社会主义与民主政治

    能否代表最广大人民的根本利益，是中国共产党最核心的政治问题，也是关系到中国共产党和国家的民主政治建设的问题。从把建设中国特色社会主义事业全面推向21世纪的战略基点出发，我们必须以江泽民同志的“三个代表”为指南，深入进行包括政治体制改革在内的全面的改革，努力建设高度发达的社会主义民主政治。

    一 没有民主就没有社会主义现代化

    建设高度发达的社会主义民主政治，是社会主义现代化的基本战略目标之一。当前在我国，我们已清楚地认识到，社会主义市场经济、民主政治和法治国家是社会主义改革开放和现代化建设的不可分割的统一体。切实加强社会主义民主政治和法治国家的建设，不仅可以为我国的市场经济发展提供一个更好的政治环境，同时也可以为对外开放创造更加适宜的制度条件，这对于正日益融入国际社会的中国来说显得尤为重要。要想在21世纪立于不败之地，社会主义不仅要创造出比资本主义更高的经济增长率和生产力，而且要建设高度发达的社会主义民主政治。

    建设高度发达的社会主义民主政治，不仅是社会主义制度和社会主义现代化的内在要求，同时也是中国共产党总结建国以来的历史经验，特别是总结“文化大革命”的教训所得出的一个基本结论。努力发展党内民主和人民民主，是建设社会主义民主政治的基本内容。

    首先，社会主义民主政治的最高形态和根本目标，是实现高度的人民民主。因为社会主义民主的本质是人民当家作主，国家一切权力属于人民。共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，本质上都是为了实现和保障人民民主。我们正在推行的依法治国，也是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。因此，人民民主是社会主义政治制度的一个本质属性和价值要求。

    其次，人民民主的实现，需要党内民主的支撑和配合。在坚持共产党领导的社会主义条件下，特别是在社会主义初级阶段，党内民主是人民民主赖以发展的基础，也是民主政治发展的起点和关键。党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，这是由中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的。因此，我们要实现人民民主并加强依法治国，首先必须加强执政党的建设，努力发展党内民主，做到依章治党。正如邓小平同志所指出的：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。

    ”党内民主的核心内容就是要按照党章的规定，健全和发展民主集中制特别是其中的党委制和集体领导原则，按照民主集中制的要求把党内民主具体化、制度化、规范化并落到实处。我们过去往往把民主政治建设看作我国政治体制改革的基本内涵和要求，实际上，民主政治也应当成为新世纪党的建设的基本内涵和要求。深刻理解江泽民同志关于“三个代表”的重要论述，应当从新世纪开启党的建设新的伟大工程的高度来探讨党作为人民利益忠实代表所赖以实现的制度化途径。从这个意义上说，正确辨明和处理党的建设和民主政治、党内民主和人民民主的关系，是发展社会主义民主的一个重要的课题。

    二 政治文明是社会主义文明的重要组成部分

    所谓文明，在广义上讲，是指人类在社会历史发展过程中所创造的各种成果和财富的总和，它的内涵是非常丰富的。政治文明是人类政治活动和政治文化进步的成果。政治文明是人类文明的重要组成部分，是人类社会文明进步的重要标志。人类社会文明发展的历史，就是一部物质文明、政治文明和精神文明协调发展的历史。社会主义政治文明是人类政治文明发展史的一个崭新阶段，包括社会主义政治意识、政治制度、政治活动、政治组织、政治管理机制、政治传播方式等内容。它体现了社会主义制度的要求，代表人类社会进步的发展方向，具有较高的自觉性、广泛的人民性和前途的光明性等特点，其核心和精髓就是建设高度的社会主义民主，保证最广大人民当家作主的理想目标得以实现。

    中国的社会主义现代化建设，要坚持以经济建设为中心，并坚持从物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设三个方面全面推进，使这三个方面的建设相互协调，相互促进，这表明中国共产党对人类社会发展规律，对社会主义现代化建设规律的认识在不断深化。

    中国共产党在全国执政和建立起社会主义基本制度以后，一直在努力探索社会主义现代化建设的客观规律。通过总结正反两方面的实践经验，到党的十三大，正式确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线。这条路线明确规定，我们的奋斗目标是建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家。十四大做出了建立社会主义市场经济体制的战略决策，为生产力的发展开辟了广阔的天地。十五大又提出了党在社会主义初级阶段的经济、政治、文化建设的基本纲领。中国共产党在牢牢把握经济建设这个中心的同时，积极从经济、政治、文化三个方面来全面推进现代化建设事业，取得了辉煌的成就。实践证明，中国共产党的基本路线和基本纲领，对中国社会主义现代化建设的总体布局，围绕经济建设这个中心，从经济、政治、文化三个方面的协调发展来加以安排，是符合客观规律的，是完全正确的。

    中国共产党在理论上提出社会主义物质文明建设和精神文明建设，强调要加强民主与法制建设，已经有２０多年了，而明确提出政治文明建设则是近几年的事。在十六大报告中，把社会主义物质文明、政治文明、精神文明一起确立为社会主义现代化全面发展的三大基本目标，从而使中国特色社会主义的理论和实践更加成熟和完善。

    马克思主义在认识社会和改造社会上所做出的伟大贡献在于，它拨开层层迷雾，揭示了人类社会历史发展的内在规律，深刻地指出：人类社会的发展和进步是在矛盾的斗争和解决中得到实现的。社会的基本矛盾是生产关系和生产力之间的矛盾，上层建筑和经济基础之间的矛盾。生产力是社会发展的最终决定力量。一定的生产力总是同一定的生产关系结合在一起的。生产关系的总和构成了经济基础。一定的经济基础要求包括政治和意识形态在内的上层建筑与之相适应，并为它服务。经济是基础，政治是经济的集中表现，文化是经济和政治的反映。经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。

