第一节边疆治理与国家发展
中国边疆面积广大，战略地位显要，民族成分构成复杂，生态安全形势严峻，对整个国家的发展和安全有着重要影响。同时，边疆的状况还会影响到中国在地缘政治格局中的地位和地缘战略的实现。因此，如何把边疆治理好，是一个具有全局性的问题，也是国家治理的一个重要方面。“兴也边疆，废也边疆”。[442]国家发展必须注重边疆问题，加强边疆治理。
一、边疆问题的主要内容和形式
中国的边疆问题是由边疆特殊的发展状况、社会构成和地缘格局决定的。边疆问题的内容、实质和表现形式在不同时期不是一成不变的，而是不断变化着的，甚至同一问题在不同时期对国家的影响也不尽相同。自秦汉以来的很长时间里，民族问题、民族矛盾是中国边疆问题的常态和实质。因此，处理民族矛盾成为历代王朝统治者边疆治理的主要内容，而以解决民族矛盾为主要目的的族际主义的治理方式也就成为边疆治理的主要形式。
然而，边疆问题是一个动态发展的问题。不同时期边疆问题的主要方面和表现形式不尽相同。从当前中国边疆情况来看，边疆存在的问题的内容很多，表现形式也具有一定的复杂性，包括边疆的经济、政治、文化、民族宗教、恐怖主义、民族关系等。这些问题归结起来最为核心的无外乎就是三个方面：一是发展问题，二是稳定问题，三是安全问题。[443]因此，通过国家政权的力量促进边疆的建设和发展，仍然是边疆治理亟待解决的问题。边疆发展涉及到以下方面：[444]
一是边疆的开发。边疆开发自古以来就是边疆治理的重要内容，历史上的王朝国家在国势稳定、国力强盛时，都要进行大规模的边疆开发。然而，受地理条件、统治者的价值取向、边疆特殊的民族宗教文化的影响，虽经多次开发，边疆地区开发的程度仍然不高，开发的总体水平还比较低。众所周知，边疆蕴藏着丰富的资源，文化多样性突出，人口密度较低，处于对外开放的前沿，战略地位重要，发展潜力巨大。因此，边疆开发仍然是今天进行边疆治理必须面对和解决的一个重要问题。
二是边疆的建设。客观而论，历朝历代在边疆建设上所下功夫不小，新中国更是开创了边疆建设的新局面。但是，由于新中国的边疆治理主要是出于对边疆对地缘战略、对军事安全等因素的考虑，国家实际上投入到边疆建设的力量还远不及内地，再加上长期以来边疆建设的水平也明显低于内地，边疆还有被内地进一步拉大差距的趋势。因此，全面加强、促进边疆的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，是边疆治理中亟待解决的问题。
三是生态和环境的保护。中国的地势的总体特征是西高东低，许多大江大河都发源于西部或西南部边疆地区，这就决定了边疆地区，尤其是西部边疆地区的生态和环境状况对国家生态安全有着很大影响，甚至还会造成国际影响，同时还制约中国参与的有关生态和环境保护的国际公约的履行。然而，当前边疆的生态与环境问题尤为严重，尤其是西北边疆地区，生物链条简单，生态环境脆弱，系统的抵抗能力和恢复能力较差，已经呈现出由结构性破坏向功能性紊乱演变的趋势，长此以往，势必对国家生态安全带来巨大威胁，制约国家经济和社会的和谐发展。因此，在开发和建设过程中，必须解决好边疆的生态建设和环境保护问题。
四是边疆的稳定问题。由于边疆在国家安全中处于特殊的战略地位，边疆的稳定不仅直接关系到国家的稳定和发展，也影响到国家的主权统一和领土完整，甚至还会影响到周边的地缘战略格局。然而，边疆地区除了由社会利益分化引起的矛盾外，还有民族问题和宗教问题，又面临着境外因素的影响，社会政治的稳定常常面临着严峻的挑战。边疆治理必须关注这个方面的问题，具体又涉及到以下方面：[445]
首先，是边疆的民族关系问题。我国是一个统一的多民族国家，能否协调好民族关系，处理好民族问题，直接关系到国家的稳定和统一。从实际情况来看，我国统一的多民族国家的形成过程，也是不断处理民族关系的过程。新中国成立以后，随着党和国家一系列民族政策的有效贯彻和执行，边疆地区的民族关系得到有效的调整，形成了平等、团结和共同繁荣的新型民族关系。然而，边疆民族关系问题是不断变化着的，随着国家的发展及国际形势的变化，民族关系问题又发生新变化，又出现了不少新的问题，这些问题以呈现新的内容和形式表现出来。因此，当代的边疆治理必须协调好各个民族间的关系，处理好民族问题。
其次，是民族宗教问题。生活在边疆地区的少数民族，大多数有自己的宗教信仰，许多少数民族甚至是全民信教，但信仰的宗教却不一致，宗教信仰的情况十分复杂。而宗教往往渗透到社会生活的每一个方面，深刻地影响着少数民族生活的方方面面。因此，边疆多民族地区的各种社会问题和社会矛盾也往往与宗教问题盘根错节地交织在一起，许多社会问题甚至以宗教问题的形式出现。更为复杂的是，境外宗教对边疆地区宗教的渗透日渐突出，宗教问题极容易被境外的敌对势力利用。因此，宗教问题成为边疆治理中必须认真面对的重大问题。
再次，是利益分化和利益整合问题。尽管中国边疆地区传统社会的特征较为突出，但是，现代化进程中的利益分化却迅速地出现和发展，群体性的利益分化与地域性的利益分化都十分明显。利益分化不仅对传统社会进行解构，同时也导致了利益关系的复杂化和利益矛盾的多发，对边疆地区的社会稳定和政治稳定造成了一定的影响。
因此，在利益分化的条件下，如何有效地治理，是国家必须解决的问题。面临复杂多元的边疆格局，开拓边疆、安边、治边的任务甚为繁重，维护国家统一的任务仍然十分艰巨。在历代王朝国家的全局中，北方的游牧势力强大，军事实力雄厚，对中原政权极具挑战性，成为中原王朝的心腹大患；而西面的西域邦国林立，与中原王朝互不统摄，甚至成为北方游牧民族的附庸，一起构成对中原王朝的战略包围；西南各地则是处在高山大川包裹之中，消息蔽塞、交通不便、民族成分复杂、分布分散、社会形态不一，与中央王朝的关系若即若离，甚至割据自立。可以说，来自边疆的威胁和隐患是多元的。利益协调和利益整合，成为了边疆治理必须解决好的一个问题。
最后，是边疆安全问题。边疆安全不仅直接关系着国家的主权和领土安全，也影响着国家的地缘战略。历史上的边疆治理，都十分重视边疆安全。中国目前的边疆安全形势总体上是好的，但也面临着复杂的局面，影响边疆安全的因素仍然存在。具体来说，边疆安全又涉及到以下几个方面：
第一，是边疆社会管理。边疆地区特别是沿边一带，由于受境外因素影响较大，面临着一些特殊的社会问题，包括人口的跨国流动问题、跨境民族问题、毒品问题、艾兹病问题等都很突出。这些因素不仅影响着边疆社会的健康发展，也直接威胁着边疆安全，还对边疆社会管理形成了严峻挑战。边疆治理，必须在社会管理方面付出更多的努力。
第二，是边境管理。所谓边境，就是与国家的边界直接相连的区域。边境直接关系着国家的主权和领土安全。我国的许多边境地区，由于没有天然屏障与他国分隔，边境不是完全封闭的。除了有人员和物资进出的口岸外，边境的其他区域也不能对人员的进出形成完全的阻隔。因此，如何对边境进行有效的管理，维护边境秩序，是边疆治理中一个必须正视的重要问题。
第三，是边防建设。有国必有边，有边必设防。中国有陆地边界线2.2万公里，从东北到西南与14个国家接壤，[446]历史上曾有过立国重边，威震八方的辉煌，也饱受过有边无防，任人宰割的屈辱。今天，中国已经建立起了强大的边防，但边防建设仍然任重而道远。如何加强边防基础设施建设，加强边防防卫和边防管理，仍然是边疆治理的重大课题。
二、边疆治理与国家发展
边疆治理是一个需要运用国家权力，并动员社会力量来解决问题的过程，在整个国家的治理中处于一个重要地位。采取何种治理方式进行治理，不仅是一个重大的理论问题，更是一个复杂的实践问题。由于其特殊的地缘政治背景、地缘格局，边疆不仅仅是主权国家的边缘地带，而且更具有军事、国防安全的涵义。因此，边疆问题是否得到解决，以及在多大程度上得到解决，不仅关系到边疆的发展，而且关系到国家领土、主权的完整，也关系到国家的统一和强盛，甚至关系到国际政治格局的形成以及国家关系的调整；同时这一问题的解决还关系到国家的当前利益和长远利益，关系到民族的前途和命运，关系到边疆在国家整体利益中占据的重要战略位置。纵观历代王朝国家统治者的边疆治理历程，不难看出，凡是边疆问题得到较为妥善解决的王朝，国家内外部都有一个较为稳定的发展环境，都能获得较好的发展机遇。相反，那些边疆问题突出的王朝，国家终因在边患中内耗的影响而迅速衰败，最终失去发展的外部环境和空间。
新中国成立后，共和国的领导人就高度重视边疆的治理，采取了强有力的措施来处理国家面临的边疆问题。这些措施对维护国家安全，为国内发展提供了稳定的政治环境。随着国家社会主义建设的全面展开，经济、政治、文化、社会建设方面的普遍性政策措施也在边疆得到贯彻落实，进而有力地推进了边疆的建设和发展。与此同时，国家还采取了一些专门措施促进边疆的经济社会发展，改变边疆的贫困落后面貌，极大地推动了边疆的发展。“文革”时期，毛泽东发出“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要”的号召，全国立即掀起知识青年上山下乡的高潮。上千万的知识青年到农村和边疆等地后，参加各种生产劳动，担任生产队长以及小学教员，传播文化知识。同时，他们也把内地现代的生活方式、价值观念等也带到了边疆，从而增强了边疆与内地在生活方式和价值观念上的同质性，并在一定程度上改变了边疆文化落后的状况。因此，知识青年到农村和边疆，既经受了锻炼，接触了生产实践，增加了才干，又为开发、振兴祖国的边疆和不发达地区作出了贡献。[447]改革开放以来，随着改革开放的开展，尤其是在改革开放推动下迅速推进的现代化进程中，边疆治理得到了恢复并迅速发展。在现代化进程全面推进的过程中，边疆建设和发展的速度明显加快。与此同时，国家还有针对性地采取了一些旨在改变边疆贫困和落后面貌的政策措施，促进了边疆的建设和发展。距离大大缩小，边疆地区的异质性程度显著降低。
总体上看，新中国成立以来中国的边疆治理取得的成果主要有以下几个方面，[448]一是随着国家在边疆建立了巩固的人民政权，实现了国家制度的统一；二是促进了边疆经济社会的发展，改善了边疆人民生活；三是边疆的社会发生根本改变，与内地社会的同质性日趋增强；四是改善了民族关系，形成了和睦的民族关系，加强了族际间的政治整合；五是巩固了国家边防，维护了边疆的稳定和国防安全。
随着中国边疆治理成效的显现，发展了的边疆又反过来促进了国家的发展。主要表现在以下四个方面：
第一，边疆政权的巩固为国家发展提供了发展的稳定的国内政治环境，为国家的繁荣稳定奠定了坚实的基础。任何国家都只能在一定的地理空间中才能求得发展。如果地理空间狭小，国家的规模受限，发展也会受到限制。历史已经表明，许多规模较大的国家，其疆域面积的扩大、人口的增加，都是通过边疆拓展实现的。因此，随着中国边疆建立巩固的人民政权，边疆政治、社会秩序和谐稳定，有利于为国家发展提供稳定的政治、社会环境和坚固的地理空间。
第二，为国家发展提供物质财富。中国广大边疆地大物博，人口稀少，而边疆的资源优势能够弥补内地资源不足，为国家发展提供源源不断的动力。历史上边疆地区大多资源丰富、人口稀少、交通不便，地理位置复杂，这为保存丰富的自然资源、战略资源创造了客观条件。拓展边疆资源而获得的物质财富，往往增强了国家的实力，如中国的“西气东输”、“西电东送”反映了边疆地区对核心区的物质、能源的支持。
第三，为中国核心区提供全面保障。拱卫国家核心区的边疆，不仅是军事设防之地，是国家的军事安全屏障，而且为国家的军事安全提供战略纵深，在外敌入侵时为国家提供战略回旋余地。
第四，为国家发展提供外部安全屏障，影响国家发展的外部环境。中国领土边疆常常与邻国接壤，利益边疆等新形态边疆，甚至会覆盖到其他国家的疆域。在边疆治理中，国家明确提出坚持与邻为善、与邻为伴的理念，巩固睦邻友好，深化互利合作，旨在扩大同周边国家各方利益的汇合点，与周边国家谋求建立新型关系。这些边疆治理的理念和措施为国家发展构建、提供了和平、友好的外部环境。
三、国家的治理与边疆地方政府的治理
