1 政局动荡
十三世达赖喇嘛阅历丰富，既在出走内地时见识过清末“新政”，也接触过已走向近代化的俄国；既在拉萨见到了联豫的新政改革，也在大吉岭了解了印度的近代化建设，认识到“不发展科学、文化，西藏是没有前途的”，故而，在其返回西藏后决定推行社会改革。尤其是他执政西藏38年，成为此前历辈达赖喇嘛以来执政时间最长者，这就为其极力推行的社会改革，提供了坚实的政治保障。但是，达赖喇嘛的改革，无疑激化了西藏各派政治势力之间的矛盾，并由此带来了西藏政局的动荡不安。
十三世达赖喇嘛的改革，重点是在经济、军事和社会文化领域，当然，为保证其改革的顺利推行，也在政治制度上进行了一定的变革。具体来说，其改革措施，主要有以下几个方面。
（1）政治方面：达赖喇嘛恢复已被取消多年的司伦制度，在噶伦之上设一名司伦，主持西藏地方政府日常工作；改革选拔官吏制度，以才学而非门第作为选官的主要标准，重点提拔出身低微而有能力和才学的年轻人担任要职；在噶厦内增设藏军司令部、拉萨警察局、电信局、电报局、银行等近代职能部门，具体承办相应的近代化改革措施；整顿吏治，禁设私刑等，一定程度上提高了噶厦的办事效率，促进了社会改革的顺利推行。
（2）经济方面：统一税收，设立银行，在拉萨北郊建立扎吉造币厂，发展现代工矿业。1914年，达赖喇嘛根据西藏对外贸易发展的情况，下令征收5％的盐税、皮革税和羊毛税，并下令限制地方官吏巧立名目额外征收，鼓励农民垦荒自耕且实行前三年免税的政策。同时，达赖喇嘛还决定统一币制，建立银行，作为印发和管理新币的金融机构。1924年，达赖喇嘛批准强俄巴·仁增多吉在拉萨北郊夺底沟建造西藏第一座电站。1925年，达赖喇嘛下令成立邮局和电报局。此后，达赖喇嘛还设立西藏第一家羊毛纺织厂等。
（3）教育方面：创办学校，派人出国留学。1912年，达赖派遣擦珠·洛桑益西到日本留学。1913年，他又派遣强俄巴·仁增多吉等4名贵族子弟到英国伦敦留学。1916年，选派索南贡觉等一批藏族青年赴印度学习军事。此后，十三世达赖喇嘛陆续选派僧俗青年赴国外留学，直至1933年圆寂之前还派遣唐麦·顿堆次仁到印度加尔各答电力专业学院学习。1918年，达赖喇嘛下令西藏各宗建立藏文小学，力求普及小学教育。1923年，达赖喇嘛还在江孜创办了英语学校，后因三大寺反对而停办。
（4）军事方面：建立近代化的英式藏军。1912年，西藏成立藏军司令部。1914年，在英国帮助下于江孜创办了一所军官训练学校，并通过进行英式、日式、俄式、汉式军制比较，最后选取了英式作为藏军训练的基本模式。1923年，达赖喇嘛还成立了拉萨警察局，建立了近代化的警察武装队伍。
综观这些改革内容和措施，可以说，十三世达赖喇嘛的改革很大程度上是清末张荫棠、联豫新政改革的延续和发展。但是，必须强调的是，十三世达赖喇嘛派出的留学生都是前往帝国主义国家或者帝国主义列强的殖民地，刻意避开了中央政府；他擅自任命司伦，私设藏军司令部、发行新币等，都违背了历史定制，使西藏滑向了分裂危险的边缘。
当然，十三世达赖喇嘛的改革，一方面确实为西藏高原带来了近代化的春风，增强了抵御英国侵略者的能力，拉近了西藏地方与民国中央政府的关系；另一方面也触动了英国侵略者和西藏上层亲英分子的利益，加剧了改革派与守旧派、亲英势力与爱国势力之间的斗争。达赖喇嘛在改革中，既需要英国的帮助，又不愿英国过多地干涉西藏事务。于是，英国侵略者秘密勾结时任西藏首席噶伦兼藏军总司令的擦绒·达桑占堆，企图进行军事政变，伺机取代达赖，彻底走向亲英和分裂中国西藏的道路。擦绒·达桑占堆曾在英国支持下组织“西藏民军”，发起过驱汉暴动，特别是其在达赖喇嘛的指使下，霸占擦绒家族后，通过充当英商在西藏的买办，大获其利，成为铁杆的亲英分子。擦绒·达桑占堆暗中拉拢亲英少壮军官，在1921年借西藏官员会议讨论扩军粮饷和军官俸禄等问题时没有军队代表参加为名，准备推翻噶厦。当时，几名少壮军官闯入会场，质问会议主持人，导致了哲蚌寺、色拉寺青年武装喇嘛与藏军的对峙事件。获密报的达赖喇嘛虽和平解决了这起政变阴谋，却引起他对英国侵略野心的担忧和恐惧。不久，达赖喇嘛借故革除了亲英派少壮军官的职务，免除擦绒·达桑占堆的藏军总司令一职。1925年，达赖喇嘛又撤销了英人控制拉萨警察局的权力，任命龙厦为藏军总司令。
但是，长期被亲英势力包围的十三世达赖喇嘛，在推行改革过程中，受英国和亲英分子的蛊惑，不仅在班禅的固有领地日喀则设置基宗（即行政专员公署），而且向班禅所属百姓摊派全藏军粮25％的份额，进一步激化了班禅与达赖系统之间的矛盾。班禅多次向达赖喇嘛反映无力承担如此份额的军粮，均无结果。1923年11月，达赖喇嘛命令班禅驻锡的扎什伦布寺的几名主要官员前往拉萨，随即未经审讯就将这几名官员投入监狱。获讯后的九世班禅深感恐惧，遂于11月15日夜率领15名贴身随从，从藏北越过唐古拉山出走内地。达赖喇嘛闻讯后非但没有采取安抚措施，反而派兵追赶，并派人接管了原班禅属地。出走内地的九世班禅，受到了国民政府及各地群众的隆重接待和热烈欢迎。此后，九世班禅至1937年圆寂，始终未能回到自己的属地。因此，在西藏僧俗上层中，达赖系统与班禅系统的明争暗斗从未停止，直至西藏和平解放后十世班禅大师返回日喀则，恢复其固有的属地和权威。
1933年12月17日，十三世达赖喇嘛圆寂，亲英势力再次抬头并逐渐掌控了西藏地方政权，随后便开始迫害改革派与爱国势力，从而使达赖喇嘛的改革成果丧失殆尽。首先遭到迫害的就是，长期受到十三世达赖喇嘛宠信和支持达赖喇嘛改革，并积极维护汉藏团结的代表人物——坚塞·土登贡培。土登贡培出身农奴家庭，在罗布林卡（达赖喇嘛的夏宫，位于拉萨市西郊）抄写文书过程中为达赖喇嘛所赏识，并逐渐成为最受达赖喇嘛信任的坚塞。达赖喇嘛当时并不完全相信噶厦会全力支持自己的改革，故将很多工作都委托坚塞们去做，因此，坚塞·土登贡培也就成了十三世达赖喇嘛后期最有权势的人物。当然，在复杂的西藏政局中，他也树立了不少政敌和得罪了相当多的亲英分子。十三世达赖喇嘛圆寂后，在推举摄政的争斗中，西藏地方政府以没有及时报告达赖喇嘛病情为由，逮捕了土登贡培。后来，土登贡培被长期流放荒凉的贡布孜拉岗地区。他也正是在流放期间逐渐认识到了西藏封建农奴制的腐朽与黑暗，认识到帝国主义列强妄图分裂西藏的狂妄野心和卑鄙手段，更加坚定地开展与内地的联系和维护祖国统一的行动，遂与邦达·饶噶等进步人士一起创立了“西藏革命党”，试图改革西藏落后的社会制度和驱逐帝国主义在藏势力。
