1 英国侵藏
在帝国主义列强侵略中国西藏的活动中，觊觎西藏最早，且公开采取武力侵藏的就是英国。随着新航路的开辟，以西班牙、葡萄牙为首的欧洲诸国开始了征服世界的战争。1588年，新兴的英国击败了号称“无敌”的西班牙舰队，从此开启了英国的海上时代。随后，完成了资产阶级革命的英国，在争夺殖民地的战争中先后击败了荷兰、法国，成为真正的世界霸主。到了19世纪中后期，英国率先完成第一次工业革命而成为“世界工厂”，并凭借强大的经济和军事实力占领了是其本身领土面积80倍的殖民地，成为横跨欧、亚、非、南北美洲及大洋洲的“日不落帝国”。其中在19世纪后期的亚洲，英国逐渐占领了印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡等地，并在与中国西藏接壤的部落小国中施展阴谋，抢占土地，劫掠财物，屠杀当地居民。与南亚和东南亚地区具有长达4000公里国境线的中国西藏，位居幅员辽阔的青藏高原，虽地广人稀，防守空虚，但战略地位极其重要。无论谁占据了所谓亚洲心脏的青藏高原，就足可以傲视亚洲以至世界群雄。因为青藏高原以东是一望无际的四川盆地和中国的水乡江南，以北是连绵不绝的黄土高坡和富饶的关中地区，以西是中国的西域新疆和素为帝国主义关注的中亚地区，以南则是人口稠密和资源丰富的南亚次大陆。深谙中国西藏战略地位重要性的英国侵略者，早已对其垂涎三尺，必欲据之而后快。
晚清时期，英国对西藏的殖民侵略主要分为间谍侦探、武力侵略和英俄勾结三个阶段，每个阶段虽有主要的侵略任务，但各个阶段也是环环相扣，逐步深入，并最终将西藏变成了半殖民地。之所以说西藏沦为半殖民地，主要是因为当时清政府仍一如既往地在西藏派驻驻藏大臣，并有效地行使着主权，甚至从清政府在藏实施“新政”和川军入藏方面来看还进一步加强了在藏统治；即使强调中国在西藏仅仅拥有“宗主权”的英国，也不敢宣称西藏“独立于”中国之外，故而西藏当时只是丧失了部分领土和权利，并在与英属印度殖民地之间的贸易中，逐渐变成了后者的原料产地和商品销售市场，沦为半殖民地。如果我们将目光转向19世纪末20世纪初的世界、中国与西藏地方，就会看清英国侵略中国西藏的那幅惨不忍睹的历史画卷。
首先，映入我们眼帘的是，英国殖民主义者派出的以各种奸诈方式侦探中国西藏情报的群丑图。当然，这并非说在英国派出间谍之前，就没有西方人进藏活动。其实，早在明末清初，就已有欧洲传教士在西藏活动，并收集了大量有关西藏的政治、经济、文化、地理、风俗等方面的情报。如，罗马教皇派驻印度果阿的主教德·安夺德神父化装成入藏朝圣的印度教徒，于1624年8月抵达西藏阿里古格王朝的首府扎布让（今属扎达县），得到古格王室的支持和帮助，开始了耶稣会的在藏传教活动。但1630年后随着古格王朝的覆灭，耶稣会传教士在1635年全部被逐出阿里。不过，安夺德等传教士在西藏阿里传教时，还将测量和记录的西藏阿里各地的山川、河流、草木、气候、交通、习俗等方面情况，及时汇报给其所属的上级耶稣会。这些情报虽有利于中西文化的交流与了解，但也为日后英国派遣入藏间谍提供了最初的资料。1628年，葡萄牙籍耶稣会传教士艾斯特里·卡塞拉、约翰·卡布拉尔抵达日喀则地区，并在藏巴政权的支持下开始传教活动，因引起西藏僧俗群众的反对而在1632年不得不退出西藏。清朝初期，曾与清政府建立友好关系并在北京天文台工作的耶稣会传教士约翰·格鲁贝、阿尔伯特·道威尔奉耶稣会之命，1664年4月从北京出发，经西安、西宁，于同年10月8日抵达拉萨，后经尼泊尔、印度回到欧洲。可以说，他们俩穿越了西藏的大部分地区，带回了大量有关西藏的情报。1716年3月，抵达西藏拉萨传教的意大利籍耶稣会传教士波利托·得西德里，在1721年返回欧洲后，曾撰写了四卷本的《西藏纪事》，成为西方人了解西藏的首部专著。另外，从1704至1745年，以印度为基地的基督教卡普清教派，先后派遣10批共49名传教士入藏传教。大批传教士入藏不仅引起了清政府和西藏地方政府的警觉，而且因基督教与中国传统宗教的巨大差别还带来了诸多纠纷和矛盾，故而清政府自1742年开始下令禁止基督教。西藏随即拆毁教堂，驱逐传教士，清除基督教的影响。但是，一些传教士在西藏的考察记录、测绘数据、调查报告等，毕竟传入了西方，为英国间谍入藏活动所利用。
最早入藏的英国特务，是时为英属印度总督瓦伦·哈斯汀士的亲信——乔治·波格尔。早年受雇于英国东印度公司的波格尔，“是在印度的少数英国人中长期和西藏人接触过并是了解西藏人的特质和性格的权威……具有模仿西藏人的行为动作的才能”。因此，被试图打开西藏大门的哈斯汀士选中，作为其亲信随侍左右，并于1774年受命前往西藏日喀则扎什伦布寺会见班禅。1774年11月，抵达扎什伦布寺的波格尔在会见六世班禅时，一方面竭力奉承班禅，离间班禅与达赖之间的关系；另一方面，他又使出种种甜言蜜语，企图诱使班禅与之签订一项“通商友好条约”，以获得在后藏地区派驻人员和自由通商的特权。但是，六世班禅和西藏僧俗早已看透了英国的侵略野心，婉拒了波格尔的种种无理要求。无计可施的波格尔又企图前往拉萨游说达赖，但同样遭到了西藏地方政府的拒绝。1775年4月，滞留西藏半年多的波格尔被迫离开西藏返回印度。波格尔虽未能实现其预定的侵略目的，但在往返途中记录了沿途的交通、气候、宗教、风俗等各方面情况，为后继者提供了最新资料。
继波格尔之后，忒涅、曼宁，以及受英国殖民主义者选派的印度间谍纷纷踏入西藏各地，测绘地形，收集情报，为英国武装侵藏做好了准备。不甘失败的哈斯汀士在1783年春，以祝贺七世班禅坐床为借口，再次派遣其堂弟——东印度公司的武官塞缪尔·忒涅等人进藏。同年9月，抵达日喀则的忒涅仅仅受到七世班禅的短暂接见，既未能建立英属印度与西藏之间的直接交往，也未能获准前往拉萨，不久即返回印度。不过，忒涅通过所携带的地形测量仪器，初步测绘了其入藏路线。托马斯·曼宁曾在中国广州的东印度公司驻中国商馆工作，后给英属印度总督明拓勋爵写信，要求从印度方面探查进入中国内地的道路。获准后的曼宁于1811年10月抵达西藏帕里宗，以两瓶白兰地酒和一个玻璃酒杯贿赂当地清朝驻军军官后进入西藏。12月初，抵达拉萨的曼宁剃光头发，穿着西藏长袍，化装成礼佛的印度僧人在西藏活动。善于乔装打扮的曼宁，不仅骗过了曾与之面熟的原广州将军、时任驻藏大臣阳春，而且在觐见达赖喇嘛、摄政呼图克图和两个噶伦时也未露馅。但是，以行医和礼佛为名的曼宁，频繁拜见和接触清政府驻藏官员、西藏地方显贵，伺机刺探情报的活动，最终还是露出了狐狸尾巴，在1812年4月被驱逐出境。在藏活动近半年的曼宁，将西藏地方政府和清朝驻藏大臣的腐败，以及清政府与西藏地方政府之间的嫌隙等西藏政情，及时汇报给了英国殖民主义者，并为英国殖民主义者侵略西藏出谋划策。
