第4辑 矫世变俗

    一 体制转型与公共政策重新定位

    公共政策，顾名思义是指公共领域里的行为规范、准则或指南。“公共”是一个模糊概念。从词源学上解释，无私谓之“公”，资源合享谓之“共”。公共领域，泛指国家与社会。从比较政治学的角度看，公共政策在中国的政治和公共事务中所起的作用，远远大于其他国家。而且，目前中国正处在由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期，几乎所有重大改革措施都是通过公共政策来推动的。因此，提高政策制定水平，实现公共政策的科学化、合理化，帮助社会积极主动地接纳、认可、实施合理的公共政策，有效地应付、处理不当政策可能造成的消极后果，就成为中国公共政策分析必须面对的难题。

    为了更好地适应体制转型的需要，要求对公共政策重新定位，以期实现对社会公共利益的权威性分配。

    （一）公共性

    “公共性”是公共政策所固有的本质特性。“公共事务”是相对于“私人事务”而言的。公共领域是指公民在家庭生活等私人生活领域以外的领域。公共政策的正当性来自它的问题取向的公共性。

    公共性决定了公共政策的制定主体只能是政府，而政府是以公共权力为后盾的。政府作为公共权力的代表机构，它归所有公民共同所有。政府制定的政策应适用于全社会，恩及所有社会成员，如住房政策、交通政策、消费政策、医疗保险政策，等等，与所有社会成员的生活息息相关。公共政策不同于企业战略和行业行规，后者不具备公共性。

    由于公共政策是政府用以规范、引导机关团体和个人行为的准则或指南，所以它的表现形式呈现出多样性：有法律、法规，有行政命令，有政府首脑的书面或口头声明、指示，还有各种成文的计划、实施方案与策略，等等。这种多样性体现了公共政策的公共性本质。

    政府制定公共政策就是为了在全社会的范围内进行价值分配。这种价值分配过程，实际上是政府通过选择“作为”或“不作为”来完成利益协调的过程，它必须遵循公平原则，而公平原则的正当性则是以公共事务为前提的，价值（利益）取向具有公共性。

    公共政策的权威性与普遍效力亦决定了它的公共性。一方面，公共政策都是公共权力机构制定的。公共权力机构的合法性来自公民的选择与支持，因而它是社会公共权威，拥有行政裁量权，它所制定的政策具有权威性。另一方面，行政裁量权的行使总是以对社会利益关系的全面调整而实现的，说明公共政策具有普遍效力。公共政策的这种权威性与普遍效力都突显了它的问题范围的取向的公共性本质。

    总而言之，在体制转型过程中要对公共政策重新定位，首先应定位在它的“公共性”上。

    （二）与市场经济体制相适应

    在从高度集中的计划经济体制向现代市场经济体制转型的过程中，公共政策的基本出发点应当是以市场为基础，实现资源配置方式的市场化，政府应当从计划经济时代资源配置方式的主体地位退出来。正如美国学者奥斯本与盖布勒所说，政府的作用不是划桨而是掌舵，不是提供服务而是授权，不是照章办事而是具有使命感[632]。换言之，政府作为公共政策的制定者，应当使公共政策与市场相适应，为市场的基础性配置功能的正常发挥提供有效的政策支持。一方面，政府必须按照市场经济的要求，完成从“全能政府”向“有限政府”的转变，实行政经分开、政企分开，把企业的生产经营权切实还给企业，减少或停止对微观经济活动的行政干预。另一方面，政府通过制定各种宏观调控政策，弥补市场的缺陷，培育和发展中介组织，搞好基础建设，创造良好的经济发展环境，培育市场体系，提供法律与制度保障，监督市场运行，维护平等竞争，调节社会分配，健全社会保障，保证社会公平，保护自然资源和生态环境，等等，解决那些市场解决不了或市场解决成本过高的问题，实现公共政策取向上的根本转变。

    （三）与国际惯例、世界贸易规则接轨

    当中国的改革开放进入体制转型攻坚阶段的时候，国际环境发生了重大变化：经济的全球化、跨国集团的发展、新经济时代的到来和网络经济的形成，引发了第二次世界大战以来新一轮更大的公共行政改革和公共政策调整的浪潮。特别是中国即将加入世界贸易组织（WTO），对于公共行政和公共政策而言，面临着深层次的挑战。

