从具有参谋功能的大学士制度到内阁制，及其“三杨”的崛起，职业化的文官制度建设日趋成形，只是被人治化皇权继承制度破坏。学术上从理学到心学的转型，印证了读书人逐渐左右行政决策的舞台，“诚心治政”在中央决策中日趋组织化，而在地方行政管理的组织化上表现得更为明显。从朱元璋的粮长制、老人议事制，到吴与弼的宗族广修族谱运动，再到王阳明的乡约、保甲制，朱元璋至王阳明时期中国地方行政管理呈现出专业化、制度化的特点。在经济发展政策上，成化时期，重农政策逐渐让位于商业发展；正德时期，商业与文化的发展成为大有可为的领域，形成政治、文化与经济三大各自独立的中心。[1133]
第一节 诚心治政：1368～1528年中国行政管理思想史线索
明朝公共政策的价值取向以“诚心治政”方式展现，表现为诚心事天、诚心养心、诚心治吏和诚心富民四个维度，其直接逻辑起源与张载的民胞物与、程颢的“万物一体之仁”、朱熹的“理治”一致。在精明的帝王或能干的文官队伍条件下，“诚心治政”以盛世开启为任务。“诚心治政”公共政策方面，主要表现为在有限的财政投入前提下，地方政府官员所提出的公共政策以改善地方社会风气为目的，以复兴传统教育为方法，试图要求地方百姓安居乐业。在应对自然灾害方面，强人之后的政府行为表现出事后赈济的被动式救济方法，体现出德治政府主动性不足的缺陷。
传统人治格局下，治国思想的产生与立国之君的个人性格、生活经历、处事风格和对前朝治国教训的总结相关。一般人都会看到朱元璋重视权威、严明纪律的残酷一面，但是，如果深入文献史料，朱元璋对公共事务治理的深思、洞见、严谨、真诚和勤勉都是当代中国公共行政改革可资借鉴的。朱熹的“以理治政”思想表现为爱民、治人、重义和正君，德性政府观是其治政核心逻辑。[1134]朱元璋在建立和管理大明帝国40多年的艰难道路上，兢兢业业，也获得很多优秀人士的自觉认同，深受爱戴，被士人尊称为“主公”[1135]。在建军自保、剿灭群雄的生离死别的残酷战场上，他意识到诚心治军、仁政爱民的必须性，尤其是他治军严明显示出高人一筹的气魄，这与他敬畏生命、爱护百姓利益的内心虔诚是密切相关的。[1136]他全凭自学，没有进过当时的高等学府，却也特别欣赏人才，重视教育，依赖道德之士，善于鼓舞人，也善于管理人。与此而来的是，他主张严法治吏、宽法治民，昌明礼法，宽猛相济，荡清官场的积习，使得政府公信力和社会道德风气快速提升，有效地改变了一百多年来元代治政的野蛮与腐败风气。
朱元璋虽然生性残忍，但在两千多年的人治格局里可谓是最虔诚的祭祀上天的雄主。这与他善于观察天象、洞悉人性，具有强大的意志力与看透事物秘密的个人品格相关。在治理天下的30余年过程中，朱元璋经常以斋戒的方式虔诚地祭祀上天。祭祀期间，素食禁欲三天，对于拥有众多贵妃、美食和玩乐器具的开创之君来说实属不易。洪武元年（1368），40岁的他在告祀南郊时对百官说：“人以一心对越上帝。毫发不诚，怠心必乘其机；瞬息不敬，私欲必投其隙。夫动天地感鬼神，惟诚与敬耳……今当大祀，百官执事之人各宜慎之”“奉先思孝，祭神如在，诚敬无间，神灵其依。苟或有间，非奉先思孝之道也。”即位后，他改元朝诏书首语“上天眷命”为“奉天承运”。这均体现出他诚心治政宗教般的虔诚，以及其以“至诚”之心试图实现“至治”的难能可贵的精神。[1137]洪武二年（1369）五月，朱元璋祭方丘还，御便殿，对侍臣说其“常披览载籍，见前代帝王当祭祀时诚敬或有未至，必致非常妖孽，天命亦随而改。每念至此，中心惕然”[1138]，体现出他虔诚与严谨的高贵美德。据载，洪武三年（1370）六月，朱元璋以“天久不雨，素服草履，徒步诣山川坛，设藁席露坐，昼曝于日，顷刻不移；夜卧于地，衣不解带。令皇后与妃亲执爨，为昔日农家之食。皇太子捧榼，杂麻麦菽粟以进。