一、依法行政的成绩和经验
（一）取得的主要成绩
概而言之，改革开放30年来行政法制建设的成就集中体现在3个层面：一是基本上建立起一套用以制约、监督行政与维护、拓展公民权利的依法行政体制和机制；二是有力地推动着公共行政管理的制度化、规范化和程序化，依法行政的能力与水平得到显著提升；三是在推动和保障体制改革、经济转轨和社会转型方面发挥作用，在推动政治民主化、经济市场化、社会和谐化、发展科学化方面作出了重要贡献。具体到依法行政与法治政府建设而言，主要取得了以下重要成果：
1.对依法行政的认识日益深刻
从简单地将依法行政当作行政机关依法“治事”、“治民”，发展为逐渐抓住依法行政“治权”、“治官”的本质；从片面强调依法行政的工具合理性，发展为追求依法行政的价值合理性；从将依法行政狭隘地理解为“无法律即无行政”，发展为在区分积极行政与消极行政的基础上对其提出严格程度不等的法律约束要求。
2.依法行政观念深入人心
1999年发布的《决定》，号召各级政府全面推进依法行政；2004年国务院又公布实施《纲要》这一依法行政的纲领性文件，提出要全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，并要求行政管理应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等6个依法行政的基本要求。
3.依法行政制度建设渐趋完善
颁布实施了诸如《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》和《行政法规制定程序条例》等一批重要法律、法规，基本实现了有法可依，为依法行政提供了制度保障。同时，依法行政制度建设质量明显提高，注重行政实体法与行政程序法的同步发展，注重行政组织法、行政行为法和行政救济法的共同完善。
4.依法行政实践成效明显
行政立法的民主性和科学性明显提高，公众和专家能够更广、更深地参与行政立法过程；行政执法积极探索新思路，决策与执行分离、综合执法、执法责任制等实践创新使得执法绩效得到明显改善；行政复议的监督救济作用得到进一步发挥，行政诉讼受案数逐年攀升，司法审查力度明显增强；依法行政对经济、社会协调发展的推动作用越来越大，其重要性逐渐获得（二）积累的宝贵经验
概括起来，我国的依法行政实践积累了以下几点宝贵经验：
1.党和政府对依法行政重要性的认识越来越深刻
十六大报告强调要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，十七大报告指出要“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。”《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。”
2.依法行政必须围绕科学发展这一主题，与经济、社会同步和协调发展
依法行政作为经济社会发展的促进力量和保障力量，其全面推进无法脱离经济发展水平和社会条件。依法行政超前，其目标和各项措施就会落空，根本就无法实现推动经济和社会发展的作用；依法行政滞后，法制就可能成为桎梏，制约着经济和社会的向前发展。围绕科学发展这一主题，把改革、发展和稳定的重点作为依法行政的重点，坚持依法行政与经济和社会发展相适应，是为依法行政不断增添的动力和活力的源泉。
3.依法行政必须把依法治官、治权当作重点，把维护和拓展公民权利作为核心
在走向法治的进程中，要求公民守法相对容易，而要求官员和政府守法却相对较难，之所以如此，是因为后者手中有权，要规范其行为就要付出更大的努力。依法行政的重点是依法治官而非治民，依法治权而非治事，核心是维护和拓展公民权利；只有紧紧抓住这一重点和核心，才不会使依法行政偏离方向。
4.依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施
建设法治政府是深化行政管理体制改革的一项基本目标。
依法行政既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国经济转轨和社会转型过程中，依法行政既要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过依法行政促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的方向转变；又要为行政管理体制改革和政府职能转变提供足够的创新空间，保证行政管理体制改革和政府职能转变的逐步到位。
5.依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动