在纷至沓来的英印间谍中，英属印度山民的辛格兄弟值得一提。鉴于蓝眼睛、黄头发、白皮肤的英国入藏间谍容易暴露，故英属印度勘测局的托马斯·乔治·蒙哥马利上尉，决定在印度当地山民中选拔和培训进藏间谍。蒙哥马利在台拉斯专门为挑选出来的印度山民，设立间谍培训学校，教授这些学员如何利用佛教徒手中的转经筒暗藏记录材料，如何使用行李箱秘密夹层中隐藏的六分仪和指南针，如何利用佛教徒手中的念珠计算步数里程等。纳恩·辛格及其表兄马尼·辛格，就是台拉斯学校毕业后进藏间谍中的“优秀”分子。当时，他们手持的念珠并非普通信徒的108颗珠子，而仅有100颗，他们每走100步就拨过一颗珠子，念珠循环一遍就是1万步。这样就按平时训练的每步多少距离，来计算各地之间的里程。他们的转经筒装有秘密手柄，可以将随时记录的各种数据偷偷地放入筒内。从1865年开始潜入西藏的辛格兄弟，一手拨动念珠，一手摇动转经筒，口中念念有词地骗过了不少善良的西藏僧俗群众。马尼·辛格后来虽然失败了，但纳恩·辛格却成功地测量出了拉萨的经度为东经29度39分7秒，与拉萨的精确度数——29度41分，误差不到两分；拉萨的高度为11700英尺，与真实高度12000英尺相差无几。此外，纳恩·辛格还秘密考察了西藏采金地托加隆，获取了西藏炼金业的相关情报。
1876年英国借口其使馆随员马嘉理在云南被杀事件，强迫清政府签订了《中英烟台条约》，并附专条允许英国派人由四川入藏或从印度入藏探路，从而为不少英国间谍入藏披上了“合法”的外衣。于是，一些英国或英属印度间谍，或以“探路”、“游历”之名大摇大摆进藏，或乔装改扮后潜入西藏各地。如，1878和1881年，英国特务萨拉特·钱德拉·达斯先后两次进藏，返回印度后写成了《拉萨及西藏中部旅行记》，曾一度被英属印度政府作为“绝密材料”保存，充分反映了其情报价值。1880年8月，英属印度测绘局的哈曼上尉，派遣哲孟雄土人金杜布潜入西藏，为探测雅鲁藏布江是否为布拉马普特拉河的上游，竟在工布、米日帕登等处将100多根刻有自己名字的原木放入江中，看能否在印度发现。可见，英国殖民主义者为侦探西藏各方面的情报，绞尽脑汁，煞费苦心，虽有成有败，但毕竟为英国侵略者发动侵藏战争做好了情报准备。
其次，我们看到了卑鄙狡诈的英国侵略者，对西藏各族人民发动了赤裸裸的、血腥的、残暴的侵略战争推进图。英国殖民主义者在逐步吞并印度的过程中，也将侵略魔爪伸向了印度以北和西藏以南的周边邻国，并利用几十年的时间逐渐蚕食和控制了尼泊尔、锡金、不丹等国。随即，英国调唆这些小国与中国西藏之间的关系，并利用它们发动间接侵藏的“代理人战争”。如，1841年第一次鸦片战争之际，受英国支持的道格拉王朝统治者竟进犯西藏，遭到了西藏各族人民的痛击，被迫签订了保证永不犯藏的甘结。1856年，英国联合法国发动第二次鸦片战争之际，又支持尼泊尔纳拉家族的德钟·巴哈都尔率军进犯西藏，藏军失利。西藏地方政府在驻藏大臣赫特贺主持下与尼泊尔签订了屈辱的条约，严重损害了中国主权。1886年，英国侵占锡金后，竟打着“保护”锡金领土的旗号，招募当地游牧民，组织军队和准备军火，并不时派遣特务潜入西藏边境探路，随时准备武力侵藏。
英国侵略者的步步紧逼和无理要求，在遭到西藏各族人民强烈反对后，他们悍然发动了第一次侵藏战争。鉴于英属印度政府开修隆吐山至捻纳之间的山路，并在廓布修建驿站，深感边境威胁的西藏地方政府决定于1886年在藏锡边境建卡设防，且在距日纳宗20多英里的隆吐山修建炮台，派驻200名藏军“就近防堵，以期各保疆土”，采取积极的防范措施。对此，蛮横的英国侵略者，时而说藏军此举是“意在阻止通商”，时而说是“横截廓尔喀东通印度之路”，时而又说隆吐山在锡金境内，藏军是“越界戍守”。1887年5月，英国驻华公使华尔照会清政府，威胁道：“若西藏兵丁不肯受屡次谏劝之语，仍在界外踞守地方，则五印度节度大臣（即印度总督）势不得已，唯有自行设法，迫令（藏军）退出。”企图以武力迫使西藏地方政府撤军。刚刚结束中法战争的清政府，又面临日本在朝鲜半岛的威胁，因而不愿西南边疆再出“险情”，故数次强令西藏地方政府撤防，遭到了西藏各界的强烈抵制。西藏三大寺、扎什伦布寺及其他重要寺庙和噶厦七品以上全体官员，向驻藏大臣文硕呈递公禀，申诉不撤防隆吐山的理由，并表示“小的阖藏僧俗大众，纵有男尽女绝之忧，惟当复仇抵御，永远力阻，别无所思”。显示了西藏僧俗群众坚决抵御英国侵略的决心。支持西藏人民抗英的文硕，一面向清政府据实以报西藏人民的抗英决心，一面抵制英国提出的限藏军在1888年1月退出隆吐山的最后通牒。1888年3月，清政府撤换了同情西藏人民的文硕，改任升泰为驻藏大臣，命其开导藏人，绥靖边疆，并伺机与英方和谈。清政府此举一方面严重损害了西藏地方与清中央之间的关系，另一方面在战前撤换驻藏的最高领导，造成了英军兵犯西藏的最好时机。1888年3月20日，英军突袭隆吐山，发动了第一次侵藏战争。
英国侵略军凭借先进的近代化武器，在战争中很快击败了西藏地方军队，逼迫清政府先后签订了丧权辱国的《中英会议藏印条约》和《中英会议藏印续约》，打开了中国西南边疆的大门。1888年3月24日，英军占领隆吐山。十三世达赖喇嘛及噶厦上层一边调兵遣将，试图收复隆吐山；一边密念《武经》放咒，诅咒英军失败。但是，在1888年6月、10月的两次反攻中，英勇的西藏各族人民仍未能夺回隆吐山。损失惨重的西藏地方政府，无奈之下接受了新任驻藏大臣升泰提出的和谈建议。12月12日，升泰及噶伦然巴等人在锡金境内的纳塘与英方代表贝尔，就锡金的地位，锡金与西藏之间的边界、通商等问题举行了会谈，经过一年多的争论，于1890年3月17日中英双方签订了《中英会议藏印条约》。该条约主要内容有：①西藏与锡金的边界，自布坦交界的支莫挚山起，到廓尔喀边界为止，以锡属梯斯塔及近山南流诸小河，藏属莫竹及山北流诸小河分水流一带的山顶为界；②锡金为英国的属国，没有英国的允许，不得与任何外国来往交涉；③中英两国互不侵犯锡金与西藏的边界；④换约六个月后，双方派员会商关于通商、游历以及官员交涉方式等问题。由此，中国不仅丧失了卓木山谷以南的热纳宗、后藏岗巴宗南端的大片土地，而且使传统藩属国锡金沦为英国的保护国。