第一，国家的边疆治理。新中国成立以后，中国的边疆治理是在国家层面进行的，是由中央政府主导的边疆治理，这是由特殊历史条件决定的。一方面，共和国成立之初，国家就面临着严峻的边疆形势和复杂的边疆问题。许多边疆地区不仅是国内矛盾集中地，也是分离主义势力的渗透区域，各边疆地区所面临的矛盾各有不同，不仅东北边疆、内蒙古地区、西北边疆、西藏地区、西南边疆各自的具体情况有很大的差异，而且边疆的形势相当复杂和严峻。其中，边疆的安全、边疆地区的政权建设、边疆地区的民族矛盾、边疆的开发建设、边疆地区的社会改造、边疆人民生活贫困和边界划定等问题尤为突出。这些问题成为影响国家安全、生存和发展的重要因素。在这一背景下，出于国家整体发展的考虑，只有国家作为边疆治理的主导者，才能解决这些突出的边疆问题。另一方面，中国边疆长期发展落后于内地，地方政府在边疆治理中可以调动的资源有限，再加上地方政府的治理能力不足，难以担负边疆治理的政治、经济、文化、安全的多重任务。因此，中央政府理所当然成为边疆治理的主要承担者。
从治理方式上看，新中国国家的边疆治理，基本上分为专项治理和非专项治理两种方式。所谓专项治理，就是国家针对边疆这一特殊区域的特殊问题，制订专门政策加以解决的治理机制。这些机制主要包括：在边疆建立人民民主政权、开展边防建设、推进边疆地区那些尚处于原始社会后期的和奴隶社会阶段的少数民族向社会主义社会的直接过渡。这一时期的专项治理的措施主要包括：一是全面而持续地开展地方政权建设；二是全面、深入和大规模地开展民族工作；三是对边疆地区的基层社会进行全面改造；四是对边疆地区进行开发和建设；五是大力促进边疆经济发展；六是加强边防建设和边疆管理。非专项治理则是国家解决全国普遍存在的问题而采取的政策和措施。这些措施主要包括：开展民族工作，疏通民族关系，解决历史上形成的民族问题，把统一的政权组织建立到边疆的基层，使国家的最高决策能够直接贯彻到边疆；实行民族区域自治，建立了各级民族自治地方，把边疆地区各式各样的地方政权纳入到统一的国家政权体系当中；分阶段进行了社会改革，扩大边疆社会与内地社会的同质性，减少边疆社会结构的异质性；将为完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转业，实行军垦，在加强边防的同时也增强了国家对这些地区的干预能力；从内地向边疆移民，有组织地进行垦殖，在一定程度上改变了当地的人口结构，促进了边疆开发；在边疆安排一定数量的国家建设项目，促进边疆经济发展；把部分少数民族上层人士安排到中央或省级政权系统中，既提升了少数民族上层人士的政治地位，也削减了他们对地方政治事务的影响。这一时期的边疆治理，重点突出、布局合理、措施有力、效果显著，对解决国家面临的边疆问题起到了积极作用。
改革开放以来，国家采取了一些旨在改变边疆贫困和落后面貌的政策措施，大力推动了边疆地区的经济建设，促进了边疆的建设和发展。总之，国家对边疆治理所采取的强有力的措施，使边疆建设和发展的速度明显加快了。
从治理的内容方面，总体上看，新中国成立以来的边疆治理仍然是一个族际主义取向的治理，同时也采取了一些具有明显区域主义色彩的边疆治理措施。但这些区域主义取向的边疆治理措施未能长期坚持，更没有构建起一种区域主义取向的边疆治理模式。这是因为，一来是这种区域主义取向的边疆治理方式是与族际主义取向的边疆治理方式结合起来进行的；二来是执政的中国共产党早已形成了一套完善的民族政策。这样的民族政策本来就相当强势，在实践中也取得了非常好的成效。从某种意义上说，正是采取了这种族际主义取向的边疆治理方略，才妥善地处理了边疆的民族问题。这样一种本来就处于强势地位的民族政策，在实践中的巨大成功又反过来强化了这种政策的强势地位。
第二，国家治理与边疆地方政府的治理。改革开放以来，国内改革开放的大好形势给边疆地区提供了进一步深化改革、加快发展的良好时机。与此同时，当前的边疆地区也存在着许多需要研究和解决的问题。从经济上看，边疆经济发展滞后的局面在短期内难以得到根本改变；从政治上看，当前边疆地区民族团结、社会稳定的大局是好的，但影响民族团结、社会稳定的消极因素不容忽视。主要表现为：一是反分裂斗争是边疆地区的长期任务；二是缉毒、缉私、反恐斗争在维护边疆地区稳定中占有重要地位；从文化上看，边疆地区的教育整体水平低下的状况将长期存在，当前的边疆治理的任务仍然十分艰巨。
就中国当前边疆治理面临的实际问题来看，如果仅仅依靠中央政府、依靠国家治理，边疆治理的效果并不理想，必须形成由中央政府、边疆地方政府共同成为治理主体的治理结构，这是由中国边疆治理问题的特殊性所决定的。众所周知，中国的陆地边疆战略地位重要，资源丰富，但自然条件比较差，历史上的发展水平较低，与之邻近国家的发展水平也比较低，致使边疆自我发展的条件不足，自我发展能力比较弱，因此，只有把边疆治理纳入国家治理的层面，成为国家治理的一个重要组成部分，才能形成有效的治理，这就决定了只有国家才是边疆治理的主导者，中央政府是边疆治理的主体。但是，这并不意味着中央政府在边疆治理中大包大揽，事无巨细。在边疆治理中，中央政府是边疆治理的主导者，全面负责边疆治理，具体而言，中央政府的主要责任是负责提出边疆治理的目标和战略，制定边疆治理的基本政策，调动必要资源（主要是财政资源），督导边疆地方政府，促成边疆治理目标的实现。为此，中央政府要负责制定边疆治理的总体政策，制定行政法规，从总体上规定财政转移支付的办法，并明确规定在边疆资源开发中所获收益的分配办法，还要授权边疆地方政府制定辖区内边疆治理的具体政策。边疆省区政府是边疆治理的直接责任主体，要保障中央政府所制定的政策和法律在边疆地区的实施。同时，在中央边疆治理的统一规划下，制定并执行边疆地区的经济社会发展和基础设施建设的规划，制定和实行边疆区域的法规以及负责辖区内边疆区域的治理工作，并在中央政府的授权下，负责制定本省区内边疆治理的具体政策和实施办法。
按照中国现有的政府管理体制，辖有边疆区域的地方政府有省（自治区）、市（州）、县三级政府，因此，边疆治理主体除了中央政府和边疆省（区）的地方政府外，市（州）、县等地方政府也是边疆治理的主体，在边疆治理中也负义不容辞的责任。它们要根据国家的边疆治理政策，整合各种资源，实事求是，因地制宜，使边疆治理的政策得以贯彻落实。此外，辖区内没有陆地边疆的省，同样负有支持边疆治理的责任和义务。因此，还要继续实施东西部省市区对口支援的办法，并使这一办法不断完善，把这种支援落实到边疆的基层。另外，要调整边疆治理思路，实现由族际主义治理到区域主义治理的转变。由于边疆问题过去与民族问题高度重合，相应地，以往的边疆治理的主要内容就是解决民族问题，客观而论，以解决民族问题为主要内容的边疆治理大体上是符合边疆问题的实际的。然而，边疆问题是动态变化的问题，边疆问题随着边疆治理不断发生变化。尤其是改革开放以来，国家在边疆地区所实施的边疆治理，效果显著，随着一系列的富民兴边政策的贯彻落实，边疆人民的生活发生了翻天覆地的变化，生活水平改善了、社会政治地位提高了，民族关系融合了，而边疆人民的诉求也增多了。因此，在当前的边疆治理的基本框架中，不能把边疆治理都纳入到民族问题的框架，而应该采取区域主义的思路，注意解决区域性问题，即使是民族问题，也需纳入区域主义的框架来解决。
第二节历史上边疆治理的回顾与反思
历史上，历代中原王朝一般都能意识到边疆与王朝国家安全和利益的紧密关联，都较为重视边疆地区的开拓和治理。王朝国家政权根据面临的边疆问题，在不同的历史时期，在开拓和治理边疆的过程中，逐步形成了内容丰富的治边思想、治边理论以及相应的治边方略，它们又反过来指导、影响着王朝国家的治边实践。在这些治边理论和治边实践中，既有值得借鉴的思想资源和实践经验，也有必须吸取的经验教训和必须摒弃的错误思想。“以史为鉴，可以知兴替”。回顾中国历代边疆治理的治边思想、治边政策、治边措施以及治边效果，有助于我们反思得失、总结经验、吸取教训，在边疆治理中形成科学的治理政策，从而在边疆治理中取得显著成效。
一、历代王朝国家的边疆治理思想
中国传统治边思想的形成大体上是在秦汉时期，之后的各个历史时期得到不断发展和延续。古代治边思想经历了一个由懵懂到逐渐成熟的历史过程，形成了以“大一统”理念和“夷夏之辨”为基础的政治思想体系，各个时期的治边思想又各有其特点，具有多层次、动态性、继承性。
边疆地区一般都是少数民族生活的聚居区，因此，能否处理好王朝国家与边疆各民族的关系，成为王朝国家能否有效治理边疆的关键。公元前221年，秦统一六国，建立起统一的王朝国家。秦统一中国后，便以一个高度集权的国家对边疆地区进行治理。秦王朝在继承商周时期疆域的基础上致力于边疆的开拓，为中国版图和边疆地区的形成奠定了重要的基础。秦始皇派军北击匈奴、南攻陆梁地，在西南地区控制了冉、邛等少数民族。历史上常说的经营西南、经营西北等，其实质就是对西南、西北等边疆的治理。秦以后的历代王朝国家，对边疆治理的内容和方式虽各具特色，但都是围绕着两个基本问题或两个重要认识来展开的：其一是在边疆地区建立由中央王朝控制的民族地方政权，把王朝国家的政治统治势力延伸到边疆地区，进而实现对边疆地区的有效控制和管理；其二是以协调和处理边疆各民族关系以及各民族建立的政权之间的关系为主要内容的治理。就王朝国家的边疆治理的实质来看，“是一种族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理”[449]。在长期的治理实践中，王朝国家形成了丰富的治边思想，而这些治边思想又是以区分汉族和少数民族的“夷夏观”为基础的。
“夷夏观”是中国古代独具特色的民族观，“夷”即边疆地区的少数民族，“夏”即中原汉族。“夷夏观”的核心，是区分汉族与少数民族，即“夷夏之辨”，分清汉民族和边疆少数民族在经济、政治、生活习俗、文化等方面的不同，以及由此带来的文化价值观念和风俗习惯、伦理道德的反差。“中国之所以为中国，以其有三纲，夷狄之所以为夷狄，只缘无三纲”[450]。对“夷夏”之别的认识和强调，从根本上决定了王朝国家对“四夷”的态度，决定了以“夷夏之防”为主要内容的治边理念。
首先，对边疆地区实行“不勤远略”的消极治理观念。所谓“不勤远略”即不必费力气去经营边疆的“四夷”。“夷夏观”实际上是以汉民族的经济、生活、习俗、道德为标准，判定少数民族的经济、文化、风俗习惯为落后的、劣等的，并将少数民族在上述方面的差异归结为双方本性的根本差异。“所谓夷狄者，与中国绝域异俗，非中和气所生，非礼仪之所能化，故不臣也”[451]，“中国戎夷五方之民，皆有性也，不可推移”[452]。王朝统治者认为“四夷”为蛮荒之地，人不知礼仪，文不如华夏，是“外化之民”，故难以以文明礼乐加以教化。因此，经营四夷是徒劳无功之举，是“不急之务”。
其次，“以华变夷”。“以华变夷”是中国古代有着深远影响的治边思想。在中国传统的治理思想中，“四海一家”、“天人相应”的大一统思想占有非常重要的地位。“春秋大一统者，天地之经常，古今之通谊也。”[453]“四海一家”、“天人相应”思想打破了传统的自然血缘亲情关系。在中国古代，大一统思想不仅是汉族统治者追求的目标，而且也是很多少数民族所追求的，对建立专制的中央集权制以及边疆治理思想的产生有着重大影响。在“四海一家，天人感应”思想的影响下，各民族之间的关系，不管是同族还是异族，也不管是汉族还是少数民族，他们之间都是一家人，是兄弟。在边疆的治理和经营上，主要包含以下几个方面：
第一，“多事四夷”的思想。历史上，“多事四夷”的思想是王朝国家依据古代中原地区经常受到边疆少数民族政权的侵扰，给中原地区人们的生活造成很大伤害，甚至威胁到中原王朝政权稳定的事实而形成的判断。对此，统治者在通过其他方式无法解决下，只有通过武力征服才能从根本上消除危机，从而达到安边利民，安邦兴国的目的。
第二，“守在四夷”的思想。“守中治边”与“守在四夷”，是古代大多数封建王朝治边思想的核心，也是制定各项边疆治策的理论基础。“守在四夷”是要以“夏”的大一统为前提。在封建统治者看来，“守中”之地与“四夷”之地之间有明确的划分。大多数封建王朝所追求的理想境界，是国家腹心地区的安定繁荣，在边陲地区实现“守在四夷”。《左传》说：“古者，天子守在四夷；天子卑，守在诸侯。”[454]意思是说，天子要以“四夷”为己守，如果国力衰微，就要以诸侯为守，以对抗四夷。当然，守在“四夷”是一种理想状态。为实现守在“四夷”这一目标，就要“观德不耀兵”，就是实施德政，根据不同边疆地区的具体实际，中央王朝分别施以恰当的统治，即中央与边疆地区双方所承担的权利义务都要恰当，双方都能接受。守在“四夷”的治边思想是以大一统的思想和承认边疆少数民族有着不同于中原汉族生活的合理性为前提的，依靠的是以德政和武力为后盾的手段来实施的。客观来看，守在“四夷”的治边思想较好地适应了中国社会发展的实际，对统一的多民族国家的形成和发展，对边疆地区的发展和稳定，为中原地区提供一个较为安定的发展环境，起到了积极的作用。