其次遭受迫害的是，主张激进变革西藏社会的龙厦。龙厦早在1913年曾率领西藏贵族子弟前去英国留学，并游历了法、德、意、比、荷等国，“熟悉了在英国资产阶级‘革命时代’所建立的世袭君主制‘民主的’政治制度”，甚是羡慕这种相对先进的政治制度，决定返藏后改革西藏现有的政治体制。回藏后的龙厦，建立了“求幸福者同盟”组织，并以此为依托，试图推进西藏的政治改革。1925年，龙厦接替失宠的擦绒·达桑占堆担任藏军总司令，颇受达赖喇嘛宠信，权倾朝野。但因其态度激进，在与土登贡培争宠失败后一度失势。十三世达赖喇嘛圆寂后，他借机打击报复土登贡培，力举热振呼图克图（即热振活佛）担任摄政职位，并组织签名活动，要求改进噶厦职能和提高工作效率。1934年5月9日晚，龙厦等人的签名请愿活动被一位年轻俗官告密，并将其活动夸大为准备刺杀赤门噶伦。翌日下午，噶厦通知龙厦前去布达拉宫开会，不知是计的龙厦刚到布达拉宫门口就被捕了。其实，龙厦被捕的真正原因，是其激进的政治改革，已经威胁到了亲英势力和现任噶伦们的权势与利益。可见，在帝国主义势力和封建农奴主的利益盘根错节的西藏，不驱逐帝国主义势力和打倒反动的封建农奴主，是不可能真正推进社会变革的。
最后亲英分子竟犯上作乱，毒死了亲近中央政府的原西藏摄政热振活佛，制造了震惊中外的热振事件。热振活佛自1934年1月就任摄政以来，不满亲英分子的恣意妄为，削弱了一些亲英分子的权力，并善待国民政府入藏官员，积极向中央政府靠拢。热振活佛的爱国行动，遭到英国侵略者和亲英分子的嫉恨，必欲除之而后快。1940年春，西藏亲英势力诽谤热振活佛与其弟媳有染，造谣热振活佛将有三年“厄运”，只有辞去摄政职务，并回寺静修，方能度过此难。缺乏政治斗争经验和笃信神意的热振活佛，不顾各界民众代表的极力挽留，在1941年1月辞去了摄政职务，以待度过“厄运”后再次复位。当时，热振活佛推荐曾是自己的经师、年近古稀的达扎·阿旺松绕（即达扎活佛）为继任摄政，但热振活佛回去不久，达扎活佛就清除了噶厦中的热振派官员，任命亲英分子索康·旺钦格勒为噶伦，夏格巴·汪秋德丹为孜本，以及其他许多亲英官员。1944年，热振活佛借参加宗教仪式之际来到拉萨，但达扎活佛闭口不谈让位之事，且已被亲英势力控制的西藏地方政府更是极力反对热振活佛复位。如梦初醒的热振活佛，通过甘孜地区的甲本仓·顿珠朗杰和拉噶·土多带信，请求国民政府支持其重任西藏摄政。获知该消息的英国驻拉萨办事处负责人黎吉生，竟对达扎活佛说：热振活佛请求国民党派兵入藏。闻讯的达扎活佛，立即命索康·旺钦格勒和拉鲁·次旺多吉两噶伦火速率军捉拿热振活佛。1947年4月17日，藏军逮捕了热振活佛，囚禁于布达拉宫的夏钦角监狱。5月8日，热振活佛暴亡，据说是被亲英分子毒死的。西藏的爱国进步势力，再次遭受沉重打击。随后，噶厦调派藏军围攻热振寺，没收该寺大部分庄园；惩处与热振活佛有关的僧俗官员，甚至连与热振活佛关系密切的十四世达赖喇嘛的父亲祁却才仁也被亲英分子毒死。西藏的爱国进步势力，再次遭受沉重的打击。
英国侵略者和西藏亲英势力，彻底封死了从内部改革西藏政治体制和改变西藏社会落后面貌的任何可能，如欲改变西藏现状和拉近国民政府与西藏地方的关系，就必须先从外部对西藏发动一场革命，这就是藏民族优秀分子组建“西藏革命党”的根本目的。1934年因弟弟邦达多杰在康区发动反抗噶厦的武装起义失败而遁入印度的邦达·饶噶，曾在国民政府蒙藏委员会任职，“遂悉心研究革命政策及主义……将英文三民主义读竣，并译成藏文，以资宣传；一面暗中宣扬中央威德，一面广布革命种子”，希望借助国民政府的支持，在西藏进行一场轰轰烈烈的政治改革运动。土登贡培和因龙厦事件而受牵连的江洛金，都被流放到藏印边境附近，同样的遭遇很快使两人成为好朋友和力图改革西藏政治的同志，并于1937年12月结伴逃到印度。近代西藏著名思想家、学者根敦群培，此时亦在印度游学，并经常与邦达·饶噶等人商讨改革西藏事宜。1939年，上述几位西藏爱国人士在印度噶伦堡组建了“西藏革命党”，并于1943年9月29日、1944年7月9日分别向国民政府蒙藏委员会委员长吴忠信、驻西藏办事处处长沈宗濂提交建党申请和财政补助。吴忠信将此事上报蒋介石，并建议支持组建“西藏革命党”，且为避免英国政府干涉和该党分裂的危险，“使其为中国国民党之一支部，似尚可行”。蒋介石接受了吴的建议，并在此后接见了邦达·饶噶，且给予10万元的活动经费及其他一些帮助。1945年，邦达·饶噶、江洛金、土登贡培等人签署的《西藏革命党简要协定》规定：必须首先把“三民主义”和蒋介石总统的命令付诸行动，必须在一切言论和行动方面同“三民主义”、“中央政府”保持一致，绝不违反这些原则。
1946年2月，英印警方侦知西藏革命党的一些情况，随即在4月19日查抄了邦达·饶噶等西藏革命党嫌疑人的住宅，发现他们不仅从国民政府领取俸禄，而且企图推翻噶厦，建立隶属于国民政府的新西藏。英印政府因担忧“热振势力与饶干（噶）为首，并得到国民党支持的‘西藏革命党’之间可能结成联盟，这就会对噶厦政府构成威胁”，遂告知噶厦，两者联合镇压了刚刚诞生且力量极其微弱的西藏革命党。其实，即使在“西藏不少官员都确信，（西藏革命党）在康巴商人中至多有100多名同情者，这样一小批同情者和支持者看上去可能无关紧要”，但仍遭到了英印政府和西藏亲英势力的扼杀。此后至和平解放，西藏内部再未出现过亲英势力的反对派。
1946年底，黎吉生按照英国政府的意旨，鼓动噶厦派代表出席翌年在印度新德里召开的泛亚洲会议。噶厦接受了黎吉生的建议，随即组建了以桑颇·才旺仁增和洛桑旺杰为正副团长的“西藏代表团”，并要求他们在这次会议上为“西藏独立”制造舆论。1947年3月，该“代表团”偷偷从拉萨出发。黎吉生为在国际上制造“西藏独立”形象，又告知噶厦：“西藏代表团”应该带上一面“国旗”。噶厦因来不及准备“国旗”，便匆匆将一面藏军常用的军旗——雪山狮子旗，追送给已到亚东的“代表团”。黎吉生明知中国国民政府必将反对“西藏代表团”参会，遂又告知噶厦：务必催促“代表团”在国民政府代表之前赶到新德里。噶厦遵命急电“代表团”火速赶赴新德里，接电后的“代表团”日夜兼程，五天后就赶到了新德里。中国国民政府代表团抵达新德里后，对此提出了强烈抗议。尽管如此，在1947年3月23日“泛亚洲会议”开幕的当天，会议组织者竟将西藏的“雪山狮子旗”与各国国旗并列悬挂，大会主席尼赫鲁还安排“西藏代表团”团长桑颇·才旺仁增在各国代表团团长席就座，并以团长身份发言。另外，在主席台墙壁上居然悬挂着一张将西藏置于中国领土之外的巨幅亚洲地图。中国代表团团长郑彦芬一面向国内中央政府汇报，一面强烈抗议英印政府的无理做法。尼赫鲁亲自向郑团长解释其“疏忽”，并撤下了雪山狮子旗，修改了那幅别具用心的地图。英印政府和西藏亲英印势力，妄图分裂中国西藏的图谋再次失败，但由此可见，即将获得独立的印度从一开始就继承了英国侵略者对西藏的野心和阴谋。