而后，根据前述条约规定，中英再次派人会商通商、游历及官员交涉等问题。1892年11月10日，清政府任命奎焕为驻藏办事大臣、延茂为驻藏帮办大臣，接替已去世的升泰，继续与英方代表贝尔会商。1893年12月5日，中英双方在印度大吉岭签署了《中英会议藏印续约》。该条约规定：①中国自光绪二十年三月二十六日开放西藏亚东为商埠；②英国可以在亚东自由通商、派驻官员、租赁房屋，享有领事裁判权和贸易免税五年的优惠政策。此后，英国以亚东为据点，将大量廉价的工业品源源不断地运往西藏，以及通过西藏远销四川、青海、甘肃等地，并大肆采购西藏及周边省区的原材料以满足其工业发展需要，加速了西藏沦为半殖民地的进程。如，研究西藏经济问题的黄万伦先生曾指出：西藏地区的亚东，自开辟商埠以来，有将近1/2的人口抛弃了农业生产，以至于使亚东出现草比粮贵的怪事；而且，随着外国商品的涌入，西藏手工业最为发达的山南泽当地区的织户从最盛时的100多家直降至20多家。由此可见，英国殖民主义经济侵略对西藏农牧业和民族手工业造成的严重破坏程度之高。
贪心不足的英国侵略者，在第一次侵藏战争中获得甜头后，又谋划抛开清政府直接与西藏地方交往的阴谋，由于清政府与西藏各族人士的抵制而终归失败，但早已按捺不住吞并西藏的狂热的英国侵略者决定再次发动侵藏战争。狂热的侵略分子寇松在1898年继任英属印度总督后，就在谋划“打开和达赖喇嘛直接交往的途径”，以否认中国对西藏的主权，从而将西藏变为英国的保护国或势力范围。1900和1901年，寇松先后两次直接给达赖喇嘛写信，都被达赖喇嘛原封不动地退回，遂使其直接与西藏地方政府交往的企图化为泡影。贼心不死的寇松，为逼迫西藏地方政府与其直接交往，在1902年6月26日命怀特率领200名英军侵占西藏地方的甲岗，以甲岗为原锡金属地的歪理，蛮横要求西藏当地官员群众撤出该地。同时，狡诈的寇松将中国对西藏的主权歪曲为“宗主权”，声称中国内地官员无权管理西藏地方，妄图分裂西藏的阴谋昭然若揭。就在清政府派出代表诘问和试图与英方谈判解决甲岗事件时，寇松、荣赫鹏、怀特之流以中方谈判代表何光燮官职太小、难以主权为由，推诿拖延，拒不与之谈判。其实，他们是打着所谓“谈判”的幌子，密谋新一轮的侵藏战争。
1903年12月11日，麦克唐纳和荣赫鹏率领英国侵略军偷袭西藏，发动了第二次侵藏战争。因驻藏大臣和噶厦对英国所谓的“谈判”警惕性不高，并对和平谈判解决英军退兵抱有幻想，故疏于准备的西藏地方军队在英国侵略军的偷袭下，节节败退。12月14日，英军侵占春丕，21日占领帕里宗政府。无奈之下，噶厦调派了3000名藏军前往拉莫湖畔的骨鲁地区布防，以阻止英军的进一步前进。1904年3月31日，奸诈卑鄙的荣赫鹏，邀请藏军指挥官莱丁色代本在曲米新古两军阵前谈判。他一方面以表示谈判诚意为名，诱使藏军火绳枪熄火；另一方面暗中布置英军悄悄从后面包围藏军，然后使用快枪和大炮等先进武器的英军突然向已经熄灭火绳的藏军发动猛攻。这与其说是战争，不如说是背信弃义的英军，对手无兵刃的藏军进行血腥屠杀，从而制造了残杀藏军1400多人的“曲米新古”血案。看清英军本质的西藏人民奋起抵抗，从4月13日至7月7日在江孜与英军展开了拉锯式的江孜保卫战，其中5月5日西藏军民反攻江孜之战，几乎全歼英国守军和差点生擒荣赫鹏，但在麦克唐纳和荣赫鹏调集所有援军和做好充分准备之后，在7月7日下午攻破了江孜宗山炮台。进入江孜的英军抢劫牛羊和粮食，强奸妇女，洗劫寺庙财产和文物典籍。以至于仅麦克唐纳和威德尔两人所劫掠的财物，就需要“400多匹骡子才能驮运。里面包括许多珍贵稀世的喇嘛经书、神像、宗教作品、盔甲、武器、图书、器皿等物”，充分暴露了其殖民主义者的强盗本性。遭受重创的藏军，此后很难组织起有效的抵抗。1904年8月3日，英军攻入拉萨。十三世达赖喇嘛此前已悄悄地离藏内去，一向主和的驻藏大臣有泰竟恬不知耻地拜会荣赫鹏，并以牛、羊、米、面犒赏英国侵略军，由此宣告了英国第二次侵藏战争的胜利。
荣赫鹏凭借英军战胜的威势，逼迫西藏地方政府签订了《拉萨条约》。进入拉萨的英军，本身就处于西藏各族人民的包围之中，且面临严冬的到来，这些都使英军不得不尽快撤出拉萨。急于寻找谈判对手的荣赫鹏，因十三世达赖喇嘛的出走而不得不通过驻藏大臣有泰压迫西藏地方政府代表接受其谈判条件。1904年9月7日，荣赫鹏与十三世达赖喇嘛任命的摄政甘丹赤巴·罗桑坚赞、其余噶伦、三大寺代表及部分僧俗代表，在布达拉宫签署了臭名昭著的《拉萨条约》。其主要内容：①赔偿英国750万印度卢比，每年偿付10万卢比，75年付清；②将甲岗一带地区划归锡金所有；③增开江孜、噶大克为商埠，由英国派遣商务官员和西藏专门人员共管商务；④英国军队驻扎春丕谷，作为西藏履行条约的担保，至赔款缴清或商埠妥立三年后最晚之日为止；⑤削平拉萨至边界炮台和军事设施，并撤除一切妨碍交通之武备；⑥非经英国允许，西藏土地不得租售给他国，外国亦不得干涉西藏事务和派人入藏，以及在藏修建铁路、公路，铺设电线和开发矿产等，西藏各进款或货物或金银钱币不得向外国抵押拨兑；⑦西藏允定，除将来厘定税则内之税课外，无论何项征收，概不得抽取；⑧西藏应遵照1890年《中英藏印条约》行事亦允认该约第一条所定藏哲（即哲孟雄）边界，建立界石；⑨英国驻江孜的商务代表遇有要事不能解决时，有权进入拉萨。如此，英国通过《拉萨条约》不仅获得了割地、赔款、通商等方面的特权，而且通过干涉中国西藏的涉外事务，直接将中国西藏划入了其势力范围。
《拉萨条约》的签订虽使英国侵略者欣喜若狂地认为：“《条约》（即《拉萨条约》）虽然不能使大英帝国确立为西藏的宗主国，至少也居于西藏保护者的特殊地位。”但却招致国际舆论的谴责和其他帝国主义列强的嫉妒，当然更受到清政府的强烈抗议和中国人民的激烈反对。其他列强对英国确立在中国西藏的特殊地位非常不满，驻北京的各国公使们纷纷诘问清政府，表示如果清政府承认英国的侵略成果，则他们也要效仿，以在中国各地谋取类似特权。清政府一方面以该条约上没有驻藏大臣和达赖喇嘛签字为由拒不承认该约，另一方面于1905年1月派遣外务部侍郎唐绍仪为全权代表赴印度与英方再行谈判，以挽回对西藏的主权。英方谈判代表费礼夏顽固坚持《拉萨条约》旧有条款，遭到唐绍仪的批驳和拒绝，致使谈判一度陷入僵局。但是，摇摇欲坠的清政府一旦灭亡，本已失去达赖喇嘛签字的《拉萨条约》，就会失去中国中央政府承认的机会；同时，在欧洲受到新兴德意志帝国威胁的英国，为缓和与俄国在中国西藏的争夺，也需要吐出部分似乎已经到口的在藏特权。于是，英国主动要求与中国恢复谈判。1906年4月，中英双方在北京重开谈判。4月27日，中英双方签订了《中英续订藏印条约》，规定英国不占西藏领土，不干涉西藏一切政治事务，同时中国也不准他国干涉西藏事务。该约虽然确认了中国对西藏的主权，但同时《拉萨条约》作为其附约也为清政府所承认，一定程度上满足了英国的侵略要求。
