每年的1月中下旬，是华盛顿最冷的日子。1979年1月中下旬，连日雨雪交加，就显得特别冷。在华盛顿特区的国家大草坪东头的国会山上，那全用大理石建造而通体洁白的国会大厦里，却爆发了热度很高的争吵。之所以说它热度很高，是因为在这个为美国立法的大厦里，好些议员正发着很大的火气。
正当卡特及其政府在为实现了美中关系正常化的突破而欣喜，并正在准备迎接第一个来自中华人民共和国的国家领导人访问之际，却在国内陷入了一种尴尬的局面。中美两国领导人在12月中旬宣布即将正式建交时，美国国会刚刚放假。在度过了圣诞和元旦那不短的假期之后，美国国会于新年伊始一开会，就为政府刚刚宣布不久的美中两国建交的问题而激烈地辩论起来。个别守旧的议员的发言甚至火药味很浓，一派露骨的冷战陈腔滥调。
印第安纳州的共和党参议员哈里·伯德和弗吉尼亚州的共和党参议员约翰·华纳联手提出一个决议案，反对卡特总统终止美台《共同防御条约》的决定，声称“终止美国与另一个国家间《共同防御条约》都需要国会的批准”。
蒙大拿州共和党参议员约翰·丹佛斯等十四名参议员提出一个共同决议案，声明：“如果北京向台湾动武，美国政府将撤销对中华人民共和国的外交承认。”
堪萨斯州共和党参议员罗伯特·多尔和佛罗里达州民主党参议员理查德·斯图恩分别提出内容大致相同的法案，要求给予台湾驻美国的人员以外交特权和外交豁免权。其中多尔的提案还将台湾将来驻美机构称为“台湾驻美联络处”。
与台湾关系密切的戈德华特参议员当然不甘落后，与另外十四名参议员联名提出提案，要坚持“在终止条约问题上”，“总统无权单方面终止经由参议院批准的条约”。
在中美建交的问题上，虽然白宫希望能从北京得到一个不对台湾使用武力的公开承诺，但从主权尊严考虑，中国领导人根本不可能对美国作出这种承诺。这件事使国会中许多温和人士也都对白宫不满。刚从中国访问归来的俄亥俄州民主党参议员约翰·格勒恩警告说，台湾问题的和平解决，“必须是美国与中国打交道时当务之急的指导原则，美国切不可忽视这一点”。格勒恩是支持卡特总统承认中国的国会有影响的人士之一。
在国会中的亲台势力在众参两院纷纷立案，要求美国继续保护台湾并维持美台外交关系之际，国会中的自由派人士也开始行动。他们希望通过一些温和的努力，支持卡特总统的对华新政策，避免出现不愉快的结果。
极具影响的麻省民主党参议员爱德华·肯尼迪和加州民主党参议院多数党副领袖艾伦·科莱斯敦共同提出了一个参议院第三十一号联合提案。这个肯尼迪-科莱斯敦提案宣称，“美国认为，任何对台湾的直接武力侵犯都将意味着对该地区和平与稳定的威胁”。该提案还声称：美国“将继续对台湾提供防御性的武器”，“美国的政策是，将依据宪法和有关法律建立起来的程序来采取行动，抵御任何对台湾的威胁”。
这两位堪称重量级的参议员都支持卡特总统承认北京的行动。科莱斯敦参议员甚至在台湾驻美“大使”沈剑虹游说他时，公开对沈说，即使要废除美台《共同防御条约》，美国也应与中国关系正常化。这次，有二十八名参议员参加了肯尼迪-科莱斯敦的共同提案，其中有二十六名民主党参议员，两名共和党参议员。众议员外交委员会亚太地区事务小组委员会主席，纽约州民主党众议员勒斯特·沃尔夫同意在众议院作该提案的发起倡议人，该提案在众议院登记为众议院联合提案第一六七号。
这个提案与其他保守派的提案相比，虽然已是相当温和，但有些参议员仍华盛顿美国国会大厦。