    世界贸易组织最基本的规则是按市场经济的原则办事，政府只需维护市场规则，监督市场运行，而由市场机制决定产品的数量和价格，由市场机制决定竞争的胜负。只有在出现市场失灵的情况下，政府才决定通过何种政策手段来引导或干预市场。然而，在中国体制转型的现阶段，一些部门或行业行政垄断还相当严重，许多政府部门的官员还习惯于直接参与微观经济管理的运作。政府的这种“越位”行为，有可能因违反世界贸易组织规则而招致麻烦。例如，中国目前的科技政策中，有许多政府计划是以促进科技成果商业化为目的的，这有可能受到其他国家的控告，因为按照市场经济基本原则，政府只应负责市场失灵的部分，即基础研究和部分应用研究，产业化的部分应由企业自己解决。此外，一些行业行政垄断、纵向一体化以及保护主义政策，如电信业、民用航空等行业政策，不符合自由竞争、公平竞争原则，不符合国民待遇原则。而垄断性行业价格居高不下，服务质量下降，保护主义造成贸易壁垒森严，物流不畅，一方面使这些行业失去竞争力，另一方面也不符合世界贸易规则和国际惯例。在体制转型时期对公共政策重新定位，就是要定位在与国际惯例、世界贸易规则接轨上。

    二 中国公共政策分析的理论模型

    公共政策是社会公共权威为解决某种社会问题或社会矛盾并建立一定的社会生活行为依据，对方针、准则、规范等进行选择的一种社会行为。简而言之，公共政策是政府机构的活动，是政府体制的函数。不同的政府体制会制定出不同的公共政策，不同的公共政策也就会有不同的理论模型。需要说明的是，这里所说的公共政策分析的理论模型，实质上就是公共政策分析的方法论问题。

    由于公共政策问题几乎涉及社会生活的所有领域，而不同的政策问题需要从不同的角度加以分析研究，因此公共政策分析的理论模型非常多，其分类标准也是众说纷纭，莫衷一是。我们在这里不可能，也没有必要对公共政策分析所有的理论模型一一介绍[633]，只能撮其大要，对本书所涉及的政策问题的分析模型作一梳理。

    （一）机关组织决策模型

    机关组织决策，是最常见的公共政策决策模型。尤其是在单一制国家，各种不同的机关组织或政府部门，就成为各种不同的公共政策决策的主体。而要弄清楚公共政策的制定，首先必须了解政府体制，即政府的组织形式、结构形式和治理形式，从这三个方面来对公共政策进行事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析和利益分析。以中国的中央政府为例，各部委无一例外地设立“政策法规司”或“政策研究室”一类机构，它们便成为本部门相关公共政策制定程序的执行者。从提出问题到信息收集，从确定目标到草拟方案，从优选方案到政策正式出台，政府机构都居于主导地位。各方面的意见只有经由政府的认同，才能转化为公共政策。政府的价值标准，成为确定公共政策价值取向的依据。

    机关组织制定的公共政策，人们习惯称之为“中央政策”或“国家政策”。由于政府在法理上和法律地位上拥有合法性，在实际能量上也为其他任何社会组织所不能相匹，因此任何公共政策一经政府机构的规划、制定、颁行，该政策就自然而然地具有普遍适用性和强制性，只有当政府机构制定的公共政策严重脱离实际时，才会激化矛盾，出现例外。

    （二）公共选择模型

    所谓“公共选择”，指的是非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择模型，就是把公共选择的理论和方法应用到公共政策分析中去。

    公共选择的基本特点是以“经济人”的假设为分析工具，探讨在政治领域中，“经济人”行为是如何决定和支配集体行为的，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。这种通过非市场方式解决与公共利益相关问题的过程，就是公共选择过程。而公共政策则是公共选择的主要内容与形式。公共政策作为一种公共物品，它是由公共选择决定的。

    公共选择的核心命题是“政府失败”，即政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，在“市场失灵”的情况下，政府对市场进行干预或管制；但是在具体实践中，政府的干预或管制，往往适得其反，达不到预期的目标，这就叫做“政府失败”。“政府失败”的主要表现形式是政府不能确保资源的最佳配置以及政府工作机构的低效率，造成政策效用最大化的目标落空。其补救办法是通过制度创新，形成竞争结构，建立约束机制，限制政府权力，促进公众的公共选择行为与政府决策行为的有机统一，制定出效用最大化的公共政策。公共选择模型是分析体制转型时期公共政策的有效法宝。[634]

