【案情简介】
1998年年底，C镇政府计划生育办公室工作人员数人，为督促戴某之子落实计划生育政策，对戴某承包的工人文化宫台球厅采取了锁门、扣押台球子及台球棒等强制措施，造成戴某无法营业。1999年2月初，镇工人文化宫负责人从镇政府取回台球棒、台球子及门锁钥匙，并告知戴某东西已拿回来了，可以营业了。戴某以要求镇政府出面处理为由，拒绝领回所扣物品及钥匙。2000年3月初，戴某向C镇政府提出书面赔偿申请，双方就赔偿事宜进行协商但未能达成一致意见。4月底，戴某向法院起诉，要求撤销镇政府的具体行政行为，归还台球用具，赔偿原告损失。一审法院认为，C镇政府对戴某采取的强制措施已自行撤销，戴某的诉讼请求缺乏事实依据。据此，一审法院判决驳回诉讼请求。戴某不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，C镇政府对戴某的台球厅采取查封、扣押的强制措施无法律依据，其自行撤销行为不能认定。戴某诉请撤销C镇政府于1998年年底对其台球厅所实施的查封、扣押行为，并返还被扣的台球器具的理由成立，予以采纳。镇政府依法赔偿戴某因强制措施所造成的场地租金的损失，时间从1998年12月起至承包合同期满即1999年12月止，每月500元，共计6000余元。
【案件点评】
本案涉及违法实施的查封、扣押措施及救济问题。
本案核心是C镇政府对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为是否合法，以及违法实施行政强制措施后应承担的法律责任。整个案件经二审法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
一、合法行政强制措施行为的条件
查封、扣押是典型的行政强制措施种类，行政强制法第九条第二项、第三项分别规定了“查封场所、设施或者财物”和“扣押财物”。行政强制法从实施依据、实施原则、实施主体、实施程序等环节对查封、扣押等行政强制措施作了规范，根据这些规定，一项合法的查封、扣押措施需要具备以下条件：一是实施查封、扣押措施应当遵循法定目的，不得为其他目的实施。行政强制法对什么情况下实施行政强制措施作了一般规定，主要是为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等。具体法定目的由各单行法作出具体规定。行政机关在行政管理过程中，不能为迫使当事人履行其他义务等其他目的而采取查封、扣押措施。二是实施查封、扣押措施应当有法律、法规依据。这里的法律依据的范围是有限的，根据行政强制法第十条关于设定权的规定，有权设定查封、扣押权的有法律、行政法规和地方性法规，规章及规章以下的其他规范性文件不得设定行政强制措施。行政法规和地方性法规设定查封、扣押也有一定限制，即上位法律已经对查封、扣押措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规和地方性法规不得作扩大规定。上位法律没有设定查封、扣押措施的，行政法规和地方性法规不得设定查封、扣押措施。但是，尽管上位法律没有规定查封、扣押措施，但规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定查封、扣押措施。总之，合法查封、扣押措施行为必须有法律、法规依据，且该法律、法规依据必须符合行政强制法关于设定权的规定。三是应当符合行政强制法规定的实施原则。行政强制法对查封、扣押等行政强制措施规定了实施原则，包括适当原则、教育与强制结合原则、不得利用行政强制权谋取利益原则、不得委托原则，并对一些原则作了具体规定，如采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施等。行政机关实施查封、扣押措施时，应当遵循这些实施原则，否则可能会导致违法。四是应当遵循一些行为规则。行政强制法第二十三条规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。不得重复查封。第二十六条规定，对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者毁损。五是实施主体应当合法。为了规范实施主体乱的问题，行政强制法第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政机关以外的组织和个人都无权实施查封、扣押措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。六是应当遵循合法的实施程序。行政强制法着重对行政强制措施实施程序作了规定。行政强制法第十八条规定实施程序包括：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，由见证人签名或者盖章等。第二十四条规定行政机关应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。第二十五条规定查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。法律、行政法规另有规定的除外。另外，实施查封、扣押措施应当符合法律、法规规定的实施条件。由于行政强制法是规范行政强制的一般性法律，无法对各领域所采取的行政强制措施的条件作出统一规定，实施条件应当法定，由各单行法律、法规作出具体规定。
本案中，C镇政府对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为在实施目的、实施依据、实施对象、实施条件等方面都存在违法，是一项违法的行政强制措施。C镇政府实施查封、扣押的对象是戴某承包的工人文化宫台球厅，实施目的是督促戴某之子落实计划生育政策，查封、扣押与实施目的没有直接关系，不符合实施查封、扣押的法定目的要求。要达到督促戴某之子落实计划生育政策的目的，应当依照其他法律手段进行，不能借助查封、扣押戴某经营场所和财物等行政强制措施。本案中，查封、扣押措施没有法律依据，实施对象也是错误的，应当是戴某之子。这也导致了该行政强制措施属于没有法律依据，且违反了实施规则，即查封、扣押应当限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。
另外，C镇政府没有依法撤销查封、扣押行为。行政强制法第二十七条、第二十八条规定，行政机关解除查封、扣押的，应当及时作出解除查封、扣押决定书。换言之，解除查封、扣押应当由原行政机关以书面形式作出，并及时通知当事人。本案中，C镇政府并没有对戴某作出撤销查封、扣押决定，而是由文化宫负责人向戴某告知物品返还情况，因此解除主体不符合规定，解除意思不明确，不能认为C镇政府已经撤销了查封、扣押行为。
二、对违法行政强制措施行为的救济方法
行政诉讼法和国家赔偿法明确规定了查封、扣押措施属于诉讼范围和国家赔偿的适用范围。行政诉讼法第十一条第二项规定，公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服提起诉讼的，人民法院应当受理。国家赔偿法第三条、第四条也将违法行政强制措施纳入赔偿范围。行政强制法第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，对于违法行政强制措施，行政复议和行政诉讼的救济渠道是明确的。本案中戴某有权就C镇政府对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为提起行政诉讼。
本案中涉及的焦点问题是，C镇政府认为已经撤销了对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为，如果该主张成立，戴某是否有权提起行政诉讼。对此，2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中作出了明确规定，增加了确认违法判决。第五十条第三款规定，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。因此，本法中C镇政府不能以撤销查封、扣押行为为由主张驳回戴某的诉讼请求，法院可以作出确认C镇政府违法的判决。
