第一节边疆历史上的政治制度与政府
中国的边疆是伴随着中国统一多民族国家的形成和发展而逐渐形成的。在历史发展的长河中，中国的边疆大致经历了古代和近代两个重要的历史阶段[93]，并逐渐形成了与中心区明显有别的特殊政治制度，以及在这一特殊政治制度环境中建立和运行的政府。这些制度和政府，构成了历史上边疆政治的主要内容。
一、古代边疆的政治制度与政府
古代中国边疆的政治制度与政府是构成中国古代边疆政治的主要内容，很大程度上主导了古代中国边疆政治的特殊性。古代中国边疆政治制度与政府的建立、发展和演变，很大程度上受到了民族地理因素的影响，二者同“华夏中心主义”的形成及“华夷秩序”的最终确立是紧密联系在一起的。先秦时期，在华夏族形成和发展的过程中，居于中原地区的华夏族四周的其他民族集团被统称为“四夷”，即东夷、北狄、西戎和南蛮[94]，并居于“九州”之外。约在公元前21世纪，夏朝在建立后就根据与周边部族、方国关系的亲疏远近将其统辖的疆土分为甸服、侯服、绥服、要服和荒服（蛮夷要服，戎狄荒服），并在政治上形成了以王畿地区为中心的五服观或服事观，以及在此基础上形成的贡纳等政治义务差序格局。[95]在夏商之后，这一观念被历代中央王朝继承了下来。这种一点四方、由内而外渐次展开的政治地理空间认知方式，不仅直接影响了历史上形成的传统边疆观，还影响了古代王朝国家“守中治边”、“守在四夷”的治边思想[96]和以此为取向的政治制度安排和政府设置。从历史上看，古代中国边疆的政治制度与政府大致可分为如下两类：
一类是由王朝国家创设的政治制度与政府。这往往是中央王朝在征服边疆地区后，为对异质性的边缘区域实施有效的政治统治而依据边疆的特殊性而创设的有别于核心区的特殊制度安排（如土司制度）。这类政治制度，尽管有“因地制宜”、“因俗而治”等方面的特殊性，但仍然是作为整个王朝国家制度体系的重要组成部分来设计和运行的，其创设、发展和演变都因应了中央王朝边疆治理的现实需要。王朝国家为实现对边疆地区的统治与治理，还在少数民族聚居的边疆地区设置了边疆政府。[97]这些政府，尽管在中央—地方关系上不如内地紧密，但由于已被纳入了王朝国家政治体系，代表中央王朝在边疆实施政治统治，因此是“地方政府”意义上的一级政府。作为王朝国家的一级“地方政府”，边疆政府是王朝国家实施边疆治理的重要主体，在政治上对中央王朝负有稳边、治疆之责。因此，边疆政府的治理能力，“封疆大吏”的政治忠诚等因素，都影响着王朝国家的边疆治理水平。
另一类是由中原王朝周边少数民族政权所创建的政治制度与政府。在中国古代历史上，王朝的兴衰、分裂或统一都常常会导致疆域的盈缩变化。特别是在历史上的分裂割据时期，中原王朝周边的少数民族先民都曾纷纷建国或创建过本民族的政权及相应的政治制度（如盟旗制度）。相对于中原王朝而言，此类政治制度与政府是中原王朝周边那些尚未纳入多民族国家政治体系的少数民族在自身的政治发展过程中建立起来的，在制度形态、运行方式等方面多有别于中原王朝，带有鲜明的民族特征。这些政治制度及政权，严格意义上讲虽属于另一“国家”意义上的政治形态，并非边疆之政治制度与政府，但却常常被王朝国家改造或利用。然而，从中国统一多民族国家形成的历史趋势来看，在趋向于大一统的历史长河中，这类制度和政府在重新被纳入多民族国家政治体系之后，也是以边疆政治制度及政府的方式而存在的。
古代中国边疆的政治制度与政府，从根本上决定了古代中国边疆政治的特殊性，并对这一特殊的政治形态产生了深远的影响。首先，特殊的制度安排与政府设置决定了王朝国家在边疆的统治和治理方式的特殊性。在核心区同边缘区之间分殊明显、差异巨大的历史情况下，王朝国家在政治上因地制宜针对边缘区进行特殊的安排与设计，既适应了“因俗而治”的客观需要，又在政治上维护了核心区的安全、维系了边缘区同核心区的政治纽带。其次，特殊的制度安排与政府设置决定了边疆政治与国家政治之间的特殊关系。由于受传统治边思想的影响，王朝国家在边疆的政治制度设计和政府设置根本上是以核心区为中心由内而外渐次推开的，因此华夷相安无事、“夷不乱华”往往成了最低限度的制度预设。在这些制度设计之外，还需常常辅之以羁靡、和亲等各种治策。中央王朝对边疆地区的治理和控制能力都与国势密切相关。[98]当国势强盛时，中央王朝对边疆的治理就会加强；而当国势衰落时，中央王朝对边疆的治理则相对松弛，边疆政权甚至会脱离中央王朝。在王朝国家分裂——统一的历史进程中，就常常出现边疆政治对国家政治的背离或回归。
二、近代边疆的政治制度与政府
古代中国边疆的政治制度与政府，总体上是一种“因俗而治”、“因地制宜”的政治安排。作为中国历史上的最后一个王朝，清（前期）在前朝基础上对这种安排作了“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的调适性承续。这些安排主要有两类：一类是郡县制。主要针对汉族人口多于土著民族人口的台湾与海南两岛，以期实现台、琼两岛的内陆一体化。另一类是改造利用边疆的原有民族政治制度，如对盟旗制度、札萨克制度、伯克制度和土司制度等政治制度进行改革并加以利用。[99]这在满足“因俗而治”需要的同时，也不可避免地产生了边疆政治制度和政府体系的多元异质问题。
自秦汉统一中国以来的2000多年间，中国边疆政治制度和政府体系的多元异质问题一直都不同程度的存在。只不过在这一漫长的历史时期内，在王朝国家周边尽管不时有地方性政治力量的坐大，但并没有真正能持续与之抗衡的政治力量，因此多元化问题并未显现。但到了近代，特别是当西方世界完成了从王朝国家向民族国家的国家形态转型并开始全球殖民扩张之后，这一问题便开始凸显。
西方民族国家的兴起和民族国家形态在世界的普及，一定意义上改变了中国数千年来的地缘政治格局，直接影响了中国国家形态演进的历史进程。17世纪初，随着沙俄迅速向东方进行殖民扩张，强大的政治体系开始在中国周边出现，近代中国的发展不断受到西方列强的觊觎、挤压乃至侵犯，边疆问题和边疆危机接踵而至。与西方民族国家这一新兴的国家形态相比，中国古老的王朝国家明显缺乏竞争力和制度优势。因此，近代中国以王朝国家形态同西方列强碰撞的过程中，不得不在由民族国家确定的世界规则里仓促应对和艰难转型，从而开启了中国民族国家构建的历史进程。
近代中国在构建民族国家的历史进程中，却不得不面临着边疆政治制度和政府的多元异质问题。在王朝国家时代，王朝国家是由内而外“自认”疆域管控范围来确定并认识边疆的。边疆在文化上被视为远离核心区的“化外之地”，不论是边疆的管控布防还是边疆的政治制度及政府，大多基于核心区免遭滋扰的考量。而在民族国家时代，疆域是由国家间互认的边界由外而内确定的领土范围，是国家行使主权和生存发展的政治地理空间，因此边疆就成了与主权结合在一起的不可分割的国家领土，并须与国家保持同质和完整。边疆政治制度与政府的多元化，对中国民族国家的构建至少产生了三个不利影响。
一是削弱了国家的整体竞争力。在王朝国家周边没有强大政治体系的情况下，由内而外来“自认”疆域的管控范围，并设计、设置相应的政治制度和政府，这对国家而言并不触及国家竞争力这一核心问题。而当王朝国家周边出现民族国家形态的强大政治体系时，边疆就首当其冲地成了国际关系发生的主要场域，国家的整体竞争力在边疆管控与防卫、边疆危机应对等方面就变得至关重要了。而边疆地区多元化的制度设计，则在政治上弱化了边疆地区对国家的统属及权利义务关系，削弱了国家的整体竞争力，使得近代中国在与西方列强的竞争交锋中明显乏力。
二是潜藏着国家认同危机。国家认同是民族国家构建过程中无法回避的一大主题。民族国家是建立在民族对国家认同基础上的国家。[100]王朝国家在边疆地区针对不同聚居民族分而治之、异质多元的政治设计，旨在维系边疆各民族对王朝而非对国家的认同，实际上使“朝廷”遮蔽了“国家”，一旦王朝被推翻，国家认同则势必岌岌可危。如在辛亥革命后，就面临着“没有了皇帝，蒙藏等地仍与汉地合为一国的法理依据何在？”[101]的重要问题。随着清廷的覆灭、“大清帝国”这一认同对象的消失，加上受“驱逐鞑虏，恢复中华”这一革命口号的反推，就使得蒙藏等一些边疆地区少数民族上层的国家认同出现了不同程度的危机。
三是容易滋生地方主义。多元化的政治设计，在某种程度上是王朝国家在国家治理能力（尤其是边疆治理能力）有限的情况下为控制国家疆域及统治边疆各民族所作的妥协。从这一意义上讲，边疆政治中充斥着中央集权同地方主义之间的博弈与平衡。尽管中央王朝在“因俗而治”的同时，也试图加强中央集权和对边疆地方的控制，但在国势衰落、中央权威流失的情况下仍然无法避免地方主义的滋生。如有学者就指出：“晚清时期，蒙、藏、新等边疆地方的政治表现最为突出的一个特点，即是‘地方主义政治化’倾向日益明显。”[102]而“随着清王朝的崩溃，这种地方主义政治化倾向最终演变成‘独立’与‘自治’的政治行为。”[103]中国近代历史也表明：边疆地区不断滋生的地方主义一旦同民族主义合流，或受分裂势力渗透、利用，则必将给国家统合带来重重压力。
三、历史上边疆政治制度与政府的意义
自秦统一中国以来，边疆政治制度与政府这一特殊的政治安排就在中国边疆政治及其变迁中扮演了重要角色。中国历史上边疆的政治制度与政府，是决定历史上中国边疆政治的主要因素，是认识和研究边疆政治的最佳视角之一。甚至可以说，历史上边疆政治制度与政府的演化更迭，无不折射了边疆政治的变迁。对中国历史上边疆政治制度与政府进行客观、科学的评价，这对研究中国的边疆政治是十分必要的。
