一 农民问题在中国政治中的重要性

    在拥有12亿人口的中国，有9亿人口居住在乡村。按照中国传统的户籍制度的分类标准，这9亿乡村居民都是农民。农民的情况如何，决定着中国的面貌。农民的政治参与程度，规定并影响着中国政治发展的进程。

    早在新民主主义革命时期，农民是作为工人阶级的同盟军而成为中国革命的主要力量的。中国共产党通过动员农民、组织农民，实行“工农武装割据”，建立农村革命根据地，以“农村包围城市”的战略，最后赢得了新民主主义革命的胜利。正如毛泽东所总结的那样：“中国的革命，实质上是农民革命。”“新民主主义的政治，实质上就是授权给农民。新三民主义、真三民主义，实质就是农民革命主义。”农民因而被誉为“最大的革命民主派”。[646]农民的这种动员式政治参与，在中国革命过程中，曾经为改变中国的面貌，建树了不朽的奇勋。

    1949年新中国成立以后，中国共产党实行“以工农联盟为基础的人民民主专政”，通过土地改革、镇压反革命、统购统销、农业合作化、大跃进、人民公社化、反右倾、“四清”、“社会主义教育运动”、“文化大革命”等一系列政治运动，发动农民；“以阶级斗争为纲”，发动农民。特别是1958年的人民公社化运动，确立了“政社合一”体制，农民变成了社员。原来的乡镇政府，被新建的公社管理委员会所取代。它既是县以下的基层政权组织，又是集体经济组织，形成党政合一、政企合一、政事合一的一级机构。它全面掌握了农业生产的领导权，完全控制了乡镇地方的工业、商业、文化教育、民兵武装等企事业，社员的生产与生活管理，趋向于半军事化。在所谓“小生产是经常地、每日每时地、自发地和大批地产生着资本主义和资产阶级”的理论指导下，取消自留地、家庭副业、集市贸易，以割掉“资本主义的尾巴”，严重挫伤了农民的生产积极性，导致农村经济的萎缩和农民生活的极端贫困。在政治上，法律虽然载明：社员大会是农村基层的最高权力机构，但在一元化领导和“阶级斗争为纲”的前提下，它却变成了按长官意志，被动执行上级命令的表决机器。农民的政治参与，充其量只能算作是“被动的动员式参与”，其质量之低，是令人难以想象的。十年“文化大革命”，把中国拖入动乱之中，农村经济濒临崩溃的边缘，农村的政治发展也陷于严重的倒退状态。

    1978年中共十一届三中全会拨乱反正，确定了改革开放政策，把工作重点向社会主义现代化建设转移。当代中国的改革，起点在农村。在“贫穷不是社会主义”的口号下，农村率先推行了以“家庭联产承包责任制”为内容的经济体制改革。这项改革，改变了过去的“三级所有，队为基础”的所有制结构和分配结构，实行以家庭为单位的土地承包经营，而就其所有制性质而言，仍然是集体所有制。这种家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农产品产量的大幅度提高，使大多数农村基本上解决了温饱问题，少数发达地区达到了小康水平。在农民的温饱问题基本解决以后，为了进一步促进农村社会生产力的发展，中国政府决定进行农村政治体制改革。

    1982年新修改的宪法第111条，规定了农村政治体制改革的基本方向，即改变农村人民公社的“政社合一”体制，重新设立乡镇政府；以村为单位，建立基层群众自治组织——村民委员会。1987年“中共十三大”以后，政治体制改革的目标，集中在以扩大人民群众政治参与机会为中心的“社会主义民主”建设上。同年11月颁布了旨在重新组织农村和恢复基层政治机构活力的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法规定：在农村设立村民委员会，保障农民政治参与的机会与权利；通过农民直接选举村民委员会主任、副主任和委员，提高农民对干部的控制程度和农村自治的水平，即提高农民政治参与质量。

    现在中国农民的政治参与形态与过去的政治参与形态不同，现在的农民不再像“文化大革命”中大寨社员那样“站在虎头山，胸怀全中国”，而是直接地参与解决本村的发展和农民自身利益方面的具体问题，并通过村民委员会这一基层群众自治组织加以实现。这是中国民主政治建设的希望之所在。

    中国是世界历史上农民起义最多，也是靠农民起义不断改朝换代的唯一大国；近代以来，农民又是中国革命的主要力量。农民在中国政治中具有举足轻重的作用。近十多年来，“村民自治”的实践表明，通过农民政治参与范围和程度的逐步扩大与提高，农村的各种利益关系逐步得以调节，农民的政治能力逐步得到培养和锻炼，农民的民主意识逐步在增强。这对于一个缺少民主传统的国家来说，无疑是一个历史性的进步。它直接关系着中国的稳定与发展。所以，本人认为，中国民主政治建设，应当从基层群众自治搞起，从扩大农民的政治参与、提高农民的政治能力、培养农民的民主观念做起。某种意义上说，它将是中国民主政治建设成败的试金石。

    本文主要利用各省市自治区向中央民政部上报的关于建立村民委员会的资料，以及本人和相关研究者的实地调查资料。由于中国地域辽阔，各地村民自治发展不平衡，无法进行统一的问卷调查，所以，很难运用数量统计分析的研究方法，而是通过对相关资料的内容分析，来探索中国农民政治参与的形态、内容和程度。

    二 中国农村政治体制改革

    （一）农村政治体制的变迁

    1949年中华人民共和国成立以后，县以下的乡村政治体制几经变迁，大体经历了三个阶段：

    第一阶段，从1949年到1958年春季。这一时期的乡村政治体制的结构，划分为区、乡（镇）、村三级。“村”为行政村，在农村居民居住分散的地区，一个行政村往往包括两个或两个以上的自然村。村级政治组织除共产党的支部以外，就是村长。1953年以前，行政村村长一般都是乡党委与乡政府任命的。1953年实行“普选”以后，村长由村民选举，乡政府任命。此外，村级的经济组织，有互助组、初级农业生产合作社；1956年以后，普遍建立了高级农业生产社。它们都要接受党支部书记和村长的行政领导。

    第二阶段，从1958年夏季到1982年12月。1958年夏秋之际的“大跃进”和“人民公社化”运动，改变了原有的乡村政治结构。在“一大二公”的口号下，多数地区以“区”为单位、少数地区以“乡”（镇）为单位，组建了“人民公社”。人民公社实行“党政合一”、“政社合一”、“三级所有”。所谓“三级所有”，是指生产资料归公社、生产大队（相当于原来的行政村）、生产小队三级所有。它们既是农村的行政组织，又是经济组织。1966年“文化大革命”开始，大约在1967年春天，各地的“人民公社管理委员会”和“生产大队管理委员会”，纷纷改称“公社革命委员会”和“生产大队革命委员会”，以显示“文化大革命”“夺权”斗争的胜利。1976年毛泽东逝世、“四人帮”垮台，“文化大革命”结束。1978年中共十一届三中全会修订了《农村人民公社工作条例》，宣布取消公社和大队的“革命委员会”，改称公社和大队的“管理委员会”。公社一级干部，都是中共县委员会任命的。生产小队的干部则是大队书记决定的，再交社员大会举手通过罢了，即如中国农村普遍流行的一句话所说的那样：“铁打的衙门流水的官，村干部历来是上边点名下边画圈。”[647]