三、违法行政强制措施行为的法律责任
违法实施行政强制措施，除了依法承担刑事责任、行政责任外，给当事人造成损失的，还应当承担赔偿责任。行政强制法第六十一条规定，行政机关违法实施行政强制的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第六十八条第二款规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。第六十八条第一款规定，违反本法规定，给当事人造成损失的，依法给予赔偿。至于如何进行国家赔偿，赔偿范围及赔偿标准根据国家赔偿法的相关规定执行。本案中戴某有权就违法查封、扣押行为提出国家赔偿，取得相应赔偿。
案例二S公司诉某市盐务局扣押措施案
【案情简介】
S公司经工商登记，具有工业盐的经营资格。2001年5月11日，S公司从外地调入工业盐300吨，并于5月16日到达某市铁路货运站。该市盐务局认为，根据5月15日生效执行的该市《盐业管理若干规定》第十四条第一款规定，食盐和纯碱、烧碱工业用盐以外的其他用盐由市盐业公司统一经营，因此S公司是在已不具备经营工业盐资格的情况下，擅自从外省市调入工业盐至本市。盐务局于5月21日对S公司作出盐业违法物品扣押强制措施，并将盐业违法物品封存、扣押通知书送达S公司。S公司对该强制措施不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，盐务局作为政府主管部门，依法具有查处盐业违法案件的职权。本案有货物运单为证，认定事实清楚，证据确凿。据此，作出维持判决。二审法院认为，根据《盐业管理条例》、《盐业行政执法办法》、该市《盐业管理若干规定》规定，市盐业行政主管部门是市商委，而非盐务局，盐务局只能负责管理食盐专营工作，并无对本市工业盐的经营、运输进行查处的职权，不具有作出封存、扣押违法经营工业盐行政强制措施的执法主体资格。同时，根据《盐业行政执法办法》第二十四条规定，在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书。本案中盐务局未能提供S公司有“隐匿、销毁证据可能的情况”的事实证据。因此，二审法院作出了撤销判决。
【案件点评】
本案涉及实施扣押措施的法定职权和条件问题。本案核心是盐务局是否有权实施扣押措施，以及扣押行为是否符合法定条件。
整个案件经二审法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。当然，本案还涉及我国盐业管理体制改革以及行政法规、规章与地方性法规、规章之间的不一致问题。要求对现行盐业体制改革的呼声很高，认识还有分歧，考虑到评论应围绕行政强制展开，对此暂不作讨论。
一、盐务局是否有权实施扣押措施
首先，盐务局是否有权对经营工业盐行为进行管理。国务院《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《盐业行政执法办法》第七条规定：“各级行政主管部门，应当设立盐政执法机构，负责本辖区内的盐政执法工作。”根据以上规定，该市政府制定了《盐业管理若干规定》，其中规定：市商业委员会是本市盐业行政主管部门。市盐务局是市人民政府依据《食盐专营办法》授权的盐业主管机构，负责管理本市行政区域内的食盐专营工作，组织本规定的实施，并接受市商委的领导。根据这些规定，该市盐业行政主管部门是市商委，盐务局只是被授权负责管理食盐专营工作，对工业盐的经营并无管理职权。行政强制法第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。由于市盐务局对工业盐经营行为没有管理职权，因此不能依据《盐业行政执法办法》对S公司实施扣押措施。
其次，扣押规定是否合法。本案中，扣押措施的法律依据是原轻工业部出台的《盐业行政执法办法》，该办法属于部委规章。行政强制法明确了行政强制措施的设定权限，第十条规定法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。根据该条规定，部委规章无权设定扣押等行政强制措施，已有规定的，应当及时清理。因此，以后本案中涉及的扣押措施就有清理的问题。
二、盐务局实施扣押措施是否符合法定条件
首先，S公司经营工业盐的行为是否是违法行为。《盐业管理条例》第十九条规定：“食用盐，国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家统一分配调拨。”本案中工业盐不属由国家实行统一分配调拨的盐类范畴。但该市《盐业管理若干规定》规定：食盐和纯碱、烧碱工业用盐以外的其他用盐由市盐业公司统一经营。将工业盐也纳入国家统一分配调拨的范围。同时，《盐业管理条例》第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”根据S公司营业执照的经营范围，S公司具有经营工业盐的经营范围，其经营工业盐行为不属于违法行为。《盐业行政执法办法》第二十四条规定：“在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书。”因此，本案中盐务局不能对合法行为采取扣押措施，其采取的扣押措施不符合法定条件。
其次，行政强制法要求，采取行政强制措施需要符合法定目的，即制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等。单行法律、法规根据实际情况，应当细化行政强制措施的实施条件。《盐业行政执法办法》第二十四条规定了采取扣押措施的实施条件是“当事人有隐匿、销毁证据可能的情况”。本案中，盐务局并没有遵循这个实施条件。
案例三某司机诉道路交通管理部门扣留措施案
【案情简介】
2011年2月11日下午，某县一辆城乡客运车行至一收费站前，因疑似超载而被交警拦下，经核实，的确超载1人。司机向警察解释说，今天正值周末，在市里读书的中学生们都赶着要回家，但由于车少人多，学生们争着挤着要上车回家，虽然已尽力劝阻学生们上车，但还是有人挤了上来。售票员在清点人数时，发现超载，于是劝说大家主动下车，但没人响应，后来为了赶点，就超载行驶了。在车上的学生们表示客车司机所言属实，并请求交警放行。该交警随后作出了罚款400元的行政处罚决定，同时要求司机将车开到路旁，予以扣留，以示惩罚。该司机对公安机关道路交通管理部门的扣留决定不服，向当地人民法院提起行政诉讼。
【案件点评】
本案涉及行政强制的合理性问题。合理行政是依法行政的延伸，是依法行政的基本要求，行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的，采用的措施和手段应当必要、适当。行政强制法第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”第六条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”
本案中，应当承认公安机关道路交通管理部门有权扣留超载车辆。道路交通安全法第九十二条规定，公路客运车辆载客超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款；超过额定乘员百分之二十或者违反规定载货的，处五百元以上二千元以下罚款；公安机关交通管理部门可以扣留机动车至违法状态消除。但问题在于在本案的特定情形下，是否有必要采取扣留的行政强制措施？首先，该客运车的超载并不严重，完全可以要求下来一名学生，以消除超载状态；其次，司机已经向交警说明超载的特殊情况，且有印证；最后，交管部门予以扣留的决定不当，行政强制措施不应该视为一种惩罚手段，仅仅是一种暂时性的控制措施。因此，在本案中，公安机关道路交通管理部门的扣留行为不符合行政强制法所规定的合理性原则。
案例四马某诉某市质量技术监督局扣押措施案
【案情简介】