然认为，该提案既多余也危险。后来接替万斯担任国务卿的缅因州民主党参议员爱德华·姆斯基说：“我看不出任何必要，一定要通过这个提案。中国人已经十分清楚，任何采取进攻台湾的行动都会受到美国负面的反应，都会使他们丧失掉想从中美建交所得到的任何好处。”
伊利诺伊州共和党众议员保罗·芬德雷警告说，这个提案“将被未来总统引用作为授权他们派美国武装部队去台湾打游击的借口”。因此，保罗拒绝给未来总统一张空头支票，“因为今后谁也不能预测会发生什么事情”。保罗建议删除掉“美国的政策是，将依据宪法和有关法律建立起的程序来采取行动，抵御任何对于台湾的威胁”这一段。因为1973年战争授权法案已经规定，总统已经可以向海外派遣部队达九十天之久而不需国会许可，而“肯尼迪－科莱斯敦提案”令他想起1965年东京湾决议案，正是那个决议案，被约翰逊总统引用为升级越南战争的法律依据。
国会对台湾问题的争论如此激烈，是卡特总统始料未及的。他原估计亲台势力会有所反对，但没想到有如此强烈和尖锐。
卡特没有预见到，在实现关系正常化的最后阶段，他与国会领导人之间缺乏足够的磋商会导致国会努力加强立法，进而严重地削弱政府的对华政策。美国政府在承认中华人民共和国之后，需要通过国会，双边承诺的法律和相关程序才能生效。但白宫的对外政策专家们坚持在谈判进程中绝对保密以免走漏风声，担心泄露正常化的消息会使守旧的政客们能在1月1日去煽动反对的浪潮，而没有与国会的议员们进行沟通。这样，国会的领袖们怀疑政府过分强调对华政策的重要性而损害了原来对台湾的许诺。议员们对自己遭到忽视、在宣布建交前数小时才被告知此事甚有意见。还有的议员们说，国务院宣布建交决定的时间也是一个精心策划的阴谋，因为公报宣布之时，正逢国会休会，多数议员不在国会。有的议员甚至认为，政府同意中方提出的“建交三原则”，是对中共作了过多的让步，实际上将台湾置于十分不利的地位。
部分议员对台湾的留恋和对白宫做法的不满，就在国会一复会时爆发出来了。为了处理好美中建交后美国与台湾的关系问题，卡特政府事前准备了一个《台湾授权法案》，将按立法程序向国会提交审议。这就遇到了麻烦，卡特就决定拖延一段时间再给国会提交这个法案。
国会已经抢先草拟了一个它认为能更好地处理美台关系和保障台湾安全的提案，即后来经过修改的所谓“帕西修正案”。辩论的情况表明，大多数议员一般地说并不反对美中建交，认为这符合美国的利益，但不少议员认为卡特在实现美中关系正常化时对中国“妥协太多”。个别议员竟然在法案中坚持使用“中华民国”的名称。一些议员竟然无视美中之间达成的原则协议，要求赋予该机构有官方性质，像任命政府高级官员及驻外大使一样任命这个协会的负责人；主张在台机构的工作人员应列在政府的花名册上，正常享有政府的行政拨款。
有的议员主张给予台湾在美国的“北美事务协调委员会”的工作人员以外交官所享有的全部外交特权和豁免权。有相当多的议员甚至提出在台北与华盛顿互设像以前北京与华盛顿互设的“联络处”的方案。上述这些言论与提议，严重违反《中美建交公报》的既定原则，明显干涉了中国的内政，力图使美国在台湾问题的立场上倒退。
种种情况，都能通过热线及时反馈到白宫里来。
为了面对来自国会的挑战，卡特早就准备了一本厚厚的私人笔记本
卡特明白，在利用国会休会的“时间窗口”宣布实现了美中两国建交的联合公报和有关声明后，接着来的是要面对国会的挑战。他是做了相当充足的思想准备的。
