①创立并完善盐务稽核机制

    为了加强中央财政对盐税征收、开支等过程的控制，他认为必须要建立和完善这一机制的两大要素——制度和组织机构。1914年，通过公布《盐务署稽核分所章程》和《盐务署稽核总所章程》，建立了盐务稽核制度，并相继建立了一套适合近代中央集权需要的资本主义盐税稽核制度。

    ②主张实行就场征税

    他主张坚决废除专商垄断的引岸专商制，实行就场征税。同时还主张实行自由贸易的管理体制。他借鉴其在印度盐政改革的经验，认为实行食盐自由贸易的管理制度，所放纳税官盐每年增加的数额，与每年盐税收入成正比。

    ③统一税率，革除陈规陋习

    他建议取消凡是完税后所有的厘金及地方杂捐，改正统一税以鼓励食盐的自由贩运。他还大力提倡就场征税，先税后盐的政策，以试图革除征收环节的一些陈规陋习，堵塞可能出现的偷税漏税漏洞，从而改变中国过去盐政混乱的局面。虽然有诸多好处，终因保守派阻挠不能成行。

    虽然张謇、丁恩及改革派的盐税改革遭到了专商利益阶级的抵制，最终未能取得实质性进展。但他们的改革思想特别是丁恩的改革思想代表了中国盐税的近代化趋势，并对以后的盐税改革产生了重要影响。

    3.统归中央——盐税改革

    1914年3月北洋政府颁布了由中国资产阶级改革派参与拟定的《制盐特许条例》，从而将盐税征收权力收归中央。这次改革历时时间很长，到丁恩1918年离任时盐运销制度的改革仍在进行着。通过这次改革，中国盐政开始步入正轨。中国盐税的近代化促进了社会经济的发展，而丁恩的改革更是使盐业经济从传统的封建经济中脱胎出来，走向资本主义的市场经济产生了积极作用。他创设若干现代特征的盐务稽核机构；提倡资本主义的自由贸易，反对封建垄断，反对专商引岸制度，建立适合近代中央集权需要的资本主义财务制度。这些改革不再是对传统盐税法的修改，而带有浓重的反封建的资本主义色彩，在客观上符合当时中国社会经济发展的潮流。

    民国政府相继颁布了《盐务署稽核分所章程》、《盐务署稽核总所章程》、《盐税条例》、《私盐治罪法》等，把改革纳入了法制化的轨道。与此同时，民初的盐税改革还是在政府统一组织、统一部署下，从稽征制度、管理系统、运销体制等多方面进行的改革，涉及财政、金融、税务、工商等多领域的相互配合与协作。因此，民国初年的盐税改革是一次自上而下，带有强制性的制度变革。虽然最终未取得实质性进展，但它使政府能够依法治税，从而做到多领域配合，为近代化盐税改革带来了新思路。

    实行“废两改元”

    为了整理币制和垄断货币发行权，南京政府进行了前期的准备，它是以废两改元开始的。

    1928年美国专家甘末尔曾提出《中国逐渐采行金本位币制度法案》，建议在中国实施金本位制，但并没有实行。1928年3月，浙江省政府委员马寅初提出《统一国币应先实行废两用元案》，并通过省政府递交给南京政府。1928年6月，财政部在上海召开有银行家、实业家、经济学家、会计师等参加的全国经济会议，通过了《取缔纸币条例草案》、《国币条例草案》、《造币厂条例草案》、《废两用元案》等一系列法律文件。按照袁头币例，《国币条例草案》定银本位币含纯银6钱4分零8毫。《废两用元案》同时还指出“若以整理币制，须待金融机关完全准备，银币流通足敷应用，然后实行”。

    南京政府规定1929年7月1日为实施废两改元日，并要求上海造币厂于最短时间内成立，半年内必须开工鼓铸新银元，定为国币。但在一年的预期之内造币厂并没有如期建成，废两改元也就没有能够如期实现。1928年8月，全国财政经济会议通过了一系列议案之后，提出废除银两专用银元问题，认为亟应速为设计，以期早日实现。不久，银贱金贵，主张废两改元和主张两元并用的两派意见分歧仍然严重，国民政府当局的犹豫不决也迟滞了废两改元的进程。在1932年上半年，大批内地银元涌入上海。在6～7月间，上海洋厘跌到6钱8分8厘半，成为两元并用以来最低的记录。银元被大量熔毁，工商界呼吁废两改元已经刻不容缓。1932年7月7日，宋子文在上海召集银钱业领袖谈话，达成三点共识：废除银两，完全采用银元，以统一币制；每元法定重量决定后，即开始铸造新币；旧银元照旧使用。7月22日，宋子文开始布置废两改元工作，决定先期成立研究委员会对废两改元进行具体研究，并计划在三个月内完成。