    在阶级社会中，这种矛盾又集中表现为阶级矛盾和阶级斗争。在特定的历史时期，当一种政治上层建筑成为严重束缚生产力和生产关系发展的桎梏时，推翻旧政治上层建筑的政治革命则是新社会的催生婆。马克思主义进一步指出，人类社会的发展，从其典型形态来看，已经历了原始共产主义社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会这样几种社会形态，随着社会生产力高度发展和社会全面而巨大的进步，人类社会必将经过社会主义社会而进入共产主义社会。马克思主义的这些基本原理，科学地阐明了经济、政治、文化三者之间的辩证关系和社会发展的基本规律，为共产党人团结人民群众推动社会发展提供了强大的思想武器。在今天，则为中国共产党和中国人民全面推进社会主义现代化建设指明了正确的途径。

    中国的社会主义现代化建设，是人民群众在党的领导下自觉地创造历史的过程。努力掌握和自觉运用我国实现现代化的客观规律，是取得成功的前提条件。中国共产党把邓小平理论和“三个代表”重要思想确立为指导思想，正是因为这个理论和这个重要思想把马克思主义的基本原理同中国的具体实际结合起来，创造性地发展了马列主义和毛泽东思想，为我们找到了在中国顺利推进现代化建设的正确道路，使中国共产党制定的路线、纲领和各项方针政策有了坚实的科学理论基础。我们经过艰辛探索，才认识到中国社会正处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这个阶段，我们所要解决的社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这将是一个漫长的历史阶段。中国共产党的最高理想和最终目标是实现共产主义。这个理想只有在社会主义社会充分发展和高度发达的基础上才能实现，需要经过几代人、十几代人甚至几十代人的艰苦奋斗。

    我国社会主义现代化建设要取得成功，归根到底取决于生产力的不断发展，物质文明建设的不断进步，而这种发展和进步，离不开政治文明提供的政治动力和政治保障，离不开精神文明提供的精神动力和智力支持。社会主义社会应该是物质文明、政治文明和精神文明全面发展的社会，实现现代化的过程是包括经济、政治、文化发展在内的社会不断全面进步的过程。深刻认识这一点，对于我们自觉地把握和运用客观规律来加快现代化建设，是一个关系全局的重大问题。牢牢把握这一点，我们就能沿着正确的方向和道路前进，就能正确处理全局和局部的关系，同心同德、步调一致地来推进我国的现代化事业。各行各业，直至每一个立志献身于祖国现代化建设的人，就能正确地认识自己所处的历史地位和所肩负的历史责任，更好地贡献自己的力量和聪明才智。

    ２０多年来，我国现代化建设所取得的辉煌成就，从总体上来说，正是在中国共产党的基本理论、基本路线、基本纲领和各项方针政策的指引下，全国人民自觉地推进经济、政治、文化协调发展的丰硕成果。十六大报告总结的十条基本经验，提出的推进经济建设和经济体制改革、政治建设和政治体制改革、文化建设和文化体制改革的任务和政策措施，既是２０多年来我们大力发展物质文明、政治文明和精神文明的伟大实践经验的科学总结，也是我们继续全面推进这一伟大实践所必须遵循的原则和努力完成的任务。

    全面建设小康社会，是我国实现现代化伟大目标必经的一个发展阶段。十六大确立的全面建设小康社会的经济、政治、文化发展的目标，具有承上启下、继往开来的深刻含义。在政治方面，就是要使“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实。人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”。在研究和加强政治文明建设的时候，我们要正确地判断它的历史地位和作用，既要看到它的发展会受物质文明和精神文明发展水平的制约和影响，又要看到它会反作用于物质文明建设和精神文明建设。符合社会前进要求的政治文明可以为物质文明和精神文明的发展提供制度和法律保障，而且会影响以致决定它们的发展方向和进程。这就是说，在整个文明系统中，政治文明会起着规范和保证的作用。实现全面建设小康社会的政治目标，不仅是为实现全面建设小康社会各项奋斗目标提供重要保证的需要，也是为我国社会主义现代化建设不断顺利发展提供保证的需要。

    发展社会主义民主政治的根本指针

    “发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”这一精辟论述，对中国社会主义政治文明的基本特征作了高度概括和科学总结，表明中国共产党在长期实践的基础上，对发展中国特色社会主义民主政治基本规律的认识、掌握和运用达到更高的层次和水平，不但是我们做好各项工作的根本指针，而且是发展社会主义民主政治的根本指针。要想发展社会主义的民主政治，必须坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的统一。

    一 坚持党的领导与人民当家作主的辩证统一

    中国共产党是我国的执政党，是领导我们事业的核心力量，是中国最广大人民利益的忠实代表者和坚定维护者，在国家政治生活中坚持和依靠党的领导，是近代中国历史发展的必然结果，是实现人民当家作主的根本保证。

    第一，人民当家作主只有在党的领导下才能得到实现和发展。没有共产党，就没有新中国，是中国共产党领导全国人民经过艰苦卓绝的斗争推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的三座大山，才建立了中华人民共和国，确立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权，并在组织形式上实行了人民代表大会制度，从国家根本政治制度上确立了人民当家作主的地位，使亿万人民由被统治被压迫状态变成国家的主人。建国以来，特别是改革开放20多年来，中国共产党在总结历史经验的基础上，把发展社会主义民主，健全社会主义法制，作为建设有中国特色社会主义的基本方针，并通过政治体制改革，兴利除弊，使我国的民主政治建设有了长足的发展。各级人民代表大会及其常委会依法履行职责，依法行使职权，在国家政治生活和社会生活中日益发挥着重要作用，保证了全体人民更加充分享有和行使管理国家和社会事务的权力，保证了各级国家机关更有效地组织改革开放和现代化建设，从而为建设高度发达的社会主义的政治文明奠定了坚实基础。

    第二，党对国家政权的领导本质上就是组织和支持人民当家作主。党领导人民建立国家政权，党还要领导和支持政权机关充分发挥职能作用，实现人民的意志，加强党的领导同发挥国家权力机关作用是一致的。江泽民同志指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力。”这是党领导人民管理国家的根本原则。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导下的人民民主制度，人民通过人民代表大会的途径和形式，依法管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。因此人大及其常委会作为人民的权力机关和代议机关，在维护和巩固人民当家作主地位上肩负着重要责任。