他知道，在国会通过立法使美中建交协定生效，是一件很困难的工作。支持他的力量不小，但也有一批右翼政治行动集团在积极活动着，他们仍然顽固坚持美国无论如何应当帮助蒋介石的后代去夺回大陆。在他们看来，台湾就是中国，毫无办法说服他们改变想法。这些人想要制定一个法律来改变他已经采取的承认中华人民共和国的行动，或者在这个法律中写进一些中国无法接受以致中国会拒绝整个协定的条款。他相信，经过多方面的努力，支持他的力量将会占据支配地位而挫败这些人的妄想。
卡特在国会的联络小组随时都会将关于台湾问题激烈辩论中发生的新情况，向白宫作报告。每天下午在辩论结束后，关于当天辩论的详情记录都会在当晚送到卡特的办公室。
他拿着笔详细披阅，反复研读，有的画上问号、着重号、惊叹号，随时写了自己的看法和建议。遇到他觉得看到的议员的发言很关键很重要，他就打电话与布热津斯基或者万斯、布朗等商量。有一两次，他觉得需要紧急磋商，他甚至连夜将他们召到白宫来。
这个时候，他就会使用一本挺厚的私人笔记本。
他这本积累已久的不薄的私人笔记本会帮他的大忙。
这本笔记是他平时不怕烂笔头的辛苦结晶：他在这个笔记本里为每个参议员辟了一个档案专页。他记下了这个参议员的身世经历要点，对一些重要问题特别是对一些敏感问题的可能倾向，甚至该参议员的一些兴趣嗜好、轶事传闻在本上也都有所记载。如果他的工作班子里有谁了解到某个参议员提出过什么样的问题，或是他从国会的辩论记录中画出了某个参议员的尖锐意见。他就会从笔记本中找出这个议员的种种情况，提供答案。他就和班子研究，相应采取对策。如果了解到某个参议员的顾问或者支持者对美中建交有偏激的看法，他就会提出要想办法改变这些人的观点。他还会亲自同他的国会联络小组一道，肩负起这些职责，并以他全部的影响和能力投入这项任务。为了通过《巴拿马运河条约》，他曾经亲自找了不下几十位参议员谈话。
在这样的不懈努力下，去年三四月间，两个《巴拿马运河条约》终于在国会获得了通过。
现在，他和他的工作班子同样要付出艰辛而不懈的努力，为台湾问题在国会经历一场复杂而曲折的战斗。
他感到这个时候的心情，很像当年在潜艇上服役时，他和他的战友接受重要作战任务紧急下潜出航。对于即将开始的行动，心中有一种奇异的宿命感。
内心的紧张和煎熬主要是在最初下决心的时候，在不得不接受未来的严重危险卡特晚年回忆当年为中美建交在国会面对的挑战。
或者失败的时候。出航以后，每过一天都会因为自己仍然安然无恙而有一种宽慰和感激上苍的心情。但在下潜以后，都是坚定不移地全力以赴。我们已经作出了实现美中建交的不可改变的决定，已经决定接受种种风险，那么，我们就需要全力以赴，想方设法，为之奋斗，实现这个目标而不让它在阻力和障碍的干扰下夭折。
去年春夏争取达成结束中东战争的戴维营协定是这样，现在宣布美中两国建交也是这样。
在国会就台湾问题辩论了好些天之后，卡特觉得时机已到，终于决定要抛出白宫准备的提案了。
为解决断交后的美台关系，卡特向国会提交了《台湾授权法案》
1月26日，卡特总统授意向国会按立法程序提交早已经准备好的《台湾授权法案》。这时距邓小平抵达华盛顿还有三天。
这项法案的内容主要是保证美中关系正常化后，美国与台湾能够在非官方基础上建立起稳定的商业、文化和经济关系，避免美国与台湾新关系中可能出现的法律纠纷。应该说，这个《台湾授权法案》的内容有些类似于中国人说的“日本模式”。根据该草案，美国将结束对“中华民国”的外交承认，但仍将继续与“台湾人民”保持非官方关系。法案授权一个叫“美国在台协会”(AIT)的非官方机构，执行在断交前由美国驻台使馆所履行的职能。这个“美国在台协会”