必须深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。公务员是一切行政活动的最终实施者。他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响着依法行政的进程。实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我国法治走向良性运作的根本；否则，再完善的制度也难免为错误的执法理念和低下的执法水平所扭曲，造成权力异化。
6.依法行政必须坚持立法、执法和监督并重，使其相互协调、整体推进
立法、执法和监督是依法行政三个缺一不可的重要环节。
其中，立法是依法行政的前提，担负着为行政机关提供公正、有效的行为规则的功能；执法是依法行政的关键，是与人民群众的权益最直接相关的行政行为；对行政权力的监督则是依法行政的保障，承担着防止和纠正行政机关违法行政的重任。全面推进依法行政，要求立法、执法、监督三位一体，相互协调、整体推进。
7.依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设
要坚决纠正行政法治建设中重实体、轻程序的不良倾向，高度重视健全和完善行政程序，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。
二、当前依法行政的形势和问题
（一）面临的新形势
与改革开放初期的行政法治建设情形有所不同的是，我们业已取得的成绩与经验，为我们今后提供了一个新的更高起点，提出了更高的要求。具体而言，主要包括以下几点：
一是行政管理体制改革对依法行政提出新要求。政府要顺应行政管理体制改革的需要，按照有效实施公共管理、提供公共服务的要求转变成为服务政府、有限政府、阳光政府、廉洁高效政府、责任政府，首先必须做到依法行政，这是一个无法绕过的前提。
二是经济社会有序发展越来越依赖依法行政。在社会关系日益复杂、社会交往日益频繁、社会矛盾日益突出的时代背录下，一个凌驾于法律之上或者超越于法律之外的政府，不可能促进，反而会严重制约经济社会的正常发展。这就要求一个强有力的、精干高效的政府严格依法行政，把握公共治理的重心，保障和推动经济社会的快速发展。
三是公众对依法行政的要求与日俱增。伴随着法律意识的增强与权利意识的觉醒，公众对依法行政重要性的认识越来越深刻，对提高行政机关依法行政能力与水平的要求越来越高。公众已经普遍认识到，行政权力得不到法律规范，公共行政机构就不可能依法行政，公民权利和个人自由就不可能得到保障，任何违法行政、法外行政都会直接或间接侵犯公民的合法权益。
四是依法治国方略的全面实施要求不断提高依法行政的能力与水平。由于行政权相对于立法权、司法权而言具有主动性、积极性、广泛性和自由裁量性等显著特点，再加上现代行政通过横向扩张产生行政立法与行政司法，通过纵向扩张渗透到公共治理的各个角落，这就使得规范和监督行政权、提高行政机关依法行政的能力与水平，已经成为依法治国的重点、难点与核心，依法治国进程的快慢在很大程度取决于依法行政的发展进度。
党的十七大报告指出要“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政”.今后必须紧扣科学发展、建设服务型政府、构建社会主义和谐社会、建设小康社会等时代主题，实现中国现实国情与行政法制建设的普遍规律的创造性结合，加快建设中国特色法治政府。
（二）存在的主要问题
虽然各级政府及其工作部门最近几年都在普遍加强制度建设，努力严格行政执法，不断强化行政执法监督，依法办事的能力和水平得到显著提高。但是，对照着全面推进依法行政、加快建设法治政府的明确目标和严峻形势，检讨当下的依法行政发展状况，我国的依法行政实践中还存在着以下几个主要问题：
一是依法行政体制方面存在问题。依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。
二是行政决策方面存在问题。对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。
三是行政法律制度建设方面存在问题。行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。
四是执法方面存在问题。执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。
五是行政化解纠纷方面存在问题。政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。
六是法制统一方面存在问题。违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间相互冲突，有令不行、有禁不止等严重损害了法制的权威。
七是权力监督方面存在问题。对行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等各个方面相当程度地被滥用。
八是公务员法律责任方面存在问题。公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都亟待进一步提高。