    各级国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员受人民的委托，在法律授权的范围内行使行政管理权和司法权，任何机关和个人未经人民授权或超越人民授权绝不能成为治理国家的主体。因此，领导和支持人民当家作主，首先必须坚持和完善人民代表大会制度，保证各级人大及其常委会依法履行国家权力机关的职能，不断强化立法、监督、重大事项决定和人事任免等项职权，努力完成建设民主政治、推进依法治国、保证决议决定落实、加强自身建设等项任务，进一步密切人大常委会同人民代表、人民代表同人民群众的联系，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。同时还要扩大基层民主，进一步加强基层政权的民主建设、基层群众性自治组织的民主建设和企事业单位的民主建设，保证人民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，真正使人民群众能直接行使民主权利，依法管理自己的事情。

    第三，保证人民当家作主，必须改善党的领导方式和工作方式。加强党对国家政权的领导，重在改善党的领导方式和工作方式。依法治国方略的提出，标志着党的执政方式、领导方式和工作方式发生了根本性变化。

    党要在宪法和法律的范围内活动。依法治国，还要依法治党。共产党要自觉接受民主党派和广大人民群众的监督。政治体制改革，必须建立和完善民主党派和广大人民群众监督共产党的各种具体民主法律体制和机制。缺乏监督制约的权力必然产生腐败。民主制度的核心问题是权力监督，其关键不在于参与者的多数亲自掌握和行使政治权力，而在于确保掌握权力的少数人在管理的全过程受到社会监督，防止滥用权力或个人独裁。邓小平早在1957年的《共产党要接受监督》报告中指出：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。

    ”“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”但是，在20世纪50年代中期到70年代末期，谁如果“监督”共产党，给共产党提意见，就会被打成“反党”、“反社会主义”的右派分子和反革命分子。在20世纪中叶后，共产党在实际上是没有很好接受人民监督，结果在政治上犯了大错误。20世纪90年代以来，不少共产党领导干部没有自觉接受人民监督，人民群众也无法监督干部，结果一批干部腐败变质，危害党和社会主义现代化事业，也葬送了一批干部。

    政治体制改革，坚持党的领导，改善党的领导，必须坚决持久地反对党内形形色色的腐败，遏制腐败现象的蔓延。腐败，从广义上讲，是掌权者利用职权，维护和谋取私利的严重违法行为；从狭义上讲，是党政机关及其他从事公务的人员利用职权，为维护和谋取私利而严重违犯党纪、政纪和国法的行为。腐败从本质上说是剥削阶级、剥削制度的产物。共产党和社会主义制度的本质，是同任何腐败现象根本不相容的。但是，现实社会中，特别是党内存在着严重腐败现象，有其非常复杂的历史和社会现实原因，其中一个关键原因就是我们的经济、政治各种具体体制不健全、不完善，存在不少“空档”。因此，政治体制改革的重要目标，就是要建立和完善各种具体反腐体制、机制，标本兼治，从源头上杜绝腐败。干部体制、管理体制、监督体制等一系列体制要进行改革，消除滋长腐败的条件。

    二 坚持党的领导与依法治国的辩证统一

    坚持党的领导是社会主义法治区别于资本主义法治的显著特点，实行依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚定不移地坚持中国共产党的领导。

    第一，党领导人民制定宪法和法律，把党的主张变为国家意志。依法治国，立法是前提。加强社会主义法制，首先必须做到有法可依。社会主义法制的完备程度是社会主义民主政治发展程度的重要标志，是社会主义政治文明的重要尺度。健全和完善社会主义法制，逐步建立有中国特色社会主义的法律体系，是党领导人民实施依法治国方略的一项重要任务。因此地方党委要把搞好地方立法作为法制建设的重要内容切实加强领导，抓紧抓好。要积极支持和保证同级人大及其常委会依法行使好地方立法权，坚持对立法规划、年度计划、重要地方性法规草案以及重要决定草案的审批制度，定期听取人大常委会党组关于立法情况的汇报，切实加强立法队伍建设。

    拥有立法权的地方人大及其常委会要珍惜立法权，用好立法权，特别要以“三个代表”的重要思想为指导，以宪法法律为依据，按照发展市场经济和加入世贸组织的要求，本着立、改、废相结合的原则，认真贯彻实施立法法及相关法规，把立法重点放在促进经济发展和实现人民根本利益上来。在加快立法步伐的同时努力提高立法质量。要严格统一审议制度，坚持走群众路线，严把法规草案的起草关、调研关、审议关和表决通过关，切实通过法定程序，真正把反映人民意志和利益的党的主张，包括党的路线、方针、政策，变成国家意志，变成全社会必须遵循的法律法规和制度，并且努力做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，从而为依法治国，建设社会主义法治国家提供法制保障。

    第二，党领导人民实施依法治国的方略。依法治国方略的实施，是建设有中国特色社会主义宏伟大业的重要组成部分，是建设社会主义法治国家的一项艰巨复杂的社会系统工程，离开党的总揽全局、协调各方的核心领导作用是不可想像的。因此，各级党组织和党员特别是党员领导干部，必须增强法制观念，严格依法办事，提高治国理政的法治水平。

    实施依法治国方略，立法是前提，普法是基础，执法是关键，监督是保障。党委要紧紧抓住这四个环节，扎扎实实地推进依法治国进程。要坚持不懈地狠抓法制宣传教育工作，通过深入广泛的宣传教育，将宪法、法律和地方性法规，变成人民群众维护当家作主权利和自身利益的强大武器，变成建设社会主义现代化国家的自觉行动，使每个公民真正做到学法、懂法、守法、用法、护法，为依法治国奠定基础。要团结和凝聚各执法主体和全体公民，认真落实执法责任制、执法情况报告制、执法检查制、执法评议制、执法考核制、错案责任追究制以及执法过错追偿制，做到依法行政、严格执法和公正司法。要有效地启动国家政权体系中的监督网络和监督机制，尤其要完善人大及其常委会作为国家权力机关的最高层次的监督机制，不断强化法律监督和工作监督，特别是执法监督、个案监督、信访监督和人事监督，采取多种方式，刚柔并济，软硬结合，充分发挥在依法治理过程中的监督作用，确保依法治国的方略的有效贯彻实施。