经历两次世界大战后的英国，基本上就被确定了必将龟缩于英伦三岛的历史命运，但贼心不死的英国侵略者，仍不放过任何制造西藏分裂独立活动的机会。特别是面对1949年春中国人民解放战争即将胜利的明显局势，黎吉生一方面鼓动噶厦速调藏军分至川藏、青藏边界，阻止解放军乘胜进军西藏；另一方面，勾结美、英、印特务机关，趁乱向西藏派遣大批特务，以搜集西藏和内地的各方面情报。更阴险的是，他指使西藏亲英势力迅速撤走西藏驻京办事处的同时，与噶厦密谋发动“驱汉事件”。1949年6月，黎吉生蛊惑噶厦“外交局”局长柳霞·土登塔巴和噶伦索康·旺钦格勒等人，说：在拉萨的汉人中有很多是共产党员，如果他们继续留在这里，将会充当内应，将共军引入西藏。柳霞等人立即报告了噶厦。黎吉生亦直接警告达扎活佛说：“目前正值中国政局大变时期，我们要立即把汉人驱逐出藏，如不这样，势必里应外合，引进共产党。”达扎活佛即刻召集全体噶伦和其他重要官员举行秘密会议，最后决定驱逐在藏一切汉人。1949年7月8日，首席噶伦索康·旺钦格勒将国民政府蒙藏委员会驻西藏办事处陈锡璋处长召至噶厦，告之因他们的存在使西藏面临共产党进军的危险，故请他们在两周内启程赴印。随之，藏军包围了驻藏办事处，封闭了电台。7月11、17、20日，驻藏办事处及下属机构、部分汉族商人、手工业者等200多人，分三批在西藏官员和藏军“护送”下离开拉萨，经亚东、锡金、印度返回内地。同时，噶厦电令昌都总管将蒙藏委员会驻昌都办事处的左极仁等4人“护送”至川藏边境离藏。这就是震惊全国的“七八驱汉事件”。
民国时期，西藏地方政局动荡。其中既有爱国势力与亲帝国主义势力之间的斗争，也有西藏上层内部的争权夺利，还有国民政府维护祖国统一的努力和英印政府的无端干涉，从而在民国时期的西藏舞台上，演出了一幕幕帝国主义势力、西藏上层反动分子的“分裂丑剧”和爱国僧俗官员维护祖国统一的“慷慨悲歌”。为避免这种悲剧，中华民国成立后，历届中央政府都一直在为恢复中央与西藏地方之间的关系而努力。
2 恢复关系
十三世达赖喇嘛出走库伦时并未得到沙俄的实质性支持，而在觐见慈禧太后和光绪帝时亦未获得直接奏报的权力，因而对沙俄和清政府心灰意冷的十三世达赖喇嘛逐渐产生了“亲英”情绪。1908年10月，十三世达赖喇嘛在北京接见英国驻华公使朱尔典时，就表示过去发生的不幸事件是一场误会，深望今后藏印永保和平友好，逐渐转变了对英态度。当1910年2月22日入藏川军先头部队抵达拉萨后，十三世达赖喇嘛带领部分随从和卫队再次出走。不过，这次达赖喇嘛不是向北方出走，而是向南直奔亚东，并住进英国驻亚东商务专员、曾与荣赫鹏发动第二次侵藏战争的指挥官麦克唐纳的私人住宅，且在其劝说下到达英属印度的噶伦堡。不久，英国驻哲孟雄行政长官贝尔，又将达赖喇嘛接到大吉岭的一栋别墅内进行秘密会谈，进行监视和策反工作。3月14日，在贝尔的诱骗下，达赖喇嘛拜会了英属印度总督明托，请求英国帮助他“恢复到如当年五世达赖喇嘛及上世历辈所处之地位”，且“立即将汉兵驱逐出西藏”，幻想依靠英国支持重返西藏和恢复自己在西藏的特权。狡猾的英国政府，虽然毫无根据地抗议清政府革除达赖封号和派遣川军入藏，但无力也不愿因西藏问题而得罪俄国，只不过是虚晃一枪，做给达赖喇嘛看看罢了。
因此，十三世达赖喇嘛得以重返西藏的重要原因，主要是中国内地爆发了辛亥革命。1911年10月，武昌首义。随后中国南方各省相继响应革命，宣布“独立”（此处的“独立”恰如孙中山在总统宣言中所言：所谓的“独立”，是“对于清廷为脱离，对于各省为联合。蒙古、西藏，意亦同此”）。消息传至拉萨，驻藏大臣联豫、驻藏清军统领钟颖等人决定“勤王”，而驻藏大臣秘书何光燮、兵备处书记官李志平、钦差戈什长郭元珍、哥老会首领叶纶三等人决定响应“革命”。1911年11月15日夜，李志平命田得胜率领新军攻占驻藏大臣衙署，囚禁了联豫。1912年3月19日，拉萨起义新军成立军政府，推举何光燮为都督。但是，联豫、钟颖等人伺机反扑。3月23日，袍哥成员张云龙，抢劫色拉寺和避难于此的拉萨贵族官员的金银财物。联豫嫁祸于何光燮、郭元珍等革命派人所为，并捕杀何光燮父子和郭元珍等人。此事严重削弱了革命力量，并在英国殖民主义者的调唆下加剧了藏汉矛盾。不久，联豫因病让钟颖代理驻藏大臣之职，后四川总督从权又委任钟颖为“西藏行政使”，以维系大局。1912年5月22日，民国政府正式任命钟颖为民国首任驻藏办事长官，负责西藏各项事务。辛亥革命爆发后的短短半年内，西藏经历了从“勤王”与“革命”之争到军政府的成立，再到恢复清朝的驻藏大臣和成立民国驻藏办事长官衙署的复杂过程，反映了此时西藏政局的混乱与无序。
英国殖民主义者趁乱支持西藏亲英分子，组织西藏民军，驱逐清朝驻军和内地官员群众。经过英属印度总督与达赖喇嘛的策划，亲英分子达桑占堆秘密潜回西藏，用英国供给的军火武装了万余名“西藏民军”，策动驱汉暴乱。首先，亲英分子挑起帕里、亚东地区的藏族群众与清朝驻军之间的武装冲突，然后由英驻亚东商务代表麦克唐纳出面“调停”，迫使驻防清军向藏族官员缴械。其次，1912年3月，达桑占堆率领“西藏民军”围攻江孜驻防清军时，麦克唐纳故伎重演，联合尼泊尔代表出面“调停”，实则逼迫清军交出武器，藏方免费供应驻军口粮，并送出藏境，经印度返回内地。麦克唐纳还用同样的手段，逼走了日喀则的清朝驻军。最后，在英国殖民主义者的调唆下，1912年4月，“西藏民军”包围了清朝的拉萨驻军，战至7月30日的清朝拉萨驻军，因弹尽粮绝、腹背受敌，接受了尼泊尔驻藏官员噶卜典的“调停”，即清军交出武器，由印度回国，但钦差、粮台、夷情各官仍照旧驻藏，唯钦差准留30支枪，统领准留60支枪。然而，在清军缴枪后，西藏亲英分子竟耍赖，要钟颖也限期离境，并于9月21日再次包围拉萨钟颖官衙。此时更是无力抵抗的钟颖，在11月6日接受了尼泊尔官员的“调停”，被迫率领文武官员和卫队于11月8日离开拉萨，行至春丕附近的靖西又坚持了数月，至1913年4月最后离开靖西，经印度返回内地。1913年4月2日，中华民国政府任命在印度的华侨商人陆兴祺为第二任护理驻藏办事长官，就近侦察藏情，随时呈报。陆兴祺一方面分批遣送其余滞藏川军，至1915年全部遣送内地；另一方面劝谕十三世达赖喇嘛及西藏僧俗上层倾心祖国，维持了西藏地方与民国中央政府之间的关系。