的总部设在华盛顿，在台湾设办事处。美国同时要求台湾当局也在美国设立类似的非官方机构，来代替过去的台湾驻美大使馆。
《台湾授权法案》分为三大部分包括十七个章节，涉及的都是如何设立、操作“美国在台协会”等的技术性问题，以使断交后的美台关系符合美国法律。
简而言之，法案的主要条款包括下面一些内容：
一、在美国法律上，说明台湾仍享有与美国在外交上承认的其他国家共享的法人资格，只是将“中华民国”改为“台湾人民”。
二、法案明确规定，美国和台湾仍将继续保持现有的五十九个包括签证、交通、通讯、贸易等各领域的条约和协议。
三、法案要求美国政府各部门通过“美国在台协会”与台湾当局打交道，不必自行在台再建机构。美国政府可以向“美国在台协会”贷款、出售或转让(包括美国驻台北大使馆在内的)财产。其中条款也规定，通过“美国在台协会”继续执行现存(除美台《共同防御条约》以外)的所有条约和协议规定的义务，并承担与“台湾人民”签署新协议的责任。
四、美国政府将承担“美国在台协会”的日常经费开支，包括维修和安全服务等。法案还进一步说明了“美国在台协会”如何运作，“美国在台协会”将接受台湾人民的旅美签证申请，并将签证申请转报国务院批准。
五、虽然“美国在台协会”名义上不是政府机构，该法案规定，美国政府雇员可以接受“美国在台协会”聘雇，而不至于失去在政府部门工作所享有的福利待遇。他们在离开“美国在台协会”后仍可重返政府工作，不会失去或中断政府福利项目规定的年限计算方式。美国政府支付在台协会雇员的薪水，虽然他们名义上不是给政府工作。
凡此种种，这个篇幅不短的《台湾授权法案》谈的都是如何处理断交后的美台关系中的政治和行政方面的具体事务，而没有任何章节及文字提及任何美国军事和安全的利益。
在美台断交后，美国舆论和国会许多人士大都同意美国与中国实现关系正常化，但他们关注的主要是与台湾有关的两个问题是怎么处理：
第一，在美台《共同防御条约》终止后，台湾未来的安全如何保证；第二，怎样通过非官方关系，保持与台湾的联系。
国会复会后，已经为台湾问题辩论好些天了。他们期待着卡特当局的《台湾授权法案》能够处理这些问题。他们发现这个法案只字未提台湾安全问题，甚至没有任何条款说明美国将继续向台北出售武器。而对台军售，是卡特政府从北京方面得到的最重要的让步，不管这是直接或者是间接得到的。
将军事和安全这两个关键问题忽略了，是什么原因？是不是一种工作中的疏忽？
卡特的班子这样做，当然是经过仔细斟酌的。他们在法案中没有提及台湾安全问题，是想保持当局在军售问题上的主动权，并为日后行动留出足够的余地。助理国务卿苏利文说，对台军售纯粹是政府当局的权限，要是把军售一项写成法律，等于放弃了政府当局现有的宪法权利。武器出售历来是政府的特权，只要美国军事援助法允许政府出售物资和产品，它就有权力向台湾出售武器。
法案中没有提及对台军售还有另一层考虑。奥克森伯格就说过：“如果我们将它写进去，国会将会把它搞得更坏；还不如让国会将这个问题提出来。”因为过去有多种例子证明，无论白宫提出何种方案，国会总要加以修正。为了在一个更有利的基础上与国会谈判，政府方面决定暂时不提这个问题，这是为了下一步讨价还价。