（三）问题成因分析
上述依法行政问题，虽然集中显现在行政管理实践当中，但反映出的却是行政法机制设计不合理以及行政法律制度安排不平衡等行政法治建设的深层次问题，彰显出我国依法行政现状与理想法治政府之间的实质性差距，意味着以下4种与行政管理密切相关的社会关系尚未得到理顺：一是行政权力与社会权力关系不顺，导致政府职能界定不当，越位、错位、缺位和不到位并存。二是行政权与立法权、司法权关系不顺，导致或者无法可依、有法难依、有法不依的并存。三是不同层级、不同领域的行政职权关系不顺，导致重叠管理与管理漏洞并存。四是行政权与相对方权利关系不顺，导致行政主体滥用权力与行政相对方滥用权利的并存。
法律是社会关系的调节器，行政法的主要功能就是规范、调整行政关系与监督行政法律关系。这些关系不顺，暴露出我国行政法以行政权/相对方权利为核心的整个权力/权利配置格局的严重失衡：行政权过强过大，相对方权利过弱过小；行政自由裁量权过于宽泛，极易滥用，公众参与不足，能动性得不到充分发挥；司法权对行政权监督制约不够，权利保障的范围和力度非常有限。行政法权力/权利配置格局的失衡直接归过于行政法制度结构的失衡，它是传统制度变革过程中重权力、轻权利，重效率、轻公正，重实体、轻程序，重授权、轻监督，重管理、轻服务，重制约、轻激励，重过程、轻结果等行政法理念支配的结果。
要从根本上解决这些行政法治建设实践中的现实问题，努力提高依法行政的能力与水平，以全方位回应依法治国、建设社会主义法治国家，建设社会主义市场经济体制，以及构建社会主义和谐社会的现实需要，就必须通过相应的行政法制度变革来建立健全行政法律制度，实现行政法的均衡化，为全面推进依法行政进程、努力建设法治政府提供制度保障。
（第四章依法行政的目标和基本要求
依法行政作为现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，不仅是当代世界各国所普遍遵循的一项基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的一种规律性总结。国务院《纲要》将我国依法行政的目标确定为建设法治政府，并提出6项具体要求，具有重大而深远的意义。
（一）推进依法行政的目标是建设法治政府
《纲要》规定：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。按照行政权的运行过程，该《纲要》把法治政府的内在构成要件分解为下列7个方面：
一要理顺依法行政体制。要求政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府与地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
二要提高法律议案和行政立法的质量。要求提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
三要保证严格执法。要求法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
四要建立、健全科学、民主、规范的行政决策机制。要求科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
五要有效整合政府解决纠纷机制。要求高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
六要完善对行政权力的监督机制。要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
七要提高广大公务员依法行政的观念和能力。要求行政机关工作人员，特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
（二）推进依法行政应当遵循的原则
一是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，是社会主义民主政治的特点和优势。我国民主政治建设和法治建设经验表明，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持把三者统一于社会主义民主建设实践，是我们党对我国民主政治建设和法治建设的规律性认识的升华。
二是维护最广大人民的根本利益。依法行政所涉及的根本问题是人民与政府的关系问题。我们的政府是人民政府，公民权利是国家权力之本，是行政权力之源。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持对人民负责，是依法行政的根本要求。