历史上边疆的政治制度与政府是王朝国家为实施政治统治而采取的政治安排。在近代民族国家同主权关联的边界概念、边界意识确立之前，中国的历史疆域是“历史上不同时期王朝国家自认的管控范围”[104]，即作为王权的一种模糊性宣示，正所谓“普天之下，莫非王土”[105]。然而，这种“自认”或王权宣示性的疆域实际上是建立在王朝国家的实际统治能力基础上的，于是中国的历史疆域伴随着王朝的兴衰呈现了动态盈缩、分合离聚的历史变化。在这样的变化中，这种政治安排很难克服多元异质而实现一体和同质。王朝国家的统治能力还必须与其所占据的疆域范围相适应。一旦疆域范围超出了王朝国家的统治能力，边疆的崩塌势必会引发国家的统治危机。为延续统治，王朝国家就必须在开疆拓土与边疆治理之间求得平衡，而采取多元异质的政治安排，则不失为平衡中的一种妥协。
历史上边疆的政治制度与政府这一政治安排受到了王朝国家时代边疆观和民族观的影响。在王朝国家历史上，中国的边疆观与民族观多有交叠，二者是密切关联、相互指涉的。具体来说，就是统治者多以王幾为中心，用民族分布的格局来划分疆域内的地理空间格局，如“内诸夏而外夷狄”。因此，在边疆的政治制度及政府等政治设计上，就被赋予了边疆治理和族际关系治理的双重功能。或者说，只有这样才能实现“因俗而治”、“分而治之”。
历史上边疆的政治制度与政府在王朝国家的边疆治理方面发挥了重要作用。在18世纪中期中国的疆域最终确定以前，中国的历史疆域常会随着王朝的兴衰、更迭而变动。与近代以来边界的确立相比虽然相对显得模糊，但王朝国家为了政治统治在边疆地区创设的政治制度或行政体制（如秦时实行的郡县制和元时的行省制），以及在边疆地区设官置吏等措施，都为实施边疆治理发挥了重要作用。尤其是在分裂割据时期国家“缺位”的情况下，地方性政治势力的崛起及其对“边疆”的统辖与治理，才使得中国数千年来的历史疆域在迈向新的统合中得以继承。
随着中华民族的交融、凝聚，历史上边疆的政治制度与政府几经变革、发展。而由王朝国家向民族国家的转型，则给制度重构和国家整合提出了新的历史课题。而要适应这种转型，就必须在民族国家构建的历史进程中推动边疆的政治制度及政府从多元异质迈向一体同质，以重构支撑民族国家的制度框架。
第二节人民民主政权在边疆的建立和发展
中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的完成。[106]国家形态的转型，对中国边疆政治产生了重要的影响。在从王朝国家到民族国家转型的背景之下，中国的边疆政治发生了重大变迁，边疆的政治发展发生了质的变化。这些变迁和变化，首先就集中体现为人民民主政权在边疆的建立和发展上。
一、国家形态的转型与边疆政治发展
自近代以来，中国就开启了民族国家构建的历史进程。作为不同于王朝国家的一种国家形态，民族国家对于整个国家结构形式和疆域格局有着自身独特的要求。在这样的背景下，边疆架构需要按照民族国家的需要进行全面的转型与重构。当然，自辛亥革命起，中国在构建民族国家的过程中，已经对传统的边疆政治体系进行了大量的调整。但是，这样的调整毕竟是在一个内忧外患的极为不稳定的环境下进行的，历届国民政府无法做到对边疆政治的完全控制，对外无法保证国家主权，对内也未能实现国家政令的统一。因此，这一时期的边疆政治仅仅发生了量的改变，而未出现质的飞跃。直至新中国成立，面临的仍旧是一个碎片化的边疆，以及充满异质性的边疆政治。在这个历史节点上，传统边疆政治已经显得同现代民族国家格格不入，并面临着严峻的挑战。
首先，异质性的边疆政治体系不适应政治一体化需求。同以往的国家形态相比，民族国家的一个突出特点便是要求政治上的一体化。对此，宁骚认为民族国家必然是中央集权的，[107]而周平则指出民族国家建设首先需要政治统一。[108]两位学者所表达的方式虽有不同，但基本涵义都是强调政治上的一体化对于民族国家的重要意义。这一特点是民族国家存在和发展的首要前提，因为只有确保国家基本政治制度的统一性，以及中央法令在全国范围的贯通实施，才能够将整个国家在地域上、民族群体上整合在一起，形成一个完整的政治共同体，而国家民族的建设、国家认同的构建、民主制度的形成都要在这样的基础上才能实现。然而，新中国成立前的边疆地区存在着多种多样的政治体系，民族势力、宗教势力和地方势力都还保存着较强的实力。这些政治体系非但与统一的国家政权相去甚远，甚至彼此之间也各不相同，因此是充满异质性的。显然，如若不能将多样性和异质性的政治体系对接到国家统一政权中来，就会阻碍民族国家政治一体化的实现，民族国家就会徒有其形，甚至是形同虚设。
其次，边疆地区政治文化普遍缺乏对民族国家的认同。对于政治文化，可大致划分为地域型、依附型和参与型三种基本类型。其中地域型政治文化对国家的政治体系处于一种无知状态，其政治认同仅仅存留在范围较小的传统政治形态层面；而依附型的政治文化则仅对政治过程的输出环节有较为明确的倾向，而对于其他环节的态度则十分模糊。这两种政治文化在新中国成立前的边疆地区表现的尤为明显，尤其是地域型的政治文化的广泛存在，使得边疆人民对于传统权威的认同远远高于对国家的认同。这既弱化了中央权威，也使得边疆居民仅仅是作为地方性的“村民”或“臣民”存在，而难以成为国家的公民或国民。要破解这样的认同困境，最为紧要的就是要改造传统的地方性政治体系，树立起国家的权威，增强边疆人民的国家认同。
再次，边疆地区分裂势力威胁民族国家的统一。类似中国这样的多民族国家，其民族国家建设的一个核心任务便是形成强有力的族际政治整合机制，从而将各个传统民族维系在同一国族、同一国家的政治屋檐下。然而，传统的边疆政治体系，往往是依靠民族或宗教的力量建构起来的。这种民族性或宗教性的政治体系，不仅有着传统型的政治权威，而且大部分还保存着支撑公共权力的暴力机构。近代以来，在民族主义思潮的影响下，一些政治体系往往打着民族或宗教的旗号，开始从事分离与分裂活动。因此，传统政治体系的存在也便成为民族国家建立后，威胁国家统一的一项重大政治风险。
最后，传统的边疆政治制度已不适应现代民族国家建设。“现代国家是描述国家发展程度的概念，指那些在影响国家权力的力量、国家权力的结构、国家的运行方式、国家与社会的关系等方面都达到现代水平的国家。”[109]民族国家就是现代国家最主要的形式，中国现代国家的构建和民族国家的构建也是合二为一的，而传统政治体系的大量存在，则阻碍了现代国家的建设。一方面，政教合一的政治形式是边疆地区的常态，这与建设世俗国家，实现国家权威的合理化[110]之间背道而驰。另一方面，传统的政治制度的一个重要特征便是专制型的，这对现代国家的民主、法治建设构成了根本性的挑战。
二、人民民主政权在边疆的建立
新中国成立之前，中国共产党在领导人民革命的过程中，就已经在边疆地区陆续建立了一些区域性的人民民主政权，并对推动新中国的成立发挥了重要作用。例如，早在1946年，中共中央就指示成立内蒙古自治政府，并于1947年3月正式提出，“内蒙古民族自治政府非独立政府，它承认内蒙古民族自治政府仍属于中国版图，并愿为中国真正民主联合政府的一部分。”[111]又如1949年8月在哈尔滨成立的东北行政委员会等。但是，这样的人民政权并非是在统一的民族国家制度框架下设置的，也并未在国家结构形式上形成“中央—地方”的格局。而这里所讨论的人民民主政权是作为与中央相对的地方政权而言的，它是在中央政府为治理庞大的国家疆域而划分出特定区域，并在这些区域基础上设置的地方性政权机构。因此，在这层意义上，人民民主政权在边疆地区的全面建立，并嵌入到统一的国家政治体系中，是伴随着中华人民共和国的成立而逐步展开并实现的。具体来说，新中国成立至1957年为人民民主政权在边疆地区的建立阶段，这一阶段又可分为：
首先，开展民族工作，为人民民主政权的建立奠定社会基础。边疆地区往往又是少数民族的聚居区，中国大部分少数民族都生活在这一区域。鉴于这样的国情，新中国成立之际在边疆地区的政权建设是从开展民族工作、疏通民族关系开始的。这一历史时期的民族工作具有非常鲜明的特色，表现出很强的过渡性特点。一方面，对于传统的边疆地区的政治体系并未以革命的方式彻底摧毁，而是通过渐进改革的方式，逐步将原有政权的性质、结构和运行方式进行改造，并最终以多种形式将其对接到新的国家政权体系；另一方面，对待边疆地区的上层人士，尤其是民族领袖、宗教领袖以及传统政权的当权者，给予妥善安置，以减少政治建设的阻力，维持边疆社会的安定。在这个过程中，本着“团结第一，工作第二”和“做好事，交朋友”的方针，民族工作取得了较大进展。突出表现为改善了族际关系，化解了历史上形成的汉族与少数民族间的隔阂，消除了历代王朝国家采取的不平等的民族政策，为新兴政权的建设打下了良好的基础。
其次，建立统一的人民民主政权，维持边疆社会稳定和构建新的政治秩序。不同的边疆地区建立地方政权的具体情况都不尽相同，但大致都经历了这样的过程：一是，军队进驻，控制住局面，并迅速成立临时性的地方政府；二是，召开由各族各界代表组成的具有政治协商性质的代表大会，代行地方各级人民代表大会的职能，并选举产生正式政府；三是，在人民民主政权基本建立过程中，贯穿着对边疆社会和政治文化进行的积极改造，进而培养与民族国家体制相适应的社会心理基础。[112]但此时的边疆人民民主政权仍具有明显的临时政府体制的特征，在纵向上存在着大区、省级、地区、县级和乡镇等政府层次，在横向上军事管理委员会（或各界人民代表大会）与人民政府构成了边疆地方政府单位的主体，而地方党委、司法机关的设置则并不明确；在实际的权力运行中，仍延续了革命时代的观念和价值，甚至是战时体制，无法做到依法行政和以宪行政。此外，主要针对边疆地区的地方政治制度——民族区域自治制度尚不完善，突出表现为从省一级到乡镇一级的民族自治地方都被称为自治区，而作为规模最大的内蒙古自治区，其行政地位相当于大区，这就导致行政建制上的混乱。
再次，新宪法颁布后的边疆地方政权的建设。经过新中国成立初期的建设，国民经济逐渐得到恢复，社会运转也慢慢走向正轨，在这样的形势下，召开全国人民代表大会并制定新中国宪法的条件已经基本具备。1954年宪法的制定和颁布，为人民民主政权在边疆的巩固和发展提供了明确的宪法依据。这部宪法在横向上规范了地方政府的结构，在纵向上确立了政府层级的四级体制。对于民族自治地方，也被调整为自治区、自治州、自治县三个层级。这样，边疆的政治制度与政府体制开始趋于规范化，单一制的国家结构以及国家权力的纵向分配也在边疆地区得到体现。