    三 坚持人民当家作主与依法治国的辩证统一

    第一，人民当家作主的权利要靠依法治国方略的实施来保障。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。"社会主义法制规定了人民作为国家主人所享有的民主权利范围和人民管理国家的程序，规定了国家公职人员如何运用人民赋予的权力去实现人民的意志，规定了依法办事的制度和违反法律如何处理的制度，还规定了公民的权利、义务和对妨碍破坏公民民主权利的行为所实行的制裁措施。由于这些规定具有国家意志的特性、规范的特性和强制执行的特性，所以，运用起来有其他手段如思想教育、道德规范、方针政策和行政命令等不可替代的功能，因而对于保障人民当家作主的权利也就具有特别重要的作用。从这个意义上说，依法治国方略的贯彻和实施，对于进一步坚持和完善人民代表大会制度，从根本上确保人民当家作主的切实实现，也就具有特殊重要的作用。

    第二，依法治国要以人民当家作主为目标。首先，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。建设中国特色的社会主义，既包括物质文明和精神文明，也包括政治文明。只有加强包括民主法制建设在内的全面建设，才能促进社会的全面进步。邓小平同志指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。"因此发展社会主义民主政治，努力建设社会主义政治文明，使广大人民群众更充分更有效地享有和行使当家作主权利，是社会主义现代化建设的根本目标，也是依法治国，建设社会主义法治国家的根本目标。其次，把人民当家作主作为根本目标是依法治国题中的应有之义。

    党的十五大报告明确提出依法治国的科学概念和完整内涵，揭示了依法治国的本质和目标就是人民当家作主，依法治国的主体是广大人民群众，依法治国的客体是国家事务、经济文化事业和社会事务，依法治国的总体要求是保证国家的各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。最后，只有把人民当家作主作为根本目标，依法治国作为新型的治国方略才能具有深厚的群众基础和可靠的力量源泉。

    人民当家作主是社会主义民主的实质和核心，我国的基本政治制度以及由它派生出来的各项具体制度，无不以人民在国家政治生活中的主人翁地位为出发点和归宿。没有什么人在国家政治生活中的地位被允许凌驾于人民之上，人民是国家一切权力的来源，也是国家权力的主体。党和国家的各级领导干部，包括领袖在内，他们不在党之上，而在党之中；不在群众之上，而在群众之中；他们既是人民的领袖，又是人民的公仆。以社会主义民主为内容和基础的社会主义法制，既体现着人民群众的意志和根本利益，又深深扎根于人民群众的土壤之中。这样，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，也就具有了深厚的群众基础和可靠的力量源泉，才能为实现人民当家作主的目标发挥重要的保障作用。

    第三，立法、执法都要做到权力与责任的统一，权力与义务的统一。从立法的角度看，无论是中央立法，还是地方立法，必须坚持以民为本，把维护人民的当家作主地位和根本利益放在第一位。现在确有个别部门和行业，重权力，轻责任，重处罚，轻服务，片面强调自己的管理、审批、发证、收费、罚款等权力，并力图通过立法将这些权力予以确认。作为拥有地方立法权的地方人大及其常委会，在立法过程中必须站在全局高度，按照“三个代表”的要求，从人民群众的根本利益出发，认真把好法规草案的审议关，尤其要警惕部门利益倾向和地方保护主义倾向，警惕权力利益化、利益法制化的倾向。

    在赋予行政机关必要权利的同时，规定其相应的义务，在赋予必要权力的同时，规定其相应的责任，注重权利与义务的统一，权力与责任的统一，审批与管理的统一，促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。从执法的角度看，政府作为大部分法律法规的执法主体，在行政执法过程中存在的突出问题仍然是权力与责任不平衡，权责脱节、错位、失衡的现象比较严重。有些部门热衷于争审批权、许可权、检查权、收费权、处罚权，却很少考虑自己必须承担的义务和应尽的责任。他们不懂得政府是为人民而存在，而不是人民为政府而存在，是人民养育了政府，而不是政府养育了人民。因而要加强教育，完善制度，健全法制，使政府及其工作人员牢固树立为人民掌权、对人民负责、受人民监督的意识，牢固树立法律至上、依法治国、依法办事的意识，时刻牢记自己所承担的责任和履行的义务，自觉地遵守法律法规，切实做到严格依法办事。这也正是坚持人民当家作主和依法治国内在统一的必然要求，是发展社会主义民主政治的必然要求。

    党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间的有机结合和辩证统一，构成了中国特色社会主义政治文明的本质内容，是发展社会主义民主政治的法宝。其中党的领导是根本，人民当家作主是目标，依法治国是保障。只要我们在实践中把这三者有机地统一起来，辩证地结合起来，就能够充分发挥社会主义民主政治的优势，建设高度发达的社会主义政治文明，把中国的社会主义事业不断推向前进。

    我国政治体制改革历程

    在推进经济体制改革的同时，积极推进政治体制改革，是改革开放以来中国共产党坚定不移的基本方针。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续推进，就会阻碍生产力的发展，阻碍现代化的实现。也就是说，社会发展，改革开放的目标能否实现，最终要看政治体制改革能否适应社会发展的客观需求，成功地进行自我完善。认识到政治体制改革的重要性只是解决问题的第一步，更为重要的是，在此基础上如何弄清政治体制改革的内在逻辑关系，寻找到改革的关键之所在。

    当代中国政治制度的确立是通过社会革命的方式来实现的。由于革命后的社会具有浓重的半封建半殖民地的残余——这不仅与社会主义现代化的价值取向相违背，还将严重影响国家获取现代化建设所需的社会资源（包括物质资源、制度资源和合法性资源）——因此政治制度的重构是以“打碎”的方式来进行的。人民政权的建立解决了当时社会对新制度的迫切需求，同时也奠定了政治制度合法性的社会基础，使得革命后社会在经过短暂的过渡时期之后能够迅速地走上社会主义的建设之路。然而，新的政治制度的建设尽管有效地满足了当时的社会需求，但是，新的政治制度在革命化的建设过程中也形成了与计划经济体制相适应的高度集权的体制特征。

    我国１９７８年以来所展现的政治体制改革的总目标，总体上是解决权力过分集中的问题。围绕这个中心问题所实施的改革与完善主要在三个层次上进行：一是党政关系，二是中央与地方关系，三是国家与社会关系。党政关系的改革主要是解决权力的横向分配，优化权力结构的横向组合。