    第三阶段，从1982年第五届全国人民代表大会修改宪法，确立恢复乡（镇）建制和建立村民委员会到现在，为中国政府大力推行农村政治体制改革的时期。

    实行农村政治体制改革，是农村经济体制发生变革以后的必然要求。1978年以后，安徽省凤阳县的农民率先自发地实行“包产到户”的改革；其后，各地陆续出现了农民自发地进行“包产到户”或者“分田到产”的土地承包试验，改变了计划经济体制下，“平均主义”、“大锅饭”、队长派工干活的旧模式，农民有了生产经营的自主权，生产积极性提高了，并带来了产品的增加和农村市场的繁荣。到1982年，中国政府在对农民创造的土地分户承包经验加以总结并予以规范后，定名为“家庭联产承包责任制”，于1983年在全国范围内推广。到这一年末，除了少数集体经济势力雄厚的生产大队没有改行“家庭联产承包责任制”以外，全国90%以上的生产大队都进行了这项改革。家庭联产承包责任制的实行，宣布了人民公社体制的解体。同年10月，中国政府发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，宣布取消人民公社的组织机构，以“乡人民政府”—“村民委员会”—“村民小组”，取代过去的“人民公社”—“生产大队”—“生产小队”。接着，各省、市、自治区先后制定了实施方案，并迅速在各地推行，使农村的政治体制改革迈出了关键性的一步。到了1985年2月，全国撤销人民公社、建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计，1982年时全国的54352个人民公社，到1985年被91138个乡政府所代替；1982年时全国的719438个生产大队，到1985年转变成940617个村民委员会。

    中国政府推行这一改革的理论根据，是上层建筑要适合经济基础的性质；农村劳动组合的形式要与生产力发展水平相适应。由于家庭联产承包责任制的实行，过去那种高度集中的人民公社体制，已经不再适应农村生产力的发展，所以，邓小平提出，“要把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民”[648]。“权力下放”，又称“简政放权”，它以实现“社会主义民主化、法制化”为目标，精简乡镇政府机构，压缩编制，把一切可以下放的管理权力，统统下放给村民委员会，即“下放给农民”，借以扩大农民的政治参与，提高乡镇政府的工作效率。

    1986年3月，中国政府发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，力图推动农村的政治体制改革向法制化、规范化的方向发展。到了1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于24日颁布，规定自1988年6月1日起实行。从此，中国农村的政治体制改革，按照村民自治和直接选举的原则，步入法制化的轨道。《村民委员会组织法（试行）》最后的条文还规定，各省、直辖市、自治区的人大常委会，可以根据本地区的实际情况，制定出相应的实施程序和办法。因此，从1989年9月到1992年12月，先后有福建省、浙江省、甘肃省等22个省级地区陆续制定了实施办法。这些实施办法，具有地方法规的性质。到这年的年底，在全国30个省级地区内，总计建立了1004349个村民委员会[649]。中国农村的村民自治体制，基本上确立。

    （二）村民自治的组织形态与目标

    按照《村民委员会组织法（试行）》的规定，中国农村村民自治的组织形态，是由18周岁以上有选举权的农民直接选举3—7名、任期为3年的主任、副主任和委员组成的村民委员会（第8、9条）；村民委员会的性质，是基层群众自治组织，农民通过村民委员会实现自我管理、自我教育、自我服务（第2条）。该法注重保护妇女和少数民族的权益，规定在村委会的成员中，应包括1名以上的妇女委员；在多民族杂居的地区，应选出少数民族委员（第8条）。村民委员会的政治功能主要有4项：（1）处理本村公共事务、兴办公共福利事业，调解村民之间的纠纷，维护公共秩序与社会治安，以及向乡政府反映村民的意见（第2条）；（2）管理本村集体所有制土地和其他集体财产，组织村民生产，经营合作经济（第4条）；（3）宣传宪法、法律和国家政策，敦促村民履行规定的义务、爱护公共财产（第5条）；（4）接受党和政府的“指导、支持和帮助”，并协助乡政府开展工作（第3条）。为了充分履行这些职责，该法还规定，在村民委员会之下，可以分设人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会等专门性委员会（第14条）。

    村民委员会的目标，旨在加强干部对村民的责任心和提高村民政治参与的程度。该法规定，村民委员会要对村民大会负责（第10、11条）：村民大会制定村规民约（第16条）、监督并检查村民委员会的收支账目（第17条）。这样，就为中国农民提供了更多的参政机会：一方面，农民可以参加村民委员会的选举，在当选为主任、副主任或委员之后，直接负责制定政策、执行政策；另一方面，农民又可以通过参加村民大会，对村民委员会的工作进行审议和监督。

    值得特别注意的是，尽管《村民委员会组织法（试行）》只是规定它要接受党和政府的“指导、支持和帮助”，但这并不意味着它可以脱离地方党组织或政府机构的领导，搞绝对化的自治。众所周知，村党支部是中国共产党的农村基层组织，也是目前中国农村的最重要的政治组织。它与村民委员会的关系，实质上是领导与被领导的关系。中国共产党一贯重视在农村发展党员的工作，一般地说，农村党员数量约占农村居民的3%—5%。目前全国约有77万个农村党支部[650]。其数量之所以比村民委员会的总数少，那是因为与在广西、广东、云南、海南四省，实行村公所或管理区体制相对应。而村民委员会则化小，仅相当于其他地区的“村民小组”。由于没有足够的党员或者没有党员而不设支部。农村党支部，一般由3—5人组成，设支部书记、副书记、组织委员、宣传委员等。根据1992年中共十四大修改的《中国共产党章程》，支部委员会每届任期2年或3年。支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准。村党支部要领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。在这之前，即1990年，《中共中央关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》（中发[1990]19号）也曾写道，党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，其主要职责之一是领导村民委员会、村合作经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织，支持和帮助它们依照法律和各自的章程，独立负责地开展工作。

    村党支部领导村民委员会，除了政治领导，即宣传贯彻党和国家的政策，向村民做思想教育工作，对全村进行监督以外，主要通过以下三种方式加以实现：（1）党支部书记担任村民委员会换届选举工作领导小组组长（详后），通过推荐候选人等具体行动，对村民委员会的选举工作进行引导和控制；（2）村党支部委员会与村民委员会的成员交叉任职，一般说来，村委会主任绝大多数由党支部副书记或委员担任，村委会成员中也有许多是党员，这样就形成“一套班子，两块牌子”的局面；（3）当乡镇政府下达的任务完不成、民事纠纷调解不好、村委会干部或个别村民不服管束、治安失控等等情况发生时，党支部便出面给村委会以指导和支持。

    党领导下的村民委员会，这是目前中国农村村民自治的一个显著特点。它在形式上使党和国家对农村的控制，相对地变得间接一些，但并不影响完成乡政府下达的国家任务。严格地讲，这是一种培养农民自治能力与党的领导并存的体制。当然，就农民的政治参与形态而言，其自发性的一面将受到一定的限制，而自律性的一面将会被提倡，从而导致向动员型政治参与转化的可能性增大。

    三 农民的选举行动

    （一）选举制度的改革

    由农民直接选举村民委员会，这是在宪法和法律范围内开展的村民自治活动中最重要的内容。它是中国选举制度改革的产物。中国第一部选举法，是1953年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表会选举法》。该法确定了间接选举的原则、程序和方法，并成为1953—1954年新中国成立以来第一次普遍选举的基本方式。1954年6月，邓小平向中央人民政府委员会所作的报告中说，这次参加选举的公民共有2.7亿多人，投票率为85.8%，全国总共选出乡级人民代表560多万名。此后，间接选举的方式一直沿用下来。1978年中国实行改革开放政策以后，对选举制度也着手进行了改革。1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议上，修改了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表会选举法》。新修改的选举法，把直接选举的范围扩大到县一级，同时决定采取复数候补制和无记名秘密投票制。1983年发布了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，这一规定，为农村自治选举提供了法律依据。1986年12月，六届人大常委会第18次会议，又对选举法作了进一步修订，这就是目前中国所实行的选举法。

    选举法的修改，主要限于选举方式上：一是直接选举范围，从基层扩大到县一级，村委会由农民直接选举；二是用复数候补制代替过去的单一候补制；三是用直接无记名秘密投票方式代替过去的间接公开投票方式。选举办法的修改，无疑将推进选举制度日趋完善；尤其是农村基层自治选举采取直选制，这就保证了农民选举参与的权利和机会，促进农民政治参与质量的逐渐提高。