经过新中国成立初期卓有成效的建设，人民民主政权在边疆地区基本上建立起来了。正如西方学者所言，新中国“十分成功地把广大少数民族地区置于中央的控制之下，并且开始了社会改造的进程。”“中华人民共和国在少数民族地区已经取得了远比以往历朝政权更为牢固的立足点。”[113]但是此时人民民主政权在边疆的建立尚不全面，甚至只是初步的。一是因为，这样统一的地方政权的建立时间较短，制度化程度还不高，权力的运行尚不规范，政府的职能有待进一步改革，政府能力都有待提高；二是因为，从地域范围来看，还有相当一部分的边疆地区尚未完全建立起人民民主政权（比如西藏），另有很多边疆地区的行政区划还不稳定。因此，人民民主政权在边疆地区的建立和建设还需要进一步发展和完善。
三、人民民主政权建设在曲折中发展
1957年以后“左”的思想开始在全国蔓延，其标志是“反右”运动、“大跃进”。直至1966年到1976年的“文化大革命”，国家的政权建设遭到了全面破坏。在这一阶段，边疆地区的人民民主政权的建设遭受了重大的挫折、破坏，甚至是经历了衰退，但是其间也有一定的前进和发展。具体来说，这个时期边疆政治的演进历程，又可以分为两个具体阶段。
1.人民民主政权遭遇曲折的时期
1957年以后，“五四宪法”逐渐被废弃，或至少是被虚置了，而依据宪法确立的政府体制本身也就丧失了法律保障。人民民主政权在边疆地区受到的冲击首先是从基层政府开始的。1958年开始，人民公社逐步取代了乡镇政府的职权，边疆地区同内地一样，基层的政府体制就被人为地改变了。也是从同年起，人民代表大会不能按时召开，国家的权力机关和立法机关失去了应有的权威。同时，法律虚无主义也开始盛行，从中央到地方“要人治不要法治”的说法喧嚣尘上。[114]这样，建立不久、尚未形成规范化管理方式的人民民主政权的制度化进程受到破坏，边疆地区的地方政权也遭受了严重冲击。
此外，大跃进运动也在边疆地区如火如荼的展开。这场运动加剧了边疆地区经济社会发展落后的现实，破坏了边疆民众的生产、生活，严重损害了边疆地区各族人民的利益。这对于根基尚不稳固的人民民主政权而言，无疑产生了巨大的冲击，其中最为主要的就是削弱了边疆人民对于新生政权的政治认同，降低了国家权力的合法性和权威性。特别是随着左倾思想的扩大，一些边疆地区开始批判“边疆特殊论”、“民族落后论”和“条件论”，并开展民主革命补课。在这一过程中，不仅一般的政权机关受到破坏，而且民族区域自治制度、民族自治地方政府及其自治权也受到了削弱甚至被取消。
然而，在经历种种挫折的同时，人民民主政权在边疆地区的建设也取得了一定进展。第一，民族区域自治制度在一些地区得到发展。在西藏地区，中央政府平复了达赖集团发动的武装叛乱，摧毁了传统政教合一的反动政权，通过了《关于在西藏全区进行民主改革的决议》，提前进行了西藏民主改革。1965年7月24日，西藏自治区筹备委员会向国务院提出了《关于正式成立西藏自治区的请示报告》，1965年9月9日，西藏自治区正式宣告成立。自此，西藏的人民民主政权建设进入了一个新阶段。在广西地区，1958年3月5日，广西省改为“广西僮族自治区”，省一级的“广西僮族自治区”成立。1965年10月12日，经国务院批准，“广西僮族自治区”改名为“广西壮族自治区”。经过这样的建设，在边疆地区形成了一个民族区域自治建设的高潮。这为推动民族区域自治制度的最终形成和成熟，保障边疆地区各少数民族群众当家作主的权利，促进人民民主政权在边疆的发展都起到了重要作用。第二，这一时期的政治运动从上至下开展，渗透到了边疆地区的社会、经济、政治与文化等各个领域。在这样的过程中，边疆社会得到了彻底的改造，边疆地区的政治文化得到了重新塑造，人民的国家意识大大提高了。
2.人民民主政权遭受全面破坏
从“文化大革命”开始，边疆地区的人民民主政权建设受到了全面的破坏，边疆地方政府丧失了权力和权威，边疆的政治制度遭受了重创，一些边疆地方干部和民族上层人士受到了迫害。在“揪斗走资派”“踢开党委闹革命”“砸烂公检法”的政治运动中，边疆地方政府机构受到了全面冲击，许多机构丧失了功能，有名无实甚至被直接取消。革命委员会成为临时的权力机构，并且集党、政、军、审判、检察权于一身，成为一个全权性质的政权机关。在“革委会”无法控制局面，并全面出现内乱的情况下，许多地方实施了军事管制手段，以维持社会和政治秩序。此外，边疆的地方政治制度也遭到了根本性破坏。如1975年宪法规定，地方各级革委会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。对于边疆地区广泛实施的民族区域自治制度，“七五宪法”删除了1954年宪法中“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的规定，将“民族自治地方的自治机关”一节的6条规定删减为1条。
在“文革”期间，边疆地区的政治制度和人民民主政权虽遭受了全面破坏，但局部地区的政治建设也有一定进展，当然这种发展并非“文化大革命”本身所带来的。如边疆地区的一批民族自治地方政府和地方党委职权得以恢复[115]，地方政权的完整性得到增强。此外，大批内地的知识青年到边疆地区插队落户的行为，不仅支援了边疆的经济社会建设，还对重塑边疆地区的政治文化发挥了积极影响。这些又都从不同侧面，对人民民主政权在边疆地区的发展起到了潜移默化的作用。
四、人民民主政权的恢复与再造
1978年中国进入了改革开放的新时代，人民民主政权在边疆地区逐步得以恢复和完善。从宏观的政治环境来看，党的十一届三中全会以后，政府体制逐渐得到了恢复和重构。一方面，通过拨乱反正，恢复了原来的政治体制，另一方面1979年7月1日的全国人大取消了革命委员会，将地方权力还给了地方各级政府。而1982年宪法则进一步确立了新时期的政府体制，具体表现为：第一，重申加强党的领导；第二，对政府体制的横向结构与纵向层级做了明确规定；第三，废除了领导干部终身制。在这样的背景之下，边疆地区的政治制度和政府机构也在国家根本大法的框架下逐渐趋于稳定和成熟。
首先党政关系更加规范。更加注重党的领导方式和执政方式的改革，同时加强人民代表大会制度的建设。在权力的实际运行中，作为边疆地区各级地方的权力机关，人民代表大会的职权得到更为充分的发挥，政府行政权与“两院”司法权的实施也更为有效。党委的权力行使更加规范，以党代政、以党令政、党政不分的问题有了一定改观。
其次，政府提供公共产品的服务职能进一步加强。人民民主政权在边疆地区刚刚建立之时，维持社会稳定与政治秩序是政府的主要职能甚至是唯一职能。而改革开放以来，在不断深化的政治体制改革中，政府的公共服务职能不断得到加强。在教育、医疗、社会保障等方面，边疆地方政府的服务职能对于满足居民的正常公共需求显得越发重要。
再次，民族区域自治制度在边疆地区快速推进。1984年《民族区域自治法》颁布实施以后，中国的民族区域自治建设迎来了第二次高潮。从1984年至1990年，全国新建立的县级民族自治地方46个，其中地处边疆的辽宁省5个，广西省3个，云南省10个。此外，民族自治地方政府的自治权也不断得到落实，并已经制定了多个自治条例、单行条例、变通规定和补充规定。这其中，绝大部分的条例和规定是由处于边疆的民族自治地方制定的。[116]民族区域自治制度对于生活在边疆地区少数民族群众的政治生活越来越重要，通过这项制度，少数民族实现了在本区域内自主管理本民族事务的权利。
最后，农村基层民主的建设。1983年，存在了长达20多年的人民公社体制走向终结，农村基层社会出现了权力真空，农村社会普遍出现了治理危机。在这样的背景下，村民委员会作为一种新的基础性权力组织应运而生。1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布实施，保证了这一群众性自治组织朝着制度化和法制化的方向发展。在这个时期，边疆农村基层民主建设也得到了较大发展，如吉林省梨树县的北老壕村在村民委员会的选举中，就率先创制了“海选”的选举模式，对于加快《村民委员会组织法》的出台起到了推动作用。[117]村民自治在边疆地区的普遍推行，拓宽了民众利益表达的渠道，保障了民主权利，并以民主实践的方式塑造着参与型的政治文化。
通过上述的分析我们可以发现，人民民主政权在边疆地区的建立和发展的过程，也正是中国民族国家建设中边疆政治的演进过程。在国家政权建设的总体框架下，边疆地区的政府体制、政治制度和政治文化都经历了曲折的转型与重构。通过这样的过程，与现代民族国家相适应的边疆政治制度与政府也就逐步被构建起来了。
第三节边疆地区的政治制度
政治制度是统治阶级为实施政治统治、维护社会公共利益和公共秩序，并在国家政治生活中长期形成的、相对稳定的、为政治主体普遍遵守的政治游戏规则与政治行为模式的总和，它是规范不同政治主体的政治行为及政治关系的制度化手段，是在政治上支撑起国家及其运转的制度体系。当代中国边疆地区的政治制度，就是指自中华人民共和国成立以来，中国共产党领导边疆各族人民在中国大陆的边疆地区建立并长期实行的政治制度，它是当代中国政治制度不可分割的有机组成部分，并在很大程度上主导着边疆地区的政治。
一、民族国家的建立与边疆地区政治制度的重构