    1933年3月2日，南京政府财政部发布《废两改元令》，1933年8月，财政部又颁布《银本位币铸造条例》，规定：银本位币的铸造专属于中央造币厂；银本位币定名为“元”，重26.6971克，成色银88%、铜12%，含纯银23.493448克；银一元等于100分，一分等于10厘；重量公差不得超过03%，成色公差不得超过3‰；旧有的一元银币符合原定重量、成色的，在一定期限内与本位币同样使用；中央造币厂可铸成色为999‰、重量与本位币1000元所含纯银数量相等的厂条。

    《银本位币铸造条例》是南京政府颁布的继《币制则例》和《国币条例》之后第三个实行银本位制的条例。但这个条例是不完全的，因为作为一种币制条例，其中最为根本的关于辅币的规定却没有出台。中央造币厂根据《银本位币铸造条例》，从3月起开铸新银币。新银币正面为孙中山半身头像，背面为帆船图案，俗称“船洋”。为了在上海推行废两改元，财政部委托中央、中国、交通三行合组上海银元银两兑换委员会，管理兑换事宜。

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    上海到全国的《废两改元令》

    1932年7月，上海钱业公会对废两改元表示了原则上赞许的态度，但同时也表示需假以时日，意在拖延；随后又议决自8月6日起，将银两、银元兑换的旧有3毫5、1毫25的佣金取消，意在以守为攻；在1933年接到《废两改元令》后，从3月10日起废除了自1865年以来被钱庄垄断的九八规银记账单位，取消了“洋厘”行市，并改“银拆”为拆息。然而公私交易虽然一律用银元作为计算单位，但可以用其他货币进行收付。由于上海地区的银两多为少数洋行、钱庄所居奇，暗地和客户私相授受，部分金融业因此便持观望态度，争相以银元兑换银两。截至4月5日，兑换委员会净兑入银元6140元，“废两改元成废洋改两之局”。若任其发展，必定会导致废两改元的彻底失败。

    在这紧要关头，财政部发布《废两改元布告》：“兹定4月6日起，所有公私款项之收付，与订立契约票据，及一切交易，须一律改用银币，不得再用银两。”就是说，从4月6日起全国实行废两改元，此后以银两交易为非法。

    为了更好地贯彻上述部署，中央银行还通知中外银行和钱业，于4月6日前将所存银两如数上报，并将这些白银按照法定兑换率兑换成新银币，同时撤销公估局和银炉房，对出口白银征收2.25%的出口关税，以此来限制白银的外流。到1933年底，废两改元基本取得成功。

    废两改元，是南京政府使货币单位单一化的一项有力决策，它符合商品经济发展的客观规律，是南京政府在统一币制上走出的重要一步，是中国的货币制度向近代化跨出的第一步，对币制改革具有积极意义。一方面，中央银行活动的机能和规模得到了扩大，为以后实行法币制度奠定了金融领域的基础；另一方面，“钱庄之唯一利器银两顿被打倒，市上一律均用银元，于是一切交易银行均可独自任之，固不必受制于钱庄矣”，钱庄进一步丧失其传统优势，而银行业则得以更加顺利地发展。

    与此同时我们也应该看到，废两改元有其历史的局限性。银两虽然已经废除，但其他方面的货币不统一现象依然存在。各种旧银元依旧流通，且由于没有任何法定的辅币，市场还流通着各种铜元，甚至是铜钱。在各省之间相互流通的纸币非常复杂，南京政府还没有能力采取统一发行货币的行动。再次，中国是用银国并不是产银国，中国的货币权仍然摆脱不了外国的控制。从世界范围看，在中国刚刚建立近代本位制度之时，西方国家已经开始纷纷宣布放弃金本位制。即便能够搭上银本位制的末班车，也不能赶上当时的世界潮流，这就预示着中国银本位制难逃失败的命运。

    推行“法币政策”