    （三）辩证唯物主义决策模型

    辩证唯物主义是马克思主义认识世界、改造世界的根本方法论。运用唯物辩证法来指导、分析公共政策的决策过程，就是辩证唯物主义决策模型。这是当代中国居主流地位的公共政策决策模型。

    辩证唯物主义决策模型的基本特点，是“实事求是”、“一切从实际出发”；主张通过调查获取最基本的情况与数据；遵照“对立统一”规律，运用“一分为二”的辩证方法，对调查得来的材料进行“去伪存真，去粗取精”的处理；并以主流意识形态所倡导的伦理规范、道德准则、价值取向作为公共政策决策的价值判断标准，来衡量政策方案的优劣；经过决策机构的集体讨论，对政策方案进行效用分析、条件分析、代价分析、适用性与灵敏性分析，然后再决定或采纳、或修正。一般说来，辩证唯物主义作为执政党和国家的指导思想，必然潜移默化地影响各类公共政策的价值取向，尤其是在精神文明建设方面的各种公共政策中，表现得更为突出。

    辩证唯物主义决策模型，还兼具西方学者称道的“理性决策模型”的某些特点，主张根据事实和数据，用合理的科学方法与精确的计算，分析各种解决问题的政策方案的优劣，从而优化最佳政策方案。从技术层面来看，这种模型首先确定目的，再寻找达成目的的方法，希望能遵循最大化原则，抉择最佳方案，谋求用最小的代价换取最大的效益。这正是辩证唯物主义决策模型所孜孜追求的。

    （四）集体决策模型

    这种决策模型有类于西方的精英决策模型。所谓“集体”，并非公民的集合，而是居于领导岗位的长官集合，即“领导集体”。

    集体决策模型是把公共政策看作反映领导集体所持有的信念、价值偏好的一种决策理论。集体决策模型奉行“民主集中制”原则，即“在民主的基础上集中，在集中的指导下民主”。换言之，就是在领导集体内部充分发扬民主，可以就各种政策问题、政策方案，各抒己见，展开讨论，甚至是争论。在此基础上就各种政策方案进行表决，实行“少数服从多数”的原则，最终以多数人的意见为意见，允许少数人保留个人意见，但在行动上必须服从集体的决定。

    集体决策模型的优点是有利于克服“权力过分集中”和“一个人说了算”的独断专横弊病，实现在领导集体内部集思广益，但并没有改变人民大众远离决策过程的问题。集体决策模型，不是人民大众通过自身的政策需求和争取行动决定公共政策，而是居统治地位的领导集体决定公共政策，政府只是执行已经决定的公共政策。人民大众的政策需求，只能通过“信访”等渠道逐级向上反映，甚至往往会遭遇层层“截留”的厄运。真正能反映到决策层领导那里的信息，不过是九牛一毛。因此，公共政策是从领导集体向下传达到民众，而不是政府响应民众的政策需求的结果。

    尽管公共政策制定过程中，民众参与的可能性微乎其微，但不等于说集体决策所制定的公共政策一定违反民意。恰恰相反，由于公共政策的实施，最终还得依赖于民众的支持，所以集体决策必须遵循维护大多数民众利益的原则。这一方面是出于领导集体树立任期内形象、政绩的需要，另一方面也是出于维护社会政治稳定的需要。正因为如此，集体决策模型往往会在“保持政策连续性”的借口下，主张维持现状，而怠于改革。

    （五）渐进决策模型

    这是目前在实践中得到广泛应用的一种决策模型，滥觞于美国政治学家林德布洛姆1958年提出的“渐进分析”方法。[635]他针对理性决策模型的质疑，主张援用“民主智慧寓于社会互动之中”的市场运作原理，实现政策的动态均衡；认为由于多重主体的参与与制衡，政府的公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策作出局部的、边际性的调适。[636]换言之，渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以往政策行为不断修正的过程，不是重起炉灶、全面更替，而是修枝剪叶，作局部调整。林德布洛姆认为，渐进决策必须遵循循序渐进、由量变到质变、稳中求变等基本原则，否则不仅政策后果难以预料，而且政策的支持者也会觉得迷惘，从而使这种模型的合理性受到怀疑。

    不过，渐进决策模型过于重视眼前利益和短期目标，在实践上带有维持现状和缺乏变革的保守主义成分。特别是在政策环境与条件发生根本性变化，需要彻底变革现行政策时，渐进决策模型非但起不到应有的作用，而且很可能成为阻碍变革的绊脚石。