1913年1月，达赖喇嘛返回拉萨后，诛杀和严惩曾支持过驻藏大臣和内地官员群众的僧俗、贵族，歪曲历代中央政府与西藏地方之间的关系是“施主与福田的关系”，但没有公开宣布“西藏独立”。1912年1月1日，中华民国南京临时政府成立，孙中山在总统宣言书中指出：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一”，将藏族和藏族居住地包括在中华民族和中华民国之内。同年3月11日颁布的《中华民国临时约法》规定：“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海”，“参议员……由蒙古、外蒙古、西藏各选派5人，青海选派1人”。从国家根本大法——临时宪法的角度确定了西藏是中国领土不可分割的一部分。继任大总统袁世凯也宣告：“五族共和，凡蒙、藏、回、疆各地方，同为我中华民国领土。则蒙、藏、回、疆各民族，即同为我中华民国国民。”再次强调西藏是中国的一部分。1912年4月21日，中华民国政府废除理藩部，在内务部下设蒙藏事务处。同年7月24日，蒙藏事务处升格为蒙藏事务局，直属于国务院；1914年5月18日，又改成蒙藏院，直隶于大总统府。这些变化反映了民国政府对蒙藏事务的重视。同时，获知达桑占堆率领“西藏民军”围攻驻藏川军的袁世凯大总统，决定派兵进藏平叛。1912年7月5日，四川都督尹昌衡奉命入藏平叛，率川军2500人从成都向川边出发，一路势如破竹，直抵昌都。云南军队也进入康区，攻克乡城，拟由南路进军拉萨。中央政府的相关规定和“西征”，使达赖喇嘛认识到宣布“独立”的危险性。
十三世达赖喇嘛在中央平叛大军压境之际，主动求和；而受英国殖民主义者干涉和内地各省“二次革命”威胁的袁世凯政府，自然也就顺坡下驴，主张和平解决西藏问题。1912年7月，十三世达赖喇嘛命令边务大喇嘛洛桑吉麦朗结致函云南都督蔡锷，恳求息兵罢战，并请中央委派大员到藏查办。10月，他又通过钟颖向国民政府提出和平解决西藏问题的条件。接着，他还致信蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布，请其妥为斡旋，显示了和平解决西藏问题的愿望和诚意。而且，英国政府在8月17日照会民国政府外交部，以不承认民国政府和断绝中国经印度赴藏交通为要挟，蛮横要求民国政府停止入藏平叛和处理西藏政务。面临英国压力和国内革命派威胁的北京政府，顺势提出以和平方式与达赖喇嘛直接交涉。10月28日，袁世凯颁布大总统令，恢复十三世达赖喇嘛封号。12月17日，民国政府派遣马吉符、姚保来为赴藏册封专使，准备经印度入藏，后因英国阻挠未能成行。12月18日，民国政府又任命温宗尧、王人文为西藏宣抚使。十三世达赖喇嘛表示“愿意共和”，在中央政府真正实现民族平等的情况下，继续承认“西藏领土自在中国政权之下”，“西藏官制由中央政府制定之”。1913年4月，中华民国国会成立之时，西藏地方代表也进入国会，表明西藏地方仍是中华民国的重要组成部分。
1913年10月至1914年7月，中国政府代表虽被迫参加了英国侵略者一手策划的西姆拉会议，但并未在《西姆拉条约》正式文本上签字，并随后代表中国政府宣布不承认该条约，从而使非法的西姆拉会议宣告破产，维护了中国中央政府在西藏地方的主权，避免了西藏“分裂”或沦为英国殖民地。或许这一点使十三世达赖喇嘛看到了中央政府对西藏的关心和保护，遂在日后逐渐冷落了曾向英国出卖非法“麦克马洪线”以南土地的西藏地方政府代表夏扎·边觉多吉。因此，当1921年原英国驻锡金行政长官查尔斯·贝尔，向十三世达赖喇嘛提出按照西姆拉会议英藏秘密换文，割让“麦克马洪线”以南西藏土地时，达赖喇嘛反唇相讥道：“西姆拉缔结条约一事至今仍悬在空中，尚未得到解决。希望锡金行政长官能协助了结此事。”根本不承认《西姆拉条约》及非法的“麦克马洪线”。在维护国家领土完整方面，十三世达赖喇嘛与民国中央政府是一致的。1917年，藏军虽东犯四川、西康边界，但这毕竟属于中国内部的事情。所以，民国政府决定自行与西藏地方政府交涉，努力恢复中央与西藏地方之间的固有关系。
1919年8月，甘肃省督军兼省长张广建遵照民国政府国务院令，选派甘肃督军署军事咨议李仲莲、军事参事朱绣等4人，准备进藏与达赖喇嘛及噶厦联络，开启了民国政府与西藏地方之间的直接联系。同年11月24日，经青海玉树抵达拉萨的李仲莲等人，受到了噶厦及西藏僧俗各界群众的热烈欢迎。李仲莲、朱绣等人不仅带去了张广建致达赖、班禅的函件及礼品，而且与达赖、班禅以及三大寺的代表多次交谈，初步达到了增信释疑、联络感情的目的。1920年4月，李仲莲、朱绣等人离藏返甘之际，十三世达赖喇嘛亲自设宴送行，表示：“声言余亲英非出本心，因钦差逼迫过甚，不得已而为之。此次贵代表来藏，余甚感激，惟望大总统从速派全权代表，解决悬案。余誓倾心内向，同谋五族幸福。至西姆拉会议草案，亦可修改云云。”同时，达赖喇嘛通过朱绣等人向张广建赠送礼品，转交汉藏合璧的注释公文一件，强调“嗣后关于藏内一切事件，仍望始终维持，以飨倾向之念”。并指定专人与中央政府联系。但是，十三世达赖喇嘛唯恐得罪在藏长期暗中培植势力的英国，故未派人进京。不过，他这次热情接待李仲莲、朱绣等代表与积极内向的表态和行动，至少反映了其确有与中央恢复关系的念头。遗憾的是，英国在藏的暗中干涉和北洋军阀的混战，延缓了这一良好发展势头。
1927年4月，南京国民政府成立后，进一步加强了内地与西藏之间的联系，大大改善了中央政府与西藏地方之间的关系。1928年冬，十三世达赖喇嘛指示西藏驻五台山的堪布洛桑巴桑到南京晋见蒋介石，面陈藏事。蒋介石对此深表嘉许，赞扬十三世达赖喇嘛“高瞻远瞩，倾诚党国之决心……至为佩慰”，开启了西藏地方与南京国民政府之间的正式联系。同时，出走内地的九世班禅亦率先派人赴京祝贺南京国民政府成立，并经国民政府批准，于1929年1月在南京成立了班禅驻京办事处，且发表了维护祖国统一的宣言。同年3月，国民政府正式成立了直接隶属于行政院的蒙藏委员会，负责蒙古、西藏相关事宜，首任蒙藏委员会委员长是晋系首领阎锡山。8月，十三世达赖喇嘛特派其驻北京雍和宫堪布贡觉仲尼和驻京代表洛藏·楚称丹增等人，从北京赶赴山西，会见阎锡山，解释达赖喇嘛并非亲英、仇华、逼走班禅，且出示了相关证据。9月，贡觉仲尼一行到达南京，先后两次受到蒋介石的接见和盛宴款待，并向蒋表达了十三世达赖喇嘛愿意归附中央的明确意见。鉴于贡觉仲尼的积极表现，12月，国民政府中央委任贡觉仲尼为特派专员赴藏慰问，携带国民政府特派员委任状、蒋介石主席和阎锡山委员长致达赖喇嘛的信件与礼物，以及蒙藏委员会起草的关于解决西藏问题的八条意见等，取道印度入藏。1930年2月16日，贡觉仲尼一行抵达拉萨，受到了达赖喇嘛及噶厦的隆重欢迎。