    与经济体制改革一样，我国政治体制改革也是从１９７８年中共十一届三中全会开始起步的，至今已经走过了20多年的艰辛历程。这20年的发展历程，大致可以划分为四个阶段。

    一 初步探索阶段

    政治体制改革的初步探索阶段开始于１９７８年中共十一届三中全会，到１９８４年中共十二届三中全会为止，即从７０年代末到８０年代中期这一段时间。

    我国原有的政治体制，大体说来，是脱胎于革命战争年代，初建于新中国诞生之际，形成于社会主义改造时期，与计划经济体制相适应，又在大规模的阶级斗争和群众运动中不断得到强化。这样一种政治体制，不能不是一种党政不分、权责不明、过分集权的体制。到“文革”期间，在党的“一元化”领导的口号下，更是把这种体制推向极端，使其弊端充分暴露，以至于酿成国家和民族的空前浩劫和巨大灾难。

    “文革”结束后，痛定思痛，中国共产党在指出经济体制改革任务的同时，也开始思考政治体制改革问题。中国改革开放的总设计师邓小平１９８０年８月１８日在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，就是思考政治体制改革的一个结晶。这篇讲话是这一时期我国政治体制改革思想的集大成者，也是中国共产党在８０年代初期有关政治体制改革总体思路的一个集中体现。这篇讲话经过政治局讨论通过，发至全党，成为我国政治体制改革的一个纲领性文献。时至今日，仍然是指导我国政治体制改革的一个总的指导思想。这篇讲话对我国政治体制改革，特别是作为其关键领域的党和国家领导制度的改革作了系统深入而又精辟明确的论述。其着眼点主要是如何从制度上防止“文化大革命”这类历史悲剧重演，从而实现国家的长治久安问题。这篇讲话敏锐而又深刻地分析了我国政治体制的主要弊端、产生根源、问题的实质以及改革的基本原则和方式方法。改革的锋芒所向，直指原有政治体制的“总病根”——“权力过分集中”，特别是“领导者个人高度集权”，从而为我国政治体制改革奠定了坚实的理论基础，指明了原则和方向。

    １９８２年９月召开的中共十二大，主要是提出了全面开创社会主义建设新局面的纲领，提出了建设有中国特色社会主义的总体思路，提出了系统进行经济体制改革的任务，对于政治体制改革还未来得及作全面的设计和规划，只是提出了继续改革和完善政治体制的任务。

    二 全面部署阶段

    １９８４年１０月，中共十二届三中全会做出了《关于经济体制改革的决定》。从此，我国经济体制改革的重点，从农村转向城市，也标志着政治体制改革进入全面部署的第二阶段。

    随着经济体制改革的不断深入，遇到了政治体制的阻碍，政治体制改革与经济体制改革不相适应的问题突出出来。邓小平敏锐地感觉到了这个问题。从１９８５年下半年到１９８７年上半年间，他多次指出，现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。１９８６年９月，中共中央成立中央政治体制改革研讨小组，开始了总体方案的酝酿和设计。１９８７年１０月，中共十二届七中全会原则同意了《政治体制改革总体设想》，决定将这一设想的基本内容写入十三大报告中。随后召开的中共十三大对我国的政治体制改革进行了全面部署。

    中共十三大报告认为，我国原有政治体制，存在着一些重大缺陷，主要是权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革的目的，就是要兴利除弊，清除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民的积极性，建设有中国特色的社会主义民主政治。该报告把政治体制改革的近期目标概括为“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。依据这一思路，提出了这时期政治体制改革的主要内容：实行党政分开，进一步下放权力，改革政府工作机构，改革干部人事制度，建立社会协商对话制度；完善社会主义民主政治的若干制度，加强社会主义法制建设。政治改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。以中共十三大召开为标志，我国政治体制改革全面启动。这一时期，政治体制改革的内容涉及许多方面、许多领域，但改革的核心，还是直指我国政治体制的“总病根”，即权力过分集中，特别是领导者个人高度集权问题。

    三 总结经验调整思路阶段

    中共十三大之后，我国政治体制改革全面启动，逐步深入，呈现出良好的发展势头。但不久，国际国内发生了震惊世界的重大事件，就是苏联东欧剧变与国内的“六四”风波。如此严重的事件，对于我国的改革，尤其是政治体制改革，不能不产生重大影响和冲击。面对这样重大的事件和国内外的复杂局面，如何正确总结经验教训，采取积极有力的措施，坚持改革开放不动摇，坚持党的基本路线不动摇，这对我们来说既是个难度极大的课题，也是一场极为严峻的考验。因此，这一段时间是总结经验调整思路阶段。

    邓小平以非凡的战略眼光和政治胆识，以彻底唯物主义者无所畏惧的大无畏气概，顶住了难以想像的压力和干扰，特别是来自“左”的方面的压力和干扰，坚持党的基本路线不动摇，坚持“三步走”发展战略不动摇。他强调，十三大报告一个字也不能改，要毫不动摇地坚持十一届三中全会以来的基本路线和一系列基本方针、基本政策。同时，他又反复提醒全党，中国改革已经进行了１０年，是总结经验的时候了。要认真总结经验，对的坚持，不足的加点劲，错的赶快改。正是因为有邓小平掌舵，在这样重大的事变面前，在来自各方面的重重压力下，中国改革开放的航程才没有改变，但在具体思路和做法上有所调整和改变。

    在政治体制改革方面，大致是这样一种状况：第一，从基本思路上看，原来政治体制改革是作为一项相对独立的任务提出和部署的，其必要性和紧迫性强调得比较多，政治体制改革的地位和分量比较突出，但后来调整为“积极推进政治体制改革，加强社会主义民主法制建设”。政治体制改革的地位和分量不那么突出了，有时只提民主法制建设，甚至干脆连政治体制改革也不提了。第二，政治体制改革的具体内容也发生了变化。原来着重解决权力过分集中，特别是领导者个人高度集权，强调党政分开，下放权力，改革干部制度等，后来变成了进一步完善人民代表大会制度，完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，建立和健全民主的科学的决策机制，加强基层民主建设等。第三，与此相适应，在实践中，政治体制改革有所放缓，从而在整体上，使政治体制改革明显滞后于经济体制改革。