    前揭1987年11月《村民委员会组织法》试行以来，由于该法对选举的规定比较笼统，可操作性差，所以，各省相继制定了《实施办法》，把村委会选举原则具体化。其中比较典型的有福建省制定的《村民委员会选举办法》（1990）、江苏省制定的《关于村民委员会选举工作的若干规定》（1992）、河北省制定的《村民委员会选举试行办法》（1993）等。它们都是由立法机关——省人大常委会审议通过的，比较规范。此外，还有不少地区、市、县结合本地区情况，制定出一批《村民委员会选举办法》，这些“办法”多数是各级政府制定并颁行的，如《承德地区农村村民委员会换届选举工作实施办法》（1993）、《沈阳市村民委员会选举暂行办法》（1992）、《乐山市村民委员会换届选举办法》（1990）、《湖北省谷城县村民委员会选举办法》（1992），等等，但也有些是由县（市）人大常委会审议通过并颁布的，如《江西省永丰县村民委员会选举办法》（1992）、《内蒙古自治区临河市村（居）委员会选举办法》（1991）等。所有这些《选举办法》，都是选举制度改革的有机组成部分，属于地方法规。它们在各地基层自治组织的选举过程中，起着规范农民选举参与的行为，推动其向制度化、法制化方向发展的作用。

    选举制度的改革，为农民提供了更直接的政治参与机会。政治参与是个人影响公共事务的活动，而选举参与又是最重要的政治参与。现在中国农民可以依法参与村委会选举的全过程，通过选举机构参与，决定候选人参与、投票参与等一系列参与行动，来表达自己的政治愿望，影响本村的工作。

    （二）选举前期的政治参与

    中国农村的村民委员会选举，没有统一的法定时间安排。各地区选举时间，由各地区的人大常委会或政府自行规定，尚未形成全国一致的“选举日”制度。因此，从1982年修订的宪法规定村民委员会的主任、副主任和委员，由农民选举产生到现在，各地区所进行的村委会换届选举次数，也不相同。

    就全国范围而言，第一次村民委员会选举，在1983年到1985年之间。这是人民公社解体以后的最初选举，基本上是援引人民公社时期的社员代表会选举大队管委会、社员大会选举生产小队长的先例，由乡党委会同村党支部提名，农民举手表决，采行的多为单一候补制，因此，就政治参与的类型而言，这一次农民的选举参与，基本上是被动的动员式政治参与。

    第二次，大致在1985年至1988年之间，全国有一些省区，如四川、山东、江苏等地，进行过一次村民委员会的换届选举。这一次选举或依地方法规进行，或参照县、乡人民代表的选举办法略加改进，各地的选举很不规范，村委会的任期，有的地方还是沿袭人民公社时期生产大队干部的两年制。就政治参与的类型而言，这一次农民的选举参与，仍然没有脱出被动的动员式参与的窠臼。

    1988年6月《村民委员会组织法》开始试行以后，村民委员会的选举发生了重大变化。一方面，全国所有地区普遍依法进行过一次村委会换届选举；其中还有20个省、自治区、直辖市则分别于1989年前后和1992年前后，举行过两次村委会选举。另一方面，由农民直接选举村委会主任、副主任和委员的原则，普遍得到贯彻。有不少省区，如辽宁、福建、黑龙江等省的村委会候选人实行毛遂自荐，村委会主任实行竞选；还有些地方采取预选方式确定村委会的正式候选人。所有这些无不表明，中国农民已逐步走出被动的动员式选举参与的误区，开始向主动的、自觉式选举参与转移。

    为了证实这一观点，下面我们不妨对选举过程中农民政治参与的诸形式略作分析。

    先说选举前期的政治参与，主要包括选举机构参与和确定候选人参与。

    目前已颁布的省一级的《〈村民委员会组织法〉实施办法》中，有16个省、自治区和直辖市的《实施办法》明确规定了选举机构的设置，用以主持村委会的换届选举工作。这个选举机构的名称，各地不一。福建省叫“换届选举领导小组”，江苏省与河北省叫“村选举领导小组”，浙江省则叫“村选举委员会”，还有的地方叫“村选举工作组”，等等。其构成方式也呈多样性：江苏、陕西、山东、吉林等省规定由村民会议推举，河南、黑龙江、内蒙古等省区规定由村民小组或村民联名推荐，浙江省规定由党支部提名，山西古交市规定由乡政府或乡人大主席团提名，新疆则规定由上届村委会和村民小组推荐。这些选举机构，大多数由5—7人组成，少数由3—5人或7—9人组成。成员多半是村里各类干部，并配以一定比例的村民代表或普通农民。例如，辽宁省义县选举办法规定：村级选举机构由党支部和村委会成员、村民小组长、村民代表5—9人组成。浙江省宁波市规定，村级选举机构一般由村党支部书记任主任，吸收村民组长、村民代表及有威望的村民等5—7人组成。吉林省梨树县的村级选举机构由村党支部书记等7—9人组成。四川省彭山县村级选举机构由党支部书记、上届村委会主任和委员5人组成，支部书记任组长。只有个别地方规定村委会成员候选人不得参加村选举机构。我们从选举机构的构成可以看出，村党支部保持对选举机构的领导，起着“核心”作用，往往左右选举机构，使一般农民的参与受到一定程度的制约。但是，若与1986年以前的村级选举相比，村级毕竟有了由本村农民组成的选举机构来主持选举工作，不再是由乡党委和乡政府直接主持村委会选举，农民的选举机构参与，还是提高了。这不能不说是一个进步。

    在选举过程中，为了促进选举工作顺利进行，除了建立选举机构之外，还要配备一定数量的选举工作人员负责宣传、组织选民的工作，处理选举过程中的各种具体事务，诸如选民登记、讲解选举程序与规则、代不识字的人填写选票、计票、监票，等等。选举工作人员一般由村里的“共青团”、“妇女联合会”、“民兵”等组织中的骨干和村里其他有威望的人士组成。有的地方称之为“选举工作组”。他们在以党支部书记为核心的选举机构领导下开展工作。这些选举工作人员都是本村的农民，他们辅佐选举机构参加选举工作，实质上成为选举机构参与的重要组成部分，从而锻炼了他们的政治参与能力。

    由于村委会换届选举每3年才举行一次，所以，选举机构是一种非常设机构，其工作人员也是临时性的，一俟新一届村委会诞生，选举机构与工作人员便自行撤销或解散。因此，农民以选举机构参与为形式的政治参与是有时限的。

    与西方选举制度不同，中国农村村委会选举前期，有一个非常重要的“选举动员”阶段。村选举机构成立之后，便大张旗鼓地开展这项工作。其动员方式，除了各国通用的利用各种宣传工具如大众传播媒介，举办“宣传周”以外，最突出的就是召开各种形式的动员大会。例如，山东省邹城市仅在1992年选举动员期间，市里召开的各种选举动员会议就有6次，乡（镇）、村和村民小组召开选举动员会议多达4700多次[651]。这在文化落后、文盲集中的农村是非常必要的，但也给农民的选举参与打上了动员型政治参与的烙印。

    确定候选人参与，是选举过程中最关键性的政治参与形式。现在的中国农民有权参与候选人从提名到最后确定的全过程，只是各地在执行过程中打了折扣。

    从22个省制定的《〈村民委员会组织法〉实施办法》来看，除了河北省的《实施办法》没有对候选人提名方式和办法作出具体规定外，其余21个省、自治区、直辖市的实施办法，都作了规定。但对村委会候选人应该由多少村民联合提名才合适，规定不一。有5人以上、10人以上、20人以上等多种规定。其中吉林、江苏、天津、山西、黑龙江、河南、四川、新疆、宁夏9省市还规定党支部及各类村级组织可以单独或联合推荐；宁夏甚至还规定，候选人由乡党委、乡政府与村民协商提出；黑龙江、河南两省还规定，村民可以毛遂自荐，自愿报名当候选人。