最后，我们看到的是，英国与俄国相互勾结祸藏图。英国通过两次侵藏战争，暂时获得了在西藏的侵略优势。这就与极力向东方扩张并积极南下的俄国在阿富汗、伊朗及中国西藏的争夺中产生了尖锐的矛盾。英国为牵制俄国在西藏的威胁，采取了内外两种措施。对外，英国强硬照会俄国，强调英国在西藏的特殊利益。1901年9月2日，英国政府照会俄国政府称：“英王陛下政府对于任何可能导致改变或影响西藏现存状况的事态发展，都不会采取漠然置之的态度。”威胁俄国不要插足西藏。同时，英国与日本谈判，并在1902年签订了《英日同盟条约》，利用与俄国在朝鲜半岛和中国东北有巨大利益之争的日本，牵制俄国在西藏的扩张势力。1904～1905年的日俄战争证明，此举确实保证了英国在西藏的“自由”行动。对内，英国则将其军费预算总额的57％拨给英属印度军队，进一步做好武装入侵西藏的准备。精明的英国人已经预感到与西藏远隔千山万水的俄国断不至于出兵拉萨，遂于日俄战争一触即发的1903年底发动了第二次侵藏战争。英国虽通过《拉萨条约》进一步扩大了在藏特权，但因十三世达赖喇嘛的出走和俄国特务德尔智对达赖喇嘛的影响，反而促进了俄国势力在西藏的扩张。随着美国提出在华“门户开放”政策的影响日渐扩大和清政府抵制英国在藏扩张权势，妄图以武力侵略西藏，造成既成事实态势的英国，仍无法摆脱沙俄势力对西藏的影响。同时，新兴的德意志帝国对英国世界霸主地位的威胁越来越大。于是，英国逐渐萌生了通过与俄国交换其他地方的利益，以换取俄国支持其在中国西藏的特殊利益的想法。
1906年5月29日，英国新任驻俄大臣尼克逊拜会俄国外交大臣伊兹沃尔斯基，建议英俄两国“为了在英、俄相互利益的基础上达成正式协议”而举行谈判，获得了因日俄战争失败和俄国革命而焦头烂额的伊兹沃尔斯基和沙皇尼古拉二世的赞同。从1906年6月至1907年8月，英俄就伊朗、阿富汗、中国西藏等问题进行谈判，于1907年8月31日在圣彼得堡签订了《英俄协约》，该协约由序言、《波斯协定》、《阿富汗协定》、《西藏协定》四部分组成。其中《西藏协定》指出英俄两国都承认中国对西藏的“宗主权”，同时强调“英国由于地理位置而对于充分保持西藏的对外关系的现状有特殊的利益”。通过该协定，英国换取了俄国同意英国在西藏具有特殊利益，而俄国则换取了英国支持其在蒙疆地区的“自由”活动。随后，英俄两国公使将《西藏协定》送给清政府，强迫清政府承认既成事实。
2 俄国觊觎
原本兴起于欧洲的沙皇俄国，从未忽视过对东方的侵略。早在1721年，彼得大帝就曾给俄国枢密院下令：“与中国的赛里木城（今青海西宁）……以及达赖喇嘛地方亦应有商务往来”，并指出：“此等商务往来的目的并不在于牟利，而在于派出机敏人员一起活动，以便探访何地出产黄金，产量如何，欲往其地何路可通，即便路甚艰险，亦须查明能否到达该地，并加以占领。”由此可见，俄国很早就有考察和占领中国西藏的意图。沙俄在东侵途中，逐渐与中国接壤，遂利用信仰藏传佛教的布里亚特人、土尔扈特人潜入西藏进行情报活动；同时，鼓励俄国学者研究西藏和资助具有野心的“探险家”入藏“科学考察”。
实际上，在俄国深入中国西北地区以及西藏考察的“科学家”、“探险家”中，几乎都是怀有特殊使命的间谍。其中较早也比较著名的是从1870至1888年先后5次试图“考察”西藏的俄军总参谋部间谍尼古拉·米哈伊洛维奇·普利热瓦尔斯基。1870年11月29日，普利热瓦尔斯基率队从恰克图出发，并在北京置备了骆驼、马匹和大量的枪支弹药，于1873年1月抵达青海西部地区。实在无力前行的普利热瓦尔斯基“考察队”被迫原路返回，并在同年10月1日回到了恰克图。虽然普利热瓦尔斯基未能到达西藏，但毕竟考察了前去西藏的道路；带回了40多种哺乳动物的130张兽皮和头骨标本，其中包括非常珍贵的27张普氏原羚皮和12具普氏原羚头骨，以及230种的近千只鸟类标本、10种爬行动物的70个标本、11种鱼类标本和3000多种昆虫标本。更重要的是，1873年10月25日，他向俄军总参谋部寄去了《关于中国现状的秘密报告》，提供了中国西北地区的政治、经济和军事情报。
在俄国陆军部、外交部、帝俄地理学会的支持下，1876年8月，普利热瓦尔斯基再次率队“考察”西藏，但在近两年多的考察活动中仍未能到达西藏。1879年4月，普利热瓦尔斯基第三次带着全副武装的“考察队”向西藏进发，并于同年11月中旬登上唐古拉山，首次进入西藏地方政府的辖区。不过，普氏“考察队”与西藏人的首次接触并不愉快，因为遭到噶厦官员和当地藏族群众阻止入藏的普利热瓦尔斯基，毫不迟疑地命令“考察队”向那些跟踪监视和阻止其入藏的藏族群众开枪，在西藏土地上制造了第一起血案——唐古拉山口血案。面对噶厦及当地僧俗群众的婉辞拒绝和严阵以待，普利热瓦尔斯基和他的“考察队”在到达那曲以后被迫返回。仍不死心的普利热瓦尔斯基，在1883年11月第四次率领“考察队”入藏，并于1884年7月26日在扎陵湖畔打死打伤几十名藏族群众，制造了“扎陵湖血案”，但勇敢的藏族群众仍旧阻止他们入藏。9月，普氏“考察队”未能踏上西藏土地就被迫返回。1888年8月底，普利热瓦尔斯基五率“考察队”准备再探西藏，然而“出师未捷身先死”，因偶感伤寒，11月1日猝死于喀拉克尔。除此次以外，每次“考察”西藏或中国西北地区之后，普利热瓦尔斯基都要带回大批的动植物标本和诸如《关于对华战争的新设想》等秘密考察报告。因此，普氏多次获得沙皇的赏赐和晋升，从一名普通的大尉很快蹿升为少将。这也从一个侧面证明普氏提供的中国西藏情报，获得了沙皇政府的重视和肯定。