马某是个体工商户，在某市经营“三轮车销售门市”。2003年10月13日，市质量技术监督局工作人员对马某经销的正三轮摩托车进行了现场检查，认为涉嫌存在假冒问题，根据产品质量法第十八条的规定，作出了质量技术监督登记保存、扣押决定，决定对马某经销的正三轮摩托车现场（马某处仓库）封存三辆、异地（市质量技术监督局）封存一辆。马某不服，诉至法院。法院经审理认为，马某经销的正三轮摩托车属于流通领域的产品，虽然产品质量法规定质量技术监督部门的职能是主管本行政区域内的产品质量监督工作，但同时还规定了部分行政处罚由产品质量监督部门或工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。根据国务院办公厅〔2001〕56号、57号文件规定，将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局。因此，市质量技术监督局对马某作出的封存决定超出了其法定职权。据此，作出了撤销判决，并判决将异地封存的一辆正三轮摩托车返还给马某。
【案件点评】
本案涉及应当在法定职权范围内实施扣押措施的问题。本案核心是市质量技术监督局是否在其法定职权范围内实施了扣押措施。案件经法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
职权法定和在法定职权范围内实施行政职权是依法行政的基本要求。行政机关应当在法定职权范围内实施行政强制措施，超越职权属于行政违法情形。本案中对流通领域产品质量的监督管理权是不是由质量监督管理部门实施是关键。产品质量法中质量监督管理部门是产品质量的主管部门，但对于流通领域产品的质量问题，根据国务院职权分工规定，由工商行政管理部门负责。换言之，国务院根据产品质量法的授权，将流通领域产品的质量监督管理职权划给了工商行政管理部门，对此质量监督管理局无权行使监督管理，也无权对违法行为实施处罚和扣押等行政强制措施。行政强制法明确了实施行政强制措施必须依法在法定职权范围内实施，这是最基本的要求。第十七条规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。本案中市质量技术监督局对马某经营的流通领域产品没有管理职权，也就不能依照产品质量法的规定实施扣押措施。
案例五G公司诉某市工商行政管理局扣押措施案【案情简介】
2003年3月，某市工商行政管理局在其辖区内开展农贸打假统一行动，对辖区内的企业进行巡查。工商行政管理局工作人员出示工作证件后，依法对G饲料公司进行检查过程中，发现其生产的饲料包装袋上印有“中国优质农产品开发服务协会监制”字样。工作人员要求当事人出示有关监制证书，G饲料公司仅出示了企业法人营业执照和1998年中国优质农产品开发服务协会同意对当事人产品监督和指导的函件一份。因G饲料公司未能提供与中国优质农产品开发服务协会签订的监制协议，故该工商行政管理局以涉嫌伪造监制单位为由，依法采取了封存和扣留的行政强制措施，并送达了封存财物通知书及扣留财物通知书。2003年4月，该工商行政管理局分别以“饲料产品的特殊性，长期封存会导致产品变质，考虑到企业的实际情况”和“对当事人的生产经营情况基本查清，证据材料已由当事人确认”为由，作出了解除行政强制措施通知书，并进行送达，同时解除了上述扣留行政强制措施。G饲料公司认为，该工商行政管理局没有严格执行《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十四条和第二十三条的规定，立案和扣留、封存审批手续有瑕疵，不符合执法程序的规定，且没有执法权，属于超越职权，遂提起诉讼。
【案件点评】
本案涉及紧急情况下实施扣押措施的程序问题。本案核心是工商行政管理局未办理立案和审批手续，是否属于程序违法行为，以及工商行政管理局是否有权实施扣押措施。整个案件经二审法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
一、关于事前立案和审批手续
行政机关实施行政强制措施，应当依照法定程序办理。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十四条、第二十三条分别规定了扣押财物应当立案和履行审批手续，立案和负责人审批属于内部行政程序，工商行政管理局应当履行。行政强制法第十八条对行政强制措施的一般程序作了规定，第一项就是要求实施前须向行政机关负责人报告并经批准。但为了照顾实际情况，在第十九条作了例外规定，规定情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。本案中，工商行政管理局在巡查中发现当事人有违法嫌疑，为防止当事人转移违法财物，采取了扣留、封存的强制措施，如不马上采取相应措施，违法人会将涉嫌违法物品转移、藏匿，不利于执法。事后该扣押财物的强制措施经过了该局领导的批准。因此，根据行政强制法的规定，如果属于情况紧急的，行政机关可以事后补办批准手续，这符合程序规定。
关于程序违法的法律后果，我国尚没有行政程序法，行政诉讼法对程序违法也只作了原则规定。依法行政应当要求和引导依照法定程序执法，增强行政机关程序观念。但对程序应作具体分析，程序违法有轻微和严重之分，相应的是程序瑕疵和程序错误，对程序瑕疵应当要求补正，有的程序违法很轻微的，法院可以采取更加灵活的方法处理。设置内部批准程序有利于加强上级对下级的监督，有利于提高依法行政水平。未履行内部批准程序是属于程序瑕疵，还是属于程序错误，判断标准之一就看是否会影响行政决定的内容。总之，程序违法是一个值得深入研究的课题，需要不断予以规范。
二、关于工商行政管理局是否有权实施扣押措施该省《实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第七条第四项规定，经营者不得在商品上编造虚假监制单位。第十六条规定了扣留、封存行政强制措施。反不正当竞争法赋予县级以上工商行政管理机关对不正当竞争行为有进行监督检查和处罚的权力。行政强制法对实施行政强制措施的法定目的作了抽象规定，是为了制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等。本案中，为查明案情，防止证据灭失，工商行政管理局有权对G饲料公司采取扣留、封存的行政强制措施。当然，在实践中，行政机关实施行政强制措施还应当遵循适当原则、强制与教育相结合原则、轻微行为不实施强制原则等。单行法律、法规在设定行政强制措施时，应当尽可能对实施条件作出规定，不宜赋予行政机关过大的自由裁量权。
案例六某公司诉县畜牧局扣押财物案
【案情简介】
根据畜牧法及某省《畜牧管理条例》的规定，某县畜牧局是畜牧主管部门，负责对畜牧违法行为进行查处。由于畜牧法及该省《畜牧管理条例》对畜牧违法行为只规定了行政处罚，没有规定相应的行政强制措施，该省政府对《畜牧管理办法》作了补充，规定畜牧主管部门查处畜牧违法行为时有权采取查封、扣押措施。为了提高执法效率，县畜牧局发文，将与兽医业务有关的行政处罚权和行政强制措施权一并委托给县兽医站行使。后某公司因销售未附检疫合格证明的种畜而被县兽医站查处。县兽医站根据省政府《畜牧管理办法》和县畜牧局文件，以县畜牧局的名义扣押了涉案财物。该公司不服，提起行政诉讼。
【案件点评】
本案县畜牧局及兽医站实施扣押过程中的违法情形有：1.根据行政强制法第十七条的规定，行政强制措施权不得委托。行政法上的委托是指，行政机关在法律允许的范围内，将自己的某一项权力委托给其他行政机关或者组织行使，受托机关或者组织在委托范围内以委托机关的名义作出行政行为，其法律后果由委托机关承担。与行政处罚权不同，行政强制措施权不得委托。因此，县畜牧局委托县兽医站实施行政强制措施的文件违法，县兽医站根据委托实施的扣押措施无效。2.根据行政强制法第二十二条的规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。因此，实施查封、扣押必须有法律、法规作为依据。本案中，根据地方政府规章实施扣押的行为违法。
案例七某超市诉市工商局查封、扣押案
【案情简介】
某市工商局根据上级机关部署在其辖区内开展打击“食品非法添加”专项行动，对辖区内的食品流通企业进行巡查。在对某大型超市的检查中，经现场仪器初步筛查，执法人员认定该超市销售的大米涉嫌违法添加禁止添加的物质。执法人员遂当场对该批大米采取了查封、扣押的行政强制措施，并出具了查封、扣押清单。当天下午，执法人员向市工商局局长报告并补办了批准手续，向该超市交付了查封、扣押决定书，其中载明查封、扣押的期限为三十日。随后，市工商局委托市食品检验中心对该批大米是否违法添加禁止添加的物质进行检验。三十天后市食品检验中心向市工商局报送了检验结果。检验结果证明该批大米中不含有禁止添加物质，市工商局立即解除了查封、扣押，但要求该超市承担大米检验费用。此时距离采取查封、扣押之日，已经过了三十三日。该超市以查封、扣押程序违法、超过期限、结果错误、违法要求承担检验费用等为由向法院提起行政诉讼。