凡三日始还宫。仍斋宿于西庑，出内帑纱彩一万四千疋赐将校，于常例外给军士薪米。令法司决狱，复命有司访求天下儒术深明治道者。遂大雨，四郊沾足”[1139]。这说明其刻苦超乎一般，同时他不是就祭祀而祭祀，而是反思自己，配套以清明的公共政策，接济天下，访求人才，说明其治国的全面性、整体性。洪武四年（1371），朱元璋命礼部铸一铜人，高尺有五寸，手执简书，“斋戒三日，凡致斋之期则置前”[1140]，使心有所警醒而不敢放也。洪武五年（1372）五月，朱元璋祭方丘毕，还宫对皇后妃嫔说，“方农时，天久不雨，秧苗尚未入土，朕恐民之失望也，甚忧之。汝等宜皆蔬食，自今日始，俟雨泽降，复常膳如故”[1141]，体现出他确实经常性地“对越上天”的行事风格。在人治格局下，朱元璋祭祀上天的虔诚般的精诚，势必会感动其下属，打开清明士风、淳朴民风的局面。[1142]
朱元璋恤民、富民与保民思想的学理逻辑是至诚的儒学，逻辑来源于四书五经，特别是《大学》《中庸》。朱元璋说，“朕所用者，圣贤之道，所需者治术，将跻天下生民于寿域”[1143]，朱棣也说“朕用儒道治天下”[1144]，二语道出明初公共政策的核心价值取向。特别不容易的是，朱元璋、朱棣并不钟情于养生，而是勤勤勉勉、生活节俭，把自己的身体、精神生命投入每日繁重的日常行政事务中去。朱元璋对大儒宋濂说，“远声色，去奢靡，以图天下之安。是以天命眷顾，久而不厌……以朕观之，人君能清心寡欲，勤于政事，不作无益以害有益，使民安田里、足衣食，熙熙皞皞而不自知，此即神仙也。功业垂于简册，声名留于后世，此即长生不死也”，体现出其大无畏的精神，以至于余继登赞扬其“太祖此谕，足祛千古之惑”[1145]。正是在朱元璋的影响下，朱棣对工作也特别认真，生活尤其朴素。据载，朱棣尝坐右顺门，所服里衣袖敝垢，纳而复出，并说“朕虽日十易，新衣未尝无，但自念当惜福，故每汗濯更进”[1146]。朱元璋说“凡事惟在于诚”[1147]，因此他从实践上开出至诚治政的典范。他说，“至诚者少”，故“凡有国者，必以祀事为先。祀事之礼，起于古先圣王，其周旋上下，进退奠献，莫不有仪”[1148]。在至诚儒学的治政实践中，朱元璋、朱棣仅仅依靠德才双馨的儒家之士，大多严君子小人之辨，提倡学习型政府，重视道德践履，以富民、休息为治国之本，事天爱民，发展农业，重视农桑，提倡简朴，以朴治政，开创了明初60多年的盛世。仁宣之治，不仅在宗教性和大局观方面沿袭格局，还在技术上有所突破，又延续了十余年的盛世局面。仁、宣二帝在自己做主的基础上，在公共政策上充分依赖和信任朱棣所培养的一大批学术型高级文官，摒弃君臣之间高压的等级差距。在闲暇生活中，君臣之间体现出同僚般的浓厚情谊。宣宗建立的具有人情味的君臣关系，展现出人治盛世最美的一面。[1149]
吴与弼直接感觉并享受到朱元璋及其后代的诚心治政带来的盛世局面。他虔诚般养成每天烧香祭祀的习惯，在长期的读书、教学中，他不断传播诚心治政的思想，从学术上总结诚心治政思想，并从学理上开出心学格局。沉思山间半个世纪，他系统地提出以德性治政的政府观，并精心设计、构建了师友间社会管理网络，借续修族谱的时机宣传他的宗族行政观。美国历史学家包弼德认为，吴与弼的行政管理思想是地方自主治理国家事务的先声。在行政管理思想的构建中，吴与弼发现人心的神妙性。吴与弼的广东籍弟子陈献章继承老师的心学思想，发展和创新了心学，提出感化人心、收拾人心的行政管理思想，也培养了一大批聪颖智慧的弟子，但他的思想停留于理念层面。16世纪，心学大师王阳明则把感化人心推展到激励内心的良知，针对混乱的地方局势，通过严密的保甲制度来引导人们的行为和思想，摒弃军事化的高压政策，重用柔性政策来戡平地方叛乱。