在中国的国家发展史上，中华人民共和国的成立无疑是一个划时代的重大历史节点。在新民主主义革命胜利后，中国取得了民族国家这一崭新的国家形态，并从此迈进了民族国家行列、跨入了民族国家时代，并逐渐参与到民族国家的世界体系中来。[118]为此有学者就指出：“新中国的成立，标志着中国民族国家构建的完成。”[119]中华人民共和国就是中华民族的民族国家。[120]相应地，中国的边疆地区也从此获得了“中华人民共和国”民族国家的主权属性、被赋予了民族国家的内涵，并成为了新中国不可分割的领土。广大边疆地区的各民族则成了共同支撑起中国民族国家必不可少的一员。然而，中国民族国家的构建是在西方列强的挤压、殖民和入侵的情势下开启的。或者说“是在西欧民族国家的诱导和民族国家世界体系的压力下构建起来的”，因此属于典型的“模仿性民族国家”。[121]
与西欧“原生性民族国家”不同，“模仿性民族国家”的国家构建“是在外部的压力和诱导下作出的权变选择，构建民族国家的历史条件与西欧的情况大相径庭，因此在民族国家建立起来以后面临着更多的问题和困难，民族国家建设的任务更加繁重。”[122]单就政治制度的建设而言，后者并不具备前者的基础和条件。相反，还面临着许多在国家构建过程中未能解决的问题，因此还必须在民族国家建构起来后进一步重构国家的政治制度，从而为民族国家的运转提供制度支撑。
中国在民族国家构建起来后也同样面临着政治制度的重构问题。中国虽自辛亥革命就开启了民族国家构建的历史进程，但由于受国际国内政治因素的影响，在辛亥革命至中华人民共和国成立这一段历史时期内，相应的政治制度（如宪法制度、政党制度等）建构却未能为国家（即“中华民国”）提供有效的制度支撑，尤其在克服地方主义、凝聚中华民族、化解边疆危机、实施国家统合方面明显迟滞或乏力。
中华人民共和国成立后，中国共产党成为了“全国范围内执政的党”[123]，开始全面执掌国家政权并主导国家政治生活。而新中国的国家性质、国家形式、民族构成及分布状况等因素，则决定了新中国的政治制度重构实质上是在中国共产党的主导和推动下，通过新的制度设计或选择，实现整个国家政治制度的同质化和一体化。为此，执政党在建国之际最终选择了在单一制的国家结构形式这一框架内来重构国家的政治制度，并在《中国人民政治协商会议共同纲领》中确立了新中国的三大政治制度（即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度）。其中，“民族区域自治”这一制度构想最初就是针对边疆地区且在新中国成立前就在内蒙古地区成功实践的。
新中国成立之初，由于边疆与内地在经济、政治及文化等方面的差异性较大，许多地区仍未解放或存留着浓重的旧制度残余，建立新的政治制度普遍缺乏制度基础。因此，边疆政治制度的重构呈现出与内地不同的特点，除少数地区外，大多都是在获得解放并在民主改革的基础上采取“分步走”的方式进行过渡，是一种典型的“渐进式”重构。这种“分步走”、“渐进式”的重构，为建立新的政治制度创造了基础性条件，最大限度地避免了制度变革可能产生的急剧振荡，同时也为将边疆地区重新整合进国家政治体系并实现政治一体化提供了制度保障。与以往中国历史上边疆地区政治制度的变迁相比，它极大地推动了当代中国的边疆政治发展，如西藏在完成民主改革后，就废除了历史上长期实行的政教合一的农奴制，相继建立了新的政治制度。
二、边疆地区政治制度的功能
政治制度在国家政治生活中扮演着重要角色，并发挥着重要的功能。政治制度的功能是指政治制度在创设时被赋予的预期功用，以及政治制度在实际运行过程中所体现出来的功能。我国的政治制度在边疆地区除担负着基本的制度功能外，还担负着有别于内地的功能：
1.政治整合功能
政治整合即政治一体化，“意指若干个政治单位结合成一个整体”[124]。我国的政治制度在边疆地区担负着重要的政治整合功能，这种功能主要体现在三个层面。（1）“区域”意义上的政治整合。即国家的政治制度，本身就是要将边疆作为地方，整合进统一的国家政治体系提供法理依据和制度保障，从而在单一制国家结构形式下通过对地方的有效整合，实现中央与地方的政治一体化；[125]（2）“民族”意义上的政治整合。“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”[126]，我国的边疆地区，是多民族聚居的重要区域，即将边疆地区的各民族整合进统一的多民族国家政治体系，并通过实施族际政治整合，从而维护多民族国家的完整和统一。（3）“认同”意义上的政治整合。在边疆地区，民族认同与国家认同的关系问题（尤其是国家认同在二者中的地位问题）是典型的边疆问题。政治制度在边疆的重要功能之一，就是要从制度上“维护和巩固国家认同的优先地位”。即通过政治制度的运行，来“强化边疆少数民族的国家认同，建立有利于多民族国家稳定和统一的认同关系结构”。[127]
2.边疆治理功能
依托政治制度实现对国家和社会的有效治理，进而维护和巩固统治阶级的政治统治，是任何一种政治制度存在的基本前提和根本价值。在边疆地区，政治制度的治理功能在一定意义上就体现为边疆治理功能。“边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”。[128]我国的政治制度所蕴含的边疆治理功能，本质上是通过国家权力在边疆地区的配置和运行而实现的。（1）在国家权力的配置上，从纵向上将同质化的国家政权体系建设铺设至边疆的基层，在民族众多的边疆省区则建立民族自治地方、推行民族区域自治；在横向上，则设置与边疆治理相关的行政或工作机构（如边疆工作或民族工作的工作部门），对解决边疆（民族）问题进行统筹。（2）在国家权力的运行上，当今中国的政治制度，从根本上确立了中国共产党在国家权力格局中的领导核心地位。这种权力格局，为党在国家建设及国家治理过程中权威性地统筹、分配资源提供了政治和制度保障。如组织动员内地发达省份对口支援边疆及少数民族地区，开展对口帮扶，实施“西部大开发”等。
3.利益协调功能
政治制度除对政治权力的运行和政治主体的政治行为进行规范外，还具有重要的利益协调功能。政治制度的利益协调功能是指政治制度在利益分配过程中所体现出来的实施利益综合、化解利益冲突、维护利益格局和协调利益关系等方面的政治协调能力。政治制度的利益协调功能发挥得充不充分，直接关系到政治制度的生命力和有效性。边疆地区是利益关系最为复杂的区域之一。尤其是在边疆地区的现代化和社会转型过程中，随着地区间、部门间、民族间和其他不同主体间利益的不断分化，边疆地区的利益格局随之发生了深刻变化，利益关系也日趋多元和复杂，有时甚至还会出现利益争夺和利益纠纷、利益矛盾。如在边疆建设与边疆开发过程中，就经常会涉及到土地、草场及矿藏等方面的资源争夺，以及资源的开发利用与利益分配、利益补偿等问题。在此背景下，协调边疆地区的各种复杂利益关系，就成了边疆治理的重要内容和边疆地区政治制度须具备的制度功能之一。
4.权力规范功能
对一个政治体系而言，对政治权力的运行进行规范是政治制度的重要功能之一。在新中国成立后，我国的广大边疆地区逐一被纳入到统一多民族国家的国家政治体系中来，“边疆地区”在行政建置上作为“地方”先后被纳入中央政府的统一管辖。现行的政治制度虽然没有专门针对边疆创设的制度安排，但从《中国共产党章程》及党内涉及央地关系定位或调整的相关决定，以及《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规来看，基本上已对中央与边疆地方（政府）的关系作出了比照性安排。其中，就党对全国地方工作的一元化领导来看，边疆与内地在“中央-地方”的权力分配上并无二致。如党章在关于“党的组织制度”方面就明确规定“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。但从民族区域自治等角度看，又无异于赋予了实行民族区域自治的边疆地方政府很大程度的自治权。
三、边疆地区的政治制度运行
中国民族国家建立后党和国家在边疆地区的政治制度重构，只是在政治设计上解决了国家政治权力在边疆的空间配置问题。然而，“政治权力配置方式和政治权力运行方式是两码事”[129]，因此还必须来分析边疆地区政治制度的运行问题。
第一，边疆地区政治制度运行的政治生态有别于内地。政治生态是政治制度赖以运行的外部环境，或者说是一个政治体系内政治权力运行无法超脱的外部环境。当代中国边疆地区的政治制度，除特别行政区制度外，总体上是国家政治制度在边疆地区的落实，而并非国家政治制度在边疆地区的特殊安排。与内地相比，这些制度在边疆地区的运行则面临着别样的政治生态。由于边疆地区的社会和经济发展水平、民族构成及民族关系、政治文化、地理区位、传统习俗、宗教信仰等因素与内地均存在不同程度的差异，在这些因素的共同作用下，边疆地区的政治生态往往就会呈现出与内地有别的区域性特征。
第二，边疆地区政治制度的有效运行受多重因素的影响。政治制度的创设与运行是两个不同的范畴，再好的制度设计也只有通过有效的运行才能实现制度创设的预期功能。国家政治制度在边疆的有效运行，是国家在边疆地区实现国家职能和开展边疆治理的基本保证。而边疆地区政治制度的有效运行，除受边疆政治生态的影响外，不可避免地会受到多重因素的影响。其中，边疆地区的政治形势、执政党在边疆地区的制度执行力、边疆地方政府的政府能力、制度运行中的利益博弈以及民众的制度认同等都是极为重要的影响因素。
第三，边疆地区政治制度的运行反过来会影响边疆政治。国家政治制度在边疆的运行是边疆地区的核心政治过程，它构成了边疆政治的重要内容。边疆地区政治制度的运行，常常会涉及利益格局和利益关系的调整，政治权力的分配或再分配，政治制度体系内部的体制改革与完善、政治制度的结构-功能调适，政治制度运行的政治贯彻和政策支持，以及族际关系的协调与治理等诸多问题。这些问题，无一例外都会在政治稳定、政治整合、政治发展及族际政治等方面对边疆政治产生直接或间接的影响。