这就要求各级政府在推进依法行政时必须抓住这个宗旨和根本，始终把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点和根本归宿，在立法和执法工作中体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性。只有将人民利益始终放在第一位，才能从根本上实现从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。
三是维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。法治国家的基本要求之一就是法制必须统一。我国现行宪法确定了法制统一原则，党的十七大报告也要求“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”.因此，各级政府及其部门在依法行政中必须把维护宪法权威作为推进法治的重要内容，严格按照宪法和法律的规定行使权力，树立法律的权威性，确保整个法律体系和谐统一和执法的公正，防止立法出现地方保护主义和部门保护主义。
四是把发展作为执政兴国的第一要务，促进经济社会和人的全面发展。党的十七大报告明确指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这里的发展不单指经济增长，而是在全面协调可持续发展基础上的人的全面发展。就本质而言，依法行政要求各级政府及其部门实施行政管理必须全心全意为人民服务，反映并体现广大人民群众的利益要求，这实际上要求政府在进行管理时必须坚持以人为本，坚持把不断满足人的全面需求、促进社会的科学发展，作为发展的根本目的和根本动力。
坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，实现人的全面发展，这是依法行政应当始终坚持的基本原则。
五是坚持依法治国和以德治国相结合。任何一个社会的稳定和发展，既需要有法律规范提供制度保证，也需要有道德规范提供精神支持。依法治国与以德治国相辅相成、缺一不可。各级政府及其部门在依法行政中必须把依法治国和以德治国有机结合起来，既要注重法律制度的构成和法律作用的发挥，也要注意通过道德教育和道德教化，使人们从内心深处形成遵守社会规则的内在动因，以自律形式建设良好的社会秩序，在积极引导人们遵守基本行为准则的基础上追求更高的思想道德目标，推进社会主义政治文明和精神文明的发展。
六是坚持开拓创新与循序渐进的统一。依法行政既是一项长期任务，又是一项不断推进的工作。依法行政必须兼顾长远和阶段性，不仅要不断开拓创新，体现改革和创新的精神，推动依法行政的持续长久向前发展；而且必须正视依法行政的现状，充分认识到依法行政的阶段性，以及各个领域、各个环节的差异性和特殊性，有计划、有步骤地分类推进，保证依法行政的实效性。惟有如此，依法行政才能有序、稳步地向前发展，才能不断走向法治政府。
（三）依法行政的六项基本要求
建设法治国家的重点与难点是要求行政机关在实施行政管理时严格依法行政，贯彻落实社会主义法治理念对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出的基本要求，主要体现在合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统-6个方面，《纲要》所规定的这6个依法行政基本要求，既是对西方国家法治发展经验的抽象，也是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精神，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架。
1.合法行政
所谓合法行政，是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
法治的基本要求就是法律至上，行政机关实施行政管理应当遵守合法性原则，依法行政，这是行政法治建设的首要内容。
无论是英国1689年在《权利法案》中首次确立法治（Ruleoflaw）原则，还是法国1789年的《人权宣言》明确规定法律至上，二者都将政府服从法律当作法治的基本内容。尽管任何社会都存在某种权威，但法治所要求的法律权威是立于政府之上的权威；尽管任何社会的政府都有权威，但法治所要求的政府权威是置于法律之下的权威。对行政机关提出合法行政要求，也是我国《宪法》的基本要求：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
行政机关应与普通公民或一般组织都要平等地遵守法律，这是现代法治的基本精神。不过，由于行政机关与普通公民或一般组织存在着显著差异，法律对其提出的合法性要求也区别于普通公民和一般组织。与公民受“法未禁止即可为”法治原则的保障形成对照的是，行政机关受制于“法未授权即不可为”
的法治原则的约束。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民选举产生国家权力机关一各级人民代表大会，并由人民代表大会依法产生人民政府。在本质上，行政机关的权力源于人民，源于人民选举产生的人民代表大会制定的法律。因此，法律是行政机关赖依存在的基础，行政管理工作只有依法而为，才具有合法性与正当性。