1929年7月，受国民政府中央委派、通晓藏文的国民政府文官处女职员刘曼卿，取道西康，经过长途跋涉，于1930年3月1日到达拉萨。十三世达赖喇嘛先后两次接见刘曼卿，表示“至于西康事件，请转告政府……吾随时可以撤回防军，都是中国领土。何分尔我，倘武力相持……兄弟阋墙，甚为不值”，并解释说：“英国人对吾确有诱惑之念，但吾知主权不可失。性质习惯不两容，故彼来均虚与周旋，未尝与以分厘权利。中国只须内部巩固，康藏问题，不难定于樽俎。”再次通过刘曼卿明确地向国民政府表明西藏是中国领土一部分和自己与英人虚与委蛇而心向中央的态度。贡觉仲尼与刘曼卿向国民政府汇报西藏之行和十三世达赖喇嘛的态度后，1930年12月，国民政府委派蒙藏委员会专门委员、前清驻藏官员谢国梁，携带关于解决西藏问题的十一条原则再度赴藏。遗憾的是，1931年1月，谢国梁行至距拉萨咫尺之遥的曲水时不幸病逝，未能与达赖喇嘛和噶厦会谈。2月，根据贡觉仲尼的请求，国民政府同意并拨款资助的西藏驻南京、北京、西康的三个办事处，正式对外办公，极大地促进了中央政府与西藏地方之间的沟通和联系。由于国民政府和十三世达赖喇嘛的努力，爆发于1930年6月、8月的川藏、青藏战争，在日本帝国主义发动九一八事变和制造华北危机后，相继于1932年9月和1933年6月签订了停战协定。在民族危亡之际，中国各族人民再次团结起来，不仅粉碎了英国和西藏亲英势力妄图建立“大西藏国”的梦想，也抵制了日本帝国主义企图借助中国边疆问题而向国民政府施加的压力，为中华民族的全面抗战积蓄了力量，巩固了后方。
就在中央政府与西藏地方关系大大改善之际，十三世达赖喇嘛于1933年12月17日圆寂，使中央与西藏地方关系再次面临各种考验。遵循历史定制，噶厦在十三世达赖喇嘛圆寂后，即刻电告其驻京办事处，命其立即上报蒙藏委员会并转报行政院。12月21日，蒙藏委员会石青阳委员长发出唁电，追赠十三世达赖喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”封号。1934年1月12日，国民政府下令派参谋本部次长兼边务组主任黄慕松为入藏致祭达赖喇嘛专使。同月26日，噶厦再次致电其驻京办事处，告知西藏已公推热振活佛土登·江白益西坚赞为摄政，命速转报中央批准。31日，国民政府行政院复电批准热振活佛担任西藏摄政，并于5月29日册封热振活佛为“辅国普化禅师”。6月22日，热振活佛致电国民政府表示感谢。这些做法基本符合前清时期中央政府与西藏地方之间的惯例和定制。1934年8月至10月，致祭专使黄慕松抵达拉萨和在西藏开展的一切活动，均按照清朝驻藏大臣的规格行事，并就中央政府与西藏地方关系和噶厦进行了谈判，虽未取得预期成果，但毕竟达成了留下随员刘朴枕、蒋致余二人和电台，以组建蒙藏委员会驻藏办事处，随时保持噶厦和国民政府中央的联络。从此，西藏正式有了南京国民政府派遣的常驻人员。
在十三世达赖喇嘛转世灵童的寻访与认定中，国民政府中央出钱、出人、出力，从而保证了寻访与认定工作的顺利进行，并维护了中央政府在这一传统定制中的权威。1934年，西藏分三路寻访十三世达赖喇嘛的转世灵童。其中格仓活佛一行三人前往青海，并于1935年4月在青海玉树拜见了准备入藏的九世班禅，且获得了班禅大师的帮助。中央政府在他们寻访达赖转世灵童的过程中，特别是抗日战争爆发后，仍特许免检格仓活佛所发电报，并免收一切电报费，为其寻访灵童工作提供尽可能的方便。后来，格仓活佛在青海湟中县祁家川预选了一名灵异儿童拉木登珠，准备迎至拉萨，但遭到了青海省主席马步芳的阻挠和勒索。热振活佛和噶厦立即致电中央，获得了国民政府的大力支持。蒋介石多次电令马步芳派员护送格仓活佛一行及预选灵童至西藏，并先期拨付5000元旅费，但嫉恨西藏曾无理用兵青海玉树的马步芳久拖不办。于是，蒋介石一面派遣与马步芳私交甚好的官员赵守钰飞赴西宁与马步芳面谈，一面满足马步芳索要10万元路费的条件，并专门发给格仓活佛回藏路费5000元。仍不甘心的马步芳，私下又向西藏勒索“灵儿用款40万元”。常年用兵而无力筹款的噶厦，准备“向英人借款偿付”。蒙藏委员会闻知后，奏报蒋介石。蒋指示：“此款毋庸向英人借付，如系确实，由中央照数偿发藏方。”后经进藏主持十四世达赖喇嘛认定及坐床的蒙藏委员会委员长吴忠信查实，藏方确实先后两次付给马步芳大洋43.9万元。国民政府遂以颁发十四世达赖喇嘛坐床大典经费名义，特给西藏40万元经费。既勒索了钱财又不敢驳蒋介石面子的马步芳，在1939年7月15日特派马元海师长率一营骑兵护送拉木登珠及其家人前往西藏。在抗日战争极其困难的时期，国民政府慷慨地支持达赖喇嘛转世灵童的寻访、认定，获得了西藏各界对中央政府的感谢和支持，进一步加强了中央与西藏地方之间的关系。
这一点清楚地体现在了吴忠信赴藏主持十三世达赖喇嘛转世灵童的认定及十四世达赖喇嘛的坐床典礼上。1938年12月12日，热振活佛按照清朝定制，报请国民政府中央派员参加掣签典礼。同月28日，国民政府特命蒙藏委员会委员长吴忠信与热振活佛主持十三世达赖喇嘛的转世事宜。1939年12月23日，吴忠信抵达亚东，即受到西藏地方政府亚东总管等官员的热烈欢迎，并一路护送至拉萨。1940年1月15日，西藏地方政府70多名僧俗高级官员，700多名藏军及各界群众千余人，在拉萨城郊10华里外，夹道欢迎吴忠信委员长，实为西藏自清末以来30多年从未有过的盛大欢迎仪式。吴忠信到藏后，亲自查验了青海灵童拉木登珠，并于1940年1月28日向行政院呈报拟请准认拉木登珠免于掣签的报告。2月5日，国民政府发布命令：同意拉木登珠免予掣签，特准继任为第十四世达赖喇嘛。2月22日，吴忠信代表中央政府，在布达拉宫主持了十四世达赖喇嘛的坐床典礼。是日，国民政府亦在重庆举行了庆祝十四世达赖喇嘛坐床大会，蒋介石亲自前往瞻礼。3月8日，西藏地方政府致电国民政府林森主席和蒋介石委员长，感谢中央特派吴忠信委员长主持十四世达赖喇嘛的坐床典礼，并说：“至于中日战争，现正由三大寺暨各寺喇嘛大举祈祷，祝祷中央胜利。”不久，噶厦还特派札萨阿旺坚赞专程前往重庆，向中央政府致谢。4月1日，蒙藏委员会驻藏办事处正式成立，孔庆宗任处长。这是自清朝驻藏大臣衙门废止20多年来，中央政府在藏设立的正式常驻机构。随后，国民政府还在西藏兴办了拉萨小学，设置了无线电台和测候所等机构，使中央政府与西藏地方之间的关系达到了民国时期的最高水平。