第三，“以夷制夷”。这是中国古代王朝国家最为流行的治边思想。“以夷制夷”有两层基本意思：其一，是指“以夷长技”来实现对“夷”的控制或以华变夷的目的。由于经济、社会、文化、风俗习惯等多方面的不同，汉族与少数民族之间存在很多认知差异，“以夏制夷”的治边措施往往难以达到预期的效果，而利用少数民族来管理少数民族效果则好得多。这是因为，历史上各少数民族之间长期存在着经济、贸易，甚至婚姻等方面的联系，各少数民族之间的关系较少数民族与汉族的关系更为紧密。因此，各少数民族之间更易于形成情感的沟通和认同，利用某个少数民族治理其他少数民族所达到的效果是汉族直接治理少数民族所不能比拟的。此外，尽管汉族在政治、经济、文化、军事等方面要比少数民族发达，但有些时期，在军事手段、军事战术方面，少数民族则有着一定的优势。其二，是指以接受中原文化和受中原文化同化较多的少数民族，来统治和管理同化较少的少数民族。不同的少数民族，甚至是在同一少数民族内部，受中原政治、经济、文化影响的程度也不尽相同，因而在这些方面与汉族联系的紧密程度也不同。受汉族影响尤其是儒家文化影响较深的的民族，在政治上归附于中原王朝，王朝国家通过加强与这些“四夷”民族精英的联系，灌输王朝国家的统治观念，通过他们来影响其他少数民族，以达到对边疆的控制和管理。
二、历代王朝国家的治边策略和措施
中国历代王朝国家均面临复杂严峻的边疆问题，王朝国家为了巩固政权，制定了相应的治边政策和措施。这些政策和措施是在王朝国家的边疆观念、边疆理论的指导下，结合王朝边疆的实际而产生的。它坚持了古代中国的经权之道，既秉持“王道”的治边理念和原则，又具有较强的灵活性，对边疆治理取得了一定效果。综合历代王朝国家的治边措施和政策，有以下几个方面：
第一，屯田。边疆地区在历史、经济、自然条件、社会形态等方面与中原有较大差距，生产落后、人烟稀少、民族成分复杂，中原王朝在边疆防卫和军事建设上，遂面临重重困难，其中最为困难的是如何对边疆进行行政控制。因此，要维护统一，需要在边疆大量驻军，但边疆自然条件艰苦，远离内地，后勤供应困难，“千里负担馈粮，率十余钟致一石”，[455]给内地造成了沉重的负担。为了保证边疆的稳定和长远发展，历代中原王朝对边疆的经营和治理在经济方面的一个重要内容就是加强边疆地区建设，移民实边，兴办屯田。
秦汉时期，中原王朝就把加强边疆地区的开发放在较为重要的位置。秦王朝边疆政策的立足点是边疆民族的政治和经济。例如，秦统一南越、河南等地后，立即移民实边，以增加劳动力。以屯田为主要内容的边疆开发和边疆建设，是汉代治边政策的重要方面。西汉王朝在北方和西北实行屯田。屯田的形式有军屯和民屯等形式，规模大小不一。汉武帝在征服大宛前后，就采纳桑弘羊等人的建议，在轮台，渠梨（今新疆尉梨以西）组织屯田。大量的田卒和军士屯垦西域，不仅开垦了大量良田，为戍边将士提供了粮食保障，而且较为有效地遏制了匈奴的势力。隋唐时期，屯田的主要形式是军屯。唐王朝统治时期，边疆地区有重兵把守，为了解决军粮问题，也曾大开屯田，“凡边防镇守，转运不给，则设屯田，以益军储。……凡天下诸军州管屯，总九百九十有二”[456]。其屯田组织完备，地域、规模等方面都远远超过了汉代。清政府更是从“筑我长城”的高度，在蒙古、新疆等地区大力推广屯田，兴办牧场，发展矿业。作为安边的重要战略措施，边疆屯田的开展对于历代边疆的稳定和发展有着重要意义。一方面，屯田有利于边疆驻军的军粮供给，有助于“以边养边”；另一方面，随着屯田的开展，边疆经济得以发展，使历代王朝能够有效的实现边疆的稳定。
第二，羁縻。“羁縻”原意指套在牛马头上的笼头，“羁，马络头也；縻，牛蚓也”。[457]所谓“羁縻制度”是历代封建王朝在多民族国家里对发展不平衡的少数民族地区所采取的一种民族政策。中原王朝对不能直接管辖的周边民族地区采取羁縻政策。《汉书·匈奴传》说：“自汉兴以至于今，旷世历年，多于春秋，其与匈奴，有修文而和亲之矣，有用武而克伐之矣，有卑下而承事之矣，有威服而臣畜之矣。”历代封建王朝的统治势力先后发展至边疆各少数民族地区时，首先接触到的一个历史事实，便是各少数民族内部的政治、经济、文化的发展与汉族地区不一样，因而不可能用对汉族地区的统治方式去进行统治。于是，采取什么政策对这些少数民族地区进行统治的问题便产生了。随着各王朝在少数民族地区统治势力的逐步深入，解决少数民族地区的“羁縻制度”确立起来了。
自汉朝以来，西北的突厥民族对西北边疆和中原王朝有着极大威胁。唐初，为了巩固稳定边疆，唐高祖在吸取前代教训的基础上提出“怀柔远人，义在羁縻，无取臣属”[458]的政策。主要做法是：按照少数民族部落区域范围设置羁縻州府，并直接任命民族首领担当都督和刺史。唐代羁縻制度十分发达，设置很多羁縻州、羁縻县。在经济上维持原来的生产方式，羁縻州府比其他府州享有更多优惠的经济待遇，一般只向中央政府朝献一些象征臣服的地方特产；除朝献外，有的羁縻州府还要缴纳一些赋税。唐代的羁縻政策，是对秦汉时期的属国、属邦政策的继续和发展。从组织系统和隶属关系上看，羁縻州府与中央的关系更为紧密，进一步加强了中央政府对边疆地区的管辖。羁縻政策是后来几个王朝土官（土司）制度之渊源。中国古代的“羁縻”实际是一种高度的自治制度，历史经验表明其有效性是建立在中央政府力量强大之时，中央政府一旦衰落，“羁縻”也就随之土崩瓦解。
第三，互市贸易，厚往薄来。利用中原物质、文化的优势对边疆少数民族施以经济文化影响，以缓和双方的矛盾和冲突，增加边疆对内地的依赖，也是历代边疆经营的一个主要措施。与边疆民族进行互市的主张最早是由汉代的贾谊提出的。贾谊认为汉统治者可以利用匈奴“乐关市，嗜汉财物”[459]的心理，通过贸易交流、互通有无，从而对其加以控制，这一主张得到汉王朝的重视并采纳。除了开展关市贸易，历代王朝国家还注意发展朝贡贸易，即由边疆民族首领向中央朝廷呈献贡品以换取朝廷的赏赐。当然，呈献贡品对中央王朝的经济意义是次要的，政治象征意义才是主要方面。朝贡象征着边疆对中央政权的认同和对王朝国家的忠诚，所以朝贡往往是以“厚往薄来”的形式进行。明太祖朱元璋就曾下令官员“诸蛮夷酋长来朝，涉履山海，动经数万里，彼既慕义来归，则赍予之物宜厚以示怀柔之意。”[460]历代王朝统治者开展的互市以及朝贡，满足了双方的需要，对于构筑中央与边疆民族的和谐关系、促进多民族国家的统一起到重要作用。
第四，和亲。和亲也是历代中原王朝处理与周边民族关系的方法之一。恩格斯说：“对于骑士或男爵，以及对于王宫本身，结婚本身是一种政治行为，是一种借新的联姻来扩大自己势力的机会，起决定作用的是家世的利益，而不是个人的意愿。”[461]和亲是以公主、宗室女，有时也以平民女子冒充而出嫁给少数民族首领为妻的一种政治联姻方式，这是历代王朝国家为巩固、维护自身利益而采取的与少数民族和解的一种形式。中国历史上王朝的和亲，是指中原汉族王朝与边疆民族政权之间通过王室或宫女外嫁的联姻，以达到休战的目的，促进边疆地区与中原王朝的政治经济往来，通过这种方式维持中原王朝与周边民族的关系。和亲是一种政治需要和外交手段。但是，无论出于何种目的，它在客观上加强了汉族与边疆少数民族、内地与边疆地区的交流与往来，促进了民族融合。
第五，封冊制度。册封体制，是指中原王朝对周边少数民族首领或周边附属国通过封册确定“君臣之位”，从而确立其对中央王朝从属关系的一种制度，也可以称为朝贡关系，是以宗主国（a suzerain State）和属国（a tributary State）两方面构成。宗主国是上国，君主是皇帝，也是东方世界唯一的皇帝，各国国王或君主都须臣服于皇帝的统治，整个东方世界都是皇帝的天下。宗主国与属国是上下关系，属国之间则是平等关系。虽是上下关系，却不是压迫与被压迫、剥削与被剥削的关系。
三、中国边疆治理实践的历史回顾与反思
边疆治理从来都是国家治理的重要组成部分。然而，在不同的历史时期和社会条件下，中国边疆问题的内容和表现形式不尽相同。而且，受不同时代不同王朝国家的治理能力和边疆治理方式的影响，边疆治理模式也不尽相同，由此形成了历史上各具特色的边疆治理实践。
第一，秦统一中国至18世纪中叶的边疆治理。秦统一中国以后，便以一个统一国家的形式出现，开始对边疆地区进行治理。秦及以后的历朝历代，对边疆治理的内容和方式虽说各具特点，但都是围绕着在边疆地区建立由中央王朝控制的地方政权，从而把王朝国家的政治统治深入到边疆地区，以及处理与边疆各民族以及各民族建立的民族政权之间的关系这两个基本问题展开的。由于中国历史上的边疆地区基本上是少数民族生活的地区，因此，能否把王朝国家的统治深入到边疆地区，能否处理好王朝国家与边疆各民族的关系（主要是汉族与少数民族的关系），就成为问题的关键。
基于对上述关系的认识，王朝国家的边疆治理主要是围绕如何处理王朝国家与边疆各民族的关系展开的，是一种以族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理。[462]自秦统一中国到18世纪中叶的两千年间，虽然不同王朝国家以族际治理为主要内容的边疆治理政策各有特点，但都有一个共同的特征，即在基本的治理方略上都坚持“守中治边”、“守在四夷”这一基本的方略。即以王朝统治的中心区和各个民族生活的边疆区域的划分为前提，强调“守中之地”与“边疆四夷”的区分。在此区分的基础上对中心和边疆分而治之：一方面，重视对中心区域的治理，通过对中心区域有效治理所产生的效果来影响边缘区域，强调“欲理外，先理内”、“治安中国，而四夷自服”；另一方面，对地处边缘的“四夷”之地采取守势，不主动出击，使“四夷之臣，各守其地”；同时，王朝国家还特别重视被降服的边疆少数民族对镇守疆土的作用，以臣服或藩属的夷狄作为边陲之藩篱，从而形成国家腹地与邻邦之间的一个缓冲地带。在此基础上，王朝国家先是对居住在边疆的各民族采取了“以夷治夷”的羁縻政策，后又实行了土司制度，利用边疆各民族政权管理边疆事务；另外，用“夏”变“夷”，实施教化，以华夏文化去影响边疆各民族的文化。与此同时，历代王朝国家还在边疆驻扎军队、发展交通、移民实边、扶植农桑、发展经济。如果边疆各民族不服从或试图脱离中原王朝的统治，王朝国家则“慑之以兵”，动用军队，用战争的方式进行征服。
总体来看，自秦统一中国到18世纪中叶的两千年间，王朝国家的边疆治理，基本上运用了恩威并济的手段，乾隆皇帝对此曾有深刻的分析，他说：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏，方为良法。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑息，绥驭失宜者，此实绥靖边隅，抚驭外人之要务。”[463]恩威并济主要通过“抚之以仁义，示范之以威信”，或“慑之以兵，怀之以德”的方式，对边疆少数民族地区实施以协调民族关系为主要内容的族际主义取向的治理。这种族际主义取向的边疆治理方式十分奏效，不仅增进了边疆各民族与控制王朝的民族（主要是汉族）的交流和融合，将为数众多的边疆各民族整合到统一的政治共同体中，而且稳固、拓展了国家的疆域，稳定了王朝国家的边疆。因此，尽管王朝国家治理的许多措施在道德上可能既乏善可陈，也无道义可言，但这些治理措施对于中国广大的历史疆域和多民族国家形成的意义却是重大深远的，历史上中国辽阔幅员的形成，众多民族大家庭的组成，都与这样的族际主义取向的边疆治理方式有着不可分割的联系。
第二，18世纪中叶至清朝末年的边疆治理。18世纪中叶，正值清代中期，古老的中国尚未跨进近代的门槛，而西方已经进入近代化，有的国家甚至已经经历了长期的资本主义发展。随着西方资本向全世界扩张，古老的王朝国家不得不与这些西方国家打交道。这些西方国家都很强大，大多是近代意义上的民族国家。在与西方列强交往过程中，尤其是在饱受西方列强挤压和冲击下，中国开始出现了近代意义上的国家边界，逐渐形成了近代意义上的边疆，进而开始了近代边疆治理的历程。