    以上是中国公共政策分析中几种常见的理论模型，也是本书各篇章具体运用的分析模型。

    随着中国公共政策研究的逐步深入，西方学者所倡导的其他理论模型，诸如综合决策模型、利益集团模型、精英决策模型、理性决策模型、系统决策模型，等等，也都被“引进”过来，写进教科书，但甚少被应用于中国公共政策分析的实践中去。所以，这里就不一一讨论了。

    需要说明的是，任何公共政策从来都不是孤立存在的，它要受现实世界各种因素的制约和影响，有外在的（外生变量），也有内在的（内生变量）。各种制约和影响因素盘根错节，经常处在“剪不断，理还乱”的状态。如果力图面面俱到，那么势必会感到无从下手。因此，传统的分清“主”、“次”，“抓主要矛盾”的分析方法，就成为公共政策分析的必然选择。由于研究者的切入点或视角不同，或者说选择的分类标准不同，于是在公共政策分析中就形成了各种各样的理论模型。应当承认，这些不同的理论模型，都是对客观事物的不完全解析。它们都揭示了客观事物的某一方面，但不是全部。换言之，每一种理论模型都有其长处与短处，我们在应用它们对中国公共政策进行分析的时候，不可拘泥于某一种模型，而应根据具体的分析对象，选择相关模型进行综合分析，只有这样，才能使我们的分析更贴近实际。

    三 政策过程中存在的问题

    政策过程，包括政策制定过程和政策执行过程两个逻辑阶段。所谓“政策过程中存在的问题”，是指公共政策在制定或执行过程中，偏离“公共”原则的问题。

    （一）政策制定过程中存在的问题

    政策制定过程中存在的问题，主要有以下三种情况。

    1.信息失真，导致决策失误

    在现实决策活动中，信息失真的问题是一个“司空见惯”或者说是“见惯不怪”的问题。真实、准确的信息是形成“政策问题”的基本要素，也是制定正确的公共政策的基本前提条件。如果信息失真，那么根据这个“失真”的信息而制定出来的公共政策，肯定会偏离“公共”原则。以政坛上始终煞不住的“数字出官”的歪风来说，某些干部靠弄虚作假的“数字”编造出来的所谓“政绩”蒙骗上级，虽然可以得逞于一时，本人得到了提拔，“官”也做大了，但是纸总是包不住火的，迟早会败露。不过，这种用人政策，却严重违背了“公共”原则；受损害的是公共利益。此类案例所在多有，表明信息失真导致决策失误，迄今未引起足够的重视。

    2.违反程序，用“拍脑瓜”方式决策

    在通常情况下，一项合理的公共政策制定程序，大体上要经过政策问题的形成、政策诉求、政策分析、政策选择、政策决定、政策宣示六个环节。然而，在现实政治生活中，有些公共政策的制定却没有经过这样的程序，而是领导人一时心血来潮，“拍脑瓜”决定的。这在投资决策中表现得尤为突出。例如，有些地方的领导人好大喜功，不顾自身条件和客观规律，头脑发热，随意决定上“大项目”，盲目建“开发区”、建“大市场”。各地大量的“首长工程”导致大片土地闲置、资源浪费、债台高筑；更因政出多门，缺乏稳定性，加上工程监理不力，腐败现象屡禁不止，造成一批劣质的“豆腐渣工程”，劳民伤财、怨声载道，公共利益受到极大的损害。非但如此，银行信贷政策也深受政治关系和人际关系的影响，缺乏刚性的制约机制，产生了一定比例的坏账。与此相反，那些没有深层政治关系，但经营管理业绩好的中小型企业举贷无门，难以迅速扩大生产规模。[637]这都是由于违反决策程序，靠“拍脑瓜”或“黑箱作业”制定公共政策，造成了严重的后果。

    3.价值取向失之公正与公平，导致公共政策违背“公共”原则

    价值取向，或者称做价值目标，是判定公共政策性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度的根据，它直接影响社会资源的流向与分配形式。因此，当公共政策的价值取向失之公正与公平的时候，这项公共政策必然偏离“公共”原则。其主要表现，可以分为三类：