但在热振活佛辞去摄政职位后，达扎活佛实施疏远中央、亲英与妄图独立的政策，致使本已改善的中央与西藏地方关系日渐恶化。1941年2月，国民政府决定修筑一条经过西藏的康印公路，以代替面临被日军截断危险的滇缅公路。但是，噶厦拒不同意，并在英国支持下以武力抗拒国民政府派遣的勘路人员，致使国民政府的筑路计划无果而终。1942年7月6日，噶厦宣布成立所谓“外交局”，通知蒙藏委员会驻藏办事处与英国、尼泊尔等国的驻藏机构一样，今后一切事务与该局接洽，试图制造西藏是独立国家的形象。国民政府认识到“西藏新设此局，以图无形中转变中藏间旧有关系”，遂电令蒙藏委员会驻藏办事处不与“外交局”发生任何关系。噶厦为迫使驻藏办事处进外交局，甚至以断绝供应和停运驼峰航线相威胁。1943年4月，蒋介石下令青海、四川、云南的军队开往西藏边界，表示不惜派军进藏，武力解决。噶厦最后不得不电告国民政府，自动撤销原议，蒙藏委员会驻藏办事处仍不经“外交局”而直接与噶厦联系。
1947年4月，达扎活佛下令逮捕原摄政热振活佛后，国民政府积极干预此事，要求保证热振活佛的安全，但一意孤行的亲英分子仍卑鄙地毒死了热振活佛。同时，摄政达扎和噶厦还不顾国民政府的警告，先于1947年3月派人参加只有独立国家才能参与的“泛亚洲会议”，后于同年11月派出以夏格巴为首的“西藏商务代表团”赴印、美、英等国进行“西藏独立”活动。1949年7月8日，噶厦又在英国特务黎吉生的唆使下，发动“驱汉事件”。闻讯的时任国民政府行政院院长阎锡山，电令摄政达扎和噶厦立即“撤销前议，迅速恢复中藏固有关系”，极力维护中央政府在藏权威和地位。1949年6月3日，国民政府代总统李宗仁，批准班禅堪布会议厅选定的宫保慈丹继任第十世班禅额尔德尼，并委派蒙藏委员会委员长关吉玉主持了8月10日在青海塔尔寺举行的十世班禅坐床典礼。可以说，国民政府直至败退台湾前夕，都在行使着中央政府在藏的各项权力。
从辛亥革命到国民政府败退台湾的38年间，无论是为时短暂的南京临时政府，还是军阀混战的北洋政府，或者是蒋介石的国民政府，都坚持并重申西藏是中国固有领土的一部分，且努力恢复自清末以来的中央政府与西藏地方之间的关系，从而保证了西藏始终留在中国版图之内。尽管英、俄、日、德、美等国在民国时期，纷纷派遣间谍入藏，勾结西藏亲帝国主义的民族分裂主义分子，妄图分裂中国西藏，或暗中支持西藏“独立”，却终未能成功。
3 染藏黑手
民国时期，帝国主义列强虽对西藏抱有野心，但鉴于西藏为中国领土一部分的客观事实，以及中华民国历届中央政府对西藏主权的申告，故一般不会公开挑衅中国在西藏的主权地位。唯独日薄西山的大英帝国，犹如一只干瘪的苍蝇，在临死之前急于叮在庞大而鲜活的“驼峰”上狂咬几口，一而再、再而三地将其肮脏的黑爪伸向洁白的西藏高原。英国一方面通过不平等条约，掠夺西藏丰富的矿产资源，榨取西藏各族人民的血汗；另一方面以支持俄国在蒙疆地区“自由”活动为条件，换取俄国不限制英国在西藏的“自由”行动，故从1912年9月至1914年6月，英俄双方就修改1907年的《西藏协定》进行了多次谈判。然而，还未来得及互换谈判协议的英俄两国，就卷入了与其他列强争夺殖民地和势力范围的第一次世界大战。在第一次世界大战中，俄国发生了十月革命，新成立的苏维埃联邦政府，废除了沙俄政府缔结的不平等条约，基本上停止了在中国西藏的侵略活动。
无耻的英国侵略者在与沙俄交涉的同时，积极扩张在藏权益和极力干涉中国政府进藏平叛，并从1913年10月至1914年7月谋划了臭名昭著的“西姆拉会议”，妄图分裂中国西藏。随着尹昌衡西征的顺利进军，1912年8月17日，英国驻华公使朱尔典，向国民政府外交部提出了关于西藏问题的五点备忘录（即《八一七备忘录》），以承认袁世凯政府和中国经印度赴藏交通为条件，要挟中国政府不得干涉西藏内政，遭到了中国各族人民的猛烈批判和国民政府的婉拒。1913年1月，朱尔典再次致函民国政府外交部，提出要以《八一七备忘录》为基础，谈判签订一项新的条约，以解决西藏问题。为换取英国承认和财政支持的袁世凯，不仅被迫答应了英方的谈判要求，而且在会议代表人选、会议地点、中英与西藏三方“平等”参会等方面迁就英方的无理要求。
1913年10月13日，中国政府首席代表陈贻范、英国政府首席代表麦克马洪、西藏地方首席代表伦钦夏扎·边觉多吉等人及随员，在印度的西姆拉召开会议。在英国代表支持下，西藏地方代表首先抛出了建立囊括川、滇、青、甘四省藏区和西藏的“大西藏国”的条约草案，遭到陈贻范的批驳和反对。借机“调停”的麦克马洪在敲诈西藏地方政府一笔之后，于1914年2月17日提出了《调停意见书》。该“意见书”将西藏、四川、青海、云南、甘肃、西康等地藏区统称西藏，然后以金沙江以东地区为内藏，以西地区为外藏；外藏具有高度的自治权，可与英国直接改订商约，英国亦可向拉萨派出商务专员和卫队，而中国政府虽可派出驻藏代表及不超过百名的卫队，但不得派出文武官员。该“意见书”中所谓的外藏“自治”，俨然是允许西藏独立，并为趁机兼并内藏留有余地。西姆拉会议的英国政府顾问贝尔，曾阴险地对达赖喇嘛说：“我们商定把她们称做内藏，因而保住了她们的藏名。以后，如果你的军队强盛到足以维持西藏的主权时，你就可以名正言顺地收回贵国的这一部分领土。如果藏名丢了，就不好办了。”一语道破了英国划分内外藏的险恶用心。当然，卑鄙的英国侵略者绝不会为西藏“火中取栗”，而通过所谓的“调停”和支持西藏“独立”的谎言，引诱西藏地方政府出卖“麦克马洪线”以南的原属西藏的9万多平方公里肥沃的土地和善良的人民。
之所以说“麦克马洪线”是非法的，一是因为麦克马洪以谎言诱骗西藏地方政府，通过私人秘密通信的方式划分的该线；二是西藏地方代表无权私自与国外划分边界，而且西姆拉会议流产后，中国政府从未承认过这条非法的边境线。在西姆拉会议进行中，英国政府顾问贝尔向夏扎·边觉多吉提出了划分一条英方早已勘探完毕的印藏边界线问题，不敢擅自做主的夏扎·边觉多吉奏报拉萨后，司伦·雪康复函夏扎·边觉多吉，说：“本来这次划界……政府所损失及长远危害甚巨，但……今后能使西藏获得独立，并使康区的汉军官兵全部撤回汉地，只要能做到这些……即可立即派人划界及将西藏政府的收入和土地、百姓，移交给大英政府人员。”据此，夏扎·边觉多吉在英人划界的基础上做了一些特殊处理后，同意签约。这是在中国政府代表不知情的情况下，西藏地方代表与英国代表麦克马洪通过私人秘密通信达成的协议，并未正式换文。1914年7月3日，英国代表麦克马洪与西藏地方代表夏扎·边觉多吉虽在《西姆拉条约》上签字，但陈贻范没有签字，而且代表中国外交部声明不予承认该约。因此，《西姆拉条约》流产，其所附属的一切条约自然无效。英国在1931年出版的《艾奇逊条约集》第12卷第5页中，仍写作“克什米尔邦的北部及东部边界仍未划定”，该卷第100页仍显示达旺地区还在西藏地方政府的有效统治下。直到1938年8月，英国才偷偷地将“麦克马洪线”塞入《艾奇逊条约集》第14卷修改本中。尽管如此，当时标的界线仍是虚线。1945年，本为中国盟国的英国，竟出兵蚕食“麦克马洪线”以南的地区。获知该消息的中国政府，向英印政府提出强烈抗议，西藏地方政府也对英国此举提出了抗议。这些事实充分说明中国政府包括西藏地方政府从未承认过非法的“麦克马洪线”。