吴与弼的江西余干籍弟子胡居仁坚持老师刻苦治学的精神，接续程朱理学思维的传统主义保守治理模式，通过构建礼法和客观之理，着力于恢复井田、培育精英和发展教育的路子，建立了一套庞大的行政管理思想体系。胡居仁幻想政府当局恢复荐举人才的选拔制度。然而事实是，在15世纪40年代，已经运作70余年的荐举制被正式的科举考试制度所取代，“通过荐举任官之途从招收人才的制度中消失了”[1150]。景泰元年（1450），政府当局给为国家特别贡献粮马的人以“例监生”身份，例监生名额为1000名，极大地降低了太学的教学质量和教学声誉。[1151]在这样的历史背景下，胡居仁提出恢复荐举制，自办私人书院培养真才实学的精英人才，是可以理解的。薛瑄通过多年的司法实务，提出遵法、重法、敬法的治国理念，甚至提出“以法为师”这一颇有前瞻性的行政管理思想。但是，其思想仍然局限在以德性为主的体系框架内。紧随其后的西安籍官员王恕则开出吏治的新局面，通过转化《周易》和四书的行政管理思想，奖掖一大批德才兼备的高级官员，为15世纪相对盛世的明朝提供了智力支持。作为布衣的陈真晟提出教育治国的理念。另外，黄仲昭、罗伦、张元祯、黄润玉都从不同层面发展和丰富了中国传统行政管理学术思想。学者型官员则体现出对地方事务的现实主义治理特征。他们针对当地的实际情况，在财政许可的范围内，发展教育事业，改善社会风气，修建水利，建设公共文化设施，体现出浓郁的维持型行政管理模式特征，具有厚重的人文主义色彩。紧随其后的弘治皇帝，以自己孱弱的身躯身体力行，重用贤臣，也敢于约束内府的开支，一度使当时的社会出现复苏的迹象。而能臣王阳明运用其心学智慧，讲学南北、团结学者、戡平内乱、风行天下，其倡导的乡约制度更是使乡村社会秩序好转，有力地扭转了正德腐败的时局。而阳明后学颜钧的萃和会、梁汝元的聚和堂，对于乡村社会秩序的净化、组织化及乡村自治的推进更是有深远意义的。
第二节 诚心治政与政府现代化建设
放眼全球，与此同时，西方正在经历专业化的国家建设时期，行政结构和治理工具保存了下来，1450年以后欧洲经济再一次启动了[1152]，贵族会议成为政策制定的常态程序和制度化结构，强大的专业化的文官队伍慢慢成长起来，公共事务部门得到发展，秘书的声誉、权威稳步提高，信息的交流、传达更加专业化、快速和准确。[1153]甚至15世纪后期的国王都意识到，改革政策制定者要比改革官僚容易得多。[1154]随后的马基雅维利从功利主义和现实主义角度，较早地对政治权力进行了专业和有深度的剖析，也使得欧洲逐渐走向理性主义国度和法治主义。
“诚心治政”所蕴含的重视道德关怀和人文精神，有利于缓解当前中国发展型政府过度商业化、公共资源遭到污染与贫富分化严重的缺陷。[1155]20世纪90年代初，邓小平同志提出的“发展才是硬道理”的基本国策确实有利于中国从贫困的深渊中走向经济发展的强国之路。可是，近30年来，在实际执行中，有的地方和部门过度重视经济发展，因而引发一系列的问题，典型的就是空气、水等公共资源遭到污染，重利轻德，还有贫富分化引发的社会不稳定诸问题。[1156]不可否认，发展型政府的公共政策模式带来中国经济的复苏与繁荣，形成所谓的中国道路和中国模式。但是，发展型政府是采取资源推动型的开发模式而推动经济发展的。在某些地方，出现地下资源被大规模开发、破坏现象，一度使中国的生态环境遭到大规模破坏，这在浙江、江苏表现得特别明显。[1157]发展型政府追求庞大的物质财富与资本积累，在追求发展的过程中伴随着道德滑坡现象，在社会生活领域，官德、商德、文德和公德遭到一定程度的破坏。[1158]这些现象是建设中国特色社会主义文明社会所不可容忍的。