    然而，就各地实施的情况，按照农民参与程度来分类的话，大体有三种：（1）参与程度高的，或采取由选民个人独立提名候选人（如山西省河曲县），或由选民10人以上联合提名（山西省临汾市、辽宁省沈阳市），或由村民小组提名（如山东省邹城市，湖南省郴州、资兴地区），或者由选民自我推荐（如山西省临汾市尧庙乡神刘村）；（2）参与程度中等的，采取户代表提名和村民代表会议提名，由于它不是全体村民参加，所以实质上剥夺了部分农民的提名权；（3）参与程度低，或由村选举领导小组提名（如四川彭山县），或由村党支部提名（如山西洪洞县），或由乡（镇）政府提名（如郴州的部分乡镇），这是一种越俎代庖的提名方式。

    需要说明的是，各地区的提名方式都不是绝对的。即使在同一个县的各个村子之间提名方式也不尽相同。仅以吉林省梨树县为例，这个县共有336个村，1992年换届选举中，候选人由村党支部提名的有67个村，占村总数的20.1%；由村民小组提名的有116个村，占村总数的34.5%；由村民10人以上联名提出的有119个村，占村总数的35.4%；由全体村民直接投票选举的有34个村，占村总数的10%[652]。梨树县是吉林省搞村民自治的示范县，示范县尚且如此，其他地方就可想而知了。提名结束后，形成最初的候选人名单，或叫“一榜名单”。由于这个名单人数较多，于是便进入协商阶段。中国农村最常用的政治协商方式，是召开各种协商会议。在这个过程中，平均一个村子至少要召开4—5次会议[653]。河南省驻马店地区，采取“三上三下三公布”的办法，至少要开6次会议才能解决[654]。农民可以通过参加各种协商会议，发表自己对候选人的看法，表达自己的政治意向。不过，各地协商会议的形式与做法不一，则直接影响了农民政治参与的质量。根据全国各地确定正式候选人的操作形式来分析，基本上可以归纳为三种类型：（1）通过选民投票预选，或者经过各种会议协商，按大多数选民的意向决定正式候选人；（2）在“一榜候选人名单”中开展竞选[655]，最后由村民投票决定；（3）党支部或村选举领导小组在征求村民意见的基础上，确定正式候选人。在这三种类型中，一、二两种类型，目前只限于在少数“村民自治示范村”实行，农民的政治参与质量较高；然而在大多数农村，正式候选人的确定，则属于第三种类型，那里的农民政治参与质量则较低。

    （三）投票行动

    投票行动，是指选举中18周岁以上有选举权和被选举权的村民，以投票方式来表明自己对村委会候选人作出选择的行动。它是村委会选举过程中最重要的环节，也是衡量农民政治参与水平的最主要依据。

    投票行动最终以投票率的高低反映出来。投票率的高低，在中国是一个特别敏感的问题，中国政府和社会舆论普遍认为：投票率反映公民是否关心政治，是否拥护、支持政府。因此任何选举，当局都不遗余力地采取各种措施，甚至不惜重新组织投票，来保证高投票率。村委会选举也不例外。

    中国农村的投票率一般在85%以上，甚至可以达到100%，我们的资料可以证明这一点。例如：山西省临汾市全市参选率为87.5%[656]；河曲县共301个村，有选民66826名，参选的57738名，参选率为86.4%[657]；浙江省嘉善县共有327个村，参选率平均在97%以上[658]；河南省武陟县阳城乡26个村，共有选民14200人，实参选12922人，参选率为91%[659]；贵州省黔南布依族苗族自治州福泉县的参选率为90%以上[660]；河南省汝南县297个村，18周岁以上选民539197人，参选率为95%[661]；吉林省梨树县的336个村，共有选民410923人，参加投票的有387359人，参选率为94.3%[662]；福建省全省平均参选率达97.3%，其中，莆田市875个村，有半数以上的村参选率为100%，仙游县302个村，有254个村的参选率为100%[663]。

    造成如此之高的投票率，其原因是多方面的。首先，自从农村实行家庭联产承包责任制以来，中国农民普遍有一种解放感。由于有了生产经营的自主权，调动了农民的生产积极性，带来了产品的增加和生活水平的改善。在解决了基本生活需求之后，必然产生维护自身政治权益的要求。而在体制转轨的过程中，由于一些不适当的政策，造成农民负担加重，农民很有意见。他们关心村干部能否真心实意地为村民办实事，关心村中财务的收支状况，关心宅基地分配和计划生育工作中的公平问题，希望能选举出好的干部，带领村民致富。《村民委员会组织法（试行）》的颁布，使农民的自治要求有了法律保障，进而促进了农民政治参与的热情。对于普通农民来说，他们可能不在乎谁当国家主席，谁当省长、县长，但对谁当村委会主任、谁当副主任、谁当委员，却十分重视。因为这与他们切身利益有关。这可以说是造成村委会选举高投票率的内在根据。

    其次，改革开放以来，不少农村青年、中年人走出农村，到大中城市和经济发达的地区去打工，他们在打工挣钱的同时，也接受了城市政治文化的影响，开始关心政治，有较强的参与意识和欲望。因此，当得知本村村委会换届选举时，他们不惜花钱也要赶回家参加选举。例如，1993年浙江省萧山市新街镇在深圳打工的农民春节期间包了20架飞机回萧山探亲，其中8架飞机所乘人中是为了提前赶回家参加村委会换届选举的。他们说：“上边选谁当领导，咱管不了，但村里选谁当村主任，可得好好掂量，马虎不得。”[664]又如，1991年福建省村委会换届选举时，仙游县榜头镇新郑村村民郑天泉，全家长期在北京做生意，接到村里选举通知后，花了1000多元，专程从北京赶回村投票[665]。类似的例子很多，兹不一一列举。

    第三，当局采取了一系列措施，保证选民参加投票。主要有：（1）实行户代表投票制。这是从《村民委员会组织法（试行）》第10条衍生出来的办法。该条规定：“村民会议的决定，由18周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的半数通过。”因此，不少地方的村委会选举，实行户代表投票制。实行户代表投票制，选民总数是村内总户数，其选民数量远远低于有选举权的选民数量，大多是每户的户主（家长）参加。投票率的计算，是参选户代表与全村户数之比，这就剥夺了每户的妇女和青年的投票权。所以，户代表投票制的高投票率有一定的局限性，未必能真实地反映出全体村民的投票与程度。（2）为了解决农村居住分散，一些年老体弱的农民不愿意到中心会场或投票站投票的问题，各地在选举进入投票阶段以后，普遍设立“流动票箱”到各户去征集投票[666]。（3）委托他人代理投票，一个选民代为投票只限3人，并须得到村选举委员会认可[667]。浙江省桐乡县的投票状况最具代表性。该县共有选举权的村民450839人，参加投票的有391246人，投票率为96.4%，其中，亲自到投票站投票的为277642人，占70.96%；在流动票箱投票的有45977人，占11.75%；委托他人投票的有67627人，占17.29%[668]。由此可见，促成高投票率的原因是多方面的。这种高投票率说明一个基本事实，即通过投票，中国农民的政治与机会增加了。