【案件点评】
本案核心是工商局未办理立案和审批手续，是否属于程序违法行为。行政机关实施行政强制措施，应当依照法定程序办理。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十四条、第二十三条分别规定了扣押财物应当立案和履行审批手续，立案和负责人审批属于内部行政程序，工商行政管理局应当履行。行政强制法第十八条对行政强制措施的一般程序作了规定，要求实施前须向行政机关负责人报告并经批准。但该法第十九条又作了例外规定，即情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。本案中，工商局在巡查中发现超市有违法嫌疑，如不马上采取相应措施，有害食品将有可能继续销售，危害公众健康，或者被转移、藏匿，不利于保存证据和进一步执法。并且，执法人员及时向该局领导报告并补办了批准手续。因此，根据行政强制法的规定，工商局在紧急情况下实施查封、扣押的程序符合法律规定。
关于超过查封、扣押期限的问题，根据行政强制法第二十五条的规定，对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。因此，检验的期间不包括在查封、扣押的期间内，查封、扣押并没有超过三十日期限。但工商局没有履行书面告知义务，属程序违法。关于检验费用承担问题，行政强制法第二十五条规定，检验费用由行政机关承担。因此，工商局要求超市承担检验费用的行为违法。关于检验结果证明查封、扣押的食品不存在违法添加，工商局是否应予赔偿的问题，根据国家赔偿法的规定，行政机关行使职权时有造成行政相对人人身伤害或者财产损害违法行为的，国家承担赔偿责任。本案中虽然最后证明大米无违法添加禁止添加的物质，但工商局采取查封、扣押的行为符合法律规定；虽然有程序瑕疵，并不构成整个查封、扣押行为的违法。因此，不承担赔偿责任。
案例八某炼铜公司诉某县环保局冻结措施案
【案情简介】
某县环保局的执法人员在检查其行政区域内的排污情况时，发现A炼铜公司（以下简称A公司）私设暗管，向一条水溪排放大量含有重金属的超标污水，造成附近鱼虾大量死亡，养殖户损失严重，并且造成附近居民饮水困难。之后，县环保局作出行政处罚决定，并责令A公司在十五日内拆除暗管。同时，为了保证环保局的罚款得到执行和促使A公司执行拆除暗管的行政决定，县环保局冻结了该公司在银行账户上的五十万元资金。A公司财务人员到银行提款时发现其资金被冻结，经询问银行方面才得知款项被冻结的来龙去脉。于是，A公司向法院提起诉讼，请求法院撤销环保局的冻结决定。
【案件点评】
本案涉及行政强制措施合法性的问题。判定行政行为是否合法，主要根据如下几个方面：一是行政主体是否适格，即是行政主体有无权限；二是适用条件是否符合法律、法规等的规定；三是行政主体实施行政行为是否遵守了法定程序。
行政强制法第二十九条规定：“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。”可见，行政机关能否有冻结权要看有没有法律的规定。水污染防治法第七十五条规定，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款。水污染防治法及其他环境保护相关法律没有授权环境保护行政主管部门实施冻结，因此，环保局无权冻结A公司的存款。
行政强制法第三十一条规定，依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）冻结的理由、依据和期限；（三）冻结的账号和数额；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。即使环保局有权实施冻结，环保局也应当严格遵守行政强制法规定的程序，将冻结决定送达当事人，否则，构成程序违法。
需要说明的是，本案中银行存在严重失职情况，行政强制法及商业银行法等法律规定，法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。银行对于有关冻结请求应当首先进行审查，符合法律规定的方能协助冻结，否则，应承担相应的法律责任。
案例九A房地产公司诉某市工商行政管理局冻结措施案【案情简介】
1994年3月，A房地产公司与中科公司签订协议书，合同履行期间双方因资金支配问题产生纠纷。1994年5月，中科公司向某省经济合同仲裁委员会申请仲裁。随后经济合同仲裁委员会根据中科公司提出的保全措施申请，裁定暂停支付A房地产公司的银行存款1010万元。同日，市工商行政管理局向银行发出停止支付款项通知书，认定“A房地产公司违反了与中科公司所签合同”，要求其停止支付A房地产公司账户内的银行存款1010万元。A房地产公司系韩某外商独资经营企业，因其违反我国外资企业法有关规定，被工商行政管理局吊销了营业执照。韩某不服市工商行政管理局停止支付银行存款人民币1010万元的行政强制措施，提起行政诉讼。法院经审理认为，A房地产公司是外商韩某的独资企业，虽然该企业被吊销了营业执照，但韩某有权以独资者个人的名义提起行政诉讼。市工商行政管理局在对经济合同纠纷进行仲裁的过程中所采取的停止支付银行存款的强制措施没有法律、法规授权，无法律、法规依据。据此，作出撤销判决。
【案件点评】
本案涉及实施的冻结措施的法定职权问题。本案核心是工商行政管理局是否有权实施冻结措施。案件经法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
实施冻结措施应当符合法定条件。本案中首先要判断工商行政管理局要求暂停支付银行存款是行政行为还是仲裁保全措施。工商行政管理局认为是仲裁保全措施，但根据原《经济合同仲裁条例》第二十四条规定，仲裁保全措施仅限于查封和扣押货物、变卖不易保存的货物等措施，并没有暂停支付银行存款措施。因此，不能将暂停支付银行存款作为仲裁保全措施。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》第十六条规定：“暂停支付相对人的银行存款和往来款项，应当通知其开户银行依法执行。执行暂停支付后，应当通知相对人。”因此，本案中暂停支付银行存款是工商行政管理局依照该试行规定所作出的行政强制措施。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》对实施暂停支付银行存款的法定条件作了规定，第十一条规定在查处违法行为过程中，可以根据具体情况，依法采取暂停支付。本案中，工商行政管理局对正在进行仲裁的经济合同纠纷的一方当事人采取暂停支付银行存款措施，并不是为查处违法行为作出的，而是为了满足仲裁保全申请作出的，显然不符合实施的法定条件。行政强制法要求实施行政强制措施应当符合法定条件，并对实施条件作了总的规定，即为了制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等，具体实施条件由单行法律、法规规定。暂停支付银行存款性质上属于冻结银行存款的行政强制措施。本案中，工商行政管理局实施暂停支付银行存款不符合法定条件，属于“张冠李戴”，属于违法的行政强制措施。
工商行政管理局无权实施冻结措施。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》是1993年由国家工商行政管理局颁布的部委规章，2007年《工商行政管理机关行政处罚程序规定》已经出台。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》废除了暂停支付银行存款的规定。这里涉及部委规章能否设定暂停支付银行存款的行政强制措施。1994年商业银行法确立了冻结银行存款必须由法律规定。行政强制法对行政强制措施的设定权作了规定，延续了商业银行法的规定，冻结比查封、扣押的设定权要求更高，只能由法律设定。因此，行政法规不能设定冻结措施，部委规章更不能设定。根据商业银行法和行政强制法的规定，原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》无权设定暂停支付银行存款措施，工商行政管理局也无权实施暂停支付银行存款。