“诚心治政”以追求道德修养为人生的最高境界，有利于当前中国公共行政结构的信仰体制建设。公共行政信仰的缺失，是当前推进公共行政改革乏力的重要原因。公共行政信仰的缺失表现为责任政府建设的不可持续性及其公务员官德的缺乏，会带来少数官二代与富二代对公共财富的侵占与掠夺。官员具有良好的道德意识、道德情操与道德行为有助于法治政府的有效运行；以官德来带动社会道德建设，有助于中国政府官员道德与技术领导力的提升。[1159]传统理学家主张通过“居敬”“穷理”“内省”“内自讼”“养气”“事上磨炼”等意志修养方法，在公共事务治理过程中磨炼自身的信仰、价值和意志力，艰苦卓绝地进行公共道德意志的磨炼和完善，配合省察克治、学习与思考、慎独、积善成德等方法，使官员成为内圣外王双修的典范。[1160]清官情结及对道德知识的崇拜，有助于政府自觉与官员自觉的形成。“诚心治政”复活了中国传统行政管理思想中的菁华。如，“民为邦本、本固邦宁”“天视自我民视，天听自我民听”“民之所好好之，民之所恶恶之”等民本思想的复活，公共政策应该为老百姓的生计着想，想百姓所想；“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本”“选贤与能”德治主义的再现，尊重传统和教育，以德服人，主张教化、说教而不是酷法；“不患寡而患不均”“谨庠序之教，申之以孝悌之义”“制民之产”等“均富”的公平施政方针的再现。[1161]在道德信仰、价值缺失和德行关怀不够的当前，重新宣传、鼓励和推崇自身道德建设，有利于国家行政信仰建设。“诚心治政”的学术性、网络性，凸显了行政主体主观意志的力量，提升了官员的道德领导力。领导者道德领导力体现在组织相对于其他组织的增长、与组织内部成员的交往和组织内部成员的分配三个层面上。“领导能力在今天，其重要性怎么说都不过分。”[1162]改善道德领导力是提高决策效能的首要因素，也是成本最低、快速提升政府官员领导力的可靠路径。公共行政信仰体系建设提倡神（经）权互动，提倡权变管理，以德、志、学和政为核心构建公务员道德领导力，通过博爱精神和悉心栽培，在师友间、官员间建立具有深厚感情的公共事务管理网络，通过读书、学术讨论、辩论、培养独立人格、鼓舞等方法，提升公务员的行政管理能力和拓展交往空间。公务员重视内心信仰的修炼，有利于在宏观决策和微观执行上对中央、上级和下级三方团体举重若轻、举轻若重；公务员对权变的合情合理的运用，有助于在法治框架内发挥权的最大功效。
“诚心治政”的现代型转化可以实现中国公共管理从人治型向法治型的转型，可以从根本上杜绝“宫廷政治”的悲剧。[1163]在法治精神尚未自我贯彻与自我顺畅运行的全球化时代，转化传统的德治思想可以弥补法治的治理空间，而且，“诚心治政”其实就是以敬畏之心从事公共事务管理活动的。[1164]“诚心治政”在君臣关系上主张君臣一心的双赢互利格局。朱元璋说，“自古君臣本同一体，若君独用则臣职废，臣不任则君事劳。君臣之间，贵在一德一心，以共济天下”[1165]，又说“天下无难治，惟君臣同心一德，则庶事理而兆民安矣。唐虞三代之时，君臣同德，故能致雍熙太和之盛……思与卿等求如古之君臣，同心一德，协于政治，以康济斯民”[1166]，说明人治格局下也可以实现君臣信任的行政文化。朱棣的执政能力低于其父，对于公共管理的很多事务多与翰林院的七位大臣商讨，他说“朕即位以来，尔等七人朝夕相与共事，不离左右……然恒情保初易，保终难，朕故常存于心，尔等亦宜谨终于始，庶几君臣保全之美”[1167]。永乐二年（1404）十二月，朱棣特赐翰林学士解缙，侍读黄淮、胡广，侍讲杨荣、杨士奇、金幼孜衣与尚书同，并说“卿等非偏厚，代言之司，机密所寓，况卿六人旦夕在朕左右，勤劳勚益，不在尚书下。故于赐赉必求称其事功，何拘品级”[1168]，体现出朱棣对重要权臣非同一般的厚爱。事实上，朱棣与仁、宣二帝执政期间，君臣关系融洽，行政文化较为和谐，是历史上难得的权力主体间信任的时期。这充分说明，即便是人治格局，如果皇帝和大臣之间能够各自坚守自己的本分，皇帝是政策的最终宰制者，大臣是政策的制定者和执行者，就能实现传统官僚机器的有效运转。可见，传统社会下，“诚心治政”也有可能形成公共管理权力主体的和平交接，形成善治局面。