    在投票行动中，最能反映农民政治参与程度的是投票动机。我们从一些村委会的选举不能一次成功的事例中得到证实。农民对于他们所不满意的候选人，是不肯投赞成票的。1991年福建省的12737个村委会换届选举，一次成功率为72.3%[669]，尚有27.7%的村委会选举失败。例如这个省的拓荣县在1993年10月的选举中就出现了这样两种情况：一是该县黄柏乡的一个村子，他们否定乡党委推荐的候选人，另选自己满意的人为村委会主任。选举当天，有人问大会主持人：“我们的村委会主任，是否就一定要选乡党委推荐的人，还是以投票的结果来确定？”回答是肯定的。全村516位选民，487人参选。结果爆出冷门，从票箱里“跳”出另一个人名字，352名选民在“另选他人”一栏中，不约而同地填上了这个人的姓名，而自以为能当选的候选人只得票130张，5票弃权。另一种情况发生在该县富溪镇的东山村，原村委会的干部提议赖某为村委会主任候选人，村民便向驻村工作组反映意见，对那个候选人提出异议。经过一番查证，驻村工作组认为村民反映的问题并非那么严重，有些事情是群众不理解。但为了慎重起见，要求村党支部组织党员、干部广泛征求村民的意见，让群众决定应该谁当村委会主任，尊重选举结果。正式选举那一天，群众一致要求无记名投票，充分表达自己的意愿。投票结果，原村委会干部提出的候选人得票不足到会人数的1/3。镇党委立即发动选民重新推荐村委会主任候选人，最后根据多数人意见确定另外两名候选人参与竞选[670]。以上两种情况说明一个问题，就是农民的投票动机，表现出他们政治参与的主动性和自觉性。

    类似的例子在其他地方也所在多有。1992年，贵州省福泉县的174个村委会选举，有169个选举一次成功，成功率为97%，剩下5个村子不得不重新确定候选人进行再次选举[671]。同年，湖南汝城县城关镇东固村，选举领导小组内定的村委会主任候选人是村党支部书记的弟弟，他在选举中落选，村民选出了一个不是候选人的为村委会主任[672]。又如，青海省大通县城关镇塔哇村1992年第二次换届选举中，选举领导小组推荐原村委会主任吉某作为候选人之一参加选举。该村实行户代表选举，结果在79名参加选举的户代表中，有37票弃权，占47%，选举失败。第二次镇领导到会做工作，强调要选出人才，并介绍了吉某领导群众植树造林、修桥铺路等工作成绩，还想把他选上，群众不答应。第三次按群众推荐的7名候选人（没有吉某）进行投票，一次成功。其中一名候选人以77票赞成当选。[673]这时镇政府又提出实行户代表选举，与直接选举原则不符合的否定意见，试图宣布结果是非法的，最终还是遭到了村民的反对。由此可见，中国农民的选举参与形式正在逐步摆脱过去的被动式参与的束缚，向自觉性参与发展。

    （四）选举后期的政治参与

    选举后期的政治参与，主要是指投票结束以后，选民对选举过程中选举领导机构违反村委会组织法的行为，进行“上告”，或者写揭发信。中国习惯称为“信访”，即来信来访。这是村民表达不满、揭露问题的一种方式，也是农民政治参与的有效形式。其实，这种参与方式的运用，不独选举期间如此，即使在平时，农民也喜欢运用这种参与方式力图对干部违法行为进行纠正。

    例如，1990年湖南省双峰县举行第一届村委会选举时，由于刚刚贯彻实行《村民委员会组织法（试行）》缺乏经验，组织工作做的不够细致，出现一些问题。为此，村民的上告信件多达60余件。1993年换届选举时，由于严格按《村民委员会组织法（试行）》办事，加强了组织工作，因此，上告信件大为减少，县民政局仅仅收到3件。[674]又如，湖南省桂阳县在第二次换届选举中，城郊乡新成村有位女候选人，三次张榜公布候选人名单中，都有她的名字。但是到投票时，选票上却换成另外一个人的名字。村民告到县里，县民政局局长李国学和县人大两名副主任亲自下村进行调查，查明村民上告属实，便当场宣布选举无效。再如吉林省梨树县胜利乡十家子村的张某，被列入村委会副主任正式候选人的名单，张榜公布后，一些村民发现，在村民代表会预选候选人时并没有选他。经查实，原来是乡政府提的名。对此，几个村民手持《吉林省实施〈村委会组织法〉办法》找乡政府领导说，《办法》中没有规定乡政府可以提名候选人，乡政府指派候选人是错误的。乡政府立即进行了纠正。[675]

    村民敢于对选举机构或上级机关违反《村民委员会组织法（试行）》的规定进行上告，说明他们的政治参与意识确实是提高了。

    四 农民政治参与的其他形态

    （一）决策参与

    《村民委员会组织法（试行）》中规定，村民委员会负责办理本村的公共事务和公益事业（第2条），涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定（第11条）。这就是说，村民会议是全村的最高权力机关，同时也是全村的最高决策机构。

    而村民会议，是由本村18周岁以上的村民或每户派代表参加的。村民会议的决定，应由与会村民或户代表过半数通过才有效（第10条），因此，《村民委员会组织法（试行）》以法律的形式赋予村民有参与本村事务决策的权利。

    但是，自从家庭联产承包责任制实施以后，人们的生产劳动时间不一致，特别是各种专业户的出现，外出打工、经商的流动人口的增加，要召开村民会议或户代表会议，是非常困难的事。于是一种适应新情况的决策形式——“村民代表议事会议”被农民自发地创造出来。1990年9月，民政部发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》。该通知第一次以中央政府的名义正式肯定了全国各地创造的村民代表会议制度，并将它列为村民自治示范活动的核心内容之一，要求在全国农村自治示范地区大力推行。据民政部1994年初的统计，全国的1017256个村中，已有50%的村建立了代表会议制度。

    村民代表会议实质上贯穿着代议制原则。它是农民的政治参与的代议机构。

    从目前已经实行村民代表会议制度的15个省、自治区的地方法规的相关规定来看，村民代表会议的构成和会期，各地有些差别。河北、山东、黑龙江、辽宁等省规定，一般每10户推选1名代表，代表总数不得少于30人；村民代表会每年至少召开2次[676]。新疆和吉林两省规定，村民代表会议由村民委员会和村民5—10户推选的1名代表组成，由村民委员会召集和主持，每年至少举行2次，有1/5以上的村民或村民代表提议，即可召开[677]。河南、福建规定，村民代表会议由村民委员会成员、各村民小组推选的代表和村民中各级人民代表大会代表组成，总人数不得少于30人或35人，1000户以下的村不得少于25人；一般每3个月举行1次，有1/3的村民代表提议召开即可举行[678]。西藏自治区规定，村民代表会议由每户派代表或联户派代表组成。由村民委员会召集和主持，一年至少召开两次；必要时，经1/5以上村民提议，随时可以召开。[679]

    各县、乡、镇在实行这些法规的时候，又根据当地的实际情况作一些变动。例如，河南省汝南县规定：村民代表，按本村总户数10%的比例，由村民选举产生。每年至少召开4次会议，有1/5以上的村民提议召开会议，应随时召开。[680]山东省招远县是较早建立村民代表会议制度的县。规定：村民代表由村民按照居住区域或村民小组民主投票差额选举产生。百户以上的村，每10户选举1名代表；百户以下的村不得少于10名代表，50户以下的村也可以不选村民代表，直接召开村民会议（户派代表）议事，任期3年，原则上每两个月召开1次，特殊情况或有1/3以上代表提议，可随时召开[681]。

    村民代表会议的职责，是决定本村事务的政策。就目前全国15个省区的情况来看，各地的规定大同小异，主要包括：（1）村民委员会成员的选举、撤换和补选；（2）制定、审议本村的经济社会发展规划、年度计划；（3）各种形式生产责任制的完善，各种经济合同的签订；（4）制定、修改村规民约、村自治章程；（5）审议村委会工作报告和财政收支情况的报告；（6）审查人口出生计划指标的安排与落实；（7）其他与村民利益有关的问题[682]。