王朝国家的历史疆域开始有了明确的界限的标志是《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》的签订。17世纪初，沙皇俄国在把势力扩张到中国历史疆域的西北边境，17世纪中叶又把势力扩张到王朝国家的东北边境。为了保持王朝国家的历史疆域的完整，清政府与沙俄于1689年和1727年先后签订了《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》，这两个条约的签订确立了近代意义上的东北和北部边界，标志着王朝国家的历史疆域开始有了明确的界限。而1762年清王朝绘制的《乾隆内府舆图》，则标志着中国历史疆域的最终确立，为以边界划定边疆的边疆划分提供了客观依据。至此，一种以国家边界为基础的边疆观念逐步出现了。这样一种新的边疆观念，再佐以在强大国家实力基础上形成并不断增长的王朝中央的统治能力，使得一种新的边疆治理思路，即通过王朝中央直接控制边疆的体现区域治理内涵的边疆治理方式就逐渐萌生。这种边疆治理的新思维和新方式突出体现在两个方面：一是加强对西藏的直接统治。在这一阶段，清朝在西藏施政的特点是仍然坚持政教分立的基本方针，扶植西藏地方世俗领袖，实行以藏治藏之新政策，同时辅之以中央王朝的监督和管理，也就是从间接羁縻统治走向直接统治；二是通过改土归流来削弱少数民族政权对边疆的统治，把中央政权的力量直接深入到边疆少数民族地区，实行并强化对边疆地区的直接统治。这实际上已经是一种具有明显的区域主义取向的边疆治理方式了。在这一边疆观念的指引下的王朝国家边疆治理出现了新局面。
然而，18世纪末期，特别是鸦片战争以后，西方列强加紧入侵中国，而清王朝则腐败盛行，统治能力削弱、国力渐衰、民不聊生、危机四伏。在内忧与外患的双重挤压下，腐朽的清王朝再也无力应对西方列强对中国边疆的威胁和入侵，帝国边疆领土不断被蚕食、割占，王朝的藩属国家也逐渐丧失并进而殃及边疆，边疆危机日渐深重，从而使整个边疆形势日益严峻，帝国边疆治理走向了下坡路。王朝国家已经无力将业已开始的以区域治理为内容的边疆治理方略继续下去。
第三，民国时期的边疆治理。辛亥革命以后，中国开始了建立民族国家的进程。在这一进程的推动下，以国家边界划定边疆的思维逐步确立，以国家边界来划定边疆的新边疆观逐步取代了把边疆看作王朝国家统治范围的边缘地带和夷狄之地的观念。民国时期，边疆危机日益严重并全面爆发，尤其是“九·一八”事变以后，边疆问题更是引起了国人的高度关注（中国的边政学就是在这一背景下形成的）。在这样的背景下，民国政府在维护国家主权方面进行了艰苦的努力，也花费了一定的精力来应对日渐突显的边疆问题。
1941年国民党五届八中全会通过了的《边疆施政纲要》，较为详尽地制定了边疆治理和开发的政策和方略，不仅制定了边疆治理和边疆开发的方略，而且提出要设置边政研究机关、敦聘专家、搜集资料，对边疆建设问题进行研究，以供政府参考。边疆地方政府，也加强了对边疆的开发和治理。然而，无论是理论、政策层面、还是实践层面，国民党政府在边疆治理上都不注重族际治理，而是采取区域治理的方式，从而逐步构建起一个区域主义取向的边疆治理架构，取代了长期存在的族际主义取向的边疆治理架构。
第四，新中国以来的边疆治理。中华人民共和国的成立实现了国家独立和民族解放，标志着真正意义上的民族国家的建立。至此，中国已经有了全新意义的国家边界，并形成了全新的边疆概念。在这样的条件下，所谓边疆，就是国家邻近边界的区域，是国家一个重要的区域。这一边疆观为区域主义的边疆治理方式的形成和实践，提供了重要的理论及观念基础。新中国的边疆治理采取了一些极具明显区域主义色彩的措施。这些措施主要如下：为了保证国家的最高决策能够直接贯彻到基层，在边疆地区建立统一的政权组织；为了减少边疆社会结构的异质性，分阶段在边疆地区采取不同于内地的社会改革措施；将以完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转变，实行军垦以加强边防；为了有组织地进行垦殖以促进边疆开发，从内地向边疆移民以提供人员支持；在边疆安排一定数量的国家建设项目（主要是资源开发），以促进边疆经济发展。
从本质上看，上述治理是以区域主义为取向的治理。遗憾的是，这些区域主义取向的边疆治理措施并未得以长期坚持，更未最终构建起一种区域主义取向的边疆治理模式。主要是两个方面的原因：一方面，由于历史上的族际主义治理是边疆治理中较为有效的方式，于是，深受族际主义治理的影响，这种区域主义取向的边疆治理方式就与族际主义取向的边疆治理方式结合起来进行了；另一方面，执政的中国共产党早已形成了一套完善的民族政策。这样的民族政策本来就相当强势，且在实践中的效果也非常显著。客观而论，正是采取了这种族际主义取向的边疆治理方略，才妥善地处理了边疆的民族问题。其结果是族际主义的边疆治理方式日渐强势，已经成为主导性的边疆治理模式。在这样的背景下，区域主义的边疆治理方式已经不可能成为边疆治理的主要方式了。于是民族政策取代了其他的边疆政策，民族政策也是边疆政策，一身二任。在这样一种格局下，边疆问题、边疆治理都被纳入民族问题和民族政策中来研究和处理。在国家的决策中，凡是涉及边疆问题的，往往被置于民族政策的框架之中，党和国家的领导人也是在论及民族问题的时候才谈到边疆问题及其治理的。固然，无论从历史还是从现实来看，边疆问题与民族问题都长期结合在一起，但边疆问题毕竟不能等同于民族问题。在一定时期内，民族问题是边疆问题的核心和关键。但是，就国家边疆的实际来看，边疆问题不是一成不变的，而是动态发展的。随着党和政府边疆治理的深入，当民族问题得到有效处理以后，边疆问题的地位会变得更加突出。因此，民族问题的解决不等于边疆问题的解决，在这种情况下，采取区域主义的边疆治理方式会更加符合边疆治理的实际，其效果也会更加明显。
第三节边疆治理在国家发展中意义的凸显
“理论在一个国家的实现程度，总是决定于理论满足这个国家的需要的程度。”[464]之所以要加强边疆治理研究，是因为边疆不仅在过去，而且在现在和未来的国家发展中扮演着越来越重要的角色。当前，边疆研究如火如荼，边疆问题越来越受到学界的关注，也越来越受到党和政府的高度重视。边疆问题之所以被确认、被重视，以及边疆研究的日渐深入，皆因边疆在国家发展中具有举足轻重的影响。
一、国家治理视域中的边疆构建
边疆是一个具有地缘政治、经济、文化—心理的概念，不是一成不变的，而是围绕“国家”这一政治共同体建构起来的。边疆乃国家疆域的特殊部分，即国家疆域的边缘。从古今中外边疆的情况来看，边疆的理论和实践都是在国家这个政治共同体框架下来进行的。只有把边疆置于国家这一政治共同体中，才能形成对边疆客观、全面的认识，进而才可能提出边疆治理的建设性意见，形成边疆治理的有效措施。因此，对边疆问题的任何讨论和研究，都离不开国家这个政治共同体。如果将边疆与国家割裂开来，甚至对立起来，既不能客观、全面地认识边疆在国家发展中战略地位，也不能对边疆及边疆问题提出建设性的讨论，更谈不上边疆治理与国家发展的良性互动。因此，要把边疆理论放到国家战略层面来思考研究，把边疆问题置于国家发展的战略高度来处理和解决。
毋庸置疑，要准确理解边疆的地位和作用，必须把它放到国家视域中。今天被称为“国家”的这种政治形式或政治组织，是承载着国家权力的政治组织体系，以及该权力体系按照地域对居民的统治而构建起来的一个有形的社会团体，即国家政治共同体。就其本质而言，国家不过是为了实现对社会的有效管理而创设的政治形式，而且是迄今为止人类所创造的最为有效的政治形式。一般表现为通过以暴力为支撑的权力体系对一定地域内的居民进行管理。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的”。[465]这个权力体系被称为国家权力。国家这种政治形式被创建出来以后，并非一成不变，而是处于不断变化之中，“国家形式是多种多样的。”[466]这是因为，一方面国家要根据社会环境的变化而不断改变自身，另一方面，要根据有效发挥作用的需要不断调整，从而形成国家形态的演进过程。每一个时代的国家，都是国家形态演进过程中的一种形式，不同文明中的国家形态演进过程有很大差异。每个具体的国家都要面临两种基本关系或基本矛盾，即如何处理国家与社会的关系（或矛盾）以及本国与其他国家的关系。
显然，有国家的存在就有国家的治理，国家发展离不开有效治理，国家发展只能依靠国家治理。在谋求发展的过程中，基于边缘与中心有着诸多差异的客观实际，出于区别治理的需要，一定规模的国家往往将国家疆域中与核心存在差异的边缘部分区分出来，有针对性地采取特定的方式加以治理。这里所说的区分，实际上就是将这些边缘区域与内地区别开来并加以认定的过程。因此，边疆首先是一个地缘区域，是国家疆域的边缘部分；其次，更重要的是，边疆是特殊的政治区域。之所以说是特殊的政治区域，是因为边疆的文化、经济、宗教、生产以及生活方式等方面与内地有着诸多差异，特别是在政治生活方面与中原地区差别很大。历史上，中国边疆地区往往是少数民族政治势力，与王朝国家政权的关系仅仅是名义上的依附关系。这样，这些区域在政治上被认定为异于内地的特殊区域，是国家因素与地理因素结合的产物。因此，边疆不是纯客观的产物，对国家而言，并非有边缘地带即有边疆；也不是纯主观的产物，而是基于客观存在的国家边缘区域的主观认定和区分。这些被国家认定的边缘区域就是边疆。边疆构建依据都在于国家治理的实际需要，边疆认定是从国家整体发展需要出发，把核心区和边缘区区别开来，并对边缘区域加以特殊治理的必要认识的结果。这样的区分是对国家有效治理的要求。
因此，国家是否把边缘性地带划分为边疆，如何进行边疆构建，如何治理边疆，主要取决于国家治理需求。并非所有国家都把国土的边缘性部分认定为边疆，如那些幅员太小的国家，既无必要也不可能把国土的边缘区域划分出来。对于这些国家而言，或是因为其国家地理空间狭小而不可能再对这些地理空间加以划分，或是因为边缘和中心有着高度同质性而再无必要划分。即使是那些幅员辽阔的国家，因其边缘区域与核心区域几无不同，也没有必要划分出来采取特殊的措施加以治理。而有些区域曾经被认定为边疆，但随着这些区域在其发展过程中，其异质性和差异性逐步消失，与国家的其他区域的同质性程度提高，这些区域就失去了原有的边疆区域所固有的特殊性，在发展中就不再被看做边疆。
只有那些幅员较大，且其边缘性区域与其他区域尤其是核心区之间存在较大差异，边缘区域具有明显的异质性的国家，才会将那些边缘性区域视为边疆，以采取特殊方式加以治理。一方面，由于这些国家幅员广大，在国家发展过程中，核心区与边缘区的确存在着诸多实际差异，不可能采取与核心区一样的治理措施，而必须采取特殊的治理才能起到作用，出于国家发展的实际，这些国家有必要将这些区域区别开并加以特殊的治理；另一方面，边疆认定的客观事实表明，国家对这些边缘区域与核心区存在的差异有着明显的认识。
因此，是否划分边疆以及如何划分边疆主要取决于国家地理空间的客观实际和国家发展的主观需要。边疆是被建构起来的，是主客观的产物。其客观基础是异质性边缘区域的客观存在；主观上，则是国家对在治理和发展中需要将其划分出来区别对待的主观需求。因此，边疆不仅是地缘政治的产物，更是文化——心理的产物和结果，渗透着浓厚的历史文化认知内涵。
中国历史上的边疆的形成，与中央集权制的王朝国家形成后边缘区域与内地的差异性以及王朝国家治理需要有着不可分割的联系。秦统一六国建立统一而庞大的中央集权国家后，即面临着如何对疆域内存在巨大差异的区域进行有效治理的问题。但秦王朝仅存在15年就灭亡了，如何治理存在巨大差异的边疆这一逐渐凸显出来的问题没有也不可能得到有效解决。之后的两汉王朝承接先秦业已存在的“一点四方”和“五服”、“九服”观念，针对中原为政治、经济和文化中心，而外围区域为“四夷”（东夷、北狄、西戎、南蛮）的实际，将中原区域确定为国家核心区，把王朝国家统治能力所能及的核心区之外的区域确定为边缘区，即夷狄区，并对该区域采取特殊的方式进行治理。夷狄区实际上是边疆的最早形态。两汉王朝的边疆划分方式以及对其采取特殊治理的做法，在此后的历代王朝中都得到继承和发展，并逐步明显地称之为边疆。可见，边疆是国家出于发展需要的实际而构建起来的。
二、“核心—边缘”模式与边疆重要作用的形成