案例十刘某诉市烟草局扣押香烟案
【案情简介】
某日，某市烟草专卖局接到举报后，派出执法人员张某在个体工商户刘某开的百货店里查获无证运输的卷烟共5个品牌347条。根据该省《烟草专卖管理条例》
的规定，执法人员张某将347条卷烟扣押，当场制作并交付了扣押决定书。关于扣押的财物和期限，扣押决定书称：“扣押香烟300余条”，“扣押期限一个月”。但一个多月之后，市烟草专卖局既不作出处理决定，也没有返还扣押的香烟。于是刘某向法院提起行政诉讼。
【案件点评】
根据行政强制法的规定，市烟草专卖局实施扣押过程中存在的违法情形有：
（1）根据行政强制法第十八条的规定，行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施。而本案只有一名执法人员实施。（2）根据行政强制法第二十四条的规定，实施查封、扣押的，应当当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等。而本案执法人员没有当场交付扣押清单，扣押决定书没有准确载明扣押财物的名称、数量。（3）根据行政强制法第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。首先，本案扣押决定书“扣押期限一个月”的表述不准确，扣押期限应按日计算，准确表述为“扣押期限三十日”。其次，扣押决定书载明的期限届满后，市烟草专卖局不仅没有作出处理决定，而且没有解除扣押，返还财物，也没有将延长扣押期限的决定书面告知当事人，并说明理由。本案案情较为简单，不属于情况复杂应当延长期限的情形。因此，市烟草专卖局逾期扣押的行为违法。
案例十一某纺织厂诉该县城乡规划
委员会强制拆除案
【案情简介】
某纺织厂在未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧筑建一道高2.2米、长32米的水泥砖围墙。县城乡建设委员会（以下简称县城建委）曾对该厂的违法行为进行过制止，但该厂没有停止建墙行为。县城建委于3月1日发出通知，责令纺织厂于二十日内自行拆除违法建筑的围墙。3月21日，县城建委以该厂未经规划部门批准，擅自兴建围墙，违反了城乡规划法的规定为由，作出《关于强制拆除纺织厂违法建筑围墙的决定》，并于当天强制拆除。纺织厂不服，提起行政诉讼。
【案件点评】
本案中县城建委实施行政强制执行过程中的违法情形有：1.实施强制拆除前没有发布公告，限期当事人自行拆除。根据行政强制法第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。县城建委于3月1日发出的限期拆除通知，是最初的行政决定，不同于行政强制法规定的强制执行前的限期拆除公告，二者具有不同的性质和作用，缺一不可。2.根据行政强制法第四十四条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。该纺织厂在法定期限当中的二十日内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，也没有拆除违法建筑的围墙。3月21日县城建委即实施了强制拆除，距离发出限期拆除通知的3月1日，刚刚过了二十天，但强制拆除当日仍在申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内。县城建委的行为剥夺了当事人申请救济的权利，是严重的违法行为。3.根据城乡规划法第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。因此，实施强制拆除的主体是县级以上人民政府，县城建委主体不合法。
案例十二R公司诉某区市政管理局
行政强制执行案
【案情简介】
1997年10月，R广告设计制作公司（以下称R公司）与某区城乡建设委员会（以下称区建委）签订某区人行护栏改造协议。协议约定，R公司在合同路段投资改造人行护栏，区建委同意R公司在其投资改造的人行护栏路段范围内安装广告灯箱，使用时间从1997年至2005年年底，以此作为R公司为政府改造人行护栏的投资回报。协议签订后，R公司按协议约定进行了改造并设置了广告灯箱。1999年该市《城市容貌管理条例》将灯箱广告的审批职能由区建委授予了从区建委中分离出来的区市政管理局。2001年3月，区市政管理局向R公司发出书面通知，为了贯彻市政府关于拆除违法建筑的通告，根据局规范性文件《关于拆违、景观综合整治的实施意见》的规定，人行道的灯箱广告一律无条件拆除，R公司设置的人行道灯箱广告属于区市容景观综合整治内容，限4月20日前自行拆除，4月21日将组织人员强制拆除，造成的损失由R公司自己承担。R公司收到该通知后，一方面向区市政管理局提出异议，另一方面在4月20日自行拆除了其设置的部分广告灯箱。2003年，R公司向区法院提起行政诉讼，请求法院确认区市政管理局通知强制拆除广告灯箱的行为违法，并赔偿损失。
法院经审理后认为，区市政管理局未告知R公司已设广告灯箱需进行重新审批或者补办审批手续，在按规定对原告作出责令改正之前，就通知R公司自行拆除，其行为违反了法定程序和适用法律错误，确认区市政管理局违法。根据实际拆除的灯箱数和广告灯箱的剩余经营年限进行折算，判决区市政管理局赔偿R公司13万元。
【案件点评】
本案涉及作出行政强制执行决定行为的合法性问题。
本案核心是区市政管理局作出强制拆除决定是否合法。整个案件经法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
行政机关实施强制执行分为两个阶段，分别有两个决定。第一阶段是行政处理阶段，行政机关对当事人的违法行为依法作出行政处罚等行政决定，这是强制执行的基础。第二阶段是强制执行阶段，当事人不自动履行行政决定所载明的义务时，行政机关依照法律的规定，按照法定程序作出强制执行决定，并付诸实施。这两个阶段是相互联系的，是行政强制执行制度的组成部分，缺一不可。同时，在具体案件中，这两个阶段以及在各阶段的不同步骤中，只要当事人自动履行了义务，行政目的实现后，行政强制执行程序就应当停止，因此，实践中不是所有案件都会把全部行政强制执行程序走完：本案中行政强制执行程序没有完全走完，R公司在区市政管理局作出强制执行决定后，自动履行了义务，区市政管理局没有实际实施强制拆除行为。本案中涉及三个问题：
一是行政机关在什么情况下有强制执行权。为了规范行政强制执行，行政强制法明确了行政强制执行的设定权，即只有法律才能设定行政强制执行。法律没有规定行政机关强制执行的，行政机关申请法院强制执行。换言之，只有法律明确授权行政机关强制执行权的，行政机关才有强制执行权。本案中，区市政管理局作出强制拆除决定的依据是该局自己规定的《关于拆违、景观综合整治的实施意见》，从规范文件的层级上看，还不是地方政府规章，只是其他规范性文件。根据行政强制法的规定，这类规范性文件不能设定行政强制措施，更不能设定行政强制执行。因此，区市政管理局没有强制拆除的权力，也无权作出强制拆除的决定。如确需强制拆除广告牌，应在作出限期拆除决定后，依法申请法院强制拆除。
二是行政机关实施强制执行，能否没有基础行政决定。行政强制执行是对基础行政决定所载内容的执行，缺了基础行政决定，行政强制执行就是无源之水，没有执行的内容，执行也就无从谈起。行政强制执行与行政强制措施的区别之一是，行政强制执行有基础行政决定，行政强制措施只有本身决定。实践中，在少数紧急的情况下，允许行政机关在作出基础行政决定的同时，作出行政强制执行决定，这属于即时强制。总之，根据行政法一般理论，除了即时强制外，行政机关实施强制执行，必须有基础行政决定。本案中，强制拆除人行道广告牌不属于情况紧急的情形，不是即时强制。区市政管理局直接作出强制拆除决定，没有先作出限期当事人拆除决定，不符合行政强制执行的一般理论，也不符合行政强制执行的基本程序规定，既剥夺了当事人的程序权利和就基础行政决定寻求救济的权利，也使当事人之前没有自动履行的可能。