第四，边疆地区政治制度的运行需处理好根本政治制度、基本政治制度同具体政策（主要是边疆政策与民族政策）之间的结构-功能关系。中国的政治制度主要由根本政治制度与基本政治制度组成。根本政治制度即人民代表大会制度，基本政治制度则是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度及基层群众自治制度等构成。[130]总的来看，根本政治制度是不可动摇的轴心，而政治体制的改革与完善则被设定在基本政治制度的范畴之内进行。为确保这些制度在边疆地区的有效运行，推进边疆治理，党和国家又在政策层面对边疆地区作出相应的政策倾斜和政策支持[131]，或赋予民族自治地方更多的变通执行权。然而，边疆地区的地方政府在政策执行过程中客观存在的政策执行偏差、选择性执行政策或政策执行不力，乃至在制定或出台地方性政策时与现行政治制度不符的情况都时有发生。这就给边疆地区政治制度的运行提出了新的课题。
四、边疆地区的政治制度安全
要研究边疆地区的政治制度，就必须研究边疆地区政治制度的安全问题。在边疆政治学看来，随着非传统安全的挑战不断增多，在从文化、地理和民族等角度来看待边疆的同时，还须结合地缘政治等因素，站在国家及国家治理的高度，并从国家安全的视角来看待边疆和边疆安全。其实，“边疆安全问题是与国家兴起俱来的重要问题，也是近现代民族国家间冲突与融合难以回避的问题。”[132]在传统安全的意义上，硬边疆[133]本身就是维护国家领土主权的第一道地理防线，是捍卫国家安全的地理屏障。在非传统安全的意义上，随着全球化的推进和国家利益超主权、超领土的外溢，政治边疆、文化边疆、信息边疆、金融边疆、利益边疆、战略边疆等新形态的软边疆理论不断兴起，国家在非传统安全方面所面临挑战日益增多。其中，边疆地区的政治制度安全就是一种典型的非传统安全。
边疆地区的政治制度安全，就是国家的政治制度在边疆这一特定区域运行过程中所体现出来的使其免遭侵蚀和威胁，并通过抵御风险和化解危机来维护自身安全的能力和状态。在政治上，“安全”既是一种客观上免遭威胁从而保持政治稳定和政治秩序的良好状态，又是一种主观上对安全状态的政治认知和评估，即通常所说的“安全感”。边疆地区的政治制度安全是国家政治安全的重要方面之一，是区域安全和政治制度安全的有机统一，事关国家统一的核心利益和边疆地区的政治稳定。对中国共产党而言，边疆地区的政治制度安全和党在边疆地区的执政安全是紧密联系在一起的，它直接关系到党在边疆地区执政地位的巩固和党的路线、方针、政策在边疆的有效贯彻执行。在边疆地区，政治制度安全至少包含了制度认同、制度竞争力和制度危机防范三个层次上的安全。
第一，制度认同意义上的安全。认同是政治制度合法性来源的重要社会心理基础。正如亨廷顿所言：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[134]任何一种政治制度的建立和运行，都离不开社会成员的广泛认同。只有赢得了社会成员的认同，政治制度才能够从中获得权威，受到人们的尊崇和珍重。边疆地区的政治制度在“认同安全”上最容易受到挑战和威胁。我国的边疆地区，由于民族因素和宗教因素的复杂交织、以及跨界民族问题的普遍存在，都使得各族民众对现行政治制度的认同普遍面临着民族认同、宗教认同及跨界民族认同等方面的竞争。边疆地区的政治制度在运行过程中，若不能对这些竞争进行有力的整合，则极有可能会对制度认同构成挑战，甚至会消解或冲击制度认同。边疆地区特殊的地理和战略位置，又使得这些地区历来都是境外敌对势力和反华势力以各种名义对我进行渗透、策反和颠覆的重点区域。这些势力惯于利用边疆地区在经济社会发展过程中客观存在的如贫困、民生、环境保护等问题，并加以放大或刻意歪曲，借机抹黑或攻击我国现行的政治制度，进而达到分裂中国等政治目的。
第二，制度竞争意义上的安全。当今世界，国家间的竞争和斗争从来就没有消停过，这种竞争或斗争很大程度上就是围绕政治制度而展开的。“政治制度是国际斗争的核心”，国际斗争的焦点往往就集中在政治制度方面。[135]正因如此，政治制度自身的竞争力在国家间的竞争方面就显得尤为重要。如果把疆域也看作是一个国家的政治制度运行的地理空间的话，那么边疆地区无疑是确保政治制度自成体系而运行的地理屏障，它使得国家间的政治制度在运行空间上有了明确的地理边界，这就给边疆地区的政治制度安全提出了严峻挑战。很显然，对那些陆地边境线较长的国家，如何在政治制度上始终保持一种相对于邻国的竞争优势就成了维系制度安全的一大问题，这种优势是在边疆地区维持制度优越性和制度活力的基本保证。制度竞争意义上的安全问题也在考验着传统陆权国家的陆地边疆政策。这些国家的政府在边疆治理的过程中，为了稳边、固边和实边，通常都需在教育、医疗卫生等问题上加大相应的投入，在发展边疆经济方面给予更大的倾斜，从而通过一系列的政策手段来改善边疆地区的民生。否则，边疆地区的民众尤其是边民群体极容易在与邻国的民生对比中在政治心理上产生“不如邻国”的失落感，从而影响其对本国政治制度的认同与评价。
第三，制度威胁应对意义上的安全。政治制度在运行过程中，难免会面临各种各样的威胁，对这些威胁的应对和处置，将直接影响到政治制度自身的安全。在我国的许多边疆地区，威胁政治制度安全的因素如民族分裂势力、极端宗教势力、跨国犯罪以及恐怖主义等依然存在。这些威胁，都直接或间接地挑战着政治制度在边疆的权威。如在一些民族问题突出和暴力恐怖事件频发的边疆地区，党政机关经常就成为恐怖袭击的主要对象。这种袭击，给边疆地区的政治稳定和社会秩序带来了巨大冲击，极大地威胁着边疆地区的政治制度安全。边疆地区的政治制度在理论上面临的威胁同样不能被忽视。近年来，随着大量西方政治理论的引入和传播，一些对我国现行政治制度具有潜在解构性或破坏性的理论如族际民主理论也不加批判地引入进来，一些理论甚至还被奉为圭臬，或置国情于不顾，“削足适履”地用其评判我国现行的相关制度设计。另一种潜在的政治理论威胁来自于政治制度发展过程中体制内知识精英作为既得利益者的抵制。如在民族融合、族际政治整合、边疆民族问题治理、民族政策调适与发展、民族区域自治制度的发展等问题上，一些体制内的知识精英往往习惯于站在“既得利益者”的角度，趋利避害地在理论上抵制或抗拒党和国家的体制改革。总的来说，这些理论上的潜在威胁，都不利于树立我们的理论自信和构建中国自己的制度认同，同样属于威胁制度安全的一大隐患，亟需在理论上和政治上加以防范。
第四节边疆地区的政府
边疆地区的政府是指国家建置于边疆地区并依托其对该地区进行区域治理的各级地方人民政府的总称（简称“边疆地方政府”或“边疆政府”）。相对于“中央政府”而言，边疆地区的政府是次一级“地方政府”，而相对于内地同级的地方政府来说则又同属于相平行的“地域政府”。“地方性”和“地域性”的双重属性，共同决定了边疆地区的政府在边疆治理和边疆政治中的重要性。
一、民族国家的建立与边疆地区政府形态的变迁
中华人民共和国建立后，中国的边疆政治发生了重大变化，边疆地区的政府形态也经历了重大变迁。所谓边疆地区的政府形态，就是指边疆地区的政府作为一个地域性的行政机关，在边疆政治发展和社会历史变迁过程中为适应边疆治理的需要所采用的组织形态。新中国建立后，边疆地区的政府形态大致经历了由多样异质的地方政府向一体同质的地方人民政府转变的重大政治和历史变迁。
从政权的性质看，在中华人民共和国建立的初期，我国边疆地区的政府在形态上可谓多元而异质，许多边疆地区仍存在着多种多样的地方政制和政府形态，保留有大量的旧制度残余。这些形态最具代表性的如西南边疆的土司制度，国民党统治时期的行政建置如设治局、“自治区”，以及西藏地区政教合一的农奴制度等。这些边疆地区的政府形态，不仅历史跨度大，且在政治上带有落后的旧制度残余，与新生国家政权格格不入，显然与《共同纲领》中“中华人民共和国的国家政权属于人民”[136]之规定严重不符。换言之，这些形态的政府在权力归属上并不具人民性，并不具有合法性，因而并非“人民政府”[137]意义上的地方政府。
真正推动边疆地区的地方政府向人民政府转变的是民主改革。在民主改革过程中，许多边疆地区原地方政府中的民族上层、进步人士等都纷纷被吸纳到新的政权体系中来。通过民主改革，许多边疆地区的人民实现了翻身作主，真正成为了主人。如在建国初期，地处西南边疆的云南就仍存在着元代以来中央王朝在云南推行的土司制度，晚清时期始设的对汛督办[138]和国民党统治时期残留的设治局。直到新中国成立后，“通过民主改革和土地改革等形式最终废除了土司制度，将民国时期作为过渡的设治局和对汛督办全部改为县，从而使得云南边疆民族地区治理形式与行政建制在形式和内容上也逐渐与内地一致，纳入国家统一的政府体系。”[139]而在西藏，直至1959年实行的仍是政教合一的封建农奴制度，西藏地方政府[140]实行的是僧俗农奴主专政。“政教合一的西藏地方政府是神权政治和贵族政治的产物，广大农奴完全被排除在社会政治生活之外。”[141]在1959年3月10日当时西藏地方政府领导的全面叛乱发生后，国务院于3月28日解散了当时的西藏地方政府，并决定由西藏自治区筹备委员会行使酉藏地方政府职仅。[142]在民主改革完成后，占西藏人口总数95%以上的农奴和奴隶才真正成为西藏的主人。
1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（也称“54宪法”），则正式从国家根本大法的高度进一步凸显并强化了我国中央及地方政府的人民属性。如该部宪法的第62条就规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这一规定，从根本上为推动地方政府在政权性质上的同质化和一体化提供了宪法依据。
二、边疆地区的政府环境
政府作为一个庞大的行政组织体系，其自身的生存、运行和发展都不可避免地会受到自然地理、人文社会等诸多因素的影响，这些因素的总和便构成了政府环境。建置于边疆这一特定场域中的边疆地方政府，也同样面临着相应的政府环境，这些环境既有共性，又各不相同。从边疆地区的政府所处的环境来看，主要就由一般政府环境和特殊政府环境两种要素构成：