普利热瓦尔斯基虽然死去，但其开创的西藏“探险”事业并未停止，反而如雨后春笋般地出现了多支以入藏为主的“考察队”。就在普氏第四次入藏“考察”之际，俄国海军大臣支持的波塔宁于1884年6月从北京出发进藏。他们虽未能进藏，却成功地考察了青海地区，绘制了长达7500多公里的路线图。1889年6月，俄军大尉格龙布切夫斯基率队进藏“考察”，并于1890年1月抵达青藏高原北部，因天寒地冻和准备不足，未能深入藏地。1890年春，俄军总参谋部亚洲局佩夫佐夫上校，率队“考察”了青藏高原西北部的地质状况和昆仑山山脉的金矿区。1893年6月，俄军军官罗伯罗夫斯基率领13人的“考察队”向西藏进发，他们详细地刺探了沿途各地中国驻军的人数、装备、军事设施等，并于1895年1～2月在安多的阿尼玛卿山制造了屠杀当地藏民的血案。1899年7月，普利热瓦尔斯基的得意门生科茨洛夫，带领“西藏考察队”从阿尔泰出发，1900年11月10日抵达察木多（今西藏昌都）附近的琐图村，制造了屠杀当地藏族群众的“琐图血案”。1901年4月，行至甘孜附近的比穆拉山口的科茨洛夫，又遭遇当地藏族群众的阻止，于是，他又毫不犹疑地制造了比穆拉山口惨案。就是这样血腥残杀藏族群众的凶手，十三世达赖喇嘛在逃至外蒙古库伦时还多次接见他。1908年1月，科茨洛夫第二次率队“考察”西藏，他们在行至阿拉善盟时偷偷挖掘了西夏王朝时期的黑城遗址。1909年3月，行至塔尔寺的科茨洛夫，再次拜会时驻该寺的十三世达赖喇嘛，竟受到其诚挚邀请访问拉萨。达拉喇嘛说：“我希望您到拉萨来见我……我请求您，为了如此重要的旅行，希望不要吝惜花费时间……如果您到了拉萨，早几天晚几天走，全取决于您自己。”但是，随着德意奥三国同盟与英法俄三国协约两大国际集团的结成和第一次世界大战的临近。科茨洛夫最终没能到达西藏，便结束了这次“考察”。这是沙俄有组织的第十三次西藏“考察”，也是其最后一次大规模的西藏“考察”活动。
沙俄的西藏“考察”活动与英国的在藏间谍活动相比，更有其自身的特点。首先，与英国向西藏多次派遣间谍，进行秘密情报活动相比，俄国人则打着“科学考察”的名义，“合法”地进入中国西北地区以及藏北、藏东地区收集情报，具有明目张胆的公开性。其次，与英国在藏间谍多为独立行动相比，俄国的西藏“考察队”则是全副武装的集体行动，具有相当规模的群体性。再次，与英国在藏间谍多乔装改扮、低调活动相比，俄国的“考察队”成员则血腥、残暴地制造了多起残害藏族群众的血案，具有无法无天的野蛮性。复次，与英国在藏间谍曾到达拉萨及西藏大部分地区相比，俄国“考察队”都未能进抵拉萨，充其量到达藏北草原或藏东昌都地区，具有在藏活动范围的有限性。最后，与英国在藏间谍的精细勘察和广泛搜集各方面情报相比，俄国“考察队”更多的是绘制藏北或中国西北地区的路线图，收集沿途的中国政治、经济和军事情报以及动植物标本等，具有收集情报内容的局限性。尽管如此，应该说沙俄派出的西藏“考察队”毕竟开辟了俄国人深入、直接了解西藏的陆路交通线，带回了大量有关藏北、藏东和青海、甘肃等省藏区的政治、经济和军事情报，为俄国势力进入中国西北地区和西藏提供了条件，并在某种程度上配合了俄国间谍德尔智的在藏活动。
德尔智系俄籍布里亚特蒙古喇嘛，受沙俄外交部和俄军总参谋部的秘密指示，潜伏于十三世达赖喇嘛身边多年，极力拉拢十三世达赖喇嘛和西藏僧俗上层“亲俄”、“独立”，并取得了相当大的成功。就在普利热瓦尔斯基“考察队”首次探险西藏之后，德尔智便随布里亚特蒙古香客进藏，入哲蚌寺学习藏语和佛教经典。凭着勤奋努力和广布施舍，德尔智不仅顺利考取了佛教最高学位——拉让巴格西，而且成为十三世达赖喇嘛的侍读堪布，并在与达赖喇嘛朝夕相处之中骗取了他的信任。此后，德尔智就以佛教高僧大德的身份活跃于西藏僧俗上层，极力宣扬沙皇俄国就是西藏人传说中的香巴拉，沙皇叶卡特琳娜二世是“伟大的白度母的化身”，尼古拉二世则是宗喀巴大师化身的“佛法大王”，所以，俄国保护佛教的传播和发展，以此诱发西藏僧俗各界的“亲俄”情绪。
面对英国侵略者不断窜扰边境和步步紧逼的十三世达赖喇嘛与西藏僧俗上层，对清政府逐渐失去信心，在德尔智的蛊惑下逐渐产生了“联俄抗英”的想法。当时，德尔智鼓吹“清政府不足依赖”，“英国北侵，藏事危迫，喇嘛教的命运，只有依靠俄国政府才能保全”。受其蛊惑的十三世达赖喇嘛，在1889年违背不能私自与外国结交的定制，秘密派遣德尔智访问俄国。沙皇尼古拉二世不仅在圣彼得堡亲自接见了德尔智，而且表示如果西藏想获得俄国帮助，需正式提出书面申请。幻想“结俄抗英”的达赖喇嘛，于1900年9月再次派遣德尔智率领“西藏代表团”秘密访问俄国。10月13日，尼古拉二世在克里米亚半岛雅尔塔里瓦吉亚行宫，俨然不顾西藏是中国一部分的客观事实，以“外宾”礼仪接见了“西藏代表团”一行，并册封十三世达赖喇嘛为东正教“大主教”，充分暴露了俄国企图借机分裂中国西藏的阴谋和野心。英属印度总督寇松不惜发动侵略战争，仍未能实现与达赖喇嘛之间的“直接交往”，但俄国仅仅通过德尔智就轻松实现了这一梦想。1901年4月，德尔智三率“西藏代表团”访问俄国，受到了尼古拉二世的热情接待，获得了俄国外交大臣拉姆斯道夫和财政大臣维特关于俄国将竭力援助西藏的许诺。鉴于英军在锡金与西藏边界磨刀霍霍，1902年，十三世达赖喇嘛四派德尔智秘密访俄。德尔智一方面向尼古拉二世汇报了西藏近况和英国的侵藏准备，一方面从俄国陆军总参谋部为西藏搞到了一批军火，以帮助藏军抵挡英国的侵略。德尔智在藏成功的谍报活动，不仅引起了英国的警惕，而且遭到了清政府的忌恨。但受达赖喇嘛保护的德尔智不仅未被清政府逮捕，反在英军1904年攻陷拉萨后挟持达赖喇嘛企图逃亡俄国。然而，同样面临德意志帝国威胁的俄国，为换取《英俄协约》的签订和进一步发展与英国的盟友关系，不愿接待此时赴俄“避难”的达赖喇嘛。
无奈的达赖喇嘛，一方面滞留库伦开展“联俄”活动，一方面等待清政府的命令。不过，这次派赴圣彼得堡的德尔智，没能带回沙皇和俄国政府的支持。故而，达赖喇嘛和德尔智不得不遵照清政府命令南返。1908年9月底10月初，达赖喇嘛抵达北京后虽受到了病榻之上的慈禧皇太后、光绪皇帝的接见，但清政府最终还是拒绝了达赖喇嘛的直接上奏之请。伤心之余的达赖喇嘛再次梦想“联俄”，于1909年3月六派德尔智率团访俄。清政府驻俄国代表在德尔智刚到俄国后，就向俄国政府提出了抗议。同时，拘于《英俄协议》制约的俄国政府，不愿在第一次世界大战前开罪自己的盟友英国，没有给予达赖喇嘛所幻想的支持。1909年12月，返回拉萨的达赖喇嘛因川军入藏和对清政府的满腹狐疑，竟在1910年2月出走印度。同年12月，蛰伏印度大吉岭且不明就里的十三世达赖喇嘛，继续令尚在圣彼得堡的德尔智“一如既往，努力敦请俄国大皇帝及其大臣‘挽救’西藏”。当然，其幻想只能是黄粱一梦。
3 列强魔爪