边疆之所以在国家发展中发挥着举足轻重的作用，是与“核心—区域”这一国家发展中普遍存在的模式紧密联系在一起的。纵观古今中外的国家（除少数袖珍国家外），绝大多数都拥有或占据着一个庞大的地理空间，这一地理空间又处于由同样占据一定地理空间的国家之中。这样一来，任何一个国家所占据的地理空间不可避免地具有核心、边缘的区别。正是这样的地缘政治事实使国家在发展中总是要划定核心区和边缘区，并从国家发展的现实需要出发，对核心区和边缘地带制定不同的发展战略，采取不同的治理措施，从而形成了“核心—边缘”的划分模式和治理模式。该模式是国家发展中的一个普遍模式，无论是古代王朝国家，还是现代民族国家都如此。只要国家仍旧是国际政治社会的基本政治单位，“核心—区域”模式就会伴随其始终。
在这个“核心—边缘”结构中，核心区域乃国之根本，是国家经济、政治、文化的中心，不仅是国家建立的根基，也是国家积聚力量的基本条件，决定着国家的存续和发展，所以，国家都殚精竭虑、苦心经营治理核心区。核心区域的治理成效、发展程度、直接关系到国家的兴衰成败。一个国家一旦失去这个核心区域，或者对核心区域的治理失败，或者这个核心区域被其他力量控制、摧毁，这个国家就灭亡或名存实亡了。因此，核心区在国家存在和发展中的作用不言而喻，这是问题的一个方面。
另一方面，核心区外围的边缘地带则是国家的“安全活塞”，拱卫国家的核心区域，为国家核心区域的稳定和发展提供条件和安全保障，支撑着国家的发展。边疆就是这样的边缘性地带。正是由于边疆对国家发展发挥着如此重要的影响，所以，古往今来的绝大多数国家，无论其是否具有开拓边疆的实力，都有开疆拓土、拓展边疆以捍卫核心区域的内在冲动和诉求。历史和现实事实也一再表明，开疆拓土、拓展边疆是国家发展中的一个普遍性现象。这种普遍性的国家行为，不同点无非在于，有的国家不仅成功地捍卫了自己的边疆，也实现了边疆的拓展；而有的国家则在激烈的国家竞争中失去了边疆，或由于经营不善而导致边疆崩塌，最终导致国家一蹶不振，走向衰亡。
从历史和现实两方面看，对那些遵循“核心—边缘”模式的国家而言，边疆对国家发展都有着重要影响。这是因为，第一，边疆影响国家的规模。历史和现实表明，那些规模较大的国家，其疆域面积的扩大、人口的增加，大都是通过边疆拓展实现的；第二，边疆丰富的物质财富大大地增强了国家的物质实力，为国家发展提供强大的支持；第三，边疆为国家发展扩大提供丰富的资源供给。一方面，由于地理构造的原因，边疆往往蕴藏着丰富的自然资源（尤其是战略资源）。另一方面，历史上，边疆资源开发滞后于内地，使这些资源大量保存下来，从而能够为国家发展持续提供资源供给；第四，边疆为国家的核心区提供安全保障。拱卫核心区的边疆，不仅是军事设防之地，也是国家军事安全屏障，而且为国家的军事安全提供战略纵深，在外敌入侵时，边疆为国家提供战略回旋余地和缓冲空间；第五，影响国家发展的外部环境。领土边疆常常与邻国接壤，利益边疆等新形态边疆，甚至会覆盖到其他国家的疆域。因此，边疆治理、边疆经营状况和效果以及边疆的变动，都会影响到地缘政治格局乃至国际关系形势，对国家发展造成直接影响。
三、边疆在国家发展中的意义
纵观古今中外边疆的建构理论与历史，可以清晰看出，边疆不是纯客观的产物，而是主客观结合的产物和结果。从主观方面来看，是否是边疆取决于统治者对疆域边缘的认知；从客观方面来看，这些边缘区域与核心统治区有着地缘、政治、经济、文化心理的差异，而当统治者把这些区域看作异质性区域时，就形成了国家的边疆。
边疆一旦被构建起来，它在国家发展中就占据重要的战略地位。边疆的有效拓展，极大地支持了国家发展。这样的例子很多，就中国的情况来看，历代以来，那些强盛的王朝，都拥有广阔的边疆，而广阔的边疆又为王朝国家发展提供强大支持，从而对王朝国家发展产生重要的影响。秦王朝是中国历史上建立的第一个集权制国家，其疆域东至东海，西至陇西，南至岭南，北至河套、阴山、辽东。自秦王朝以后的相当长的历史时期里所建立的王朝国家周边都未出现能够与之抗衡的政治共同体，而王朝国家的统治者又多有开疆拓土、扬威德于天下的雄心，于是王朝国家强大的国力和辉煌的文明对周边的其他民族不仅产生了政治上的吸引力、军事上的威慑力，而且也产生了经济上的影响力和文化上的感召力，结果是周边的其他民族纷纷内附、归附、臣服、降服于中原王朝，由此便拓展了王朝国家的边疆。而拓展的边疆又有力地支持了国家发展，形成王朝国家发展与边疆有效拓展的双向良性互动。
清王朝统治初期，帝国统治者凭借强大的国家实力开展了一系列统一全国的行动，包括：[467]统一东北诸部和收服漠南蒙古；灭明统一中原及江南地区；战胜漠西卫拉特蒙古及西域诸部，收服北、西北、西南广大地区；通过雅克萨之战和外交谈判，确立中俄东段、中段边界。最终在近代以前奠定了中国疆域的版图。代表清王朝发展顶峰的清代乾隆时期，其边疆的范围更是达到了中国历史之最。“清朝政府在继承中国历代疆域的基础上，进一步完成了对边疆地区的统一，对边疆地区行使主权，进行有效的管辖”，将“一个清晰完整的中国边疆展现在世界面前，并给中国和世界的历史带来巨大的影响”，“在近代以前奠定了中国疆域的版图”。[468]
西方国家也大抵如此，其中，最为典型的当属美国。美国将边疆与国家紧密联系起来，不仅将国家在拓展疆域过程中所获得的新部分称为边疆，而且将边疆的拓展作为国家发展的重要条件。从某种意义上讲，一部美国发展兴盛史就是一部美国边疆发展开拓史，割裂美国边疆的开拓与其发展关系的认识，就无法理解美国的国家崛起过程。
美国著名历史学家，边疆学派的创始人特纳几乎把美国的国家发展史等同于边疆的开拓和发展史。特纳说：“一部美国历史在很大程度上是对西部的拓殖史。一片自由土地的存在，它的特别萎缩，以及美国拓殖的不断西进，解释了美国的发展进程。”[469]针对美国过去研究重视东部忽视西部的问题，他指出“只有把视线从大西洋沿岸转向大西部”，[470]才能真正理解这个国家的历史。对于边疆的概念，特纳把它与“自由土地”、“移动的边疆”等联系起来，边疆的发展、开拓程度和水平就是美国国家的发展程度和水平。在他看来，美国边疆的不断西延，不仅扩展了国家疆域，而且对美国社会发展具有极其重要的意义，铸就了以个人主义为核心的不断开拓和勇于创新的民族精神。特纳这样写道：“美国的发展不仅表现为一个单线的前进运动，而且是在一个不断前进的边疆地带上回复到原始状态，并在那个地区有新的发展的运动，美国的社会发展就是这样在边疆连续地、周而复始地进行着。这种不断的再生，这种美感是的流动性，这种西北扩张所带来的性机会以及与简单的原始社会的不断接触，提供了支配美国性格的力量。”[471]
特纳指出：“美国的发展不仅表现为一个单线的前进运动，而且是在一个不断前进的边疆地带上回复到原始状态，并在那个地区有新的发展的运动。美国的社会发展就是这样在边疆连续地、周而复始地进行着。”在特纳看来，边疆对美国历史的重要影响主要有以下几个方面：[472]第一是边疆促成了美国特殊的民族性；第二是边疆使美国摆脱“旧社会”的思想，使美国社会具有与之不同的特点，有着强烈的“拓荒者”精神，因而边疆是美国式民主的产生地；第三是边疆为美国社会发展提供了“安全阀”，“开拓边疆也以另一种方式减少了我们对英国的依赖”，[473]是边疆对美国发展影响的重要方面。边疆对于美国发展的意义可见一斑。正如有的学者指出的那样：“一部美国历史，是不断拓展‘边疆’的历史。从大西洋西岸向太平洋东岸的移动、从北美大陆向海外进而向地球各个角落的延伸、从地球表面向外层空间的发展，是美国从北美‘大陆边疆’向‘全球边疆’的发展过程。”正因为如此，“美国能够在短短的两百多年里，从英属北美13个殖民地壮大为一个独立的民主共和国、从一个位于大西洋西岸的孤立国家演进为一个影响巨大的世界大国、从一个并不先进的农业国发展成为一个世界顶级的工业强国”。[474]
边疆的经营和变动，会影响到地缘政治格局乃至国际关系形势，对国家发展造成直接影响。从动态历史进程的角度看，一个国家边疆的现行状态，是该国长期治理、经营的结果，是国家发展的现实成果。边疆实际状况又会对国家的未来发展产生深远的影响，拥有广阔、稳定、巩固的边疆，能够为国家发展提供有力的支撑。从一定意义上说，边疆决定国家的未来，边疆的有效治理为国家提供强大的发展动力。相反，一旦国家的边疆治理不当，经营不善，则会对国家发展造成巨大的负面影响，不仅会导致国家发展滞后、拖累整个国家，甚至会拖垮一个国家，导致国家的败亡，这也是国家发展中“核心—边缘”模式发挥作用的另一种表现。“大国衰落的标志是对边疆控制的萎缩，大国边疆转移了中心地带的政治经济是大国衰落的结果”[475]。纵观历史，边疆不稳、边疆动荡、边疆崩塌导致国家衰亡的例子比比皆是。
在中国，唐朝的“安史之乱”虽然只是边疆省份的节度使之乱，但它却引发了唐帝国的内部矛盾，最终导致王朝国家的瓦解。在西方，庞大的古罗马帝国的衰败，与边疆的丧失直接相关。“在它的政治生命晚期，边疆急剧萎缩，边界大规模地倒退回原始状态，直至只剩下一个孤单的城堡”，[476]最终被彻底摧毁。而“在英帝国的世界里，边疆就是它苦心经营的殖民地。”[477]由于各种原因丧失殖民地这个海外边疆后，退回本土的英国终于失去了“日不落帝国”的辉煌。前苏联的解体与边疆问题紧密地连在一起。联邦国家解体导火索是边疆民族分裂主义对联邦的直接威胁。苏联民族分裂主义活动，始发于其西部边疆的波罗的海地区的三个共和国，波罗的海地区的民族分裂主义活动继而引发了苏联瓦解的“多米诺骨牌效应”。而其南部地区的南高加索是民族矛盾和冲突的另一个热点地区，格鲁吉亚、摩尔多瓦、中亚五国等民族分离主义势力极其泛滥，纷纷通过国家独立宣言，宣布为主权国家。苏联民族分裂主义的严重影响还表现在许多民族自治共和国、自治州和自治区的主体民族的分裂主义膨胀，它们纷纷要求民族独立自决。苏联边疆的民族分裂主义最终发展成为难以遏制的民族分离大潮，从而导致联邦国家的最终解体。[478]
从上述边疆动荡或崩塌导致国家衰亡的历史事件中，可以概括出边疆动荡或崩塌影响国家发展的几种情况：[479]一是边疆动荡或危机引爆国内矛盾，造成国家动荡；二是边疆的丧失、被蚕食或分裂，导致国家的衰弱或分裂；三是边疆的社会和政治制度与国家的制度不一致，引发边疆与核心区之间的矛盾；四是边疆萎缩导致重要资源地的丧失，削弱国家的发展能力；五是边疆危机导致地缘政治环境恶化，影响国家的发展。上述任何一种情况都会对国家发展造成根本性的影响，乃至国家最终分裂乃至衰亡。边疆矛盾激化或崩塌会导致国家衰亡的事实，不仅从反面说明边疆治理失败对于国家发展的消极影响，也从正面说明有效的边疆治理对于国家发展的积极意义。只有得到有效治理的边疆、巩固而稳定的边疆，才能对国家发展产生积极的推动作用。
四、边疆争夺对国际秩序的影响
正是由于边疆在国家发展中扮演着如此重要的角色，因此，无论是前现代国家，还是现代民族国家，都十分重视边疆。这些国家或者努力拓展国家的边疆，竭力扩大自己生存和发展的空间，或者占据战略要冲，营造有利于国家发展的的外部环境，并对竞争对手国的边疆拓展行为进行限制、设置障碍等等，其目的都是为了营造有利于国家发展的内部环境和外部环境。但是，国家边疆争夺和边疆治理效果受限于国家实力和治理水平。“有的国家有实力有条件拓展国家的边疆，有的国家则在边疆拓展和维护方面显得力不从心，望疆域兴叹。”[480]然而，即使是后一种情形，也丝毫没有减弱这些国家争夺边疆、开拓边疆的冲动和诉求，拓展边疆、争夺边疆，仍然是绝大多数国家的理性选择。历史上，国家拓展自己的疆域，扩大国家边疆的方式多种多样。这些国家往往采取先占、添附、征服、交易、割让、租借、委任统治等形式确立势力范围，这些形式由于经常性被使用而被视为典型的领土变更方式和边疆拓展方式。