    第一类，垄断性行业的公共政策，如民用航空和电信业的公共政策，其价值取向明显地偏离了“公共”原则。

    中国的民用航空业是一个高度行政垄断的行业，尽管近年来各地分别组成了一批表面上独立的航空公司进行自由竞争，但实际上各公司却连票价的定价权和开辟线路的权力都没有，仍然由中国民航总局以高度垄断性的行政行为进行管制，所以出台了违背市场规律的垄断性政策，票价严禁打折，否则便以停止飞行相处罚之类。其所以如此，就是因为它的价值取向偏离了“公共”原则。

    中国的电信业过去一直由政府垄断，现在成为试图放开的行业。信息产业部对电信企业进行了重组，将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通信集团公司、中国寻呼通信集团公司，同时实行政企分开，信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。应该说这种改组从专业化方面加强了纵向垄断，没有解决竞争问题，以致反映在行业政策上，电信企业利用独占网络的特权制定高资费，不允许其他竞争者低价租用网络，向寻呼、信息服务、互联网等业务的经营者收取很高的专线和中继线资费，阻碍了电信、计算机和电视三网合一。[638]毫无疑问，这些垄断性行业的高资费政策，损害了公共利益，从价值取向来说，同样偏离了“公共”原则。

    第二类，政府角色错位，造成“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”的局面。

    中国政府各部门拥有一定的行政立法权与政策制定权，负责制定相关法规、规章和公共政策，而部门自身利益的取向驱动各部门往往把起草相关政策方案当作谋取、扩大本位利益的好机会，乘立法或制定公共政策之机，争管理权，争处罚权，争许可权，争收费权，导致政出多门，相互掣肘。一个部门制定维护本部门利益的政策，另一个部门也不甘寂寞，马上制定另一个内容相似的政策予以回敬。[639]在现实政治生活中，过滥的行政许可、行政收费、行政处罚、检查、认证、奖励、垄断性经营、利益保护、不当干预，等等，往往都能找到“合法”的法规或政策依据。一些地方或部门，立一个法规，就增设一个机构，加一道审批手续，多一道收费罚款。凡此种种，都是价值取向违背“公共”原则的结果。

    第三类，一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害“公共利益”的公共政策。对本地区资源、市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门、本地区利益，设置市场人为障碍，防止外地区同行业竞争进入等现象，层出不穷。

    陕西某县不久前出台一项政策，规定非本县生产的香烟，一律按“走私烟”处理。无独有偶，重庆有一个县公开禁止外地化肥进入本县；另一个县在工程招标中为保护本地建设单位，公开宣布县外另一家单位按法定程序的中标作废。当法院作出判决后，县里有的领导还公然否定判决。[640]辽宁省东港市“专卖办”规定“酒类经销户一律不得销售外地啤酒”，所依据的文件居然是1978年4月辽宁省革命委员会发布的。更离奇的是，当地法院也将此文件作为实施处罚的依据。[641]这是地方保护主义不惜搬动计划经济时代的文件作为现在制定公共政策依据的典型案例。

    一些城市特别制定了对出租车车型的限制发展政策，有的规定出租车必须选用发动机排气量在1.6升以上的三厢轿车；有的省则发文规定“凡是省内购车单位原则上必须购买省产车”；还有一些省、自治区在机动车、拖拉机公路养路费征收管理办法中规定，对不交养路费的车辆，实行扣车、扣证、强行拍卖，等等。

    一些城市的建设管理部门强制推行建材“准用证”制度，不论产品质量状况如何，不论产品取得何等质量证书，要想进入当地建筑市场，就必须到当地建设管理部门指定的检验机构进行检验，并向当地建委申请办理“准用证”。此外，还明确规定，未取得“准用证”的产品不能进入建设工地，否则工程将不予验收。据了解，每一种产品的检验费为1500—2500元不等，加上数百元的办证费，企业办理一个品种的“准入证”大约需要三四千元。更何况为了检验，厂家还要送去大宗样品，样品照例是不退的。至于一些城市的主管部门在审批“准用证”之前，质检机构要求专程到厂家实地考察，不仅要抽检样品，还要看厂容厂貌、生产设备流程，顺便看看风景名胜。当然，一应车旅费、吃喝玩乐的开支，都要算在厂家头上。[642]

    诸如此类，都是以地方保护主义为价值基础而衍生出来的背弃“公共”原则的“公共政策”。

    （二）政策执行过程中存在的问题

    政策执行过程中存在的问题，就其表现形式而言，可以粗分为三种类型。

    1.“上有政策，下有对策”