就在英俄两国明目张胆地瓜分中国西藏之时，法、日、美等帝国主义列强也正虎视眈眈地盯着中国西藏，或明或暗地向西藏高原伸出了魔爪。早在英国间谍大肆在藏特务活动之际，曾在中国蒙古传教的法国传教士古伯察和秦噶哔，就于1844年转向了西藏“考察”和“传教”。1846年1月29日，一路乔装改扮的古伯察和秦噶哔抵达拉萨，但很快就暴露了身份，并于同年2月26日被逐出拉萨，由清军经西康、成都、武汉、南昌、广州等地送至澳门。1851年12月29日，古伯察返回法国。翌年，法国皇帝拿破仑三世和欧也妮皇后亲切接见了古伯察，并以“考察”西藏有功而授予其荣誉勋章，且由法国皇家书局免费出版其“考察”西藏回忆录——《鞑靼西藏旅行记》一书，充分肯定了他的西藏“考察”为法国所带来的大量有价值的情报。1890年，继古伯察之后的法国“探险家”布里埃尔·邦瓦洛，率领3人的“探险队”，一度到达距拉萨仅100英里左右的腾格里诺尔，但在噶厦官员的阻止下未能进入拉萨。另一名法国“探险家”朱尔斯·迪特雷尔·德·莱因斯，于1893年9月率领12人的“探险队”，虽曾抵达拉萨附近，但在噶厦官吏劝阻下仍未能进入拉萨城，并在返回途中因与藏族群众冲突而暴毙于青藏高原。后两支法国“探险队”虽未能到达拉萨，但其不少“考察”记录仍被带回了法国，成为法国政府制定对中国西藏政策的重要参考依据。
日本是当时帝国主义国家中的后起之秀，虽到1895年才战胜大清王朝而崛起于东亚地区，1905年又战败沙皇俄国跃升为世界级的帝国主义强国，但其对中国西藏的“关注”丝毫不逊于任何帝国主义列强。1897年6月26日，日僧河口慧海从日本神户出发，准备前往中国西藏。他曾在英籍特务萨拉特·钱德拉·达斯的帮助下，学习藏语和藏传佛教经典。1901年3月21日，河口慧海潜入拉萨，进色拉寺学习，并在与达斯的通信中有意无意地为他提供西藏情报。1902年5月，身份暴露的河口慧海，携带一年多来搜集到的各种珍贵佛教经卷，仓皇逃出拉萨。1903年5月，河口慧海返回日本，受到了日本各界的热烈欢迎。1904年10月11日，河口慧海第二次从神户出发赴藏，但在印度遭到了英国人的阻挠，直到清朝覆亡之后的1914年1月才得以再次进藏。
如果说河口慧海还有些僧人求法的色彩，那么此后入藏的成田安辉等人则是纯粹的日本间谍。据日本外务省的有关档案记载：日本政界重臣大畏重信、外务大臣西德二郎、台湾总督桦山资纪等人，都曾积极倡导“探险”西藏。1897年12月22日，日本外务省为此还专门制定了“西藏探险计划”。1898年2月，抵达重庆的前台湾总督府工作人员成田安辉，就是首位接受“西藏探险计划”而潜入西藏的日本间谍。几经周折，1901年12月8日抵达拉萨的成田安辉，一方面拜访西藏僧俗上层，一方面四处搜集情报，并于1902年5月返回日本。回到日本后的成田安辉，相继向外务省提交了《关于西藏的将来》、《关于西藏的时局》、《印度至西藏的道路状况以及关于英藏纷扰之我见》等秘密报告，极力主张支持清政府开发西藏，抵御英俄在西藏的势力扩张，以便日本将来插手西藏。为避免给曾帮助过他的人带来麻烦和暴露日本的侵略野心，他的这些秘密报告直至1970年12月才在日本山岳协会的《山岳》杂志上公开发表。1910年7月，潜入西藏的矢岛保治郎，曾在拉萨活动大半年之久，后被西藏当局发觉，以命其给当时蛰居大吉岭的达赖喇嘛送信为由，将矢岛礼送出境。这些日本间谍的活动，为民国时期日本特务的进藏和以共同信仰佛教的名义拉拢西藏上层喇嘛创造了条件。
提倡“门户开放”和“利益均沾”的美国，虽在瓜分中国的狂潮中姗姗来迟，但其侵藏野心也丝毫不甘人后。最早进藏的美国人威廉·伍德维尔·洛克希尔，曾任美国驻华使馆一等秘书，汉名柔克义，因获识英国潜藏间谍萨拉特·钱德拉·达斯，从而对西藏充满了“兴趣”。1888年，柔克义辞去外交官职务，乔装改扮后从藏东北地区秘密潜入西藏“考察”，因弹尽粮绝未能到达拉萨。1891年，柔克义再次从藏东北地区潜入西藏，直抵拉萨附近，后遭西藏地方官员的阻止，仍未能进入拉萨。不过，柔克义的两次西藏秘密“考察”，仍搜集了大量有关西藏政治、宗教、文化、语言、风土人情等方面的情报。如其发表的《达赖喇嘛与清朝皇帝的关系》、《达赖喇嘛之国》、《释迦牟尼传》、《西藏》等游记和论文，以及《1891～1892年蒙藏旅行记》调查报告，不仅具有相当重要的学术价值，而且对当时也想插足西藏的美国政府而言更具有重要的现实意义。因此，1893年返回美国的柔克义于1896年升任美国助理国务卿，1899年任美国国际局局长，1905～1909年专任美国驻华公使，就充分表明了美国政府对柔克义具有国际眼光的赏识和重用。柔克义虽未抵达拉萨，却于1908年在五台山和北京先后两次拜见了达赖喇嘛，并随后向美国总统汇报了西藏的情况，反映了美国政府正高度关注着中国西藏。当然，在西藏地方和西藏周边藏区活动的美国人并不局限于柔克义一人，还有1908年前后在四川巴塘地区，以传教行医为名，暗中搜集西藏地方情报的传教士谢尔顿夫妇等人。
除英、俄、法、日、美等国，或明或暗地派出入藏间谍直接活动以外，那些没有或未能派出入藏间谍的帝国主义国家，自然也不愿放弃任何可以接触西藏的机会。1908年暂时栖身五台山和后来进京觐见慈禧太后和光绪帝的达赖喇嘛，就成了帝国主义列强驻华使馆人员拼命接触的对象。为显示清政府与西藏之间的中央与地方的关系和防止达赖喇嘛会见列强时争取“外援”，清政府限制各国驻华使领馆人员与达赖喇嘛会见的时间，并规定会见时须有清政府官员出面作陪。这也反映了清政府对帝国主义列强企图分裂中国西藏的担忧和警惕。
4 新政改革
其实，英俄等帝国主义列强在西藏的侵略活动，早就引起了清政府的注意，只是清政府无力应付帝国主义列强在中国边疆不断掀起的瓜分危机。早在1877年，时任驻藏大臣的丁宝桢，就在上奏清政府的报告中说：“臣窃揣英人之意，从前专著海疆；今则二十余年，船炮坚利，而沿海之地势人情，亦经熟悉……故又欲以问之致力于海疆者，转而用之于西南各省，就必择其与该国最近之省，先为入手，徐图推广……且查川省门户在前后藏，而后藏外接披楞即英孟加拉之属部……英即占东南中三印度之半，窥伺后藏久矣。”指出英国早有觊觎西藏的野心。在1888年3月英国发动第一次侵藏战争前夕，拉萨三大寺及扎什伦布寺为首的西藏僧俗各界，在给驻藏大臣文硕的公禀中亦指出：“溯查英吉利自占印度地方，即以垂涎藏境，以便东窥四川云南，北窃西宁青海，水陆交衡，蚕食我大清边境，蓄志虽旧，愿总未偿。”说明英国自占领印度以后，即有侵藏野心和蚕食边境之意。接报后的清政府，面临海疆、陆疆危机，无暇自顾，故对帝国主义列强在西藏的侵略活动，一方面“睁一只眼闭一只眼”，凡事退避三舍；另一方面，亦决定在西藏推行“新政”，选拔治藏能臣，以筹边维稳。