主权国家形成以后，尤其是第二次世界大战后，国家边疆争夺不是减弱了而是增强了。所不同的是，国家边疆争夺形式出现了一些新的变化。主权国家形成之前，古代国家这一模糊的面目表现为只有边陲而没有边界[481]。国家的边陲（frontier）就是国家控制力弱到消于无形的地带。边陲难以说清属于哪个国家，地理位置也不确定，边陲随着一个国家势力的消长而变化。前现代国家并不是边界闭合国家，而是空间伸缩国家，国家边界以及权力随着实力消长而相应伸缩，人们只会承认某个权力占有某个国家的事实，但没有人承认国家拥有主权的政治权力。因此前现代国家无论是帝国，还是城邦或是封建诸侯，都是“权力国家”而非“主权国家”，都是“事实国家”而非“法理国家”[482]。在主权国家（民族国家）及国际政治出现之前，边疆问题是国内社会问题。边疆治理主要是国内政治，边疆治理解决的是国内矛盾，国家间边疆争夺既没有，也不可能像主权（民族）国家时代那样激烈。然而，主权国家的形成从根本上改变了边疆争夺的内容、形式和原有状态。主权国家形成后，国家主权和领土具有了法理意义。主权的确立势必促成国家在内部空间和外部空间上、管理上的空前发展。主权使一个国家有充分的合法性和积极性去最大限度地维护和管理作为永久合法排他性财产的国家。因此主权国家必定强化内政、国防。一方面，主权国家发明并且发展了全民利益一致和全民所承认的整体利益，即所谓国家利益。然而，地球并不算宽广，地球上适合人类生存和发展的地理空间，以及可利用的资源都是有限的；另一方面，主权国家这一事实和原则注定了国家发展的无限性。这一对矛盾的产生必然会引起各个国家在发展中，边疆意识逐渐觉醒并努力拓展自己的边疆，因而导致边疆争夺，这是不可避免的。因此，主权国家形成后，尤其是第二次世界大战以来，国家间的边疆争夺表现得最为突出，而且呈现愈演愈烈之势。今天美国重返亚太战略的意图和目标与其说是为了遏制中国，不如说是既为了遏制中国，又为了未雨绸缪，确保美国在这一地区的优势地位和影响，以巩固美国的利益边疆和战略边疆，这其实就是典型的边疆争夺行为。
二战以来，边疆争夺的形式出现了一些新变化，原来被广泛使用的边疆争夺、领土变更和拓展边疆的方式受到遏制，而那些曾经失去领土的国家，也纷纷将夺回被占领土作为维护和拓展边疆的手段。于是，在确认利益边疆的基础上，凭借国家的军事实力控制国际公共地理空间，将其确立为战略边疆，成为边疆拓展的新的重要途径。之所以出现这些新变化，主要是因为：第一是随着帝国主义殖民体系的瓦解，以占领和殖民方式建立殖民地边疆的边疆争夺方式受到国际社会的普遍谴责和反对；第二，在勃兴于第二次世界大战后声势浩大的民族解放运动中，一大批殖民地半殖民地国家在获得国家独立和民族解放后建立了民族国家。在国家主权受到尊重的同时，领土也受到重视，并且被视为国家主权的具体表现。正是在上述背景下二战以后，传统的边疆争夺和边疆战争方式被抛弃了。
“国家间的边疆争夺，实质上就是一场战争，即国家间的边疆战争。”[483]尽管战争的形式多种多样，但其本质都是一种有组织地互相使用暴力的集体行为，是国家或其他组织之间解决争端的一种形式。此外，战争一词的含义也被引申到较大规模的集体性冲突中，当前所谓的“石油战争”、“能源战争”、“货币战争”等概念，就是从后一种意义上来讲的。国家间的边疆争夺，不仅是表现为国家之间为了争夺边疆地区的领土或疆域的集体冲突，而且表现为卷入争端的国家常常直接使用军事手段，或者直接引爆一定规模的战争，形成炮火连天的军事对抗，或者以武力相威胁，形成一种以军事力量为后盾的高压态势，致使战争一触即发。这些冲突和战争都以维护拓展国家的边疆，或维护和获得对某个边疆地区的控制为目的。今天国家间的边疆战争，不仅直接使用武力或以武力为后盾，而且大量使用具有极大破坏力的高科技军事武器。同时，边疆战争在新的“合纵连横”形势下进行，往往是多个国家直接或间接卷入边疆战争，从而使边疆战争更加激烈、复杂。
国家间的边疆战争是已经延续数千年的历史现象。不同历史时期的边疆战争，不仅表现形式多样，而且争夺的对象也有差异。如果说传统的边疆战争争夺的对象还比较单一，主要是对土地的争夺，那么，今天的边疆战争的争夺对象和范围则大大扩大了，既有领土之争（如岛屿的争夺、资源地的争夺等），又有对太空的争夺、利益边疆的争夺、战略边疆的争夺和信息边疆的争夺。其中，随着边疆在国家发展中战略地位的日益凸显，对战略边疆的争夺尤为突出和激烈。战略边疆的争夺或通过对战略要冲（包括航道、运河、能源供应地、水源地）的控制，以获得战略上的优势，或通过对某些国家形成围困之势，以维护国家的利益边疆，实现本国的重大利益。边疆争夺、边疆战争必然会对地区的地缘政治格局及国际秩序造成深刻影响，甚至会改变现行的地缘政治格局和国际秩序。实际上，在当今国际政治格局中，无论是地缘政治格局的改变，还是国际秩序的变化，不仅与相关国家间力量对比关系改变的密切关联，甚至是相关国家间力量对比关系改变的必然结果。
自从地缘政治理论及相应的分析范式建立以来，地区内的边疆争夺都给地缘政治格局造成了重大影响。而从国际关系来看，国际秩序往往以大国和大的国家集团为基础。大国之间或以大国为背景的边疆争夺，必然会对国际秩序造成深刻影响，甚至导致国际秩序的调整。事实上，现今的某些日益凸显的边疆争夺，就表明或预示着国际秩序的调整或重新构建。因此，尽管边疆是在国家治理中构建起来的，但是边疆形成以后就对国家治理和国家发展产生着越来越突出的影响，同时也会对以国家力量为基础的地缘政治格局和国际秩序造成深刻的影响。在这样的条件下，不论是国家治理还是国际秩序的调整，都必须更加重视边疆因素。只要民族国家是国家社会的基本单位，边疆争夺就是国家利益争夺的常态。
在全球化时代，国家间的边疆争夺和开拓边疆比以往更为激烈。这是因为，国家或地缘（集团）政治和民族文化一直是且仍将是经济全球一体化的基本条件预制，然而，由于缺乏必要的国际政治共识和多元文化的对话以及沟通，冷战时代的终结并不意味着贝尔所说的“意识形态的终结”，更不意味着福山所断言的那种“历史的终结”[484]。国家或地缘政治的分歧和民族文化的差异仍然是当代经济全球化的两个基本的限制性因素。因此，总体意义上的全球化，也就是政治、经济和文化等方面的完备意义上的全球化，尚不可能实现。在这一事实下，国家发展离不开国家竞争，边疆争夺不仅是国家竞争中的必然现象和必不可少的部分，而且更是国家竞争的具体表现。
第四节当代边疆治理的创新与重构
在全球化背景下，历史与现实、国内与国际、宗教与经济等关系盘根错节地交织在一起，在此影响下的边疆问题更加复杂。能否有效进行边疆治理，能否解决好边疆问题，不仅关系到边疆的稳定，关系到国家的地缘安全，而且关系到国家的根本利益和长远利益。面对当前边疆治理的新情况、新形势、新问题，要使边疆治理更加有力、有效，就需要重新认识边疆问题，创新边疆治理理论。这就要求进行边疆治理的创新和重构，包括价值重构、理论重构和实践重构等方面。
一、边疆治理中的价值重构
所谓边疆治理中的价值重构，就是要把边疆问题放在一系列关系中来考察、重新认识，界定边疆的价值和地位。只有把边疆问题放在一系列关系中来考察、重新认识，界定边疆在国家发展和区域发展中的价值和地位，才能准确、全面地把握边疆在国家发展中的战略地位的内涵，认识边疆发展的价值，才能从国家层面制定出边疆的战略，最终有效地进行边疆治理。
第一，要把边疆民族视为政治权利主体、政治利益主体与政治义务主体的统一体，来重构边疆的价值。政治权力、权利与义务是对等的、统一的，享受权利就要承担相应的义务，履行义务就要享有相应的权利。忽视任何一个方面都会导致对边疆治理价值认识的偏颇，在治理实践上也会产生很多问题。就前一方面，主要表现在历代中央王朝的边疆治理实践中。历代中央王朝边疆治理是也仅仅是以维护王朝统治者的利益为目的，边疆民族的权利、利益诉求是否得到满足，则很少被纳入考虑，至于治理目的、政策、措施是否尊重民族情感，是否符合边疆民族的意愿，更不可能被纳入考虑。历代中央王朝对边疆的经营和治理，在政治目标选择上都是单边的，他们把少数民族打入野蛮人之列。清以前的历代王朝坚持“华夷之辨”的传统民族观念，完全排斥“夷狄”，不是把边疆少数民族当作“自己人”。汉代以降，中国政治文化思想就以“天下一家”为理想和追求，在此目标的作用下，无论是“德化天下”、“招抚”，其重心和出发点都是“一体”的天下，在于树立中央的绝对权威和领导。名义上，中原王朝对边疆民族地区的治理，采取了“抚之以仁义，示之以威信”[485]，“慑之以兵，怀之以德”[486]的恩威并用双重手段，但是，当时采取的许多措施在道德评价层面、政治正义方面却乏善可陈。[487]其根本原因就在于历代统治者未能把边疆视为王朝国家整体中不可分割的同质部分，未能以“天下一家”的方式看待边疆。王朝国家没有也不可能尊重边疆民众的主体地位。
就后一方面，主要表现在当前我国边疆治理中的一些民族优惠政策和办法上。由于过于强调民族差异，一些民族优惠政策和办法客观上鼓励了民族的自豪感和优越感，导致一些民族形成享受权利而不用履行义务的错误认识，导致其对非优惠群体的歧视，最终导致优惠群体与非优惠群体之间、大族群与小族群之间的矛盾和歧视关系，[488]进而造成族群或民族间的矛盾和冲突。
重构边疆的价值，既要摒弃王朝国家把边疆视为王朝国家发展的手段和权宜之计的片面观念，又要改变过于强调民族差异，并把差异性制度化、稳固化继而把民族优惠政策视为解决边疆问题主要政策的思想。只有这样，才能形成对边疆的全面、准确的认识，实现边疆的价值重构。
第二，要从世界政治的角度来重构边疆的价值。客观而论，今天的边疆概念是在西方“民族—国家”这一基本框架下界定的。这一框架使得西方政治思想和政治架构中没有世界政治的政治观，世界就总是被看作自由争夺和掠夺的“公地”，在这一框架之下，国家之上再无更大的利益，国家之间只有利益而无道义可以遵循。然而，“民族—国家”思维并不能从根本上保证世界各国都获得足够的权力和利益，也不能形成各国利益互相依存的互惠关系，从而保证世界和谐秩序。这一框架下的国际政治现在是、将来的很长一段时间也将是处于无政府状态。无论是美国的亚太“再平衡”战略，钓鱼岛主权危机与日美同盟关系的建立，新普京时代参与亚太事务的方略，还是蒙古国的“第三邻国”外交战略的选择，都是国家利益在边疆争夺的直接表现。然而，世界和谐的治理才是每个国家治理的最终保证。一国内部的安定不能保证世界的安定，而世界之乱却足以祸害一国之安宁，只要世界没有达到整体安宁，一国就难以在乱世的外部环境中独享安宁，甚至有可能成为乱世的牺牲品。“天下大乱，无有安国，一国尽乱，无有安家，一家皆乱，无有安身。”[489]
今天的中国正在成为一个世界性的大国，对于世界来说，中国所能够贡献的积极意义是成为一个新型大国，一个对世界负责任的大国，一个有别于世界历史上各种帝国的大国。对世界负责任，而不是仅仅对自己的国家负责任，就是要以世界责任为己任，着眼于创造世界新理念和世界制度。这并不是在提倡理论的融合，而是从新的角度探讨理论的创新。
在此视域下讨论边疆治理，就要超越西方的“民族—国家”思维方式，打破西方国家狭隘的边疆思维和边疆理论，就要重构边疆价值理论，发出中国声音，提供边疆治理的中国方案，贡献中国智慧，为边疆冲突引发的国际冲突提供解决范式。
在这方面，中国传统政治思想中有着丰富的可资借鉴的理论资源。自古以来，中国政治思想家们就以“天下一家”、“协和万邦”作为构建世界秩序的理想，以“亲协和”的理念和政策对待周边四邻，以期在一种和谐的氛围中达成共赢。而在与边疆直接相关的周边国家关系方面，建立在天下主义世界观基础上的“亲睦九族”、“协和万邦”的思想则是中国思想家们所秉持的价值理念。中国历代的政治都以“和为贵”、“大同世界”作为理想的世界政治秩序，并把世界之治看作国家之治的必要条件，世界和谐高于国家和谐，因此，自周代伊始的政治都追求天下大定、四海皆平、万民归心，最后达到“百姓昭明，协和万邦”，“庶政惟和，万国咸宁”[490]的理想状态。所以说，中国政治治理的视界是超越民族—国家政治的。正如黄宗羲所言：“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐”[491]。受上述观念的影响，中国自古以来就一直把睦邻、友好、和谐作为处理国家关系的原则。
中国的边疆观念，受到中国传统文化中这些基本价值观念的深刻影响，体现着中国精神。自从统一的王朝国家将核心区的外围定为边疆以来，划定边疆就是为了实现有效的治理。构建新的边疆价值论，要从中国传统政治文化中汲取理论资源，并且借鉴西方国家率先提出的新边疆观念，以新的内容充实传统的边疆观念。中国新型的边疆观念，也将包涵着完全不同于西方的价值观念和道德内涵，是一种包含和平、合作共赢的边疆观念，在此语境下的边疆，不仅是国家发展的平台，也是解决国际争端和冲突的平台。
二、边疆治理的理论重构
任何实践都需要先进的理论作为指导。马克思主义经典作家坚决反对把理论和实践割裂开来，认为先进的理论是指导人们进行实践的前提。马克思说：“理论需要是否会直接成为实践需要呢？光是思想力求成为现实是不够的，现实本身应当力求趋向思想。”[492]完整的边疆治理理论是边疆基本关系和基本问题的观念形态和理论指导。因此，边疆治理需要边疆治理理论重构。