三是行政机关实施强制执行应当履行什么样的法定程序。行政机关实施强制执行，首先要作出基础行政决定并送达当事人，使当事人知晓情况，必要时寻求法律救济。行政决定公开并为当事人知晓，是行政程序的基本要求。当事人在基础行政决定载明的期限内不履行义务的，行政机关应当依法催告当事人履行，这是强制执行的必经程序，目的是尽可能让当事人主动履行义务。经催告当事人仍不履行义务的，行政机关可以依法作出强制执行决定，并组织实施。本案中区市政管理局既没有作出基础行政决定，也没有催告，就直接作出强制拆除决定，不符合行政强制执行的程序要求。根据行政强制法的规定，应当属于严重违反法定程序，可归入违法实施强制执行的情形。
案例十三王某诉某市城市规划
部门行政强制执行案
【案情简介】
1992年，王某未经某市城市规划行政主管部门批准，在城市规划区内建设砖木结构门面房。在其施工过程中，市城市规划管理处受市城乡建设委员会的委托，于6月11日下午5时20分、6时先后两次向王某送达了违法违章建筑停工通知书，令其停止施工，听候处理。当日下午7时50分左右，市城市规划管理处在城管办和城市管理监察大队配合下，依据下达停止建设通知书后，违法建设单位和个人继续施工的，城市规划行政主管部门可以强行拆除的规定，对王某的门面房强制拆除。王某不服，提起行政诉讼。一审法院经审理认为，王某没有准建手续，在城市规划区内建房，占用规划道路，属违法建筑。市城市规划管理处并非城市规划行政主管部门和法律、法规授权的组织，虽经市城乡建设委员会的委托，其处罚主体和实施强行拆除应以委托单位的名义实施和执行。作为事业单位的市城市规划管理处实施强制拆除，没有法律依据，不具有合法性，且认定王某在收到第二份停工通知书后继续施工的证据不足。据此，判决市城乡建设委员会赔偿王某经济损失1098元，并限王某清理出违法建设用地。二审法院维持了一审判决。
【案件点评】
本案涉及行政机关如何合法实施强制执行的问题。本案核心是市城市规划管理处实施强制拆除违法建筑行为是否合法。整个案件经两级法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，而是主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
我国行政强制执行体制为：依法有强制执行权的行政机关，自己实施强制执行权实现行政决定内容；没有强制执行权的行政机关，申请法院强制执行。行政机关强制执行是我国行政强制执行体制的重要组成部分，行政机关作出行政决定后，依法自己实施强制执行，依靠行政机关自身力量实现行政决定内容。为了规范行政强制执行，行政强制法着重对行政强制执行作了专门规定。本案中市城市规划管理处实施强制拆除违法建筑，实施的就是行政强制执行权，主要涉及三个问题：
一是市城市规划管理处是否有实施行政强制执行的主体资格。行政决定应当由行政机关在法定职责范围内作出。根据行政主体理论，受委托组织或者行政机关内部机构必须以行政机关的名义作出行政决定，不能以自己的名义作出。行政强制执行的实施主体只能是行政机关，必须符合行政主体理论。为了规范行政强制执行，防止乱作为，行政强制法明确由行政机关和法律授权的组织实施行政强制执行。本案中，市城市规划管理处作为城乡建设委员会的内设机构，只能以城乡建设委员会的名义而不能以自己的名义实施强制拆除。
二是市城市规划管理处是否有权实施强制拆除。即使受城乡建设委员会委托，以城乡建设委员会名义执法，市城市规划管理处是否有权实施强制拆除？行政诉讼法第六十六条规定了我国的行政强制执行体制，行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行。行政强制法延续了现行行政强制执行体制，并进一步明确行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这实际上要求行政机关强制执行，必须由法律规定，法律没有规定但行政法规等规定了行政机关强制执行的，该行政机关不具有强制执行权的，只能申请法院强制执行。本案中城乡建设委员会依据城市规划法对违法建设进行管理和处罚，但是原城市规划法并没有授予城乡建设委员会强制拆除违法建设的权力，因此依据行政强制法的规定，城乡建设委员会并没有强制执行权，也不能委托市城市规划管理处实施强制拆除。值得一提的是，2007年制定的城乡规划法赋予了县级以上地方人民政府查封施工现场、强制拆除违法建筑的措施，赋予了县级以上地方人民政府相应的强制拆除权。
三是强制拆除的法定程序。通过履行法定程序不仅有利于形成合法、合理的行政决定，保障当事人的合法权益，也有利于提升行政决定的可接受性，提高行政效率。因此，加强程序规定成为行政强制法的规范重点。根据行政强制法的规定，完整的行政强制执行程序主要有以下几个步骤：（1）作出行政决定。行政机关依法作出行政决定，并载明或者告知当事人履行期限。（2）当事人逾期不履行。（3）优先实施执行罚和代履行。实施执行罚后满三十日当事人仍不履行，无法实施代履行或者代履行被拒绝，行政机关也可以根据实际情况，直接实施强制执行。（4）催告当事人。制作并送达催告书，书面催告当事人履行义务，催告书应当明确并规定必要内容。（5）听取陈述和申辩。当事人收到催告书后，有权陈述和申辩。行政机关应当采用一定形式，听取当事人的陈述和申辩，并予以记录和复核，合理的要采纳。
（6）实施强制执行。催告期满后当事人仍不履行义务，且没有正当理由的，行政机关可以决定实施强制执行，并制作强制执行决定书。强制执行书应当载明强制执行理由和依据等必要内容。（7）送达行政强制执行书。行政强制执行书的送达必须是正式送达，应当依照民事诉讼法规定的送达规则执行。送达首先应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达的，可以依照民事诉讼法的规定采用留置送达、公告送达等形式。（8）实施行政强制执行。本案中，市城市规划管理处在同日5时20分、6时两次发出违法违章建筑停工通知书，令王某停止施工，并于同日7时50分实施强制拆除，时间间隔只有不到3个小时，没有给予足够的催告时间和自动履行的时间，也没有听取陈述和申辩，没有作出强制拆除决定书，程序显然不合法，执行也显然不合理。
在本案中，市城市规划管理处实施强制拆除违法建筑行为是违法的，不符合主体资格，其没有强制执行权，其行为也不符合法定程序，但其有对违法建筑的行政管理权，受委托可以作出违法违章建筑停工通知书，直至限期拆除的决定。换言之，本案中市城市规划管理处受委托可以作出基础行政决定，但强制拆除行为是违法的，给王某造成损失的，应当予以依法赔偿。
案例十四某村民诉某国土资源局强制拆除案
【案情简介】
某村村民未经批准占用承包地修建房屋100多平方米，且未办理占用承包地修建房屋的审批手续。据此，某县国土资源局向该村民作出行政处罚决定，并责令其限期拆除。该村民在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼。随后，国土资源局组织了30多名执法人员和多部机械，将此违建房屋予以拆除。该村民事后以国土资源局的拆除行为超越职权并违反法定程序为由，向人民法院提起行政诉讼。
【案件点评】
本案涉及行政强制执行的权限及程序问题。行政强制法专门规定了强制执行的权限和程序。
首先，土地管理法第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”因此，县国土资源部门作出的限期拆除决定是正确的。
但是，该国土资源管理部门没有权力实施拆除行为。土地管理法第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。因此，国土资源部门本身没有实施行政强制拆除的权力，对其作出的限期拆除决定，必须依照法律规定向人民法院申请强制执行。
案例十五某县公路管理局申请法院强制执行案
【案情简介】
某县农村居民李某在省道边上距路沿5米的地方建住宅。经群众举报，县公路管理局进行了调查取证，并作出处理决定：李某违反了公路法第五十六条的规定，责令拆除违章建筑，并处罚款一万元。李某既未履行处理决定，又未在法定期限内申请复议、提起诉讼。公路管理局现申请法院强制执行。
【案件点评】
本案公路管理局申请法院强制执行，法院是否应当受理？行政强制法第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，法院是否应当受理公路管理局的强制执行申请，关键看公路管理局有没有行政强制执行权。