第一次世界大战的爆发迫使英国暂时放缓了对西藏的侵略活动，但在“一战”结束之际英国再次重返侵藏舞台，可以说，民国时期西藏的每次重大事件背后几乎都有英国的魅影。1917年藏军东侵西康、四川，就是受到了英国特务台克满的调唆。1918年9月，中国驻英公使施肇基，提出了请美国仲裁、参与解决西藏问题的想法，遭到了担心美国插手西藏问题的英国政府反对。1920年11月，英国派遣其原驻锡金行政长官查尔斯·贝尔进藏活动。贝尔鼓动十三世达赖喇嘛和西藏地方政府扩军增税，拓展英国在藏利益，甚至要求割取非法的“麦克马洪线”以南的西藏土地，遭到了西藏僧俗各界的强烈反对，被迫于1921年10月悄悄地离开拉萨。十三世达赖喇嘛和摄政热振活佛，虽在一定程度上限制了西藏亲英势力的权力，但英国特务及亲英势力仍在黄慕松入藏致祭和吴忠信进藏主持十四世达赖喇嘛坐床典礼等问题上制造麻烦，调唆西藏地方与中央政府之间的关系。如，1940年1月吴忠信委员长到拉萨后，英国立即派出驻锡金行政长官古德一行赶到拉萨，破坏吴忠信与噶厦之间的谈判，并在吴忠信主持十四世达赖喇嘛坐床典礼的“座位”问题上制造麻烦，妄图将吴忠信置于与其同样的“观礼”地位，遭到了吴忠信及西藏爱国僧侣的批驳。
1941年2月，中国政府为适应抗战需要，计划修筑康印公路，竟遭到英国的反对。英国唆使噶厦武力抗拒修筑康印公路，支持西藏在1942年7月成立所谓“外交局”，遂致蒋介石不得不调派军队以维护中央在藏权威。西藏危机爆发后，英国首相丘吉尔于1943年5月在美国召开的太平洋作战会议上，指责中国冒“帝国主义风险”进攻西藏，“使该独立国家大为恐慌”。与会的中国外交部部长宋子文，当即批驳其西藏为独立国家的观点，指出西藏为中国的一部分。丘吉尔最后讪讪地说：“没有人对中国在西藏的宗主权提出质疑，现在紧要的事情是要避免制造任何新的困难。”获知丘吉尔言论的蒋介石，在日记中骂道：“此诚帝国主义真面目毕露，不仅为流氓市侩所不为，而亦为轴心倭寇所不齿。”由此可见，所谓“二战英雄”的丘吉尔，在中国西藏问题上，亦不过是一个更善于表演的二流“流氓市侩”。“二战”结束后，英国派兵侵占非法的“麦克马洪线”以南的西藏土地，指使黎吉生毒杀热振活佛，伙同噶厦镇压“西藏革命党”，蛊惑西藏地方代表参加1947年的“泛亚洲会议”。即使在1947年8月印度独立后，轰然倒塌的大英帝国仍阴魂不散，伙同印度继续维护和扩大在藏权益，鼓励西藏地方政府开展藏独活动，并于1949年7月勾结摄政达扎制造了“驱汉事件”。因此，直到西藏和平解放后，才将英印帝国主义势力真正驱逐出了西藏。
日本、德国虽在民国时期染指西藏，但毕竟是偷偷摸摸地进行特务侦察活动，从未公开否认中国政府对西藏的主权。日本的在藏特务侦查活动，以抗日战争爆发为界，分为前后两个阶段。抗战爆发前的阶段主要是以下三人在藏活动。首先是1910年曾进入拉萨的矢岛保治郎，在1912年7月23日再次潜入西藏。二次入藏的矢岛保治郎，最初在拉萨流浪，后受擦绒·达桑占堆邀请，担任藏军教官，并在不久后升任达赖喇嘛卫队长，最后因遭英人疑忌而被解职。1918年10月，藏军总司令擦绒以派矢岛保治郎回日本招聘兵工厂工人为由，将其礼送出境。返回日本的矢岛保治郎，穷困潦倒，直至1963年死去，再也没能返回西藏。
其次是西本愿寺的僧谍青木文教。他早在达赖喇嘛蛰居印度大吉岭时，就拜见了达赖喇嘛，促成了擦珠·阿旺罗桑赴日本西本愿寺留学，因此，获得了达赖喇嘛的进藏许可证。1912年9月进藏的青木文教在拉萨学习了三年，也搜集了三年情报。返回日本的青木文教，最初似乎并不得志，但在抗战爆发后，青木文教受日本外务省的委托，继续搜集西藏方面的情报。1940年汪伪政权建立后，青木文教要求日本政府通过西藏政府的代表，积极与西藏建立联系，指导他们切断西藏政府与重庆政府之间的关系，并一再催促日本政府与西藏建立所谓“国交”。1942年，日本外务省秘密策划了西藏地方政府的驻京代表、雍和宫札萨堪布丹巴达扎及阿嘉活佛的驻京办事所所长拉布吉到日本“观光”的计划。青木文教则负责他们在日本各地参观考察的行程安排、访问单位和日本当局的下一步计划等。“二战”结束后，青木文教又进入盟军司令部民间情报教育局工作了四年，1956年病死。
最后是1913年8月进藏的西本愿寺僧谍多田等观。1913年9月抵达拉萨的多田等观，受到十三世达赖喇嘛的接见，并被安排到色拉寺学习，从此开始了他在藏长达10年的修行生活和特务活动，直到1923年回国。回国后的多田等观与达赖喇嘛、西藏僧俗上层仍保持着密切的通信联系，暗中施加日本的影响。1933年7月，多田等观作为日本关东军的喇嘛教对策顾问，潜入中国华北、东北等地，尤其是在北京与西藏地方政府的代表进行了秘密接触，直接为日本军国主义的侵华政策服务。多田等观回国后，曾撰文胡扯道：“日本是佛教国家，西藏也是佛教国家，西藏人特别信任日本，想与日本相互提携，日本应该为尚未开发和体验到机械化好处的西藏文化而尽力！”要求日本政府加强与西藏之间的联系。
抗日战争爆发后，真正深入西藏的日本间谍也有三位。第一位是1939年5月进藏的“蒙古通”野元甚藏。1938年10月，关东军特务机关长泉铁翁命令野元甚藏秘密入藏，并指示他化装成蒙古人，为了安全可以仔细观察而无须记录，以长期潜伏西藏，因为“虽然西藏人与我们日本人同属亚洲民族，但是日本人对于西藏的知识相当贫乏，尤其在以‘大东亚共荣圈’、‘五族协和’为国策的今天，急需派人入藏，哪怕只有一人，在当地体验各种生活，这极有意义”。不负“厚望”的野元甚藏，在日喀则及拉萨等地活动近一年半，因担心暴露而于1940年10月逃出西藏。回到日本后的野元甚藏，后又返回关东军司令部特务机关工作，负责收集内外蒙古情报，直至日本战败投降。另外两位分别是接受日本情报机构“西北潜行”计划的木村肥佐生和西川一三。他们两位虽从1943年开始准备潜行新疆或西藏，但结果是木村肥佐生在1945年9月到达拉萨时日本已经战败投降，西川一三比木村到达拉萨还晚一个月。因此，刚到拉萨不久的木村、西川相继逃至印度，过着四处流浪的生活。1946年底，木村和西川又为英国情报部门再次潜入西藏，侦探川藏、青藏边境是否有国民党军队活动。1949年木村、西川因公开其日本人身份而相继被捕，1950年5月从印度被遣送回日本。虽说抗战结束之际，日本入藏间谍活动的影响已经不大，但毕竟反映了日本帝国主义对西藏的野心和阴谋。