    客观地说，当时国内外政治形势发生剧烈的变化，对政治体制改革的思路和内容作一些调整，是必要的，甚至可以说是明智的。当时面临的紧迫问题，是继续坚持党的基本路线不动摇，不因国内外突发事件的发生致使改革开放发生逆转。邓小平南巡谈话的真正意义就在这里。

    历史经验证明，适时进行政治体制改革并非必然带来社会不稳定，相反，它是保持社会稳定的根本途径。不进行政治体制改革，不从体制上清除不稳定因素，社会安定只能是暂时的、表面的，迟早会因为诸多社会矛盾的积累而出现不稳定和社会动荡。只有及时进行政治体制改革，建立起灵活有效的社会控制体系，使社会矛盾及时解决，才能实现国家的长治久安。如果不从根本上触动权力过分集中这个政治体制的“总病根”，势必严重影响一系列经济、政治和社会问题的根本解决，最终影响社会稳定。

    四 继续推进政治体制改革时期

    在1992年10月的中共十四大上，根据邓小平南巡谈话的精神，中国共产党首次郑重提出把建立和完善社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。此后，在改革实践中大力推进以市场为导向的经济体制改革，标志着我国的改革进入了一个以建立市场经济体制为核心内容的制度创新阶段。中华大地掀起新一轮改革潮。关于政治体制改革的内容和目标，中共十四大报告是这样讲的：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”大体上是按照调整后的思路讲的。这一时期的政治体制改革在实践中也有不少新进展，例如促进政企分开，继续精简机构，加强法制建设，推进基层民主等。但是，从总体上看，随着经济体制改革的日益深化，并进入攻坚阶段和体制创新阶段，政治体制改革滞后的问题日益突出出来。

    1997年9月召开的中共十五大，适应经济体制改革的要求和社会主义现代化建设的需要，把政治体制改革再次提到重要位置，在总结经验的基础上，对政治体制改革作了新的论述和部署。其突出特点是：

    第一，政治体制改革的思路更加清晰，目的更加明确，即政治体制改革要与经济体制改革和现代化建设相适应。

    第二，在我党的历史上第一次确立“法治”概念，明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务。这在政治体制改革总体思想上是一个突破性进展。

    第三，规定了当前和今后一个时期政治体制改革的主要任务，即健全民主制度，加强法制建设，推进机构改革，完善民主监督制度，维护安定团结。

    中共十五大以后，政治体制改革主要是在政府机构改革和干部人事制度改革方面取得了较大进展，其他方面的改革还有待于进一步推进。

    2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上发表的讲话中，又强调了政治体制改革问题。他指出，要积极稳妥地推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，依法治国，建设社会主义法治国家。通过坚持不懈的努力，不断完善社会主义的生产关系和上层建筑，不断为生产力的解放和发展打开更广阔的通途。并具体讲到要充分发挥党内民主，通过发展党内民主，积极推进人民民主发展。强调制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

    在2002年11月8日召开的中共十六大上，江泽民在报告中对政治体制改革和政治建设进一步作了论述，其主要论点是：

    1关于政治体制改革的含义及进行政治体制改革的目的

    江泽民指出，政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。推进政治体制改革有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性和创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会进步。

    2关于政治体制改革和发展社会主义民主政治的根本点

    江泽民认为，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。问题的关键在于，如何在实践中把这三者有机地统一起来。

    3关于政治体制改革的原则

    江泽民强调，一是要坚持从我国国情出发，总结自己的经验；二是要借鉴人类政治文明的有益成果，但不照搬西方政治制度的模式；三是要加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

    江泽民特别提出了要借鉴人类政治文明的有益成果，建设社会主义政治文明，这在党的文献中还是第一次，这将为推进我国的政治体制改革提供新的思路，其意义是重大而深远的。

    综上所述，我国政治体制改革经过20多年的艰难推进，其基本思路越来越明确，方向和目标越来越清晰，经验也越来越丰富。以中共十五大为标志，中国的政治体制改革进入了一个新的发展时期。江泽民在十六大报告中，又对政治体制改革进行了全面的阐述，这就为下一步政治体制改革的稳步推进提供了一个政治基础，指明了发展的方向。可以预料，中共十六大之后，中国的政治体制改革和社会主义民主法制建设将会在实践中积极稳妥、扎扎实实地前进。

    尽管自１９７８年以来的政治体制改革取得了巨大的成绩，但是人们同时也意识到，政治体制改革与社会主义现代化的目标，与社会发展的总体需求之间仍然存在着较大差距。

    其一，政治体制仍然是经济建设的一个突出的政治壁垒，经济体制改革的深化对政治体制改革不断提出新的需求。

    其二，国家与社会关系的制度化建设尚不充分，导致国家提取社会资源能力的不足。１９７８年之前，社会消融在国家之中，国家通过常规的（计划经济制度和政治组织网络）和非常规手段（意识形态和群众运动）垄断了对社会资源的分配权，国家提取社会资源的能力空前强大。但是，１９７８年之后，这种能力在逐渐地削弱。由于市场经济的导入，中国社会从其内部生长出的抵制国家介入、要求共享社会资源的因素，对国家原有的提取社会资源的常规与非常规手段都不同程度地提出了挑战。在社会转型期，如果国家提取社会资源的制度化建设滞后于社会的发展，国家提取社会资源的能力则必然降低。

    其三，公共权力的行使缺乏有效监督机制，腐败现象屡禁不绝，致使公共权力的合法性资源大量流失，国家动员与整合社会的能力相对下降。

    其四，政治系统开放程度还比较低，包容和消解政治压力的水平还不高。一般说，政治系统所承受的压力来自两个方面：一是政治系统内部，二是政治系统外部。政治系统内部压力是由于权力结构各要素之间矛盾与冲突引起的，外部政治压力则是社会个人和团体对参与程度和效果不满所致。