1.边疆地区的一般政府环境
这是我国边疆地区的政府共同所处的政府环境，这一环境对（边疆）政府的影响都是相同的，其对政府的影响具有全局性和普遍性。对当今中国的边疆政府来说，一般政府环境主要包含政治环境、制度环境、经济环境和法律环境等。具体来说，就是不论任何地区、任何层级的地方政府，在权力配置中都是通过执政党来组织并领导国家政权，实现党对国家和社会的领导；在制度安排上，地方各级人民政府同地方各级人大等国家机构的关系模式都是法定的；在社会制度上，实行的都是高度同质化和一体化的社会主义制度，而不像建国初期一些边疆地区多种社会制度并存；[143]在经济上，实行的都是社会主义市场经济；在法律环境方面，适用的都是以《中华人民共和国宪法》为统帅的中国特色社会主义法律体系。在某些专门针对边疆地区的特殊政策安排如西部大开发战略、“兴边富民行动”等政策环境方面，对边疆地区的各级政府也都是同样的。如《兴边富民行动规划（2011-2015年）》就明确指出：“陆地边境地区享有西部开发政策”。
边疆地区的一般政府环境，在根本上是由中国共产党在国家政治生活中的领导地位、以及党对国家和社会的全面主导而决定的。在现行的制度设计和政治安排中，这种环境在全方位影响、规约地方政府行为的同行，也是地方政府必须坚决加以维护的。
2.边疆地区的特殊政府环境
边疆地区的政府，除会受到一般政府环境的影响外，还会受到本地区独特的自然地理和人文社会等因素所决定的区域性因素的影响。边疆地区特殊政府环境就是相对于一般政府环境而言的，它是边疆地区的自然资源、气候环境、地缘区位、民族构成与分布、宗教习俗、人口结构、历史与文化传统、经济发展水平、生产及生活方式、政治文化、行政文化、安全形势等诸多因素共同作用的结果，带有鲜明的边疆地域风貌和历史人文特征，具有鲜明的区域性，这就决定了不同边疆地区的政府环境相互之间存在着较大差异。以人口密度为例，在黑河-腾冲线以东的云南、广西及东北三省就比该线以西的广大边疆地区要稀少得多，且随着海拔的增加，人口密度也在减小。[144]其中，西藏地区的人口密度仅为每平方公里2.2人，为中国人口最少、密度最小的省区，属于典型的“地广人稀”。
边疆地区的特殊政府环境同内地及其他地区相比也存在不同程度的差异，单就地理环境看就存在着较大分殊。诚如顾颉刚先生所言，内地“平原林麓，舟车畅通”，边疆则“驱橐驼于大漠，浮泭筏于险滩”；内地“冠棠楚楚，列肆如林”，边疆则“人烟稀绝，衣毡饮酪”。[145]诚然，随着现代化进程和边疆开发建设步伐的加快，当今中国边疆的局部区域如边疆地区的城市与内地的分殊已明显减少，但一些紧邻边境线一带的县域边疆在政府环境上与内地仍普遍存在较大差异。如国境线较长、接壤国家较多且许多民族跨国界而居、贫困问题突出、经济发展滞后、生态环境恶化、境外势力渗透、以及一些地区安全形势严峻等。边疆地区的政府所面临的这些环境无疑同内地有较大差异，甚至远比内地要复杂得多。
总的来看，边疆地区的政府环境是这些地区的地方政府推进行政管理活动和实施边疆治理的宏大时空场域。这些环境在影响边疆地区的政府的同时，二者之间无时无刻不在发生交互。边疆地区的政府作为边疆治理的重要主体，能否正视并更好地适应乃至改造这些环境，直接影响到其自身的治理水平和治理绩效的提升。
三、边疆地区的政府职能
边疆地区的政府职能，是指边疆地区的政府作为一个地方性的国家行政机关在对边疆这一特殊区域进行治理时所承担的职责和功能，它是国家职能在边疆地区的具体化。而“地方性”和“地域性”属性，则又决定了边疆地区的政府既承担着作为国家的地方性行政机关的基本职能，同时也承担着为对边疆区域社会进行治理应当发挥的具体职能。
边疆地区的政府同其他地区的地方政府一样，在承担着诸如经济建设、社会管理、社会发展及公共服务等系列基本职能的同时，还承担着与“边疆”内涵紧密结合的具体职能。
1.政治统合职能
这是由我国的国家结构形式和多民族的国情等因素共同决定的。我国实行单一制的国家结构形式，决定了边疆地区乃是统一多民族国家不可分割的一部分。由于民族、历史、地理、地缘政治等方面的原因，边疆地区往往又是民族问题、发展问题和安全问题等容易交织、纠缠的区域，因此在政治稳定和国家统一上面临着与其他地区不同的任务和形势。边疆地区的各级政府，在政治上对上一级政府直至国家均负有维护边疆政治稳定和巩固国家统一的责任，这种责任就是政治统合职能。具体来说，就是边疆地区的政府，须通过推动边疆经济和社会发展、抵御外来渗透、处理好民族关系等路径，来增强边疆对国家的内聚力，防止国家分裂，从而将广大的边疆地区牢牢地有力地统合在统一多民族国家的政治体系之内，维护国家统一和边疆地区的长治久安。
2.边疆开发与建设职能
边疆是一个需长期加以开发和建设的区域。在古代中国的传统边疆观看来，边疆甚至一度被中原王朝的统治者不无偏见地视为远僻蛮荒、文教未兴的“化外之地”[146]，因此中国历史上的边疆开发与建设，在统治者看来不无“开化”和传播文明的意味，多带有明显的“地域偏见”[147]和文化偏见。而从边疆政治的角度看，边疆的开发与建设乃是国家着眼经济社会发展的全局，通过采取一系列的政策等措施并依托边疆地区的政府来加快边疆地区的发展和现代化步伐，从而缩小与发达地区的发展差距，实现区域协调发展和边疆安稳的战略性政府行为。国家对边疆地区的开发与建设，离不开边疆地方政府能动性的发挥，这就无异于给边疆地区的地方政府赋予了边疆开发与建设的职能。
3.区域治理职能
边疆是一个复合性区域。如在地理上，边疆是国家疆域的边缘性地理空间；在经济上，边疆是一个独具特色的“经济单元”[148]；在行政上，边疆则又是国家因政治地理空间的治理需要所作的行政性划分。不论是何种意义上的区域，从国家治理的角度看，边疆都是国家在治理过程中须从整体上重点加以谋划和治理的一片区域。边疆地区的政府，尤其是边疆的省、自治区一级的高层地方政府是推动区域治理[149]的重要主体，它们在政府运行过程中对区域性的公共事务和社会问题负有协调其他治理主体，整合治理资源并加以统一治理的职能。对一些边疆地区的高层地方政府来说，区域治理职能还内在地包括了同相邻地区展开区域合作、以及参与国际次区域合作的职能。如大湄公河次区域合作中的云南、广西，以及丝绸之路经济带背景下的新疆等，都需要这些省区的政府充分履行好开展区域合作的职能。
边疆地区的政府与内地的地方政府相比，在职能上除具有地方政府的共性特征之外，还具有如下三个特征：
第一，区域性。边疆本身就是国家这一政治地理空间之中的一个特殊而重要的区域，这就决定了边疆地区的政府职能具有明显的区域性特征。区域性特征就是指边疆地区的政府，由于建置于边疆这一特殊的区域而在职能上被国家赋予了其他区域的地方政府所不具备的政府职能。如边疆地区的民族自治地方政府的职能就涵化了区域自治的特征。边疆地区政府职能的区域性特征的另一层涵义，还指边疆地区的政府，由于其所处区域不同而导致的实际履行的如区域经济社会发展、区域问题治理、区域发展规划等方面的职能都带有明显的区域性。
第二，差异性。边疆地区政府职能的差异性主要是指我国的边疆地区的政府，与其他区域的政府、以及本地区不同层级的地方政府在职能上都不尽相同。[150]边疆地区政府职能的差异性是基于边疆与内地在经济社会发展水平、政府环境、行政生态、自然条件、人文历史、地理位置、民族构成等方面实际存在的差异而产生的。这些差异，客观上决定了边疆地区的政府职能（尤其是具体职能）在职能构成、职能演变、职能转变、实现方式、等方面都存在着较大差异。事实上，即便同处边疆地区的同一级政府，由于民族及地缘战略等因素的不同，在政府职能上都存在一定差异。
第三，多样性。这是由边疆地区的多种政府类型所决定的。从行政区划设置的目的来看，我国边疆地区的政府几乎涵盖了不同层级的一般地域型地方政府、民族区域型地方政府、城市型地方政府乃至特殊型地方政府等多种政府类型。这种多样化的边疆政府类型，也随之带来了政府职能的多样性，这一特征是其他一些地区的地方政府在职能上所不具备的。
四、边疆地区的政府运行
从当今中国的政治制度和政府体制来看，国家对边疆的有效治理，最终是依托边疆地区的政府来实现的。边疆地区的政府运行状况，直接关系到国家职能在边疆的实现和边疆治理的成效。边疆地区的政府运行，就是指边疆地区的政府，在现行的政治制度和政府体制下依法行使公共权力、履行政府职能和政府责任，从而最终实现其行政管理目标的行为过程。
边疆地区的政府运行，在本质上是地方政府权力在边疆地区社会公共领域的运作。对于我国这样一个实行单一制的国家而言，边疆地区的政府运行在理论上包含有如下含义：首先是该地区的政府对国家、上一级政府和同级国家权力机关所授权力的一种执行。从这一意义上讲，边疆地区的政府运行，实际上是对中央政府、上级政府和同级国家权力机关的政令、决策决定和法律法规等的贯彻执行，因此在政府运行过程中须对授予其权力的主体负责；其次是运用地方政府权力对边疆地区的社会公共事务进行的管理。边疆地区的政府，对其所辖的行政区域范围内的诸如公共基础设施建设、科教文卫等公共服务、公共安全等公共事务，均负有管理的职责。边疆地区的政府运行，实际也是其对公共事务进行管理、改善边疆地区的民生、提升和巩固政府自身合法性的过程。再次是运用地方政府权力对边疆地区的治理。边疆地区的政府是边疆治理的重要主体，国家对边疆的有效治理离不开边疆地区政府能动性的发挥。