第一，边疆概念重构。边疆的概念重构，就是根据国家边疆治理的实际以及对边疆内涵的认知，重新构建边疆的理论。通常意义的边疆所指的是国家领土或版图的一个特殊区域，即国家领土或版图上的边缘性部分。有国就有边，然而，并非所有国家都会把领土的边缘性部分认定为边疆，即使有边疆的国家，其边疆范围的大小也各不相同。无疑，这一事实表明边疆及边疆概念的形成，固然以客观的地缘性因素为基础，但还受到人们对国家的边缘性区域认识的制约。从这个意义上说，边疆是客观因素与主观认识相结合的产物，是人们构建起来的概念。
我国王朝国家时代的边疆是通过“由内及外”的思维方式来界定的。这里的“内”是指王朝国家的中心区域，而“外”则是指王朝国家的边缘地带。按照这样一种“由内及外”的方式，历代王朝国家中心区域以外的边缘地带被界定边疆，是国家的外防区域和腹心区的缓冲地带，是王朝国家统治范围内的边缘性区域，同时也是汉族以外的其他民族生活的区域。中国建立民族国家以后，随着国家边界的全面确立，形成了以边界为基准，由外而内界定边疆的思维。但受到历史的影响，通常还是将边疆看作国家的边远地带，是少数民族地区，同时也是发展程度较低的地区，正是因为如此，一般都把边疆称为边疆民族地区或边疆多民族地区。客观而论，在一定的历史时期，这样的边疆观与国家建设和发展的实际需要是相符合的。然而，随着现代民族国家利益内涵的不断丰富，原来的边疆观和边疆理论已经滞后于国家建设和发展的需要了，这种边疆观尤其是不能满足的是当前国家发展中日益突出的海洋权益的现实需要。众所周知，目前我国拥有1.8万公里海岸线和300多万平方公里管辖海域，但海洋国土却一直是国家的软肋。在上述背景下，边疆的内涵应当不断丰富，边疆的外延也应当有相应的变化和调整。这就要求建立现代的边疆理论，重构边疆概念，其中尤其要重视蓝色国土和海洋边疆观念和概念，要把海洋边疆置于重要的地位，建立陆地边疆与海洋边疆相结合的现代边疆观。
必须注意的是，边疆概念的重构并非是一劳永逸的，随着国际政治经济格局的不断调整，国家利益的不断丰富和变化，要把边疆概念与国家发展和国际形势的需要相结合，逐步把空中边疆（或高空边疆）、陆地底层边疆（地底边疆）纳入边疆的范畴，构建全方位的立体边疆观。另外，还应该看到，边疆的范围并不是固定不变的，这一点在陆地边疆中表现得尤为突出。随着边疆治理的发展和不断取得成效，边疆的异质性由边疆与内地的分界线向外渐次减少，边疆与内地的分界线因而会向外逐渐推移，边疆的范围在逐渐缩小。
第二，边疆治理的理论体系重构。首先，要重构边疆治理类型理论。历史上的边疆治理属于王朝国家边疆治理类型，其治理的目标是为了王朝的政权稳定以及扩大王朝统治势力，其出发点和归宿都是王朝国家统治者。当代的边疆治理，是民族国家的边疆治理，与王朝国家的边疆治理有着本质区别。民族国家的边疆治理，服务于民族国家的发展，其出发点不仅是维护国家的长治久安，更重要的是服务于人民的生存和发展。根据中国所处的发展阶段，可以把边疆治理的类型划分为国家建设时期的边疆治理和国家发展时期的边疆治理。二者在根本上并无本质的区别，其不同点在于治理的侧重点不同。
其次，重构边疆治理方式的观点。传统的边疆治理之所以着重于处理民族问题和民族关系，是与边疆的历史状况联系在一起的。历史上的边疆主要是少数民族聚居区，而少数民族尤其是北方游牧民族“政权”持久威胁，造成“边患”，致使王朝统治者在认知上偏差，把少数民族视为异己力量。中原地区与边疆地区的不同不仅仅是区域的不同，更是民族文化—心理的不同，在治边策略上，把如何处理与边疆少数民族的关系作为重点就是很顺理成章的了。一向被认为的中原王朝边疆问题就主要表现成民族问题，相应地，边疆治理的形式主要采取了族际主义治理方式，在边疆治理中特别强调处理和协调族际关系，相应的民族关系成为边疆治理的主要内容。
新中国成立后，随着国家对边疆地区大量人、财、物的投入，边疆治理的效果越来越显著，边疆的现代化步伐越来越快，现代化建设使由于历史原因造成的边疆异质性逐步消失，同质性越来越大，边疆与内地的差距逐步缩小。边疆区域异质性程度的逐步降低，同质性的加强，是现代化建设不可逆转的趋势。
随着同质化的增强，边疆范围出现了向内压缩或缩小的趋势。同时，随着边疆治理的封闭被逐步打破，边疆已经不再是纯粹的少数民族地区，民族问题也不再是首要的边疆问题。基于上述原因，当代的边疆治理方式不能单纯的坚持族际主义观，而应转变观念，认识到区域主义治理的必要性、重要性，要把民族问题纳入区域性问题的框架中。区域主义治理方式与族际主义治理方式的最大不同，在于前者基于边疆与内地越来越同质化的实际，不再把边疆看做是与内地有着政治、文化—心理差别的特殊区域，而是与内地有同样的文化心理、对国家政权有着较高的政治认同的民族聚居区域。在这种认识之下，边疆与内地的差异不是性质方面的问题，而是发展阶段和发展水平方面的问题。
再次，重构边疆发展的观点。边疆发展要按照国家提出的全面协调可持续发展的发展理念，按照五位一体总布局的要求，深入贯彻落实科学发展观，使边疆的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调发展。
三、边疆治理的实践重构
实践是人能动地改造物质世界的对象性活动，是把人的目的、理想、知识、能力等本质力量对象化为客观实在，创造出一个属人的对象世界。[493]边疆治理的实践重构，就是要重构实践主体、实践客体，实践的手段和方法、实践目的（标）等。
第一，边疆治理实践主体重构。所谓边疆治理的实践主体，就是边疆治理中的实际执行者和参与者。而实践主体重构，其实质就是要重新认识和确立边疆治理的主体。中国历史上的边疆治理主体，从来都是由国家来充当的。毋庸置疑，国家仍然是今天边疆治理中的主体，边疆治理必须依靠国家力量，以国家力量为主体和主导，离开了国家这一治理主体的力量，边疆治理就会变成一句空话。因此，无论怎么强调国家在边疆治理的重要作用也不为过。然而，不容忽视的是，在多元治理已经成为国家治理和社会治理的基本思路和主要途径的背景下，国家不是也不可能是边疆治理的唯一主体。视国家为边疆治理的唯一主体，在理论上行不通，实践上也不会成功。因此，当前的边疆治理，必须在强化国家责任和义务的同时，引入市场的力量，动员社会参与，逐步形成一种多元治理的格局，使市场的力量、社会的力量，在国家的主导、推动和指引下结合起来并得到有效发挥，全面增强边疆治理的整体力量，实现多主体治理。在这个过程中，国家主体治理的主要内容是从战略层面、顶层设计上确立边疆治理的政治、经济、文化发展的宏观战略和制度。地方政府作为边疆治理的主体，其主要职责则是根据国家发展战略，结合边疆地区的具体实际，因地制宜，制定适合边疆治理的具体措施并进一步落实。
第二，边疆治理的实践客体重构。边疆治理实践的客体重构，就是重新确立边疆治理实践的对象。历史上的边疆问题主要表现为民族宗教问题，因此，长期以来的边疆治理主要是以民族矛盾、民族关系为治理的主要对象。然而，随着新中国民族宗教政策的制定和有效落实，民族关系问题逐步得到妥善处理，当前边疆治理中，民族宗教问题已经不是唯一问题，甚至不是主要问题。而诸如边疆经济发展、边疆人民政治欲求、文化欲求的不断增强等问题不断凸显出来，这就决定了边疆治理的对象，即边疆治理的实践客体也必然发生变化，在这些问题中，经济、社会发展是带有根本性的。然而，受自然条件、历史的限制，边疆长期处于落后的状态，表现为经济发展水平落后，开发和建设长期滞后，基础设施落后，水利设施不足，交通路网单薄，电网建设滞后，电信服务普及率低等这些边疆普遍存在的问题。这些问题不仅影响了经济的发展速度，也制约着人民生活的改善，还对边疆的巩固造成消极影响。因此，在国家发展时期的新边疆治理中进行实践重构，就是要确定边疆发展的目标体系，必须在国家的推动下，加强边疆地区的开发和建设，特别是要尽快改善基础设施落后的状况，为市场体制的培育和社会力量的参与创造较好的条件。
边疆与内地的差距还体现在社会精神生产和精神生活方面。在一些边疆地区，科技、教育、卫生和文化事业，以及社会管理方面的落后比经济上的落后还更为严重，与内地之间的差距也更大，这既是边疆长期开发和建设不足的结果，也是长期重视经济发展而轻视其他方面发展的结果。进行实践重构，其目的就是要纠正这种长期重视经济发展、轻视其他方面发展而导致的边疆经济与其他方面发展不平衡的偏差。边疆的建设和发展，必须强调边疆的全面发展。为此，要根据十八大提出的“五个统筹”的总体布局，坚持全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹兼顾。在进行经济建设的同时，要大力加强边疆政治建设、文化建设、社会建设和生态建设，使边疆经济社会协调发展。
边疆的稳定对于边疆的发展和国家的稳定都具有重大意义。因此，边疆的稳定必须受到高度重视。但是，在国家发展时期，不能以牺牲发展为代价来求稳定。如果没有发展，稳定就没有保证。近年来边疆地区多次事件的发生，背后都有发展不足和人民生活贫困的因素在起作用。因此，要改变单纯抓社会政治稳定的做法，以及在抓稳定和抓发展中一手硬一手软的局面，就要特别加强边疆地区的发展，在不放松稳定工作的同时，通过发展来促进稳定。边疆地区整体落后于内地，基础薄弱的状况也十分普遍，不具备在短时期内迅速发展的条件，假如在推动发展上平均用力往往收效不大。从这样的实际出发，在边疆的建设和发展中，应该选择条件好的地区或城市，在统筹规划的基础上进行重点支持，培育次级中心，以便形成聚集效应，加速发展。与此同时，还要进一步发挥这些次级中心的带动和辐射效应，促进边疆地区的共同发展。
第三，边疆治理中实践手段、方法的重构。边疆治理中实践手段、方法的重构，就是在新的治理框架中，创新治理方式、完善治理办法、加大治理力度、提升治理水平和治理能力，从而全面提升治理质量，争取更好的治理效果。我国边疆面积广大，同时，东北边疆、西南边疆、北部边疆之间存在诸多差异，有着各自不同的历史与现状、不同的经济、社会发展程度、不同的民族、宗教关系等。即便是同一地区，在不同的时期和阶段所要解决的边疆问题也存在很多差异，边疆治理的问题也不尽相同。这就决定了对不同边疆区域的治理只能采取不同的治理手段。为此，要在国家治理的总原则和要求下，把边疆问题置措于新的治理框架中，结合各边疆的历史与现实，因地制宜，集思广益，创新边疆治理方式方法，改进、完善治理的具体办法，实现治理手段和方法的推陈出新，从而全面提升治理质量，争取更好的治理效果。
第五节构建完备的边疆治理体系
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在国家提出国家治理体系和治理能力现代化的背景下讨论边疆治理问题，就要按照十八大提出的国家治理体系建设的总体要求，遵循现代治理原则，把边疆治理纳入国家治理体系中的总体构架中，结合边疆的实际，构建现代的边疆治理体系。
一、治理体系与边疆治理体系
就最一般的意义而言，政治不过是一定的公共权力对社会的管理。而政治在运作中形成了一个体系，以政治体系的方式存在。社会的政治生活尽管十分复杂，但一定的政治权力是一定政治活动的中心，在该政治权力发挥作用的过程中，形成了各种政治角色和政治关系，并因此而构成一定的政治单元，这些不同的政治单元就是一定的政治体系。阿尔蒙德说：“体系是指各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限。”[494]“政治体系不仅包括政府、机构，如立法机构、法院和行政部门，而且包括所有结构中与政治有关的方面”[495]。另一位政治学家达尔把政治体系看作“政治关系的一套模式”，并且把政治体系定义为“任何重大程度上涉及控制、影响力、权力或权威的人类关系的持续模式”[496]。
系统论或体系论的理论旨趣，就是要按照事物本身的体系特性把对象放在系统的联系中加以研究。从上述政治思想家的政治体系理论的理论旨趣不难看出，治理体系理论的基本特征是把政治过程看作系统、体系的存在，通过对相关性的研究和定量化，深入认识政治治理过程，把治理视为一个由制度、治理主体、治理目标等治理参与要素共同发挥作用的过程。一言以蔽之，治理过程包括治理体系的构建及体系与内外部协调作用，使“整体大于部分之和”。其中，系统或体系是相互作用的诸要素构成的整体，要素是整体、体系中的各个部分，而体系大于要素相加之和。这是因为，系统或体系的存在不仅依赖于要素的存在，而且依赖于要素与要素之间的相关性，正是在要素之间的相关性中产生了有机的统一体——系统或体系。从上述分析可知，治理过程不仅仅是要素的形成与参与，更为重要的是，各要素之间要形成良性的互动关系，使个体行动协调起来，从而使治理要素成为整体的有机部分存在和运行。