卡特总统提交的这份《台湾授权法案》，由参议院外委会主席丘奇提议，在参议院注册为S245法案；由众议员查布罗基在众议院提议，将其注册为HR1614法案。该提案连同1月26日以前提交上来的决议案一起呈送两院外委会等待审理。
1月26日，卡特总统在向国会提交《台湾授权法案》的同时在白宫召开了新闻发布会。他在会上讲话说：“我们的立法提案和宣布建交的协议，两个加起来，已经足够。我真的认为，没有必要再搞任何决议案。”
他重申美国将继续保持对台湾问题和平解决的关注和兴趣。但是，他又针对一些议员前几天发表的偏激观点说：“我没有看出，(由于法案中缺少安全考虑)在台湾海峡会出现鲜血淋淋的战争。我想中国领导人在与我们建立外交关系时所发表的声明和之后所采取的行动都是建设性的，都表明他们要和平解决台湾问题的意向。”
万斯国务卿也解释说，卡特总统的这个说法，强调了白宫对台湾安全的重视。
政府方面认为，它对台湾安全所表示的关切，加上继续对台湾出售武器一事，以及北京目前缺乏采取军事行动的能力，可以足够消除国会对台湾安全的担忧。
其实，国会提出的“肯尼迪－科莱斯敦提案”，是得到了白宫方面的私下支持的，该提案的初稿还经过了国务院有关人士过目。该提案没有明确提出任何美国对台湾安全的具体承诺，只是重申了美国对台湾未来安全的关注和利益。
有关白宫人士私下认为，“肯尼迪－科莱斯敦提案”支持总统的新中国政策，可以防止国会提出一些与现今政策有明显冲突的提案。
就在国会为台湾问题对卡特进行围攻时，邓小平开始了访美之行
对卡特提出的这个《台湾授权法案》，国会的反映普遍不好。好些议员认为该法案缺少对台湾安全的具体安排，对它进行了围攻。
参议员约翰·格雷恩说，看了这个法案后，使人产生一个“极大的疑问”，令人怀疑北京方面是否马上会进攻台湾。他还说，“台湾的安全必须保证”，这是其在参议院外委会听证会上的“主要兴趣”。
参议院外委会主席丘奇认为，“这个提案有着严重的不足，需要极大的改进”，而“最大的不足是没能在法案中提到美国对台湾未来安全的政策考虑”。
他指出国会将要在这件事上“明确表达美国的期待，即任何武力侵犯台湾都是不行的”，而且他保证“将尽我所能，在委员会通过一个强有力的政策声明，并将它写进立法，以此来保卫台湾人民的安全”。
极端反共亲台的戈德华特参议员更是认为，该提案根本就不行，必须进行彻底的修改。
这个提案中的一些行政安排的技术性问题，也引起了国会议员的不满。法案没有给予台湾即将在美建立机构中工作人员外交特权和外交豁免权，也遭到指责。参议院外委会主席丘奇甚至嘲笑说，这“好像是行政当局和立法当局同意，通过‘通用汽车公司’来处理美国与法国的外交关系一样”。
众议员雷斯特·沃尔夫批评提案中的“美国在台协会”是“使用假面具掩盖起来的美国政府在台官方机构”，“我不觉得这会欺骗住谁”。
乔治城战略与国际问题研究中心执行主任雷·科莱恩称这个草案为“史无前例的、稀奇古怪的北京烘炉里出来的中国幸运饼干”。
但是，卡特意识到，任何将美国的安全利益与台湾挂钩的国会决议都将违背中美建交协议，都会过分刺激中国领导人，进而可能危害美国刚刚与中国建立起来的新关系。因此，他1月16日在将《台湾授权法案》递交国会时举行的新闻发布会上，就曾经发出这样的警告：如果国会出现任何与美中关系正常化协议相抵触的条款和修正案，他将不得不动用总统否决权！
邓小平就在这个时候，开始了他对美国的访问。
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