公路法八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物，地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”因此，法律已经授予交通主管部门强制执行权。对此，应当按照行政强制法第四十四条的规定执行：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”有些法律赋予行政机关以选择权，即行政机关可以自己强制执行，也可以申请人民法院强制执行。例如，税收征收管理法第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”对此，应当按照其他法律的特别规定执行。另外，需要注意的是，行政强制执行有多种方式，如果法律只授予行政机关实施部分强制执行方式，而行政机关需要实施其他强制执行方式的，应当申请人民法院强制执行。
案例十六某物价局申请法院强制执行案
【案情简介】
某市物价局对其所辖范围内的大型超市执行调价备案情况进行了专项检查。检查发现某公司自2008年2月1日至2008年3月14日违反了国家发展和改革委员会第58号令第十条规定，在销售5L油中王等34个品种食用植物油的过程中，一次调高价格4%以上，且没有在规定时间内向物价局书面申报并备案。物价局认为，该公司不执行调价备案制度的行为，违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第八条第（一）项所指的价格违法行为，决定对该公司给予罚款20万元。该公司至2008年10月13日既未申请行政复议又未按期缴纳罚款。物价局于2008年10月14日依法向人民法院申请强制执行。
【案件点评】
本案涉及行政机关申请人民法院强制执行的程序问题。行政诉讼法第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。根据本条规定，我国的强制执行体制分为行政机关自行强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两种形式。行政强制法第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。价格相关法没有规定价格主管部门有行政强制执行权，因此，本案中价格主管部门向人民法院申请强制执行是合适的，人民法院应当受理，并按照法律规定进行审查。如果价格主管部门的处罚决定合法，人民法院应当予以强制执行。
案例十七某乡政府申请法院强制执行案
【案情简介】
李某自1993年至1995年未交农业税、乡统筹费、义务工费、村提留款3000多元，经某乡政府多次催缴未果。为此，某乡政府依据国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》等规定，于1995年10月制作了关于李某拖欠税金等费用的限期缴纳决定书，并送达李某。李某收到决定书后，在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼。1996年2月，某乡政府向县法院申请强制执行。
县法院经审查认为，乡政府关于限期缴纳农业税等费用的决定证据充分且有法律、法规依据，符合《农民承担费用和劳务管理条例》第二条、第六条规定，并在决定书中载明了申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。据此，县法院受理了执行申请，并于1996年3月向李某发出执行通知书令其限期履行。李某接到通知后，仍拒不履行义务。县法院随后向李某送达了裁决书和查封令，就地扣押李某的财产——山羊20只，并责令李某自己管理和饲养，不得转移。之后，县法院第二次限期李某主动履行义务，否则将强制执行。李某逾期不履行。该县法院于1996年1月派员会同乡、村干部对李某的羊评估作价，进行强制执行。在强制执行过程中，李某态度有所转变，当场承认错误且作了书面检查，并以家庭经济困难为由提出减免部分执行标的物的口头申请。经乡政府和县法院的准许，实际执行12只羊，折合2750元，其余减免。县法院将强制执行的12只羊当场交由乡政府处理。
【案件点评】
本案涉及作出行政机关申请法院强制执行的问题。本案核心是乡政府申请县法院强制执行的程序问题。整个案件经法院审查后已经有了结果，我们不评价案件审查情况，而主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
申请法院强制执行是我国行政强制执行体制的重要组成部分，是维护公共利益、保障法律秩序、实现行政决定内容的重要途径。本案中，乡政府作出李某拖欠税金等费用的限期缴纳决定书后，为了保证行政决定内容的实现，可以申请法院强制执行，这是符合我国行政强制执行体制的，也是合法的。本案中主要涉及三个问题。
一是行政机关什么时候可以申请法院强制执行。根据我国行政强制执行体制，依法有强制执行权的行政机关，自己实施强制执行权以实现行政决定内容；没有强制执行权的行政机关，申请法院强制执行。行政强制法第五十三条明确规定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。应该说，哪些行政机关可以申请法院执行的界限是清楚的，没有强制执行权的行政机关才能申请法院强制执行。在本案中，法律没有赋予乡政府就收取农业税、乡统筹费、义务工费、村提留款的行政决定相应的强制执行权，因此乡政府可以向县法院提起强制执行的申请。
二是申请法院强制执行的程序。行政机关申请法院强制执行，首先，要作出基础行政决定，否则就没有执行的内容。其次，要符合申请执行的期限要求。当事人在法定期限内既不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行义务的，行政机关可以向法院申请强制执行。为了提高行政效率，同时保护被执行人的合法权益，行政强制法规定了非诉执行申请期限的起点和期限，即自行政复议或者行政诉讼期限届满之日为起点，期限为三个月。再次，申请法院强制执行，行政机关应当先履行催告程序。这是前置程序，目的是发挥行政机关熟悉情况和充足力量的优势，使被执行人了解情况，促使被执行人自动履行义务。最后，法院受理申请，裁定执行，实施强制执行。本案中乡政府申请县法院强制执行，既有基础行政决定，又在法定期限内提出申请，法院也依法受理、裁定执行，并实施强制执行，符合基本的法定程序。依照行政强制法的规定，本案中主要缺乏催告程序，乡政府在申请法院强制执行前，应当催告李某主动履行义务，经催告李某拒不履行的，才申请法院强制执行。三是法院实施强制执行。根据民事诉讼法的规定和实践中法院执行的实际做法，非诉执行申请裁定执行的，都是由法院执行机构予以执行。考虑到有些强制执行需要行政机关的配合和协助才能完成，为了给这种探索留有空间，行政强制法删去了裁定执行的由法院执行的规定，对由谁来执行没有作出规定，按照民事诉讼法等相关规定执行。在本案中，县法院实施了强制执行，查封了李某饲养的山羊，并进行了估值。县法院还就执行与李某达成了和解。考虑到民事诉讼法等法律中法院如何强制执行已经有规定，因此行政强制法除了确认行政机关可以申请法院强制执行外，主要规定行政机关如何申请法院强制执行的衔接性规定，解决从申请到裁定执行的程序设置。对于法院强制执行中能否适用执行和解，依照民事诉讼法及相关规定执行。行政强制法规定了行政机关在强制执行中，可以与当事人达成执行和解，第四十二条规定实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。
案例十八沈某诉某县水利局行政强制执行案
【案情简介】