    这是最常见的一种类型，亦可简称为“对策型”。通常的做法，是强调本地的特殊性，用地方政策来抵消中央政策；或者编造借口，久拖不办，等拖过中央政策的时效性，便束之高阁；还有的“雷声大，雨点小”，口头上说要不折不扣地执行中央政策，但在行动上却是“只听楼梯响，不见人下来”，甚至用非程序化、非规范化的办法执行中央政策，使政策“走样”。

    这种“上有政策，下有对策”的做法，从本质上说是利益驱动。换言之，就是上级颁行的公共政策，可能损害下级的既得利益，下级或出于部门利益偏好，或出于地方利益偏好，采取阳奉阴违的对策。不过，这种执行理论与西方学者所提出的许多政策执行理论，诸如行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、演化理论，等等，都“不搭界”。因此，要说明中国公共政策在执行过程中所遇到的“上有政策，下有对策”的难题，还需要理论创新。这种新的执行理论要以敢于承认“政策失败”为前提，并在决策时有所预见，设定杜绝的办法，保证公共政策执行过程不入误区。

    2.对公共政策的内容有选择的执行

    这种类型，是执行者对相关公共政策或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解适用范围”，或者“打擦边球”，而使公共政策在执行过程中偏离“公共”原则，可以概称为“选择型”。该类型的执行者不惜调动一切社会资源，千方百计地对正在实施的对自己、对本部门、对本地区的公共政策进行变通，或者干脆绕过现有的制度安排，进行巧妙的规避。“选择型”的得逞需要两个条件：一是政策本身的漏洞，或称“有空子可钻”；二是执行者有强大的社会关系网，足以化解由此带来的风险。比如，政策条文中多有“原则上”、“基本上”、“倾斜”之类用语，这就给执行留出了弹性很大的空间，同时也为有关主管领导化解风险提供了口实。

    “选择型”政策执行理论有不同的表现方式：有的只是在形式上象征性地执行公共政策，而不是实实在在地执行；有的只是选择公共政策的部分内容加以贯彻，而不是无条件地执行全部内容；有的是缩减公共政策的目标与范围去执行，个别的也有超出公共政策规定的界限去执行。诸如此类，不一而足。其所以如此，乃是因为执行系统不同程度地存在这样一些问题：各级政府执行中央政策的权力界定不清，在权力分配中既有权力空区，又有相互侵权现象；中央政策的约束监督内容不清，缺乏应有的权威；政策执行人员的价值取向与中央政策的价值取向不吻合；缺乏相应的执行中央政策的咨询系统与执行中央政策的培训系统等。[643]应当承认，“选择型”政策执行的背后，也是部门或地方乃至个人的利益驱动所致，是人为地增加政策的灵活性和随意性的结果。它不仅影响了政策的公平性，而且从根本上动摇了政策的效能，这是“选择型”政策执行的危害之所在。

    3.借口本地区或本部门情况特殊，拒不执行相关公共政策

    这种类型的表现形式有所不同：有的是借口本地不具备相关公共政策实施的条件，而拒不执行；有的则像“传达室”收发信件那样，把“政策宣示”演绎成“公文旅行”，上级下达什么政策，本地区照转（发）不误，只是既无实施方案，又无具体措施，更不准备监督检查，文件发下去了，就万事大吉；还有的用地方政策，甚至是早已过时的计划经济时代的政策来代替新颁布的公共政策，等等。

    借口本地情况特殊，拒不执行新颁布的公共政策，主要是本地政府利益作祟。所谓本地政府利益，主要包括本地政府内部工作人员个人利益、部门或地方的集团利益、本地政府机构利益。当一项公共政策出台时，本地政府首先不是从社会全局利益出发，而是从代表本地区、本机构、本部门的集团利益出发进行权衡，倘若认为此项公共政策的实施会损害本地政府利益的话，那么此项公共政策就避免不了被当作一张废纸的厄运。

    这种情况的存在，应该说与计划经济时代原有的利益格局没有彻底打破息息相关。在有些人看来，计划经济体制下的条块分割、地区封锁与隔绝，未必是坏传统，于是便祭起“地方保护主义”这个“法宝”，用以对付向市场经济体制过渡的公共政策。例如，在经济政策的投资格局中出现的地区产业结构趋同现象，对本地区资源、市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门利益，设置市场人为障碍，防止外地区同行业竞争进入，或者在隶属不同地方、部门的国有企业进行资产重组、产权变更时多加阻挠[644]等现象，便是这种公共政策执行理论具体运用的结果。