对合法行政中的“法”应作广义理解。在资本主义初期，严格奉行“无法律即无行政”原则，行政机关只能执行代议机关通过的法律。但在现代社会，伴随着社会关系的日益复杂，行政立法的范围也越来越广，这就使得合法行政的“法”随之扩展到行政机关制定的规范。根据宪法、立法法和有关组织法的规定，我国的立法体系主要由全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规（广义上包括自治条例和单行条例）、特定的行政机关制定的规章组成。
其中，行政法规、规章的制定主体就是行政机关。在对合法行政的“法”作广义理解时，需要遵循法律保留原则与法律优先原则，以防下位法“越位”介入上位法规定的社会领域，或者违背上位法的相关规定。
合法行政要求行政机关在实质上合乎法律规定。合法行政并非只是简单地要求行政机关在形式上符合法律规定，还要求行政管理在本质上符合法治精神。第一，行政管理活动不仅要符合某一法律、法规或规章的某一规定，还要符合法律、法规或者规章整体的立法精神和立法宗旨。我国的一些行政机关在执法中存在着仅从形式上孤立地看待和理解某一法律规定的含义和作用，忽视了法律的总体立法精神和宗旨，导致对法律僵化乃至错误解释，不利于依法行政的真正推进。第二，行政管理活动应当严格遵循法律的效力等级。合法行政中的“法”有等级之分，行政管理只有同时在整体上符合法律的效力等级时，才能真正做到合法行政。第三，行政机关遵守之法应是“正义之法”.“恶法非法”，行政机关所遵守的法律不应是恣意专横的法律，而应是以人为本、崇尚自由的正义之法，有助于通过规范和监督行政权来保障和拓展公民权利。
侵害决定或不利决定必须有明确的法律根据。在我国的行政管理实践中不仅存在着法律、法规、规章限制公民、法人或者其他组织的权利和自由或增设义务的情形，还大量存在着行政机关制定的行政规范性文件限制公民、法人或者其他组织的权利和自由或增设义务的情形，甚至还存在着某些行政机关根本没有任何依据随意限制公民、法人或者其他组织权利或增设其义务的情况，侵犯公民、法人或者其他组织权益的现象时有发生。有鉴于此，合法行政要求：除积极行政和授益行政之外，凡行政机关作出侵害公民、法人或者其他组织权利或增设义务的决定时，必须有明确的法律根据，行政机关制定的行政规范性文件不得作为限制公民、法人或者其他组织权利和增设其义务的根据；行政机关在没有法律、法规和规章根据的情况下，所作出的限制公民、法人或者其他组织的权利或增设义务的决定为违法行为。
2.合理行政
所谓合理行政，是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
行政管理工作坚持合理行政要求，主要包括行政公平、公正原则与比例原则两方面内容。
一是适用于所有行政行为的行政公平、公正原则。这两个原则是“法律面前一律平等”宪法原则在行政法领域的具体体现，其本意是指不偏不倚，要求行政机关实施行政管理，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，无论是授予权益行为还是要求履行义务行为，无论是赋予某种资格行为还是科处某种处罚行为，都要平等对待行政管理相对人，不能厚此薄彼；它强调的是行政机关应当平等对待所有当事人，对所有当事人适用同样的标准和条件，做到一视同仁，不因身份、地位、地域等因素而区别对待，不搞歧视性待遇。
二是主要用来约束行政裁量行为的比例原则。在现代社会，为了有效应对行政管理实践，法律授予行政机关日益广泛的行政裁量权。行政裁量权是把双刃剑，为了避免行政裁量权的滥用，以德国为代表的西方国家通过确立比例原则等方式，要求行政机关在作出裁量行为时应考虑相关因素的重要性，要求目的一手段之间必须合乎比例，以兼顾行政目标的实现与行政管理相对人合法权益的保护。此外，有些国家还通过立法确认比例原则的要求，例如，《荷兰行政法通则》第4条规定：“某个（行政）命令对一个或更多的利害关系产生不利后果，该不利后果须与命令的目的相当”，再如，《葡萄牙行政程序法典》第5条规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，只对在对拟达到的目标属适当及适度的情形下，才能损害这些权益或利益。”
我国的行政机关享有广泛行政裁量权，不少行政裁量缺乏明确的标准和要求，少数行政机关和公务员将其当作一种主观的、任意性的权力，容易因为滥用裁量权而侵犯当事人的正当权益。为此，《纲要》并对比例原则的合目的性、适当性和最小损害性作出明确规定。
合目的性要求行政机关行使裁量权必须符合法律目的。
这就要求行政机关在作出决定前要准确理解和正确确定法律所要达到的目的。在多数情况下，法律会对其立法目的作出明确规定，但有时规定的比较含混，这就需要行政机关根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系、规定含义等因素作出综合判断。背离法律目的，在行使裁量权时作不相关考虑，均不符合合目的性要求。