边疆地区的政府运行在现实中又会受到多种因素的影响和制约。其中，地方利益、政府环境和政府能力是主要的影响或制约因素。地方利益是地方发展过程中显性或隐性的利益存在，地方政府在运行过程中往往就会因此与中央政府展开利益博弈，或与其他地方政府展开利益竞争。对边疆地方政府来说，这一问题也不同程度地存在。如在地方利益的驱使下，边疆地方政府间时常会出现政府间的竞争，甚至“出于维护地方利益、部门利益甚至个人利益，地方政府会弱化或者抵制体制意志的贯彻”[151]。这就极容易导致地方政府行为的失范，不利于国家从整体上来谋划边疆和边疆治理。政府环境对边疆地区政府运行的影响是毋庸置疑的，这一影响最突出的表现是会对边疆地方政府的运行成本产生直接影响。对于那些政府环境较差的边疆地方政府来说，在其运行过程中就需在投入更多的成本来克服环境带来的不利影响的基础上实现既定的政府目标。政府能力是影响政府运行的主观因素。边疆地区的政府，在政府能力构成和能力建设上须适应边疆经济社会发展等方面的需要。尤其是在国家治理能力日益突显的时代，边疆政府的边疆治理能力能否适应现代国家治理的需要并形成一个健全的治理体系就显得至关重要。这些影响和制约，也从另一个侧面表明：边疆地区的政府要有效、高效地运行，就必须正确看待地方利益与国家利益、地方之间的利益；正视自身所处的政府环境，同时不断提升以边疆治理能力为核心的政府能力。
边疆地区政府的有效、高效运行，还须妥善处理好几对关系。首先是中央与地方的关系。在中央与地方关系问题上，边疆地方政府通常会在权力授受、监督制约、财政税收、政令贯彻等方面产生交互。除此之外，边疆地区的政府实际上还在维护边疆政治稳定、推动边疆政治发展、维护国家领土完整（即通常所说的“守土有责”）等方面对中央负有不可推卸的政治责任。但在现实央地关系中，一些边疆地方政府往往在争取国家政策倾斜、开发建设项目、资金投入等方面积极性和主动性极高，而在履行对国家、对中央政府的政治责任等诸多问题上动力不足。这种状况，长此以往可能会导致一种不正常的央地关系格局。其次是边疆地方政府之间的关系。边疆地方政府相互之间既有合作，又有竞争。从区域发展和边疆地方政府的治理绩效看，不同的边疆地方政府尤其是相邻的边疆地方政府经常会在争取国家政策支持、区域经济发展规划、GDP增长、干部成长输送等方面展开竞争。这种竞争，在一定程度上会遮蔽或冲击边疆地方政府间的合作。当今中国的边疆地区，实际上存在着许多共性问题，对这些问题的治理除需中央政府的统筹外，许多问题还有待边疆政府间的合作与协同。
第五节边疆地方政府与中央政府的关系
边疆的“地方”首先是相对于中央而存在和运行的，它是国家为实现对庞大疆域的有效治理而在行政上划定的。在中国特有的国家结构形式下，“地方”的划定与地方政府的设立、地方政府权力的获得、以及地方政府的职能范围都是由中央政府所决定的。而同内地的地方政府相比，边疆地方政府与中央政府之间的关系又存在一定的特殊性。
一、边疆地方政府与中央政府关系的本质
“地方”是构成国家的政治地理区域[152]，一方面在地理空间上表现为一定的地域范围，另一方面在政治上表现为由国家政权划分的行政区域，即政区，它是二者的重叠与结合。而边疆地方，简单地说就是存在于国家边疆区域的“地方”。因此，边疆“地方”同内地的“地方”一样，都是构成国家的各个政治区域，都是按照国家统治和治理的需要而划分和确定的。在中国，边疆地方政府也同内地的地方政府一样，不过是中央政府在不同“地方”的代理机构，运用中央赋予的权力来进行地方治理。因此，从根本上来说，边疆地方政府与中央政府关系与内地的地方政府相比，并无本质上的区别。
首先，“地方”与“中央”的确定是国家治理的一种制度安排。“政治学意义上的地方与地理学意义上的地方有着明显的区别，它是在国家产生以后为分析和描述国家的结构状态而形成的概念和分析工具”。[153]因此，讨论地方及其与中央之间的关系，就必然离不开对国家的讨论。从政治学视角来看，国家不过是在特定历史阶段，由人类创制出来的一种政治形式。与以往的政治形式相比，国家具有两个本质性的特征：一是以暴力为后盾的公共权力，即国家权力；二是占有并控制一定的地理空间范围，即国家疆域。因此，若要有效地发挥国家职能，就必须解决好两个基本问题，第一就是如何组织和运用国家政权的问题，第二就是要治理好国家的政治地理空间，即疆域治理。对于第一个问题，政府是国家权力的执行者，是将国家职能具体化的一套复杂的组织体系，因此国家自诞生之日，就与政府不可分割地交织在一起，甚至可以说“没有政府，就没有国家。”[154]而对于第二个问题，为有效地治理规模庞大的疆域，国家政权常常基于各种地理的、文化的、历史的因素，将国家控制的地理空间划分成不同的部分，从而形成若干的行政区域，即“地方”。当然，从历史的角度来看，有些国家的各个政治区域在地理空间上是先于国家存在的，也就是说这些国家是建立在若干政治区域的范围基础上的。但是，一旦统一的国家建立起来，这些政治区域便被整合在国家疆域的范围之内，成为构成国家整体的部分，其属性也便转变为“地方”。因此，地方是组成国家的部分，它既是客观的存在，又具有主观构建的属性；而相对地方，国家则是整体。行使国家权力，对整个国家疆域进行治理的政治组织便是中央政府；行使地方政治权力，对国家疆域的某个部分——即地方进行治理的机构便是地方政府。
其次，中央集权制下的中国地方政府与中央政府的关系。在国家结构的研究中，人们普遍使用单一制的分析范式来认识我国的中央和地方之间的关系。然而这样的分析框架，并不能完全解释我国的央地关系。中国自秦代以来，便建立起中央集权的政治权力体系，并一直影响了中国两千多年的王朝国家的国家结构和政府体制。民族国家在中国构建起来以后，对中央与地方间的关系，尤其是地方政治制度作了较大调整，但仍旧是“一种整体性极强的板块式国家”[155]。与西方国家结构分析范式下的联邦制、单一制国家不同的是，作为整体的中国疆域并非是由事先存在的独立的政治区域构成。在大一统的制度文化影响下，中国形成了“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的疆域观和权力观，国家也从不承认独立于中央之外、与国家政权分庭抗礼的地方权力。在这样的中央集权的国家体制下，中国地方政府与中央政府之间的关系表现出如下几点根本性特征：第一，中央政府根据统治或管理国家的目的，来决定设立和调整地方及地方政府；第二，在权源上，地方的权力来源于中央；第三，权限和职能划分由中央决定；第四，中央和地方存在利益上的竞合关系。[156]因而无论是边疆地方还是内地的地方，都只是国家统治下的地方，都是地方政府所管辖的行政区域。尽管部分边疆地区属于民族自治地方，但从根本上来说地方政府拥有和行使的国家权力也是由中央政府授予的。
再次，执政党是维系地方政府与中央政府关系的核心力量。中国历史上的中央集权是由专制君权来掌控的，君主是国家整体性的象征，是国家权威的来源。但是，自从辛亥革命推翻了几千年的封建专制，王朝体制就无法再延续下去了。此后，执政党就成为凝聚国家权力，维持国家统一的核心力量。中国共产党通过革命的方式夺取了国家政权，并领导全国人民建立起了当代中国的国家政权。从这层意义上来看，中国共产党成为中国的执政党是历史和人民的选择。与西方的执政党不同，中国共产党的执政方式有着鲜明的特征：一是全面执政，即执掌全部的国家权力；二是贯通式执政，从中央到地方都贯穿着党的领导；三是连续不断的长期执政；四是直接执政，党对国家活动进行直接领导，党的组织直接行使权力。上述特点导致了中国的政府体系被深深打上了政党的烙印，甚至离开了执政党就无法理解中国的政治生态，也无法解释中国的府际关系。从横向上来看，在各个层级的政权系统中，党的领导机关处于核心地位，具有“总览全局，协调各方”的作用，所有的国家机关都要在党的领导下运作。从中国共产党自身的组织体系来看，可分为党的中央组织、地方组织和基层组织。在“下级服从上级，全党服从中央”的民主集中制原则下，党的领导在组织结构上可以实现从上到下的贯穿。这样，通过横向权力和纵向权力的经纬交织，中国共产党的领导将各个“地方”连结成为紧密的一体，中央政府对边疆地方政府的控制也有了极强的组织保障。
二、边疆地方政府与中央政府关系的特征
边疆地方政府同内地地方政府相比，并无本质性的区别。但是，由于边疆地区独特的地理位置，以及不同于内地的经济、社会和文化，导致边疆地方与内地的地方相比具有明显的差异。这样的差异也使得边疆地方政府与中央政府的关系具有一定的特殊性。
第一，边疆地方政府与中央政府关系的内部差异性明显。不同区域的边疆地方政府由于其构建的逻辑和历史不同，导致与中央之间的关系往往也不尽相同，甚至存在很大的差异性。从构建逻辑上来看，首先要有位于边疆地区的“地方”，才有建立在这些地方基础之上的政府，即边疆地方政府。作为国家疆域的边缘部分，边疆不仅意味着地理上的偏远，而且同内地相比还存在着明显的异质性。面对这样的客观现实，国家要治理庞大的疆域，就往往将内地与边疆区分开来，并采取不同的手段进行治理。这样的情形在中国的王朝国家时代，表现的尤为突出和典型。经过漫长的发展，特别是少数民族政权入主中原的历史，使得一些边疆地区和内地的交往日渐加强，这些边疆地区的社会状况，尤其是人口结构发生了很大的变化。相比之下，另外一些边疆地区则在政治、经济、文化、社会等层面同内地之间仍旧差异很大，甚至依然存在很深的偏见和隔膜，而中央政府对于这些地方的控制能力也相对有限。新中国成立以后，按照民族国家原则，对这两种不同的边疆地区，分别采取了不同的统合政策。其中最为突出的就是在边疆地区区别性地设置了民族自治地方政府和一般地方政府。这两类不同的边疆地方政府，在政府权力、财政、人事以及公共行政等方面都有着明显不同，这也导致了二者与中央政府的关系也存在一定差异。