第三节 法治政府建设与中华民族的长治久安
法学家周天玮说：“贤良的法治政府，结合法治与德治的双重优越性，是全世界人类的共同梦想。”[1169]基于现代公共管理学的视野，执政党本着公共良心和对子孙后代利益负责的历史态度，通过渐进治政文明建设，逐步扩大党内民主、选举民主、网络民主和社会民主的成长空间，实现民主与科学的公共政策互动。当代中国法治型的权力主体间政治信任，可以避免人治格局下权力斗争的残酷性和野蛮色彩，为当代中国现代化的健康有序发展稳健地护航。法治政府是典范型人治政府的持续性建构，是“诚心治政”带来的盛世的持续性保持，而法治政府的有效建设有助于推进民主选举和行政改革的继续深入。[1170]
作为能有效促进现代国家长治久安的法治政府，主要由四个指标来衡量。当代中国政府现代化建设的目标定位可以通过稳定性、结构专业化、法治化和民主化等方面来考虑，因而基于法治政府目标的“诚心治政”要在四个着力点展开建设。
（一）政府稳定性建设：公共秩序的动态维持
政府稳定性是指政府体系的价值、文化与法规等基本组织结构没有发生变化，也不存在威胁社会的暴力，有序和持续性是政治生活的主要特征。它可以分为两个层面：体系内部政治稳定和体系外部政治稳定。一般来讲，政府管理的社会稳定通过不稳定的指标来衡量。如果一个社会存在由政变、暴力、暗杀、暴动、骚乱、镇压和政府结构等因素所带来的低水平的死亡，那我们可以断定这是一个相对稳定的社会。政府要确保安定团结的人居环境，使得政府各项改革能够有效地持续进行。从组织网络上提升政府稳定性建设，在社会的各个领域发展党员以扩大政府合法性的群众基础，建立和健全党的纵横交错的组织网络，提升执政党的认同权威，从制度上保证政府稳定性建设。政府的根本制度、基本制度和具体工作制度是其他政治组织赖以运作的核心制度，一定要增强它们的功能。从文化上整合社会不稳定因素。各级政府依靠掌握的公共资源优势，通过说服、教育和灌输等柔性教育的方式，使社会民众认同和维护现有的政治规范和政治价值，改变过去强势维稳的过度高压性，以接近人情的温和方式实现公共权威的至上性与国家信念的社会化，促进政府稳定性的生成。“诚心治政”将政权的稳定建立在与百姓身份持平的水平线上，有助于社会秩序稳定性的自然生长。
（二）公共利益表达与冲突调解的组织化、专业化
行政发展需要一套能够适应复杂多变的形势、高度专业化的公共机构以及公共组织高效地处理日益复杂的各种事务的能力。行政发展的专业化和分化，主要表现在社会派系和国家层次上专门的职能机构两个层面。社会上出现大量的专门机构来管理、解决和处理专门的事务。这些机构可以有效反映社会中不同的利益、愿望和要求，表明人类智力水平和治理水平有所提高，有利于政治民主化程度的提高，有利于民众利益、呼声和政治诉求的表达。党不仅要促进政府体制内的专业化建设，还要促进政府体制外的专业化建设。从体制内的建设来讲，政府行政体系本身是一个高度集权的科层制体系，应继续完善和发展公务员制度专业化建设，使地方与中央形成制度化分享权力的格局；理顺党政关系；提高政府的行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，提升中央和各级政府的权威。从体制外层面来讲，社会是一个自主性体系，应促进社会的健康发育和第三部门的专业化建设，增强各级人民代表大会和政治协商会议的自主性，使立法、行政、司法和社会组织形成良性互动的关系。