    各地还对村民代表会议的议事规则与程序作了详细规定。大体上都强调必须遵循国家在农村的方针、政策和法律、法规，有利于政府决议的贯彻，有利于社会稳定和安定团结[683]；必须坚持民主集中制原则[684]，实行少数服从多数[685]。其会议程序是：在村委会主任主持下，首先报告前次会议决议的执行情况，听取意见，接受审议与监督；然后提出本次会议的议程与内容，让代表充分讨论、协商后，进行表决，形成最后决定。

    尽管村民代表会贯穿着代议制的原则，但与过去那种村里大事小事都是厂部说了算的做法相比，现在的农民可以通过自己选出的村民代表，来参与本村重大事务的决定，表明农民政治参与机会的增加和参与能力的提高。主要表现在两个方面：（1）村民代表对于自己不满意的提案可以行使否决权。河南省汝南县1991年，全县共召开村民代表会议1505次，平均每村召开5次，多者达8次。共审议村内事务2202件，其中被否决的250件。[686]山东省莱西县马连庄乡朱篝村干部，为了进城办事方便，要买一辆小汽车，提请村民议事会讨论。村民代表认为，当前最紧迫的是挖塘抗旱，有钱要花在要紧处，否决了干部要买小汽车的提案，买来了一台挖掘机，用于开挖水塘，蓄水灌溉。[687]山西省临汾市的尧庙乡神刘村村委会计划投资11万元安装自来水，提交村民代表会议讨论，村民代表说，家有三件事，先从紧处来，全村90%以上的人吃水不困难，迟几年安自来水影响不大，应该把钱花在改善农业生产条件上，加强水利建设，修建防渗渠道上，否决了先安自来水的提案。村委会还提议把本村通往大同至运城公路的大道铺成柏油路，村民代表主张应先兴办集体企业、壮大集体经济，路面先铺上灰渣就可以了，于是否决了铺柏油路提案。[688]（2）村民代表可根据自己的观点提出议案。前揭河南省汝南县1991年全县共召开的1505次村民代表会，由村民代表提出的合理化建议多达1950件。山西省交城县过去的村务决策，是“少数干部研究，高音喇叭广播”，建立村民代表会议以后，仅1991年，由村民代表提出的议案达200多件[689]。吉林省榆树市，全市各村1990年以来共召开村民代表会议760余次，提出参政议政提案上千条[690]。河南省武陟县阳城乡1992年对东关、东张、蒋岗、后阳城等8个村村民代表会提案进行了统计，说两年多来，村民代表提出的议案120多件，其中经村民代表会审议通过的近百件，内容涉及文化教育、土地管理、林业发展、农田水利等十多个方面[691]。湖北省京山县1991年的统计表明：近两年全县示范村共召开村民代表会议396次，提出议案2102件，其中落实981件，纠正错误决定159项，减少不合理开支74.2万元[692]。吉林省梨树县1992年共召开村民代表会议1648次，提出参政提案6284件，被采纳了46507件，占提案总数的74%[693]。

    由此可见，在村民代表会议制度建立的地方，农民参与村务决策，已是很普遍的现象。不过，它还要受两个因素的制约：（1）提案审查的制约。几乎所有地方的法规都明确规定，提请村民代表会议审议的提案，“先由党支部讨论后，再提交村民代表会议审议决定”[694]。或者“通常先由村委会拿出本村规划方案，经党支部同意，再交村民代表会讨论通过并付诸实施”[695]。因此，如果党支部不同意的议案，是不能进入村民代表会议事程序的。从另一个角度来理解，由于提案事先征得党支部的同意，所以经过村民代表会审议通过后的决定，也可看作是党的政策。（2）村民代表会议代表的产生方式的制约。前揭村民代表产生的方式，都是地方法规的规定，然而在各地实施过程中，却往往出现偏差。不少地方的村民代表，并不是经过严格选举程序产生的，而是党支部、村委会干部指派的，即所谓“派选”。在一些宗族纠纷深重的地区，村民代表会议的代表，往往被强宗巨族所把持。这两种方式产生的村民代表，失去了代表性。他们并不是村民意见的代表者，而是村干部的应声虫或宗族利益的代言人。他们所提出的提案，不是农民自下而上的要求，而是少数干部或宗族的意志，从而导致村民代表会议决策，偏离村民自治的原则，不能真实地反映村民政治参与的面貌。

    （二）管理参与

    村民自治的目标之一，是实现村民的自我管理。它是农村政治体制改革的最关键的内容。所谓“村民自我管理”，就是以自治的形式，把全村的所有重要事务，置于村民的直接管理与监督之下。因此，管理参与是农民政治参与不可或缺的组成部分。

    中国是一个有两千多年专制主义传统的国家，行政权力支配社会，是中国政治的一个根本特点。农民习于顺从。在人民公社时期，实行一元化领导，不存在农民参与管理的问题，长期以来，形成了村里事务“由少数几个村干部说了算”的局面。开展村民自治示范活动以后，各地农民出于管理上的需要，普遍根据《村民委员会组织法（试行）》和国家颁布的法律、法规与政策，结合本村的实际情况，制定了《村规民约》、《村委会工作制度》、《村民会议和村民代表会议议事制度》、《村干部任期目标责任制》、《村务公开制度》、《村经济合作社工作制度》、《村经济账目公开制度》以及人民调解、治安保卫、文教卫生、社会福利、计划生育等专业委员会的工作制度等等一类规章制度。1991年，山东省章丘市埠西村的村民会议，率先将村务管理的各项规章制度综合归纳，制定了《村民自治章程》以后，各地纷纷仿效，但各地名称不一，内容也小有差别。有的叫《村民自治章程》，如新疆温宿县古勒阿瓦提乡古勒阿瓦提村、厦门市湖里区禾山镇蔡塘村等；有的叫《村民自治管理规范》，如山东省莱州吕格庄乡；有的叫《村民自治细则》，如辽宁鞍山市干山乡韩家峪村；有的叫《村级规范化管理试行规定》，如吉林省梨树县、甘肃省天水市等。这些《自治章程》和《管理规范》的宗旨非常明确，就是实现村里事务管理的制度化和法制化，因而被农民称作是“村里的小宪法”[696]。

    《自治章程》几乎囊括了农村基层的全部工作内容，主要分三大部分，即政治组织管理、经济管理、社会秩序管理。其中，政治组织管理，是对党支部与村民委员会的管理；经济管理，是对土地和其他集体财产、村办企业、财务方面的管理；社会秩序管理，是对社会治安、移风易俗、计划生育方面的管理。后两类管理都贯彻了违制处罚原则。它既是村民管理本村事务的依据，又是村民应当遵守的道德规范，既有管理经济社会方面的内容与方法，又有违制处罚的具体规定，是比较适合农村实际的综合管理规定和方法。按规定，《自治章程》要印发给每个农户，因此，农民可以根据这些管理原则和方法，参与本村事务的管理。例如，1990年底，山西临汾市北郊乡郭家庄村公共积累有50万元，村干部打算再办几个企业，村民却提出了相反的意见，认为村里企业数量已经不少，关键是如何加强管理，提高效益。生产要商品化，农民要有文化，应当把积累的钱投到农村文化教育事业上来。于是经过党支部、村委会和村民代表会多次讨论，决定兴建比较现代的教学大楼。建校资金不足，村民便自动捐款60万元。[697]河南省武陟县阳城乡杨庄村，1992年在推行“两田制”（即“口粮田”和“任务田”相分离）过程中，有几户村民以种种借口不上缴土地承包费，村干部考虑季节不等人，想等到夏收秋种完了再说，但大部分村民不答应，派村民代表主动找这几户村民谈话，指出其错误，要求他们必须执行村民代表会议的决定，使问题很快得到了解决[698]。湖南省双峰县新洋村，有一名村干部只顾小集体利益，而不顾国家利益，使村里企业偷漏税达80万元。村民认为这是违法行为，于是积极向上级有关部门举报，使这一事件得到了及时处理。[699]山西省河曲县南也乡石家庄村村委会决定在村里盖一座戏台，村民得知后强烈要求不盖戏台建学校。村委会接受了村民的意见，用准备盖戏台的钱建了一座崭新的学校。[700]1991年7月，河南省老君庙村有一批成材的杨树需要处理，个别村民提出，把树平均分给农户。大多数村民说，《村民自治章程》规定，涉及全体村民的重大事情，必须由村民代表会议决定。于是该村及时召开村民代表会议讨论。绝大多数村民主张：这批树是集体财产，应由集体统一处理，收入用来兴办集体事业，不能砸锅分铁。村委会按村民代表会议决议，将树一次性卖掉，用这笔款买了一台大型拖拉机及配套农具，专为广大农户服务，村民非常满意。[701]类似的事例，不胜枚举。由于村里重大事务的管理，直接与村民的切身利益有关，所以村民们表现出相当高的参与管理热情，形成“自己的事，自己管”的局面，使长期以来农村中普遍存在的三大难题——即上缴提留款、宅基地分配、计划生育指标分配等，比较容易得到解决。不过，这只限于少数村民自治示范村，并非全部中国农村都是如此。