清政府在藏实施“新政”，主要分为以下四个阶段，即凤全的“筹边建藏”、赵尔丰的“改土归流”、张荫棠的新政改革和联豫的持续改革。1904年5月20日，清政府特派雅州知府凤全为驻藏帮办大臣前往昌都，以筹边维稳。凤全到任后，一方面广宣“朝廷德意”，开导民心；一方面屯田练兵，开展生产自救，并限制喇嘛人数及其干预地方政务。为此，他决定在巴塘招募士勇和从四川招募一些汉族农民到巴塘所属的七沟村地方兴办农场；并奏请清政府下令限制喇嘛人数，规定每寺喇嘛人数不得超过300名，凡超过此数的一律遣送原籍或另建小寺安顿；勒令年不满13岁的僧人还俗，20年内禁止藏民剃度为僧等。凤全的“新政”改革虽深得人心，但也触动了当地土司头人和寺庙堪布的利益，遭到了他们的强烈抵制。1905年3月1日，丁林寺堪布巴格米格和巴塘土司罗进宝，刺杀了凤全及其随从50多人，捣毁了粮台衙门，率众叛乱。凤全的“新政”改革虽然失败，且引发了巴塘之乱，却开启了赵尔丰在川边藏区实施“改土归流”的序幕。
1905年夏，率军平定巴塘之乱的四川建昌道赵尔丰，翌年充任川滇边务大臣，主持川边藏区的“改土归流”事宜。巴塘之乱使清政府验证了“治藏必先治康”的正确性，即唯有康区稳定，方能确保康藏之间的交通顺畅，并为西藏抵御外来侵略提供坚固的后方基地。于是，清政府不仅任命赵尔丰为川滇边务大臣，而且支持其在川边藏区的“改土归流”行动。赵尔丰“改土归流”及其辅助措施主要有以下几个方面。
（1）永废土司之职和土司所属各官职，并在川边设置府、所、州、县，改由政府统一委派的流官治理。赵尔丰宣布：“无论汉人、蛮人，皆为大皇上百姓”，“管理地方汉蛮百姓及钱粮词讼一切事件”的权力，统归流官，“无论任何人，不得干预其事”。在川边设置的各所、州、县分隶于各府，各府分别统辖于康安道（驻巴塘）和边北道（驻登科），而这两道直辖于边务大臣。在未建府、所、州、县的地方，还设有乍丫（察雅）及察木多（昌都）各理事官，得荣、江卡、贡觉、桑昂、杂瑜、三岩、甘孜、章谷、道玛、泸定桥等各委员。在县以下还分设若干保、村，设保正、村长，以协助上级办理征收粮税和诉讼案件等事务。这些行政改革措施将土司手中的权力逐步收归中央委任的流官行使。
（2）将封建农奴改造成完粮纳税的“佃户”，并引入先进的耕作技术、方法和农作物优良品种，发展近代工矿业。赵尔丰颁布章程规定：土地“皆为大皇上土地”，耕种土地的“百姓”，从此成为“佃户”，凡“种地者纳粮，饲养牲畜者纳税”，并制定了详细的征收粮税细则。同时，寺庙“喇嘛无论自种佃种之地，皆应与百姓一律按等完粮，不得以庙地稍有歧役”。佃户除“纳粮税之外，一切银差、马差、牛差、步差、酥油、牛羊肉以及柴草等项，概予裁免”，“无论任何人不准妄行需索。嗣后各衙署如有所需，皆照市价供应，丝毫不令民间供应”。赵尔丰还奖励垦荒，从内地引进一批优良农作物品种，改进耕作技术与方法，增加川边各地农牧民的经济收入。另外，他还发展地方工业，建立制革厂、印刷厂，并决定开采矿藏。这些经济方面的改革措施，某种程度上已经动摇了封建农奴制的经济基础，自然也遭到了守旧的土司头人和寺庙喇嘛的抵制。
（3）修桥铺路，兴办学堂和医药局等。赵尔丰组织修建了打箭炉至巴安尖台11个，宿台15个，以及河口铁桥。遗憾的是，从成都至打箭炉的牛车道未能完成。此外，赵尔丰任期内还兴办初级小学和官话学堂，培养近代新型知识分子和川边建设人才。
（4）大致以内地的标准，改革藏族婚丧嫁娶的旧有习俗。赵尔丰规定藏族“凡有男女婚姻，必须凭媒作合”，“兄弟一家，每人各娶一妇”，并领取“婚书”。他还要求藏民讲究卫生，“人人皆需剃发梳辫”，并改革旧有的丧葬习俗等。
到1911年秋，在赵尔丰的强力推行下，川边各地基本上完成了“改土归流”，废除了当地藏族人民沉重的乌拉差役，加强了中央政府对川边地区的统治地位，促进了多民族国家的统一和团结，具有非常重要的历史意义。但是，赵尔丰的强硬作风和“汉化政策”，激起了一些当地守旧的僧俗官吏的激烈抵抗，加之英国殖民主义者的调唆，某种程度上也加剧了清政府与西藏地方政府之间的矛盾，并影响到十三世达赖喇嘛对清政府的态度。1911年辛亥革命爆发，清朝不久灭亡，赵尔丰在调任四川总督后被杀。其实施五六年之久的“改土归流”政策的成果，多数付之东流。
1906年，清政府任命曾赴美学习和同情戊戌变法的张荫棠为钦差大臣，进藏“查办藏事”，推行“新政”改革。张荫棠此前曾作为参赞，协助唐绍仪修订《拉萨条约》，对英国图谋中国西藏的野心“洞若观火”，非常了解。特别是1905年10月26日英国驻江孜商务代表鄂康诺率领50多名英军，胁迫班禅到印度拜会英国王子一事，更使张荫棠认识到英国企图以调唆达赖和班禅之间的关系，从而实现其分裂中国西藏的阴谋。1906年2月，他向清政府奏报了《详陈英谋藏阴谋及治藏政策》一折，指出：“英人经营西藏已非一日……阴谋百出”，“前年乘日俄开战，知俄势力东西不能兼顾，又乘我国多事之秋，方有侵藏之举”。他们现在趁班禅与达赖不睦之机，又诱班禅赴印，待以王礼，一再“劝令班禅请英保护，拒绝达赖，以图独立”。只是由于班禅效忠祖国，不受英国蛊惑，其阴谋遂未成功，不得不将班禅送还。张荫棠认为“我能自治，外人无隙可乘，自泯其觊觎之心”，遂决定在藏大兴改革之举。
张荫棠的“新政”改革举措，主要有以下几个方面。
（1）政治方面：首先，将以驻藏大臣有泰为首的贪污腐化的满汉藏各级官吏一一革职查办，整顿吏治，严肃风纪，并在1907年2～3月，向清政府提出了《治藏刍议十九条》和《西藏善后问题二十四条》等具体改革方案。其次，裁撤驻藏大臣和帮办大臣，改设行部大臣，并在其衙署内设交涉、督练、财务、学务、巡警、裁判、工商、路矿、茶盐、农务等局，具体处理各种事务，增强了行部大臣统辖全藏的权力。再次，裁撤亚东、江孜、扎什伦布、阿里、噶达克、察木多、三瞻、三十九族、工布、巴塘等地的粮台，改设道府同知，兼办巡警裁判，督率番官治理地方。最后，张荫棠主张西藏实行政教分离，对达赖、班禅优加封号，厚给岁俸，“专理黄红教事务”；恢复藏王体制，专管商业事务，规定噶伦和代本每天到行部大臣署内“禀承办公”，以统一政令。
（2）军事方面：张荫棠提出改用募勇，成立督练局，具体负责训练新军工作。督练局下设粮饷局、军械局、司法局和参谋局，具体负责新军的粮饷、军械、作战指挥及弁兵犯罪等事宜。改革兵制为伍、队、团、营、镇，每镇5000人，以训练常备军4万人为限额，其中内设陆军学堂，培养军事人才。张荫棠还提出在拉萨设立枪炮工厂，调内地机器和工匠入藏制造先进武器，并为新军配备毛瑟枪、格林炮和过山炮等新式武器，将藏军训练为一支可以抵抗外辱的劲旅。