政府需要不断从组织化的视野治理社会事务，提升公众政治参与的主动性，拓展公民的信访、申诉、举报等政治参与渠道，完善和发展选举法，发挥大众传媒等第三部门利益表达和偏好展现的功能，发挥舆论监督的功能；增强人民代表大会的政治沟通，进一步发挥人大立法功能，激发人民的政治参与热情；提高公众参与基层政治生活的程度，切实加强基层民主建设，扩大人民实际政治生活的民主程度，使民主决策、民主管理和民主监督成为人民群众参与基层政治生活的基本特征。政府管理的专业化，要求政府随时利用最新的科学技术全面提升解决突出和现实问题回应性与有效性的能力，诚实的政府能“积极地回应、满足和实现公民的正当要求”[1171]，紧跟时代步伐，及时回馈现实挑战，实现责任政府与公共事务的无缝隙对接。
（三）政府行为法治化
法治的四个基本指标是“排除人治的专断、维护个人自由的权利、政府依法行事且本身受到法律规范及其守法作为一种道德承担”[1172]。法治在于制约政府的专断、维护社会正义与保护个人的自由和尊严，更为重要的是法律在社会行为中不必动用政府的权威就能自我执行。政府治理的法治化，是指政府决策者与民众通过制定详细与严格的法令和法规来调控社会关系，以达到稳定政治秩序的目的，其中有权者与民众共同遵守、维护和完善法律体系。法治的多元化、完善与发达程度，直接标志着公共治理的文明程度。坚持有法可依、有法必依、执法必严和违法必究的基本原则，维护法律面前人人平等的原则，完善司法体系；拓展和规范法律服务，开展法律援助，加强法制宣传教育，提高民众的法律素养，特别是增强国家公务员的法制观念，使法治精神深入民心，形成自我执行的法治运行机制。在依法治国的制度保障基础上，政府需要实现稳定、专业化和民主化建设的协同互动，健全依法治国，实现有限政府约束条件下公共服务供给的最大化、最优化；同时加强传统道德的宣传、教育和普及，弘扬传统文化的精华，实现依法治国和以德治国的良性互动和统一，让法治精神在社会各个角落生根发芽、开花结果，为推进法治政府从而服务社会，提供持续性制度保障。
（四）政府过程决策民主化
民主的实质内涵，是一种在日常政府行为中体现人的主体性和政治权利的生活方式。民主还是一种政府程序和过程，采用竞争性选举投票方式来决定官员，再由这些官员来代表选民决策。政治决策过程中体现出民主性，注重在动态的政治过程中民众参与的广泛性，选举、竞争与负责任的领袖和正义的公共政策是衡量民主的重要因素。民主要体现在民众参与的日常政治行为中，从生活方式来讲，日常娱乐和休闲具有浓厚的民主性。可见，民主是一种对深深期望得到体面对待的人的回应，是人类出自天然本性对其各自命运都有发言权的期望，是一种在日常行为中体现人的主体性和政治权利的生活方式。民主程序要通过持续的体系化制度性建设来保障，在政府的主导下实现选举民主、社会民主、网络民主与党内民主协作互动与有序共生发展的良好局面。现代民主政府是西方人“诚心治政”几百年的心血结晶，其内涵的现代国家文明治理技术，可以成为世界治理的武器而被我们辩证地借鉴和创造性地学习。儒家的仁政思想与西方国家的治理技术可以有效裒合，并解决发展型政府遭遇的挑战。[1173]
现代政府要长治久安，应直接面对公民，并自觉接受全社会监督，从而使得公共权力的运行遵循制度的保障。法治政府的长治久安是经过历史的长时期检验的，因而建设法治政府，可以实现社会公共利益的有效分配，有效调解公共价值冲突，推进社会秩序的稳定与和谐。法治政府内在的道德责任，决定其建设可以与“诚心治政”并肩而行，毋宁说，“诚心治政”对法治和民主的敬畏天然，使得传统人治政府可以向现代法治政府稳健与调适地过渡。
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