    需要说明的是，各地的《村民自治章程》或《村级规范化管理规定》，有的是各村村民代表会议自发制定的，有的则是由地方政府（乡、县甚至是省）统一制定的。前者属于村民出自参与管理的需要，自觉建立的规章制度；后者则属于农民被动接受的规章制度。因此，二者之间是有差别的。当被动接受的“自治章程”或“管理规范”与本村的实际情况脱节时，就容易流于形式，变成一纸空文。这些多半发生在非示范村。

    （三）监督参与

    监督与参与既是管理参与的组成部分，又是管理参与的重要保证。《村民自治章程》或《村级规范化管理规定》中都明确规定，要增强对村干部和村民的管理，示范村普遍建立了多层次、多方位的双向监督机制，以保证村民的监督参与。

    各地的做法虽不尽一致，但内容都差不多。湖北省的做法有四条：（1）每年召开村民大会听取、审议村委会的年度工作报告，表彰先进，批评落后，奖优惩劣；（2）每季度召开村民代表议事会，对比较重大的村务进行讨论、审议；（3）由村民代表组成民主理财小组与干部政绩、村民道德评议会，对财务收支进行监督，对干部、村民进行评议，评议结果在各村开辟的政务、村务、财务公开栏中进行公布；（4）建立村民档案，对村民行为进行考评，村民档案为一户一袋，一人一表，每个村民的日常表现、贡献大小，由评议会如实记录，作为年终总结评比、今后提干、参军、招工的重要依据[702]。

    福建省重视村民监督组织的建设和监督制度的完善，使监督参与落到实处。他们把监督参与分成四类：（1）村民监督村委会。建立村委会定期向村民会议或村民代表会议报告工作制度，让村民了解村委会工作情况，接受村民监督。设立村务、财务公开栏，凡涉及生产、生育指标、宅基地分配，各种款物发放，计划生育、税收任务完成情况，财务收支等，都将具体数字公布于众。（2）村民监督干部。主要是建立村民评议干部制度，由村民选举成立村民评议小组，制定评议规则，定期或不定期地对村委会干部实施评议监督。海龙县村委会的评议活动已由小组范围扩大到全体村民，他们采取召开村民质询大会的形式，由村民面对面向干部提问题，干部当场解答。（3）村民互相监督。村民互相监督，是落实“自我管理，自我服务”目的的手段，主要体现在村规民约的监督、处罚规定上。通过成立村规民约执法队、老人会、妇女禁赌会、新风促进会等群众团体，对不良行为进行规劝和处理。（4）干部互相监督。通过建立干部岗位责任制、工作检查制度和奖惩制度，对干部实行考勤、考评，定期召开民主生活会开展批评和自我批评，实施互相监督。[703]

    这种双向监督机制的建立，一方面为村民的监督参与提供了更多的机会，另一方面又加强了政府对农村的控制。因此，各级地方政府对此十分重视，客观上又促进了村民监督参与的发展。对于广大村民来说，监督参与的前提是村务公开。从全国各地实施村民自治章程的情况来看，基本上都建立了村务公开制度。例如甘肃省天水市北道区二十里铺乡花牛村的《规范化管理规定》第22条规定：“凡需要村民知道的村务都要公开。”主要包括：上级党委、政府有关政策规定；本村重大公共事务；村干部分工及工资报酬；财务收支；义务工、积累工使用；农用物资分配；电费的收缴管理；宅基地审批；计划生育；救灾救济；优待抚恤等。或者在会务公开栏内张榜，或者召开村民大会宣布，或在村民代表会议上公布。山西省临汾市推广该市郭行乡内鼻村“八公开制度”，即批宅基地公开，计划生育指标公开，公粮任务公开，生产资料分配公开，提留公开，财务公开，土地、企业承包公开，干部功绩过失公开[704]。其他地方的村务公开内容，基本上大同小异。村务公开制度与“村务公开栏”的普遍建立，为村民的监督参与创造了条件。

    监督机构的建立，是村民监督参与的组织保证。虽然各地的监督机构的名称不尽相同，但它们的职责却是一样的。宁夏回族自治区中卫县叫做“村民评议监督小组”[705]；河南省武陟县阳城乡叫做“村民监督检查小组”[706]；山西省临汾市北郊乡，在选举村民委员会的同时，选5—7名监督委员，成立“村民监督委员会”，等等。此外，有些地方还设立了“监督建议箱”（山西省河曲县）、“民主监督栏”和“群众意见箱”（山西省交城县）等，以扩大村民监督参与的渠道。

    就我们掌握的材料来看，当代中国农民的监督参与，确实有了进步。例如，吉林省梨树县喇叭甸镇柳树营村村委会财务管理混乱，账目不清，一年吃喝3万多元，村民找到乡政府，说他们不能用这些败家子为他们当家，召开了村民代表会议，罢免了村委会干部。该县1992年冬天在全县范围内进行了一次民主评议村干部，一共罢免了17名村干部。[707]山西省临汾市屯里乡高河村村委会主任段某，上任后不履行竞选演说的诺言，还与党支部闹对立；郭行乡李家庄村委会主任李某，两年不缴公粮，乡里发的500元救济款两年不入账，属于贪污行为。村民监督小组报请村民代表会议，进行公开批评，并依法罢免了他们的职务。乡党委和乡政府经过调查核实，承认村民罢免有效。[708]该市北郊乡高河店村，1982年投资14万元兴建了罐头厂，由于经营管理不善，被迫停产。1990年村委会干部打算将这个厂拍卖。这类事要是在过去，几个干部说了算，卖也就卖了。可是，村务公开以后，一些村民立即要监督委员出面干预，认为高河店本来就没有什么像样的村办企业，卖企业就是动摇村级经济根基。村民监督委员会经过多方征求意见后，立即建议召开村民代表会议，经过热烈讨论，决定罐头厂不仅不卖，而且要投资改建上新产品。[709]河曲县1991年全县各村通过“监督建议箱”的渠道，共收到监督意见和建议943条，其中被村委会、乡政府采纳了587条[710]。河南省长葛县董村乡建立了“回音壁”制度。村民可以利用各种形式署名或不署名地向村委会提出问题和建议，村委会必须于5日之内在“回音壁”上予以答复。该乡庞岗村1982年撤销生产队时，第10生产队的1000多公斤大豆不知去向，多年没有处理，村民有怨气，以不缴公粮，不缴提留款，不缴宅基地有偿使用费来表示抗议。1991年三名村民联名在“回音壁”上提出意见以后，党支部、村委会认真研究，经过三天三夜的调查终于把问题查清楚，并责令原来生产队干部私分的1000多斤大豆，折价限期退赔，及时在“回音壁”上向村民作了答复。问题解决了，村民的气顺了，两天之内缴清了公粮、提留款和宅基地有偿使用费。[711]