第二，边疆地方政府与中央政府的合作关系更为突出。地方利益是国家利益中的一部分，地方权力是中央权力所派生出来的。但是，地方利益和地方权力又具有一定的独立性和自主性。在这样的情况下，地方政府和中央政府之间既存在合作关系也存在某种程度的竞争关系。特别是随着地方实力与利益的不断发展，“地方也会在某些方面和特定条件下产生与中央进行博弈的冲动，或者直接与中央讨价还价，形成了具有特定内涵的博弈关系。”[157]但是，从当下情况来看，边疆地方政府与中央政府之间的关系主要以合作关系为主，并且同内地的地方政府相比，这样的合作关系更为突出。首先，由于边疆地方政府的能力，以及所能汲取的社会资源十分有限，使其难以拥有同中央博弈的实力。相反，正是因为这种状况，边疆地方政府对中央政府的依赖程度也较深。其次，由于边疆地区在国际地缘政治格局中的独特位置，及其内部特殊的政治生态，中央政府亦不能容忍边疆地方政府出现日益坐大或者尾大不掉的现象。
第三，边疆地方政府与中央政府关系较之于内地而言更加复杂。边疆地区独特的地理位置、自然条件和社会环境，导致这一区域的问题也复杂，概括起来包括：政治稳定问题、国家安全问题、开发建设问题、民族问题、宗教问题、社会问题、边境维护问题等等。这些问题的治理大部分都超出了边疆地方政府的职能和能力范围，因此必须得到中央政府的支持以及内地政府的支援。而围绕这些复杂的边疆问题，也就结成了边疆地方政府复杂的府际关系。特别是在中央政府针对这些问题，而采取的专项治理[158]过程中，边疆的地方政府就不可避免地参与进来，并主要发挥政策执行功能。
三、边疆地方政府与中央政府关系的结构
在中央集权的体制下，边疆地方政府与中央政府关系主要表现为中央对边疆地方的控制。这种控制是通过二者的领导关系、财权关系、事权关系以及人事关系等内容结构来完成的。当然，地方政府与中央政府的关系并非绝对纯粹的控制，其中也包含了合作与博弈。
第一，权力关系。权力关系是边疆地方政府与中央政府关系的基础与核心，它决定了中央与地方在整个政府体系中的地位和职能范围。首先，从权力来源上来看，边疆地方政府的权力从根本上来讲是来源于中央的赋予，它本身并不具有独立性。在中央集权的国家体制下，“地方政府的权力是由中央政府让与的，所以，不管怎么样，中央政府都有最终决定权。”[159]虽然在中国历史上，边疆地区也曾建立过自主性较强的民族政权，但是随着民族国家的构建，这些边疆地方的政权已经同内地一样，在主权体制的框架下受到改造和重构，从而成为整个中国政府体系的一部分。其次，从国家权力结构上来看，中央政府代表的是国家的整体权力，对外代表国家的主权，而边疆地方政府代表的是某一边疆地方的区域性的权力。对于中央与地方的权力划分，中国1982年宪法做了原则性的规定，此外《地方人民代表大会和政府组织法》与《民族区域自治法》等有关地方政府的法律都做了比较具体的列举。再次，从权力位阶上来看，中央政府权力要高于地方权力，边疆地方政府的权力要服从中央权力。尽管中央政府和地方政府也存在某种权力划分，但从根本上说，“这不是政治权力的划分，而是行政权力的划分，是一种行政式的分权”[160]。地方政府的权力要从属于中央政府，并且要执行中央的决策，完成中央交付的各项任务。地方政府所作出的决定不能与中央政府相冲突，并且中央政府有权撤销地方不合理的决定。
第二，财政关系。财政是政府活动的基础，是支撑政府职能、构成政府能力的核心要素，“从而决定中央与地方各级政府在整个管理公共事务活动中的地位和权威。”[161]因此，国家的财政体制以及财政手段，对中央政府和地方政府关系具有决定性影响。中国是典型的集权型财政体制，财政权集中于中央政府，中央与地方的财权关系由中央主导，中央具有支配权和决定权，并有权调配地方资产。中央可以充分运用财政手段来加强对地方政府的控制，这些手段主要包括：按照《中华人民共和国预算法》的相关规定，通过财政预算和决算控制地方；通过分税制改革，扩大中央财政收入比重，增强中央权威，削弱地方保护主义；通过财政转移支付，统筹调控地方发展。边疆地方政府同中央政府的财政关系中一个突出特点便是，中央财政对边疆地区的特殊支持政策。近年来这样的财政支持政策有：一是，边境地区转移支付。自2006年起，在中央财政预算中，设立了边境地区的一般性转移支付，用于加强边境维护和管理、改善边境地区民生、促进边境贸易发展等方面。二是，实施兴边富民行动。中央财政2000年起从财政扶贫资金中专门安排了兴边富民补助。三是，自2009年起，中央财政预算中，将边境经济合作区列入专项转移支付范畴，对14个国家级边境经济合作区的银行贷款，给予适当贴息。
第三，公共行政关系。公共行政关系是在针对边疆社会公共事务和公共问题进行治理的过程中，边疆地方政府和中央政府之间结成的关系。边疆的治理活动离不开中央政府的主导和参与。首先，边疆治理活动，需要中央政府从国家发展全局的高度来制定战略性目标，形成顶层设计。其次，由于边疆地方政府的自我发展的条件比较差，自我发展的能力比较弱，所以需要中央政府整合调配全国的资源支持边疆治理。再次，边疆地区的政治体制与行政体制改革需要在中央的推动下进行。最后，边疆治理除了边疆地方政府外，还需要内地省份的支援配合，而这种横向的政府关系也需要中央政府发挥统筹协调作用。因此相比内地，边疆地区的地方治理更需要中央政府的直接介入。在这样的治理活动中，边疆地方政府与中央政府形成了特定的公共行政关系：一是领导关系，中央政府可以委托地方政府各种行政事务，地方政府必须接受中央政府的命令和指挥，并执行中央政府制订的政策；二是监督关系，主要是中央政府对于边疆地方政府的监督；三是合作关系，在某些边疆问题上，为达成治理目标，推进治理活动，边疆地方政府与中央政府之间也存在着彼此合作的关系。
四、边疆地方政府与中央政府关系的类型
边疆的地方政府按照设置目的和行政层级，可划分为不同类型。而在边疆地方政府与中央政府的关系中，最主要的形式为省政府、自治区政府以及较大市政府同中央政府之间的关系。
首先，省政府同中央政府的关系。边疆地区的省政府是国家按照地域治理需要而设置的一级政府，是当代中国政府体系中最高层级的地方政府之一，属于一般地方政府类型。在中国历史上，“省”这一行政建制有着特定的政治内涵。从元朝创立行省制度，到明朝、清朝设立“省”的地方，“省”一般都有两个特征：一是传统的汉族统治区域，二是受国家政权控制程度较深的地方。这样的地方在明清两代实际上是作为王朝统治的核心区而存在的。到清末民初，“中国本部”一词所指代的正是传统的“内地十八省”，这一时期在边疆地区设省、改省的目的，都在于将边疆地方政治制度内地化，以加强中央政府的控制。而当代中国的行政区划，仍旧深受这种制度文化的影响。所以，无论是在理论逻辑上还是在现实考察上，我们都可以发现，边疆地区设立省政府的地方同内地相比，并无太大的差别。一方面，地处边疆的省政府权力、职能、结构和机构设置都同内地相比基本无二。另一方面，设立省政府的边疆地方，社会、经济和文化同内地相比，其异质性也并不突出。在这样的现实场域下，边疆地区的省政府是“在中央政府的领导下，对所辖各市、县进行管理，是代表中央政府统领地方政府系统正常运作的核心力量”[162]，其同中央政府之间的关系也并未表现出太多的特质。其中，作为边疆省份的云南省，与中央政府的财政关系较为特别，它是被按照民族自治地方财政来对待的。但这种关系的形成并非由于云南省的边疆地方属性，而是出于对其民族结构的考虑。
其次，自治区政府同中央政府的关系。民族自治区是在少数民族聚居地方实行民族区域自治而建立的省级行政区域。同省政府一样，民族自治区政府属于国家结构中最高层级的地方政府。目前，中国的5个民族自治区，除宁夏回族自治区以外，其它4个自治区都是具有边界线的行政区。其实，如果从更大的国土空间格局来看，宁夏回族自治区虽然不邻近边界线，但是仍然符合边疆的特质。[163]因而，民族自治区政府既具有民族性，又有“边疆性”，属于边疆地方政府的范畴。所以，我们在讨论边疆地区的自治区政府同中央政府的关系之时，也就不用刻意去区分边疆的自治区同内地的自治区之间的差别。同一般地方政府与中央政府的关系比较，民族自治区政府享有比省政府更大的自治权。这样的自治权是民族自治机关依照《中华人民共和国宪法》、《民族区域自治法》和其他相关法律的规定，自主管理本地事务的一种特定的政府权力。自治区政府拥有制定自治条例和单行条例的权力，甚至有权对中央的某些政策进行变通执行。此外，与边疆地区的省政府相比，中央对民族自治区的安全与稳定问题，尤其是民族与宗教问题关注和介入的更多，支持和控制力度也更大。
再次，较大市政府同中央政府的关系。“较大市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而创设的。一旦获得“较大市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。《立法法》中明确指出，较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。目前，这样的地方政府总共有49个，其中位于9个边疆省级行政区的包括：呼和浩特、包头、沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、长春、吉林市、哈尔滨、齐齐哈尔、昆明、南宁、拉萨、乌鲁木齐、兰州。从边疆的本质来看，其重要的特征便是同内地社会相比的异质性。而上述的这些城市中的大部分，已经同内地社会高度地同质化了，有些地方的现代化程度甚至还非常高。因此，在这样的区域建立起来的地方政府的边疆特性，已经不那么突出了。但是，同边疆地方的一般性的城市政府相比，较大市同中央的关系则显得更为特殊和紧密。第一，较大市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。但是这样的法规，不能够同全国人大及其常委会制定的宪法、法律以及国务院制定的行政法规相抵触，并且只有在报请省级人民代表大会常务委员会批准后才能施行。第二，在人事关系上，中共中央组织部对于较大市尤其是副省级市的干部管理更为明确和严格。
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