1994年，沈某与原五义乡人民政府签订了为期5年的承包合同，承包该乡咸鱼养殖场和海堤河600米长的一段河面养鱼，并在该承包河段两端设置了三道网、三口鱼簖。1994年12月底，县水利局发现沈某未经批准擅自在承包的海堤河筑坝养鱼，影响排涝排咸，经口头通知要求拆坝未果。1995年3月，县水利局制作了水利工程管理违章通知书，决定对沈某违法筑坝行为处以200元罚款，并限在同年4月10日前将坝拆除。4月10日，县水利局、原五义乡人民政府、光荣乡人民政府形成了关于收回光荣乡防汛海堤河移交纪要，确定变更与沈某的承包合同，4月20日起由光荣乡行使这600米长的海堤河的管理和经营权，并要求在移交前由原五义乡做好沈某的思想工作，捞清河内咸鱼和鱼种，逾期则视为放弃处理。原五义乡通知沈某，但沈某不同意变更承包合同。1995年5月22日，县水利局、丰利镇政府（原五义乡人民政府合并到该镇）、光荣乡政府组织民工强行将沈某所筑之坝挖开，同时将沈某设置的三道拦河网、三口鱼簖拆除，致使沈某在海堤河所养的鱼群流失，拦网及鱼簖部分损坏，32根刺槐树网桩丢失。为此，沈某向县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告挖坝毁网的强制措施，并赔偿经济损失4.5万元。
县人民法院经审理认为，沈某未经有关部门批准，擅自在环港垦区海堤河上筑坝养鱼，影响了排涝排咸，其行为违反了《河道管理条例》的有关规定，应当受到行政制裁，挖坝的强制措施成立，依法维持。沈某根据承包合同在海堤河设网、簖养鱼的行为是合法的。县水利局所作的水利工程管理违章通知书也仅限沈某在1995年4月10日前将坝拆除，未明确通知其拆除为养鱼而设置的网具。县防汛防旱指挥部只是认定沈某在海堤河上拦河打坝，要求拆坝，未将沈某养鱼设置的网、簖列入强行拆除的范围。在未依照法律规定的程序通知沈某拆除拦河鱼网、鱼簖的情况下，就强行拆除其为养鱼而设置的网、簖，造成网、簖部分损坏，鱼群流失的后果，应酌情承担一定的赔偿责任。因此，沈某请求撤销拆网的行政强制措施理由成立，据此作出撤销判决。强制拆除的三道拦河网、三口鱼簖，修复后返还沈某，并赔偿相应损失。
【案件点评】
本案涉及依法实施行政强制执行的问题。本案中县水利局等三被告实施了两项行政强制执行，对拦坝的强制拆除和对拦河网等设施的强制拆除。核心是县水利局等三被告实施的这两项强制拆除行为是否合法。案件经法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，而是主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
一、实施强制拆除行为的前提
强制拆除是对行政机关依法作出的拆除决定，当事人在法定期限内拒不履行，由行政机关依照法律规定强制执行。强制拆除属于一类典型的行政强制执行，不同于具有临时性、附属性特点的行政强制措施。因此，除非情况紧急，强制拆除应当有基础行政决定的存在。行政强制法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。本案中强制拆除拦河网等设施之前并没有责令沈某拆除的行政决定，违反了基本要求，属于较为严重的违法行为。本案中强制拆除拦坝，事先就作出了基础行政决定，符合行政强制执行的一般要求。
二、实施强制拆除不得扩大执行范围
本案中，还可以将强制拆除拦坝和强制拆除拦河网等设施看成一个行政强制执行行为。行政强制执行的对象是基础行政决定，因此行政强制执行时原则上不能改变基础行政决定中确定的义务内容，更不能扩大强制执行范围，这也是行政强制执行的一个基本规则。本案中，县水利局作出的基础行政决定是要求沈某拆除拦坝，内容是清楚的。但在强制执行过程中，县水利局等扩大了强制拆除范围，增加了强制拆除拦河网等设施，属于擅自扩大行政强制执行范围，是违法的。行政强制法第二条规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第六十一条规定，行政机关违法实施行政强制的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。并规定给当事人造成损失的，依法赔偿。
三、实施强制拆除应当有法定权限
当事人有违法行为，行政机关依法作出行政决定后，当事人拒不自动履行的，如何实现行政决定的内容。对此，行政诉讼法第六十六条规定了两种途径，即行政机关依法强制执行，或者申请法院强制执行。行政强制法延续了现行行政强制执行体制，并进一步规定了行政机关依照法律规定强制执行，如果法律没有授予强制执行权的，行政机关就申请法院执行。行政强制法规定行政强制执行只能由法律设定。根据行政强制法的规定，本案中强制拆除拦坝行为也是违法的。河道管理条例规定了拦坝导致影响排涝排咸的违法性，但没有规定水利部门有强制执行权。即使河道管理条例规定了强制拆除权，根据行政强制法关于设定权的规定，只有法律才有行政强制执行的设定权，行政法规不得设定。
案例十九肖某违法处置查封物品案
【案情简介】
某市经济委员会接到群众举报。某化肥销售点向附近居民销售家用燃气。该经济委员会派肖某和宋某两名工作人员突击到达现场检查，正好看到该化肥销售点负责人卫某正在与三名附近居民往车上搬运刚刚卖出的十多罐燃气。之后，经济委员会查封了正在倒卖的燃气和库存燃气。一天，肖某听家里亲戚说，卫某所销售的燃气非常耐烧，质量不错。于是肖某便到卫某处，暗示希望能低价购买这些被查封的燃气，卫某欣然答应，并无偿送给肖某一罐已被查封的燃气。后来，卫某将此情况举报给经济委员会。
【案件点评】
根据该市有关燃气管理的法规规定，未取得经营许可证从事燃气经营活动的，燃气企业分立或合并而成立的企业不重新申请经营审查从事经营活动的，非法从事中介活动的，用户擅自改变燃气用途、扩大用气范围的，燃气行政主管部门可以责令限期整顿，并可处一万元以上五万元以下的罚款，还可查封、扣押违法经营设备，没收其违法所得和非法财物。因此，经济委员会查封正在倒卖的燃气和库存燃气的决定是有法律依据的。
本案涉及对行政机关工作人员利用职权之便，违法使用、处置已查封、扣押财物行为的法律责任承担方式。行政强制法第六十三条规定，行政机关将查封的财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分；行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封财物据为己有的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。第六十四条规定，行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。在本案中，肖某明知卫某的燃气已被经济委员会查封，却搬回家中使用，违反了行政强制法的规定，应当受到相应的行政处分。
案例二十姜某违法泄露冻结信息案
【案情简介】
某企业欠缴税款，该县税务部门经查，得知其在本县某银行有存款，于是依法作出决定，并向该县某银行发出协助冻结通知书。由于某银行正忙于评比先进活动，没有及时冻结该企业账户。某银行的职员姜某看到协助冻结书后，立即通知了该企业。该企业当天就将该笔存款取空。
【案件点评】
根据行政强制法的规定，金融机构接到冻结通知书后，应当立即协助冻结，在冻结期限内禁止单位或个人提取被冻结的存款或者汇款。之所以要求金融机构接到书面冻结通知后立即实施冻结、不得拖延，是为了防止当事人转移或者隐匿资金，进而保证行政执法活动的顺利开展。同时，行政强制法规定，金融机构不得在冻结前向当事人泄露信息。随着信息科技的快速发展，资金流动方式越来越方便、快捷，自动存取款机、网上银行等交易工具的出现，使得大笔资金在触摸按键和点击鼠标中即会实现转移。在此情况下，即便是在实施冻结前很短的时间内，当事人也可能会转移资金，使得冻结落空。因此，禁止金融机构在实施冻结前泄露冻结信息尤为必要。
但是，在实践中还是时常发生金融机构没有及时协助冻结和金融机构人员通风报信的情况，因此，行政强制法专门对此规定了相应的法律责任。行政强制法第六十五条规定：“违反本法规定，金融机构有下列行为之一的，由金融业监督管理机构责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）在冻结前向当事人泄露信息的；（二）对应当立即冻结、划拨的存款、汇款不冻结或者不划拨，致使存款、汇款转移的；（三）将不应当冻结、划拨的存款、汇款予以冻结或者划拨的；（四）未及时解除冻结存款、汇款的。”需要说明的是，对有关责任人员的具体处分需要根据各部门及行业的具体规定来落实，如果没有具体规定，可以根据案件具体情况确定具体处分方式。
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