（3）经济方面：发展西藏民族手工业，开设各种工厂；勘察矿物，修路开采；振兴西藏农业，改良农作物品种等。张荫棠提出成立农务局、工商局、路矿局等，作为具体负责发展西藏经济的执行机构。其中工商局主要负责采买机器，开办工厂事宜，重点发展西藏民族手工业。如，编织毛毯、氆氇，制作各种皮革，采集各种药材等，以出口赚取外汇。张荫棠要求尽快铺设巴塘至拉萨，拉萨至江孜、亚东的公路，以利运输；积极筹划选派青年学生赴印度学习铁路工程，为将来在西藏修筑准备人才；敦促路矿局尽快派人勘察矿物，开采五金煤矿。他规定凡荒山废坡“可召民领耕”，前两年不收租，从第三年起仅收1/10的租，同时要求各庄园主减低租税，只许收20％的租，不得任意勒索。张荫棠要求农务局下设植物园一处，作为新品种试种基地，以推动农作物品种改良等。
（4）社会文化方面：兴办学堂，选派学生出国留学；开设报馆，增进新知；发展医药卫生事业，建立医院。张荫棠借助西藏各大寺庙垄断文化的实际情况，提出各个寺庙都要附设一家学堂，对七岁以上的儿童实行免费教育，以达到“人人能读书识字，开发民智”的目的。他认为“凡天文、地理、机械、工艺、商业、农业、算学、兵刑、钱谷、水利、矿务，一切经典史书，都要学习。至于声、光、电、化、医诸学，皆有益于民生日用，并宜设学堂，分门肄学”。提出设立武备学堂、医学堂和工艺学堂等专门学校，宜培养各种专业技术人员。为鼓励学习，对学习好的分别给予秀才、举人、进士文凭，对于特别优秀的选送出国留学。张荫棠还在西藏设立报馆，发行报纸，以使西藏各界人士及时了解国内外时事，激发他们的爱国之心。他还要求西藏成立卫生局，建立医院，以促进西藏医疗卫生事业的发展。
（5）涉外方面：张荫棠提出在秉承清政府外务部旨意的前提下，积极发展与尼泊尔、锡金、不丹之间的友好关系，以抵御英国殖民主义者的侵略。他指出：“布鲁克巴（不丹）、廓尔喀（尼泊尔）为藏门户”，近年来，尼泊尔依照西法，“练兵制械，国势颇强，拒英甚力，英颇忌之”，“宜派专使……谕之唇齿之义，密结廓藏攻守同盟条约”。以制约英国对西藏及其周边地区的侵略活动。
张荫棠的新政改革，顺应了世界发展的潮流，深得人心，但因英、俄等国在西藏僧俗上层中的调唆和前后藏之间的矛盾等各种因素的制约，未能很好地贯彻执行。1907年7月，清政府因听信谗言，撤销了张荫棠查办藏事的权力，并调至印度西姆拉与英国谈判通商章程。由此，张荫棠的新政改革戛然而止，但其影响深远。至今在西藏常见的“张大人花”，据说就是张荫棠入藏时带来的种子。该花的广泛种植和花的名字，某种程度上反映了西藏各族人民对张荫棠的怀念和赞誉。
张荫棠虽调离西藏，但其开创的改革事业却得到了继任驻藏大臣联豫的继承和推进。1906年9月10日，从四川雅安抵达拉萨的原雅安知府联豫因与张荫棠弹劾有泰有功，同年12月补授驻藏大臣一职。曾随维新派人物薛福成出使英、法、意、比等国，接受近代西方文明熏陶的联豫，甫抵西藏就谋划改革事宜。具体说来，联豫的改革措施主要有以下几个方面。
（1）军事方面：首先，联豫要求清政府度支部确定由广东、四川两省在盐务税中先拨给白银20万两，作为西藏编练新军的筹办经费；另外，四川省在截留的洋款中，每年拨银50万两，作为西藏编练新军的常年经费，保证西藏军事改革的经费来源。其次，在扎什城宣武厅建立西藏第一所武备速成学堂，并以1910年2月12日入藏的川军为基础，编练了一协新军，下辖步队三营、马队一营、炮队一营、军乐一营及原训练士兵一营，建成了西藏历史上第一支近代化军队。再次，在1910年10月成立西藏新军督练公所，任命“学贯中西，晓畅军事”的罗长依为兵备处总办，下设计划科、赏罚科、检阅科和测绘科，具体负责新军的各项训练、作战和管理工作。最后，联豫将编练的新军分配到拉萨、亚东、江孜、日喀则、工布和三十九族等地驻防，以加强防务。
（2）文化教育方面：从1907～1909年在西藏创办了16所初级小学堂，为普及教育，他不仅“劝令番民选送子弟入学”，而且还“不征学费”，实行免费教育。联豫还在拉萨创办了藏文传习所和汉文传习所，分别选送汉人子弟学习藏文和藏人子弟学习汉文，培养藏汉文互通的双语人才。1907年，联豫创办了西藏第一所白话报馆，是为西藏近代报刊业的开端。1908年6月，他又创办了西藏印书局，从印度购买了一套铅铸藏文字母印刷机，选派懂藏汉两种语言者共同经营，并首先出版了藏汉两种文字的《圣谕广训》一书。同时，联豫还积极引进中西医技术，设立施医馆，推广中西医及藏医技术。
（3）经济方面：以“积极疏导”、“招商承办”和“集股开采”等方式，发展西藏农、工、商、矿、交通运输和通信业。首先，联豫通过与西藏地方官商量，选派藏民中聪颖子弟20名，送到四川省劝工局学习工艺制造，为西藏发展经济培养人才。其次，在拉萨设立一家陈列所，把内地的工艺品拿来展出，并请熟悉工艺之人演讲物之原质和演示一切制作之法，以“推动工业之发达”。再次，通过“招商承办”和“集股开采”等方式，邀请资金雄厚的南洋富商胡国廉、黄福基等人来藏考察采矿事宜。复次，鼓励藏民垦荒自种，同时派人到内地购置农业机械和优良品种，促进西藏的农业机械生产和科学种田。最后，极力主张修筑从察木多至拉萨、拉萨至江孜的两千多公里主干公路，并提出沿主干道公路敷设电线等，加强内地与西藏之间的沟通。
（4）治安管理方面：为加强西藏地方治安，联豫于1907年要求在江孜、噶大克、亚东、拉萨等地创办巡警，以建立近代警察制度。1908年，联豫创办了西藏历史上第一所警务学堂，招收当地藏族群众以培训成警察，并在此基础上于1910年2月11日创建了由140名步警、24名马警组成的西藏第一支正规警察部队，且开始在拉萨正式站岗巡逻。这些警察一边执勤，一边学习，等修业期满，“再挑选程度及格者，拨给亚东、江孜两处分别开办”，并准备以这些警察接替英国商务专员的卫队。
联豫的持续改革措施虽切实可行，意义深远，但遗憾的是，联豫改革生不逢时，全国正处于辛亥革命的前夜，而且遭遇返藏的达赖喇嘛的极力抵制。1909年12月12日，达赖喇嘛抵达拉萨郊外时，对联豫率属吏迎接，竟“达赖不理，目若不见”。加之，英国殖民主义者的调唆和干扰，这些都增加了联豫改革的阻力和难度。随着辛亥革命爆发和大清王朝覆灭，联豫编练的新军内讧，致使联豫改革最终失败。
晚清时期，清政府在西藏的“新政”改革虽大都失败了，但通过“新政”改革所带来的新鲜社会空气，尤其是顺应时势潮流的改革措施毕竟给西藏固有的封建农奴制带来了一定的冲击，拉开了西藏政治、经济、军事、文化、教育等领域内一系列变革的序幕。此后，不管西藏僧俗上层是否愿意，图强变革和逐步走向现代化就成了潜存于雪域高原的涓涓细流而永不干枯。民国时期，西藏买办资本家的出现和十三世达赖喇嘛主导的社会变革就说明了这一点。
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