二、构建完备的边疆治理的制度体系
现代制度经济学的先驱康芒斯在其《制度经济学》中极为深刻的指出，制度就是“集体行动控制个体行动”、是“集体行动控制、解放和扩张个体行动。”[497]塞缪尔·亨廷顿则明确指出：“所以制度，就是指稳定的，受到尊重的和不断重现的行为模式”，“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[498]而在罗尔斯所构建的正义的理想社会蓝图中，正义的制度是良序社会的基石，实现社会公平正义的根本途径是正义的制度建构，即按照正义的基本原则体系，作出公正的制度安排和调整，“对于政治哲学来说，稳定性问题至关重要，而一种不一致性必定要求基本性的调整。”[499]
上述政治思想家关于制度的精辟论述表明，制度具有行为导向功能和社会整合功能，通过权利和义务系统确定个人的地位和角色，为人们提供思想和行为模式，使其较快地适应社会生活，以避免个人与社会的矛盾和冲突。作为规范体系的社会制度能协调社会行为，发挥社会组织的正常功能，清除社会运行的障碍，建立社会正常的秩序。
之所以要提出构建完备的边疆治理的制度体系，是由制度的功能和边疆治理的实际决定的。边疆治理是一项非常纷繁复杂的过程，无论采取何种治理形式，真正有效的治理最终必然要体现在制度化层面，即以制度的形式固化下来，通过客观、可操作的制度使整个边疆的治理和谐、有序。只有通过制度创新、制度完善、才能最终实现边疆的有效治理。然而，当代中国的边疆治理，总是给人以时断时续、时强时弱，甚至是头痛医头，脚痛医脚之感。究其原因，就在于没有建立边疆治理的制度框架，导致边疆治理缺乏整体性、连续性和预见性。缺乏一个总体性的框架，边疆治理就无法摆脱走一步看一步的局面。要从根本上改变这一状况，就要形成和建立边疆治理的制度体系，通过制度来引导、规范治理行为。只有在一定的制度框架、法治框架下进行治理，才能形成整体性和连续性，才能形成治理的长效机制，进而取得显著的治理成效。因此，边疆治理的制度重构就显得非常必要。构建现代边疆治理结构，核心内容就是要构建边疆治理的制度框架，为边疆治理能力的提升提供制度保障。
首先，确立边疆治理的基本制度框架。要从治国方略的层面来规划边疆治理，把边疆治理纳入国家建设和发展的总体布局。关于中国的整体发展，国家目前有东部腾飞、中部崛起、西部开发、振兴东北老工业基地的总体布局。在这个布局中的有些方面涉及了边疆省区，但其重点仍然在已经内地化的大中城市。从总体上看，这个布局并没有为边疆或边疆治理专门留下一个位置。从制度层面来看，边疆治理仍然游离于国家层面的治理制度之外，边疆治理并没有在其中占有一席之地，没有提升到国家发展战略的高度。因此，在国家制度建设上，要包含边疆治理的内容，使边疆治理成为国家治理制度体系的有机组成部分，并在国家治理制度体系中发挥有序作用。只有这样，才能使这个国家总体布局具有完整性、系统性、有序性，使制度系统整体发挥着部分不具有的优势。
其次，要从制度上明确政府在边疆治理中的作用和责任。政府是边疆治理的主导者和主要承担者。因此，要在制度上明确中央政府和地方各级政府在边疆治理中各自的职权和责任。中央政府是边疆治理的主导者，全面负责边疆治理。在制度设计上，中央政府的职责应当是负责制定边疆治理的总体政策，制定行政法规，从总体上规定财政转移支付的办法，并明确规定在边疆资源开发中所获收益的分配办法。此外，中央政府还要授权边疆的地方政府制定辖区内边疆治理的具体政策。
再次，要构建一个国家层面的边疆建设制度。边疆治理在国家治理中占据着十分重要的位置，边疆治理的成效关系到国家发展的全局，要提升边疆治理的地位，把边疆治理纳入国家治理体系中，使其成为国家治理体系中的有机组成部分。为此，就必须制定一个边疆治理的国家战略，要对边疆治理总体规划，从整体上来谋划，协调好中央政府和地方政府、边疆地方政府和内地地方政府在边疆治理中的关系，从而在国家范围内合理、有效地动员资源，保持边疆治理的连续性和稳定性。目前，国家有一个西部开发战略，实施西部大开发战略是增进民族团结，保持社会稳定和边疆安全的根本保证，是中国紧紧抓住历史机遇和迎接世纪挑战而作出的带有全局性的重大战略决策，也是中国20年前确定实施沿海地区开放战略以来在经济发展的区域布局上作出的又一次重大战略性调整。实施西部大开发战略将对西部地区发展带来巨大的经济活力和发展动力。但是，此战略只涉及西部地区，无法全面覆盖边疆地区。另外，西部开发战略落实到实处的主要还是西部地区已经明显内地化了的省会城市和次级中心城市，狭义的边疆地区则很少涉及，西部开发战略无法替代边疆建设战略。因此，国家制定一个边疆建设战略是非常必要的。边疆建设战略要按照国家关于经济社会发展的五位一体总布局，把边疆经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、边防建设纳入其中，促进边疆全面发展。
三、构建完备的边疆治理结构体系
“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。治理与统治的重大区别之一，在于治理中的主体具有多中心的特征，是多元主体治理。治理强调并重视政府、市场和社会新型协同互动关系。在此背景下讨论新的边疆治理结构体系构建，就是要在中央政府的主导下，形成由中央政府、边疆地方政府、边疆社会，以及其他地方政府和社会组织支持和参与的多维结构体系。
首先，要有多元化、负责任的治理主体。在一个成熟的社会中，政府主体以其政治的、行政的力量和手段，管理社会的公共事务。但是，由于政府本身的局限性，它也并不是解决所有公共事务的主体，事实上也不可能具备解决所有公共事务的能力。另一方面，政府管理职能和权限也不断趋向于向地方政府及社会转移，政府治理形成了地方治理与社会治理相结合的特征和模式。因此，确立多元化治理结构是构建边疆治理体系的核心内容。只有构建起一个多元化、负责任的治理主体，优化主体体系的结构的塑造，以结构的优势弥补单个治理主体某一方面的功能缺陷，才能形成边疆治理的整体优势和强大有效的治理。
其次，各个治理主体要边界清晰、分工合作，要形成平衡互动的多主体和谐关系。处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，是多元化治理主体之间的两大核心关系，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理。政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。政府要与国民在形成一种合作共事的关系基础上，共同承担对于社会公共事务的管理责任。同时，要构建良好的边疆社会自组织体系。社会的团体或个体与政府一道，担负起社会公共管理的责任。这就要求社会自组织的发育与发展。良好的社会自组织体系成为社会公共管理主体的一个重要组成部分，既可以减轻政府管理的压力，还可以减少政府管理的成本。当前的边疆治理体系中，政府、市场、企业、社区、社会组织都有充当治理主体的资格与可能。在众多治理主体中，包括“掌舵”和“划桨”的角色分工，其中，中央政府居于核心地位，是边疆治理的主导者和决定者，在边疆治理中最重要的是提高“掌舵”能力，把握边疆治理的方向、原则、目标，负责谋划、统筹和驾驭全局。地方政府是边疆治理的具体执行者和参与者，是边疆治理的具体责任主体。落实中央政府的边疆治理方略，实现边疆治理任务的责任主体，只能是边疆地方政府。按照中国现行的政府管理体制，辖有边疆区域的省（自治区）、市（州）、县三级政府，都是边疆治理的具体责任主体，都负责边疆治理的责任。地方政府要提高“划桨”能力，有效运用国家的边疆治理政策，合理整合各种治理资源，使边疆治理的任务得到落实。其中，边境县政府，是各项治理任务的最终实现者，它承接了上级政府的各项具体任务，因此，责任最为具体，也最为重大。
边疆社会组织是边疆治理的参与者和行动者。传统的边疆治理，都是政府行为，都是通过政府实现的。边疆社会仅仅是被治理的对象，是边疆治理的响应者，完全处于被动的地位。但是，按照现代的边疆治理观念和治理实践，边疆社会不仅能够，而且也应该成为边疆治理的一个重要主体，必须积极地参与边疆治理。要构建边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。总之，处理好中央政府、边疆地方政府与边疆社会组织三者之间的关系，是边疆治理主体之间的核心问题，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理，政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。
四、确立边疆治理的目标体系
党的十八大提出“五位一体”的发展中国特色社会主义事业总体布局，这是党对社会主义建设实践经验的科学总结。因此，在边疆治理实践中，认真贯彻落实好"五位一体"的总体布局，按照“五位一体”总布局，确立科学的、合理的边疆治理目标。边疆治理的目标是一个由各个目标群构成的体系，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域。当前的边疆治理，就是要以实现完善边疆社会主义市场经济体制、推进社会主义民主建设、促进社会主义文化繁荣、保护生态环境、创新社会建设以及增强党的执政能力为目标。这就需要从全局出发进行科学的顶层设计，对不同治理目标之间的联系与冲突进行具体的分析，避免因发展目标之间的冲突而导致治理资源的分散和浪费。要从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从中央宏观层面加强对边疆治理体制改革的领导和指导。顶层的制度设计和宏观指导，对边疆治理体系现代化建设尤其重要。国家应当加强对边疆治理体系现代化的战略研究，按照“五位一体”的总体布局，分阶段制定边疆治理体制改革的路线图和任务表。当前的边疆问题一是发展问题，二是稳定问题，三是安全问题。这三者之间紧密地联系在一起，其涉及范围远远超出这三个方面。边疆发展会影响稳定，而安全问题可能影响发展和稳定。因此，在治理目标确立上，必须考虑到这些问题及其相关性，既不能忽视边疆各种问题之间的相关性，“头痛医头脚痛医脚”，也不能忽视边疆问题的主次，“眉毛胡子一把抓”，而是要以边疆问题的实际为依据，明确治理的阶段性目标和长远目标，并根据边疆治理的实际，分清问题的主次，把握各种问题的相关性，统筹兼顾，分而治之。要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。要从总体上来确定发展目标，推动全面性目标的边疆治理，才能提高治理的实际效果。
中国的边疆治理史，是一部治乱交替的历史。几千年来的边疆，乱世多、治世少，太平盛世更是罕见。长期动荡、战乱频仍，边民颠沛流离，是历史上边疆的常态。边疆治理成效成为能否实现国家长治久安，成为人民衡量制度好坏、政权优劣的重要标志之一。中华人民共和国成立后，国家采取了一系列措施进行边疆治理：建立统一的政权组织以保证国家最高决策直接贯彻到基层；采取不同于内地的社会改革措施，分阶段进行社会改革以减少边疆社会的异质性；驻扎军队以加强边防；向边疆移民以改变人口结构……这些措施的有效贯彻逐步改变了边疆的落后状态，为实现边疆发展、繁荣、稳定奠定了坚实的基础。当前的边疆治理所面临的问题比以往更加复杂，治理任务更加艰巨，一些领域的矛盾甚至比以往更加激烈和尖锐。在此背景下进行边疆治理，既要总结历史上边疆治理的成功经验，摒弃不足，又要结合边疆的实际，解放思想，与时俱进，不断实现边疆治理的理论创新、制度创新、实践创新，以边疆治理的理论创新推动制度创新，以制度创新保障边疆治理的实践创新，从而在有效的治理中实现边疆的稳定、繁荣和安全，为国家发展提供强大的动力。
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