适当性要求行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，目的与手段、结果与措施之间具有匹配性。
最小损害性要求行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，行政机关能用较轻方式实现行政目的，就不能选择使用手段更激烈的方式。
3.程序正当
所谓程序正当，是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
行政程序是指行政机关实施行政行为时所遵循的方式、步骤、时限和顺序。其中，行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。
行政程序法发达与否，经常被当作衡量一国行政法治发达程度的重要标志。行政程序法具有3种基本功能：一是有助于保证行政权的公平和高效行使。二是能够在制约行政权力的同时保护公民权利，推动行政法律关系实现良性互动。三是保证行政法正义价值得以实现的必要条件，既因推动实体正义价值实现而具有工具合理性，还因直接实现独立的程序正义价值而具有目的合理性。
现代行政程序法的核心理念是程序正当。近年来，我国颁布的不少单行法律、法规中已经体现了程序正当原则的精神和理念，但由于尚未制定统一的行政程序法，因此《纲要》首次明确提出依法行政要遵循程序正当要求，并对行政管理工作提出了3个方面的程序正当要求：
一是充分听取当事人的意见。实施行政管理，特别是在作出对当事人不利决定时，充分听取当事人的意见，是正当程序中的重要组成部分。它既是行政机关查明情况，保证作出公正、合理判断的基础，也是当事人表明观点和陈述意见、实现权利具体体现。因此，行政机关应当采取有效手段，给予当事人发表意见的机会。在涉及重要权益的情况下，行政机关除应当根据相关法律、法规、规章的规定举行听证会外，也可以根据情况采用举行听证会这一更严格的形式听取当事人的意见。
二是保障当事人的知情权、参与权和救济权。知情权、参与权和救济权是当事人在行政管理中享有的十分重要的权利。
其中，知情权是指公民了解政府活动情况和获得相关信息的权利，其实质意味着行政机关负有公开其活动和所掌握的信息的义务。它通常构成了当事人行使民主权利和参与权的基础和前提，公民不了解政府活动情况，就无法有效地参与政府活动，政府也就难以受到有效的监督。为保证当事人的此项权利，行政机关应通过有效的方式公开其信息，向当事人说明作出决定的根据和理由。参与权是指公众和利害关系人有参与行政程序，并对行政行。为的作出发挥作用的权利。虽然行政决定多数情况下最终由行政机关作出，但这并不意味着行政过程的运作是行政机关单方面的活动。在现代民主程序下，当事人同样也构成了行政程序的主体，行政程序是在当事人参与下、在行政机关与当事人共同作用下完成的。救济权是指当事人享有对行政机关的认定和决定表示不满、提出异议的权利。它既包括对某些事项发表不同看法，也包括对行政决定申请行政复议和提起行政诉讼等。救济权的存在，并不必然表明行政机关的决定是错误的或违法的，就根本而言，它是为当事人提供一条发泄不满和说理的机会和途径，行政机关必须予以充分尊重，不能限制和剥夺当事人的救济权，更不能打击报复。
三是不能作审理自己案件的法官。行政机关工作人员在履行职责过程中，如果与行政管理相事项存在利害关系，就应当回避，这是正当程序的最基本要求。遇有利害关系时，行政机关工作人员应主动回避，当事人也可以依法申请其回避。
4.高效便民
所谓高效便民，是指行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
行政机关实施行政管理应当讲究效率，方便公民、法人或者其他组织，为人民群众和社会提供快速、便捷的服务，这既是建设服务型政府的基本要求，也是行政机关履行职责所应遵循的基本准则。为了有效改变我国不少行政管理领域中存在着环节多，手续繁琐，不遵守法定期间，对公民、法人或者其他组织的要求和请求拖拉推诿，态度粗暴，群众办事难，成本高等诸问题，《纲要》在《行政许可法》所作出的“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”规定的基础上，将高效便民确定为依法行政的一项基本要求，适用于所有行政管理领域，要求行政机关在从事行政管理时，应当从方便老百姓办事的角度出发，积极主动，遵守法定时限，提高办事效率，及时履行法定职责，不能不作为、消极作为、久拖不决，将为公众提供优质服务作为行政管理的根本宗旨。