    四 积极推进公共政策绩效评估的法治化

    公共政策绩效评估是一种出于“公共”目的的价值判断，是对公共政策既定的目标及其实施后的效果进行评价。“绩效”既包括政策推动的结果，又包含公民心目中认定的满意程度。对公共政策绩效进行评估，是推动公共政策决策科学化、民主化的不可或缺的手段。

    （一）公共政策绩效评估的误区

    绩效评估是一件极其敏感而又困难的工作。对于决策者、执行者、政策对象来说，不同角色的人对公共政策绩效评估会有不同的立场、态度和期望。任何一项公共政策的绩效，要想在决策者、执行者以及政策对象之间达成共识，是一种非常不容易的事。因为除了不同角色的价值取向不可能完全一致外，还有其他一些因素，如政策目标的模糊性、利益冲突的多变性、评估资料的有限性、数据资料的不完整性、评估过程的非理性，等等，都可能成为抵制、阻挠乃至反对进行政策绩效评估的借口。然而，公共政策绩效评估毕竟是一种出于“公共”目的，旨在确定政策与结果（事实）之间因果逻辑关系的理性行为。因此，为了使公共政策绩效评估能够顺利开展，就必须破除影响公共政策绩效评估的几个误区。

    1.认识论上的误区

    公共政策绩效评估认识论上的误区有多种表现，其中最典型的是把绩效评估混同于“不同政见”。一些政策制定主体，由于掌握一定的公共权力，往往自以为是，目空一切，听不得不同意见，把正常的政策绩效评估当成“不同政见”，以此拒绝人们对于公共政策的分析与评论。更有甚者，居然粗暴地加扣“政治反对派”的大帽子，堵塞言路，从而置政策绩效评估于尴尬的境地。这应当说是当今政策绩效评估认识论上的最大误区。

    平心而论，公共政策绩效评估的全部出发点与归宿，都是出于“公共”目的。它是政策过程的关键环节。一方面，它通过提供反馈信息的方式，实施对政策制定主体的智力支持，推进决策的科学化。另一方面，它通过综合考察政策过程中出现的问题，发挥对政策制定主体的监督作用，有利于提高政策质量，防止或避免灾难性政策的形成。

    公共政策绩效评估与民间议论政策不同，它不允许用“发牢骚”来代替科学的分析。因此，只要不是“攻其一点，不及其余”的“别有用心”，就不应该使用非学术语言轻率地予以封杀。恰恰相反，公共政策绩效评估作为严肃的学术研究活动，它的出发点只能是建设性的。一个国家的公共政策绩效评估是否发达，标志着这个国家民主、文明的程度，这是毋庸置疑的。

    2.方法论上的误区

    公共政策绩效评估方法论上的误区，可谓形形色色，千奇百怪，最常见的是形式主义的评估。形式主义评估，是按事先设定的结果进行操作，其评估动机从一开始就背离“实事求是”的原则，只是希图通过合法化的评估程序而得出事先设定的结果。形式主义评估宁肯内容失真，也要形式上热热闹闹。其评估方法，是用定性分析来代替定量结论，用价值判断来代替实证研究，文过饰非，夸大政策的实际效果，甚至不惜动员媒体进行“炒作”。形式主义评估具有欺骗性。导致形式主义评估的泛滥，既有政策评估主体主观上的原因，也有外在的世俗方面的原因；不是政策评估主体规避责任，就是为了讨好政策制定主体；更深层次的理由，是政策评估主体不能脱俗，终为私利所左右。

    此外，公共政策固有的特点，赋予政策评估以“多重不确定性”，这种“多重不确定性”常常会使公共政策评估流于形式。所谓“公共政策固有的特点”，是指政策目标的不确定、因果关系不确定、政策效果不确定，等等。一般说来，公共政策目标从来都不可能是单一的，而应是要兼顾多个方面。因为公共政策目标确定过程要反映不同阶层、不同社会集团的利益与要求，然而“众口难调”，公共政策的目标只能用模糊的方法，以不确定的方式表述出来，这就给政策评估主体增添了评估的难度，往往不得不使用一些模棱两可的语言写评估报告。非但如此，客观数据的不确定，特别是作为政策制定主体的政府的态度不确定等因素，也给政策评估设置了障碍，甚至可能使政策评估主体的努力毁于一旦。因此，为了避免政策评估流于形式，要求在进行政策评估时，一定要根据公共政策所固有的特点来确定评估对象，明确评估标准，设定评估程序，选择评估方法，把整个评估过程严格纳入科学化、规范化的轨道，以确保评估的成功。