    中国现代化的价值取向和现代化的发展路径需要有效而强大的政治支持，这不仅是后发国家的普遍发展规律，更是中国特殊的社会现实向政治系统提出的一个根本性问题。在某种程度上讲，中国现代化的成败归根结底取决于政治系统能够为现代化发展提供多大程度上的政治支持。其间，中国共产党肩负着重大的历史使命和领导责任，这正是江泽民同志提出“三个代表”重要思想的背景之一。

    中国政治体制改革的目标与方向

    “发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。必须适应经济发展和社会全面进步的要求，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革。”“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”我们在实践中要积极全面推进政治体制改革，就必须全面正确认识和把握政治体制改革的目标和方向。

    一 中国政治体制改革的目标

    邓小平同志在1980年8月18日的中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话。他在这个讲话中指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”这里实际上是论述了政治改革的目标。

    到了1986年，邓小平已明确提出了“政治体制”的概念。1986年9月至12月，邓小平同志在一系列讲话中论述了政治体制改革问题。当时，我国的经济体制改革和科学技术体制改革以及教育体制改革已经展开。邓小平指出：“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”邓小平在这期间一系列讲话中，提出了政治体制改革的目标。

    1986年9月29日，邓小平在会见外宾讲话中指出：“我们政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。而调动人民积极性的中心环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。生产力发展了，人民积极性调动起来了，社会主义国家的力量就增强了，社会主义制度就巩固了。”1986年11月9日，邓小平在同外宾谈话中谈到进行政治体制改革的必要性和紧迫性，要向着三个目标进行：“第一个目标是始终保持党和国家的活力。第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”1986年至1988年，我国政治体制改革逐步展开。但这中间，由于国内外政治斗争的复杂性，我国政治体制改革遇到了曲折。1989年春夏国内出现政治风波。20世纪80年代末、90年代初，苏联解体，东欧剧变。在这个复杂多变的国内外形势下，中国政治体制改革步履维艰。

    20世纪90年代以来，我国的改革进入全面展开阶段，经济发展迅速，人民生活水平有了较大提高。但是社会上，尤其是党内腐败现象蔓延，广大人民群众深恶痛绝。广大人民群众迫切要求继续加快政治体制改革，建立和完善社会主义民主政治体制。

    党的十四大提出：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”党的十五大又指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”这里指明了继续推进政治体制改革的方向和目标，突出了依法治国，建设社会主义法治国家。党的十五大还提出了推进政治体制改革的基本要求，这就是：“必须有利于增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势，维护国家统一、民族团结和社会稳定，充分发挥人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步。”这里讲的五条，既是推进政治体制改革的基本要求，也是推进政治体制改革的目的。

    政治体制改革目标是一个系统，它同我国社会主义现代化建设战略总目标，经济体制改革和其他各项改革的目标都既有联系又有区别。

    我国社会主义建设的战略目标，就是把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。我国政治体制改革，就是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，这是社会主义建设的总体目标极为重要组成部分。

    政治体制改革和经济体制改革以及其他各项改革的终极目的，都是为了解放生产力和发展生产力，不断使国家富强，不断改善、提高人民的生活水平。我们所有的改革都是为了一个目的，就是扫除发展生产力的各种障碍，解放生产力，发展生产力。经济体制改革就是改革不适应生产力发展的生产关系各个方面，使之符合生产力发展要求。政治体制改革主要是改革不适应经济基础发展要求的上层建筑，最终也是为了解放和发展生产力。

    政治体制改革的基本的政治价值目标就是巩固和发展我国的社会主义制度。我国的社会主义根本政治制度是好的，是优越的。政治体制与政治制度是有联系又有区别的。政治体制，是指政治制度的具体表现和实现形式，是管理国家政治事务的规范体系。具体说来，主要是指党和国家的领导制度、组织制度、工作制度以及其他一系列的具体政治制度。政治体制改革不是也不能动摇或怀疑我国的社会主义历史选择及其发展信念，而恰恰是要巩固和发展社会主义的政治制度。前苏联、东欧社会主义国家政治体制改革的惨痛教训最根本一点就是离开了社会主义原则，否定了无产阶级专政，导致社会主义制度瓦解。

    我国社会主义政治体制改革的战略目标，就是完善和加强社会主义民主政治建设。社会主义民主政治建设是一个非常复杂的系统工程，需要经历一个相当长历史发展时期才能建立和完善。

    二 政治民主的制度保障

    政治民主已经是文明社会的一种基本原则和制度。我国早在２０多年前的改革开放之初即提出了政治体制改革的任务，认定了社会主义民主的基本奋斗目标。政治体制改革不只是在表面上改变一下行政官吏的录用、任命和退休的方式（那只是行政制度改革），而是政治制度根本性的民主化。对这一点同样不应当有什么怀疑或动摇。然而问题在于：我们要什么样的政治民主？民主绝不是空洞的口号，而需要基本制度的保障。

    1公民多数议决的根本制度

    就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即一个社会的最终政治决定权不依赖于少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和国，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。“自由民主”在西方政治词汇中指的是这样一种政治体制，它赋予个人权利以特别的宪法保护，以防止以多数人的名义进行的侵犯；“社会民主”描述的是这样一种政治制度，它在通常意义上的自由权利之外，还存在着相当程度的集体行动以创造社会和经济平等。

    民主并不是书斋里供人玩味的抽象符号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在２０世纪世界政治发展过程中，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：一是定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制定者；二是采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三是保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。先说第一点，统治者是否遵循人民的意志，不在于其口头上的宣示，而在于在制度上是否允许人民通过真正的定期的选举来表达自己的意志。

    而且，真正的选举必须是有竞争者的选举，是不同观点间的竞争，从而使得选举的结果能够改变政策及其制定者。再说第二点，一个国家如果出于道德或其他的理由而否定了相当数量的公民参与选举的权利，比如不允许少数民族和妇女参与选举，则算不上政治民主制度。第三点则是民主制度区别于简单的多数统治制度之处。因为后者只是在一切政治问题上由多数人的选票，或由得到多数选票支持的官员来决定。但少数人的权利有可能在这种滥用的多数选票中遭受侵犯。因而宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限。