    在1929～1933年的资本主义世界经济危机的打击之下，西方国家纷纷放弃金本位制。在这场史无前例的经济浩劫当中，美国也遭受到了极为沉重的打击。到1933年3月，美国国库黄金储备急剧减少，整个银行信贷体系濒于瘫痪状态。罗斯福在这种情况之下开始实行新政，并于1933年4月放弃金本位制。

    在1933年7月22日，八国货币经济会议签订《白银协定》，规定美国、加拿大、墨西哥、澳大利亚、秘鲁五个白银生产国从1934年起四年内不再出口白银，并且每年从市场上收回3500万盎司的白银，中国在四年内不能够将熔毁货币所得的白银在市场上进行销售。1933年12月21日，罗斯福批准《白银协定》，并宣布准许人民用新采购的白银送交造币厂铸造银币；在今后四年之内美国政府会以每盎司0645元的价格收购国内24421410盎司的新采白银。

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    美国批准《白银协定》的阴谋

    1934年6月19目，美国国会通过《白银协定》，规定总统有权将全国白银收归国有。1933年8月，美国开始实行白银国有计划，并开始从国外购买大量白银，当年购买总数为31700万盎司，世界银价随之大涨。美国参议员惠勒曾承认，提案动机在于使最大用银国如中国的制造业由于银价高涨、成本增加而无法与外国产品竞争，从而为美国产品在中国畅销创造机会。

    美国的白银政策对中国金融、经济的破坏极大。在当时世界上实行银本位制三个国家之中，中国是使用量最大的国家，每年须从外国进口大量的白银。美国这一哄抬银价的措施，使中国不但不能够继续进口白银，还造成了1932年国内存银的大量外流。从1933年净流出1422万元猛增至1934年的25673万元，到1935年5月，更是达到29000万元之巨，这还不包括偷运的数字。英国人耿爱德曾经预计， 1934年私运出口的白银达7000万元。白银的大量外流，造成中国国内的物价下跌，通货紧缩，经济萧条，农村经济面临破产的危机。上海的批发物价指数1932年、1933年、1934年三年分别比上年下降11.3%、7.7%、6.5%。由此形成了1934～1935年中国国内的金融危机。在这场危机之中，1934年仅上海工商企业就倒闭了510家；1935年倒闭的企业超过1065家。由此可见《白银协定》对中国产生了相当恶劣的影响。

    在这场波及全球的国际金融危机期间，为了挽救中国国内的金融和市场，南京政府决定实行币制改革，南京政府与英、美等国的金融专家和经济机构进行了一系列深入广泛的接触，并积极吸收借鉴了他们的意见和建议，在不同程度上得到了这些国家对中国进行币制改革的理解和同情。

    1935年11月3日晚，国民政府财政部发布《施行法币布告》，其要点包括以下六个方面：

    （1）自11月4日起，以中央、中国、交通三银行所发之钞票为法币，所有完粮纳税及一切公私款项收付，概以法币为限，不得行使现金。违者全数没收，以防白银之偷漏。

    （2）除中央、中国、交通三银行以外，其他曾经财政部核准发行的银行钞票仍准照常行使，发行额以截至11月3日止的流通总额为限，不得增发，由财政部酌定限期，逐渐以中央钞票收回。

    （3）所有公私机关或个人持有的银币或生银等类，自11月4日起交发行准备管理委员会或其指定银行兑换法币。除银本位币按照面额兑换法币外，其余银类各依其实含纯银数量兑换。

    （4）法币准备金之保管及其发行收换事宜，设发行准备管理委员会办理，以昭确实，而固信用。其委员会章程另案公布。

    （5）为稳定汇价，由中央、中国、交通三行无限制买卖外汇。

    （6）旧有以银币订立的契约，到期日概以法币结算收付。

    1935年11月15日，财政部又发布《兑换法币办法》，规定凡银钱行号商店、公私团体及个人持有的银币和银块，从1935年11月4日起限3个月内兑换成法币，违者治罪。同时为保证法币政策的顺利实施，还公布了《发行准备管理委员会检查规则》、《钱制品用银管理规则》和《发行准备管理委员会章程》等法律章程。

    南京政府在国家四行取得法币发行垄断权之后，为推行法币政策立即采取了必要的措施。规定法币发行采取以金银、外汇为主的六四成弹性比例制，即现金准备金占60%，保证准备金占40%。南京政府还颁布《兑换法币收集现金办法》、《银制品用银管理规则》等一系列法规，取缔白银走私，强制收兑白银，到1936年9月共收兑白银约合法币3亿元。

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