需要强调的是，在全面推进依法行政、加快建设法治政府的进程中，要按照社会主义法治理念全面理解高效便民这项要求。一方面，“高效”是行政管理的活力所在。效能一效率十方向正确，“高效”不仅要求行政机关的办事效率高，还要求行政管理方向正确。另一方面，“便民”是行政管理的立足之本，它不仅意味着行政管理应当简化程序、采取多样化方式以方便老百姓，还意味着法治政府应当是服务型政府，依法行政应当以人为本、执法为民，要求政府以适应经济社会发展的现实需要、满足公共服务需求为导向，提供各种公共物品，解决就业、教育、住房、就医、社保等民生问题，实现从管制型政府向服务型政府的转变。
5.诚实守信
所谓诚实守信，是指行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
“人而无信，不知其可”，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国建立健全社会信用制度的要求日益迫切。信誉体系建设的基础是个人信用，重点是企业信用，核心是政府信用。
由于政府率先垂范，树立诚信形象，建立政府与公民信任关系，对推动整个社会信用的构建至关重要，因此，《纲要》顺应现代行政法治的发展趋势，对依法行政提出了诚实守信的基本要求。
诚实信用原则最早是民法上的“帝王条款”，伴随着社会发展而逐渐为世界各国行政法所普遍接受，对行政管理提出了诚实守信的要求，这至少包括两个方面：一方面要求行政机关在公布信息时应当讲究诚信，向公众和利害关系人提供全面、准确、真实可靠的信息，而不应蒙混老百姓，更不应提供虚假信息。另一方面确立信赖保护原则。信赖保护原则已经成为德国等西方国家行政法上的一个重要原则，其基本含义就是政府对自己作出的行为或承诺应当守信用，不得随意变更，不得反复无常，以尊重法治的安定性和法律的可预期性价值。
一般认为，信赖保护原则对行政管理的具体要求有4点：一是行政行为具有确定力和公定力，一经作出，非有法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变；二是行政机关对行政管理相对人作出授益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关就不得撤销或改变，除非不撤销或者改变会严重损害国家利益或公共利益；三是行政行为作出后，如作为依据的法律、法规、规章被修改或者废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关虽然可以加以撤销、废止或改变，但此前要进行利益衡量，并依法补偿行政管理相对人因此遭受的损失；四是行政机关撤销或者改变非因相对人过错造成的违法或者不当行政行为时，应当赔偿行政管理相对人因此遭受的损失。
6.权责统一
所谓权责统一，是指行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
我国的行政法制体系在20世纪90年代之前，由于长期重授权、轻监督，造成权责脱节、权责不统一的问题比较突出。
《行政诉讼法>的颁布有力地推动了行政责任制度变革，开始关注行政法律责任制度建设。当前，行政责任制的框架虽然基本成型，但以下各种权责不统一的现象仍然比较明显：或者是有权无责，即法律、法规尤其是规章在授予行政机关或公务人员特定公共管理职权的同时，并未规定其所应履行的相应职责，或者未对不履行职责、违法或不当行使职权所应承担的行政法律责任予以明确规定；或者是权大责小，即少数法律、法规、规章对行政机关真授权、假定责，宽授权、窄定责，授实权、定虚责，授大权、定小责；或者是权小责大，即行政法制度安排违背权责对等原则，对行政机关及其公务员的授权小于要求其履行的行政职责，或其所要承担的行政责任明显超过违法或者不当行政行为所造成的社会危害性；或者是有责无权，即法律、法规、规章只是要求特定行政机关履行特定行政职责，并未授予其相应的行政职权；或违法要求并无过错的行政机关及其公务员承担某种行政法律责任。相对于权小责大和有责无权问题，有权无责和权大责小问题更加严重。
没有责任就没有法律，责任是法律的生命，权利与义务统一、权力与责任统一、职权与职责统一，这些都是法治的基本要求，有权无责、权大责小或者无权有责、权小责大，都有悖于法治要求，不利于行政法治目标的全面实现。为了有效解决行政管理的权责不统一问题，《纲要》将权责统一作为依法行政的基本要求加以规定。按照这一规定，行政机关履行管理职责应当具有相应的管理职权，违法行政应当承担相应的法律责任。行政机关不能有职无权，更不能有权无责，而应做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。在此基础上，国务院办公厅又颁发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求行政机关梳理依法依据、分解执法职权、确定执法责任、建立健全行政执法评议考核机制，这些制度和措施有力地推动着行政机关的权责趋于统一。
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