德国人在第二次世界大战中的进藏活动，更富有某种传奇色彩。纳粹德国的党卫军头子希姆莱在希特勒的支持下，为寻找欧洲世代传说的“亚特兰蒂斯”王国的后裔，在1938年派遣了以博物学家恩斯特·塞弗尔和人类学家布鲁诺·贝尔格为首的“德意志党卫军塞弗尔考察队”潜入西藏。他们在西藏受到了当地领主的热情款待，并得以测量了西藏人身体的多数部位，制作了一些相应的模型，且从当地人口中得知了“香巴拉”传说。据说，青藏高原腹地有一个名叫“香巴拉”的洞穴，该洞内隐藏着具有无穷能量的“地球轴心”，如果能找到它，就可以做到“刀枪不入”，任意控制时间和事件的变化。1939年8月，赛佛尔考察队圆满完成“考察”任务后返回德国，同时也带回了“香巴拉”传说。在德军横扫欧洲各国的形势下，希特勒、希姆莱尚未过多关注“香巴拉”传说，而在1942年底德军面临东西两线夹击的被动局面下，就幻想通过寻找神秘的“香巴拉”洞穴以扭转德军不利的局面。希姆莱在向希特勒汇报该设想后，便选派了以党卫队队员、奥地利登山运动员哈勒为领队的5人探险队，前往西藏寻找“香巴拉”。1943年1月，哈勒率领队出发，但在印度被英军俘获入狱，直到1944年4月29日方逃出英军战俘营。随后，哈勒等人一路风餐露宿，终于在1945年5月17日进入了中国西藏。不过，此时纳粹德国已经灭亡，第二次世界大战即将胜利结束。惶惶不可终日的哈勒竟在不久后混入拉萨，并成功地接近和成为年仅11岁的十四世达赖喇嘛的教师。可想而知，这位狂热的纳粹分子能给年幼的达赖喇嘛带来什么样的影响。富有传奇色彩的纳粹帝国探险队，虽曾潜入西藏，却并非挑战中国的西藏主权，只是留下了一串串谜一般的猜想。
后来居上的美国，在民国时期也曾遣人入藏，开始插手西藏问题，但基本上坚持西藏是中国领土一部分的观点，没有公然挑衅中华民国的在藏主权。1912年8月，英国驻华公使朱尔典提出“不许中国干涉西藏内政”的“五点要求”后，美国驻华公使馆指出：“美国对西藏不感兴趣。根据英中条约，认为中国不能进入西藏是没有理由的。”反映出当时美国官方视西藏为中国的一部分，对于英国在西藏问题上干涉中国内政的做法持有异议。1930年代中期，美国的中国问题专家拉铁摩尔强调：“美国的原则是中国的完整……美国关于中国完整的观念是：西藏、蒙古和新疆都是中国的一部分。”1942年，中国政府准备修筑康印公路时，曾遭到了英国和噶厦的抵制，引起了蒋介石的不满和愤怒。1943年4月，英国遂将康印公路之事及其妄图支持西藏独立的想法，商之美国政府，以期获得美国支持和借此压迫蒋介石屈服。同年5月，美国国务院复函英国政府，声称：“就美国而言，美国政府深知中国政府一贯坚持其对于西藏拥有宗主权，以及中国宪法将西藏列入中华民国版图的组成部分等事实。本政府对于上述事实从未提出过任何异议。美国政府相信，此时就西藏的地位问题进行任何详细的讨论都是没有益处的。”表明了美国政府承认西藏是中国一部分的态度，劝告英国不要在反法西斯战争中制造事端。鉴于美国在西藏问题上的态度，英国亦不得不有所顾忌，始终没敢公开支持西藏独立。
美国政府虽公开宣称西藏是中国的一部分，但在私下仍派遣特工人员进入西藏，为伺机拓展美国在西藏利益创造条件。早在飞行于“驼峰航线”而因机毁跳伞降至西藏泽当的美军克罗泽中尉及其4名机组人员之前，美国战略情报局就曾派遣几名特工进入西藏。1942年7月2日，美国战略情报局主任多诺万上校致函美国国务卿赫尔，希望批准其部下小托尔斯泰（俄国大文豪托尔斯泰之孙，实乃托氏家门不幸）和杜兰上尉前往中国西藏“考察”。赫尔立即将此事上报罗斯福总统，并建议他给达赖喇嘛写一封信。同年12月，小托尔斯泰和杜兰带着罗斯福致十四世达赖喇嘛的信件和礼物，抵达拉萨。他们在西藏四处活动，并代表“美国政府”建议噶厦出席战后的和平会议，且在回国后建议美国政府：“应该绕过中国政府支持西藏，以满足西藏从中国独立出去的愿望。”遭到了正欲在战后借助中国平衡苏联力量和维持太平洋秩序的罗斯福总统的拒绝。不过，通过小托尔斯泰的斡旋，1943年底美国战略情报局赠送给噶厦一套无线电设备，并随之派遣了以无线电报务员身份进藏的美国特工。从此，美国政府给西藏送电台送上“瘾”了。1946年，美国总统杜鲁门亲自下令，给西藏提供一批可供发报用的发电机，随时与西藏保持联系的目的非常明显。
随着中国人民解放战争的顺利推进，美国政府从意识形态的立场出发，试图将西藏建成防范共产主义的“桥头堡”。美国驻华大使司徒雷登一方面支持西藏地方政府向美国派出以夏格巴为首的“西藏商务代表团”，一方面致电美国政府要求支持西藏独立。夏格巴的“西藏商务代表团”到达美国后，美国政府安排他们先后与国务卿马歇尔、副国务卿本宁霍夫秘密会见。1949年1月8日，美驻印度大使亨德森致电美国国务院，要求改变以前承认中国对西藏拥有主权的立场，积极考虑支持西藏独立，以适应美国在东南亚遏制共产主义“扩张”的需要。同年7月初，亨德森呼吁美国国务院立即派出外交使团，在可能的条件下常驻拉萨，以便进一步观察西藏的形势，发展“美国与西藏的友谊”。亨德森的建议虽得到了美国驻苏使馆和驻华使馆官员们的呼应，但美国政府决定暂不接受其建议，而是寻求时机，以私人旅行或科学探险为名向西藏派出外交人员，以观察那里的政治形势。1949年夏，美国派遣托马斯父子，以“无线电评论员”身份进藏，活动了两个多月，带回了不少有价值的情报。鉴于苏联、中国大陆、印度反对西藏加入联合国，败退台湾的“国民党政府”也坚持在藏拥有主权，本身距西藏万里之遥的美国政府，虽有心将西藏拉入资本主义阵营，却终无实现之力。
民国时期的西藏，既有细微的社会变革，更有剧烈的政局动荡。中华民国历届中央政府虽努力恢复与西藏地方之间的关系，但因帝国主义列强不断染指西藏，导致中央政府与西藏地方之间的关系时好时坏，始终未能恢复到前清时期的两者关系。但是，无论中央政府，还是西藏地方政府，在处理涉及两者的重大事件时，仍以清朝惯例和历史定制为原则。从南京临时政府到北洋政府，再到南京国民政府，都重申了西藏是中国领土的一部分；十三世达赖喇嘛、热振活佛以及西藏地方政府的爱国官员，大都表明了“倾心内向”的态度，这些都是帝国主义列强终究不敢公开支持西藏“独立”的重要因素。既然在积贫积弱和落后挨打的近代中国，帝国主义列强未能将中国西藏分裂出去，更何况在日益强大的现代中国呢？
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