    （二）公共政策绩效评估的法治化途径

    公共政策绩效评估，是科学决策过程中不可或缺的组成部分。它是政策更新的逻辑起点，意味着新一轮的改革行将启动。为保证公共政策绩效评估的正常开展，积极推进公共政策绩效评估的法治化就成为必然选择。

    首先，公共政策绩效评估主体，必须牢固确立“公共”意识，把实事求是、对“公共”负责作为绩效评估的最高原则。这是实现科学地评估公共政策绩效的起码要求。不过，这条原则，说起来容易做起来难，因为任何一项公共政策绩效评估工作，都会牵动各该领域的方方面面，难免有人会从本位出发，诱导政策评估主体自觉或不自觉地偏离“公共”原则，其结果势必会影响政策评估主体道德价值的判断，对评估结论发生作用。所以，强调公共政策评估主体要有法治精神，不媚俗，一切与评估相关的行为，都必须符合法律规范，至关重要。

    其次，作为公共政策制定主体的政府，应当鼓励、支持公共政策评估主体独立地、不受干扰地开展政策评估活动。政府与公共政策评估主体之间，应当建立起相对分离又相互沟通的良性合作伙伴关系。由于政府控制着政策评估所需的相当一部分资料，尤其是决定性的资料，因此政府、政府机关、政府官员对政策绩效评估持什么态度十分关键。他们既可能成为政策评估的最强有力的支持者，也可能成为最坚决的反对者，这完全取决于他们对政策评估价值取向的认同程度。当他们意识到政策评估主体的价值取向与他们相左时，他们便担心评估结果可能会给自己带来麻烦，带来利益上的损害，而选择反对的态度；当他们察觉到政策评估主体的价值取向与自己相一致时，他们则会选择支持、帮助的态度。如何才能使政府在已知政策评估主体的价值取向与自己相左的情况下，仍然对政策绩效评估给予支持呢？除了以法规范之外，恐怕没有别的选择。所谓“以法规范”，就是说应当考虑以立法的形式，确定公共政策绩效评估的法律地位，科学划分政策制定主体与政策评估主体的权利与义务，制定政策评估的原则、程序与方法，明确违制处罚的办法与细则，推进政策绩效评估的法治化进程。这是保证公共政策绩效评估的公正与公平的最佳选择。

    转瞬之间，20世纪就要过去了。在刚刚过去的百年里，人们追求经济增长，追求科技进步，追求社会发展，都取得了史无前例的成就。为了改善人类自身的生存状态，人们创造了公共政策作为协调人与人之间、人与自然界之间共同发展的调控手段。从这个意义上说，20世纪是政策科学形成与发展的世纪。

    面对21世纪，我们看到经济全球化的趋势日益增强，科技革命迅猛发展，产业结构调整步伐正在加快，国际竞争更加激烈，特别是发达国家在经济上和科技上占优势的压力、霸权主义强权政治的压力，咄咄逼人，在如此严峻的形势下，中国经济结构的调整，社会主义市场经济体制的发展，对外开放的扩大，都遇到了许多新问题和新挑战，在着重研究和解决重大战略性、宏观性问题的同时，还应着重研究和解决好政策性问题，充分利用政策调控手段，正确处理改革、发展、稳定的关系，推动经济发展和社会全面进步。

    当务之急，是必须全面估量加入世贸组织后的新形势，检查并调整我们的公共政策，使之与国际惯例、世界贸易规则接轨，为顺利融入世界经济潮流铺平道路。此其一。

    其二，应该根据中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议精神，优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益；合理调整生产力布局，实施西部大开发，促进地区经济协调发展；逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动；着力改善基础设施和生态环境，实现可持续发展；大力发展教育事业；完善社会主义市场经济体制；扩大对外开放，发展开放型经济，并在这些领域里全面调整公共政策，使公共政策成为推动改革与发展的科学武器。

    其三，我们还必须加强公共政策分析学科的建设，花大力气推进中国公共政策分析学科的发展。在继承和吸收优秀的人类文明共同成果的基础上，联系中国实际，逐步创立适合中国特点、解决中国问题、具有中国作风和气派的中国公共政策分析理论模型和评估体系，使中国公共政策分析能在世界公共政策分析之林中独树一帜。

    （原载《中国公共政策分析》2001年卷，中国社会科学出版社2001年版）

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