    人们通常把民主与法治联系在一起，这其实已经看到了民主的制度保障的根本问题。也就是说，没有法治的民主是缺少制度基础的空中楼阁；反过来，法治的真正体制基础是民主，很难设想一个专制的政治体制之上可以建立法治。尽管法治与民主不是一回事，但法治中的立法民主即说明了两者的紧密联系。如果不是由人民或其代表在自由表达意愿的基础上提出并通过立法，法律本身的民意基础便很成问题，最好的结局也不过是开明君主的专制，而更坏的结局则可能是少数寡头或君主以法律的名义进行的残暴统治。因此，法治与民主息息相关。当然就基本含义而言，法治说的是一个社会的统治手段和最高权威是一整套法律制度，而民主说的是其政治的最终决定方式在多数而非少数。

    2宪政民主的制度设计

    政治体制改革的一个重要对象就是权力过分集中。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成个人领导，全国各级党组织都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制，等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”这相当清晰地剖析了严重的官僚主义和权力高度集中的积弊之深刻的制度根源。

    事实上，行政官员的自然趋势是不断地集中自己的权力，缺少自下而上的批评、监督和制衡，以致权力日积月累，成了一种瘾癖。上下级关系成了猫和老鼠的关系，党委的委员并不享有平等的一票，而是一切由第一把手说了算，其他人都是唯唯诺诺的陪衬，稍有自己的见解和主张便被穿上小鞋，赶走了事。权力高度集中的局面不可能实现真正的民主，多元民主制度的前提之一就是社会生活和决策体系的多元化。中国自秦始皇开始即实行高度中央集权的官员任命制度，这在今天已经不能适应经济现代化的要求。应当通过宪政改革有意识地、有步骤地把权力转移到地方和社会，除了经济的民营化以外，媒体、教育、科研、文化等事业的非官方垄断也是非做不可的事情。政府官员可以从多元化的社会各界产生，在任职一两届以后又回到社会，否则多元民主的社会基础就难以实现。

    干部领导职务终身制是邓小平长期思考并着力解决的问题，他认为这与封建主义有一定的关系，但也同中国共产党一直没有妥善的退休解职办法有关系。“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。"事实上邓小平晚年在中共历史上第一次不是因为权力斗争被迫而是主动辞去党内外一切职务，不仅在复出之后不再担任党的总书记和国务院的总理，而且在90年代初不顾众多党内外人士的劝留，主动辞去了党和国家中央军委主席的职务。他以自己的行动做出了榜样，而在他之前毛泽东等领导人都是在职位上辞世的。

    为了从根本上解决最高领导职务终身制的问题，改革开放以后的中国宪法明确规定国家主席、国务院总理、全国人大委员长、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的连续任期不得超过两届（十年），这是一项重要的进步。中国改革开放以后的二十余年执行了关于领导任期的宪法规定，在废除领导职务终身制上迈开了重要的一步。但是必须看到，由于中共第二代领导核心的特殊历史状况，而没有在1982年宪法中规定国家军委主席的任期限制，邓小平本人由于自觉地辞职而没有超过两届国家军委主席的任期。今天显然是到了明确规定国家军委主席任期限制的时候了，否则在宪法规定的最高职位任期限制中便维持着例外。更为重要的是，中国共产党的章程对于最高职位没有任期限制，包括总书记、党的中央军委主席、常委均没有任期限制。对此显然需要认真地加以探讨。一般来说，西方政党对主要召集人有的不设任期限制，有的只能任一届，甚至还有一年任期的规定，并不存在统一的规定。

    但由于这些政党是在残酷的政治竞争中生存的，随时都可能成为在野党，外部的竞选必然促使其领导人任期不可能实行终身制。中国共产党则是一个长期的执政党，对其最高领导人的任期限制显然就具有了特殊的意义。在国家领导人受到任期限制的宪法体制下，执政党的最高领导人却不存在任期限制，这在理论和实践上都是一种疏漏或遗憾。党章和宪法都规定了党必须在宪法规定的范围内活动，但在领导人的任期上却存在漏洞，显然已经不合时宜，因而有必要修改党章，规定中央政治局常委、总书记和军委主席的任期均不得超过两届，这是解决党的最高领导职务终身制的制度保障。至于中央委员和政治局委员的任期则不一定设限，因为这是范围相对广泛些的领导职位，政治局常委从中央委员和政治局委员中产生，对后两者的任期限制有可能出现候选人政治才能处于颠峰状态又年富力强却被排除在常委之外的情况。但常委只有数人，属于党的重要权力机关，为了避免领导权长期掌握在少数人之手，应当规定常委的任期不得超过两届，否则党的最高职务的年龄老化和实际上的终身制就难以避免。总之，今天我们必须从２０年前邓小平提出的政治体制改革的目标向前推进，以此来实现扎实的真正的民主制度建设。

    三 政治体制改革的方向

    政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性、创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

    1 坚持和完善社会主义民主制度

    健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志，优化人大常委会组成人员的结构。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，加强同民主党派合作共事，更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。巩固和发展最广泛的爱国统一战线。全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进各民族共同繁荣进步。全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚持独立自主自办的原则。认真贯彻党的侨务政策。

    扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。

    2 加强社会主义法制建设

    坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。维护法制的统一和尊严，防止和克服地方和部门的保护主义。拓展和规范法律服务，积极开展法律援助。加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。

    3 改革和完善党的领导方式和执政方式

    这对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。

    4 改革和完善决策机制

    正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。

    5 深化行政管理体制改革

    进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。

    6 推进司法体制改革

    社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。

    7 深化干部人事制度改革

    努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制。完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度。改革和完善干部双重管理体制。打破选人用人中论资排辈的观念和做法，促进人才合理流动，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的良好环境。

    8 加强对权力的制约和监督

    建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。

    9 维护社会稳定

    完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境。各级党委和政府要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题。要深入调查研究，区别不同情况，加强思想政治工作，正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面。加强政法工作，依法严厉打击各种犯罪活动，防范和惩治邪教组织的犯罪活动，坚决扫除社会丑恶现象，切实保障人民群众生命财产安全。坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序。加强国家安全工作，警惕国际国内敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动。

    社会主义民主政治具有强大的生命力和优越性。中国共产党和中国人民对自己选择的政治发展道路充满信心，将坚定不移地把中国特色社会主义政治建设推向前进。

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