    上述事实表明，在已开展村民自治示范活动的农村，在村务公开的条件下，农民在村级组织中的监督参与，得到了较好的保证。目前我们还没有确切的村民自治示范村的数据。但是在全国2000多个县及县级市中，只有59个村民自治示范县（市）[712]，所占比例是很小的。即使按照中央民政部的设想，每个省、市、自治区要搞1—2个自治示范县，每个县要搞2—3个村民自治示范乡，每个乡要搞2—3个村民自治示范村的比例推算，在全国100多万个村民委员会中，开展村民自治示范活动的村委会不会超过30万个。我们还可以从山西省临汾市的情况中得到印证。该市共辖26个乡（镇），只有3个乡（镇）搞了村民自治示范活动；26个乡（镇）共辖319个村委会，只有120个村委会开展了村民自治活动[713]。因此，中国大陆的农村，只有不足1/3的村委会开展了村民自治示范活动。这个估计，应该是没有问题的。然而，在那些党支部、村委会干部与农民对立情绪严重的地区，在宗族纠纷深重的地区，在恶势力（“镇霸”、“村霸”）把持的乡村，农民的监督参与，同决策参与、管理参与一样，是极其有限的。虽然也制定了《村规民约》、《村民自治章程》一类制度，但形同虚设，根本无法贯彻执行。这一点，是研究当代中国农民政治参与的时候，不能不注意的。否则，就犯了以偏赅全的错误。

    五 农民的政治参与与中国的政治发展

    （一）村民自治发展的不平衡性

    自从《村民委员会组织法（试行）》颁布实施以来，少数示范村的成功，并不能掩盖中国农村村民自治活动发展的不平衡性。根据河南省1992年的统计，全省共有47538个村委会，好的或比较好的占20%，处于中间状态的占60%，涣散的约占总数的15%—20%[714]，贫困地区占的比例稍高一些。据湖北省1990年的统计，全省共有32529个村委会，好的占30%左右，一般的占50%，差的占20%左右[715]。据福建省1991年的统计，全省共有12737个村委会，好的占39.5%，处于中间状态的占54.1%，涣散的下降到6.4%[716]。这三个省的情况都是中间大两头小，即好的与涣散的所占比例都不大，而处于中间状的则是大多数。这个比例，与前揭示范村在全国村委会总数中所占的比例，大体可以吻合起来。

    村民自治活动搞得好的示范村，多数是一些经济相对富裕的农村，一般都拥有相当多的集体企业，并有好的领导历史。这些地区不仅按村委会组织法的规定，实行直接差额选举村委会干部，而且普遍建立了村民代表会议制度，制定了村规民约和村民自治章程，村民与干部的契约化程度较高，国家任务也完成得比较好，各种纠纷与矛盾比较少。

    处于中间状态的大多数村委会在换届选举结束以后，就若有若无，村委会干部仍然把自己看成是乡政府和党支部政策的执行者，缺少工作主动性和责任心；村民仍然觉得自己被“官”管着，并不重视村委会组织法所赋予他们的新权利。选举不认真、不规范；村规民约和自治章程是从县、乡政府抄来的，并不准备实行。乡政府下达的国家任务虽然也能完成，但十分困难；各种社会文化改革，如计划生育、殡葬改革等则不受欢迎，强迫命令时有发生。村干部既要应付乡政府，又要对付村民。“村民自治”基本上停留在口头上，选举一结束，好像就完成了。1994年春夏之际，笔者在山西、陕西、河南、江苏的部分农村调查时，发现这类村委会占大多数。

    村民自治活动搞得不好的村委会又分两种情况：一种是瘫痪村；一种是失控村。瘫痪村多半在贫困地区或偏远地区，没有村办企业，村委会管理混乱，干部因为连最低额的补助都拿不到而不愿承担乡政府下达的国家任务；村民认为干部召开会议的目的就是“要粮（公粮）、要钱（提留款）、要命（人工流产）”，而不愿参加村民会议或村民代表会议。干部与村民的关系紧张。村民认为村规民约与自治章程，都是上面定的，约束不了干部，专治村民。所以，他们对“村民自治”由怀疑到冷漠，“敬而远之”，有时甚至会发生争斗与反抗。社会治安状况不好，发案率高，村民自治，名存实亡。失控村多发生在宗族势力或其他恶势力（宗派、流氓、恶霸）把持的农村。在那里，常常是大姓宗族或村霸操纵选举，剥夺小姓和胆小怕事的村民的权利，控制村委会，认为搞村民自治，就是不要政府管，搞独立王国。在这些地方，党和政府的农村政策贯彻不下去，干部与村民合谋逃避承担国家任务，各种违法案件，层出不穷。

    以上三种不同的类型表明，中国农村村民自治活动发展的十分不平衡。示范村，代表着中国农村政治发展的方向，但居少数；处于中间状态的村委会，数量大，要花很大的力气才能步入村民自治的正常轨道；而瘫痪村和失控村，则与村委会组织法的要求背道而驰，数量虽不多，但影响很大。这三种不同类型的农村，农民政治参与的形态与程度，都有很大的差别。

    （二）农民政治参与程度的差异

    总的来讲，现在中国农民的政治参与，比起人民公社时代，有了很大的变化。首先是政治参与机会的增多。过去的政治参与，局限于贯彻执行上面决定的政策方面；现在则在基层自治组织中，从决定候选人、投票，到决策、管理、监督，都有机会参与。其次，政治参与的形态，过去只能是被动的动员式参与；而现在自觉的参与在不断增长。但是，由于各地村民自治发展不平衡，其参与形态与程度，差异很大。

    在示范村，农民的政治参与热情与能力显著提高。就确定候选人参与而言，有意担任村委会主任的人，采用竞选方式，通过发表竞选演说公布自己的施政方案，来争取村民支持的事例，已不再是凤毛麟角的稀罕事了。在选举中，甚至儿子投票反对没有政绩的老子，村民投票反对工作态度粗暴的干部，抗议选举中的舞弊行为，否定乡政府推荐的候选人，等等，各地都有不少的报道。从而表明，中国政府开展村民自治示范活动是取得了一定的成果的。当然，这并不是说示范村的村民政治参与就没有问题了。事实上，如前所述，确定候选人要受党支部和乡政府的影响、代理投票制、户代表制、流动票箱等，都制约了农民选举参与的质量。在基层自治组织的决策、管理、监督参与方面，由于实行代议制原则，村民代表产生的方法，代表的素质都存在一定的问题，特别是现在的农民关心的不是政治和社会问题，而是如何快速致富的问题，所以村委会干部在决策过程中起主导作用，村民要想有效地行使决策、监督参与，还是相当困难的。所有这些问题，在处于中间状态的非示范村，表现得更为突出。

    处在中间状态地区农民的政治参与形态，基本上属于动员式政治参与，无论是选举还是村务管理，主要是靠乡政府发动，与人民公社时代的政治参与没有显著变化。村委会及各类村级组织，基本上靠乡政府下达命令，上面推一下，村委会就动一下。完成国家任务、贯彻各项政策，还靠喇叭里喊，挨家挨户去催。唯一不同的地方，村委会干部没有过去的大队干部积极性高，对上（乡政府）、对下（村民）都处于应付的状态。村民关心的是如何发财，对村委会组织法赋予他们的权利不感兴趣，认为有没有这些权利都无所谓，甚至认为权利没有义务多。所以，民主程序常常被束之高阁，强迫命令是村干部的主要工作方法。这类地区农民的政治参与还处在相当低的水平上。

    而在瘫痪村，村委会形同虚设，村干部与村民都是自家顾自家，遇事靠乡政府派工作组下来才能勉强完成，基本谈不上农民的政治参与问题。相反，在失控村，村民在选举、决策、管理诸方面反而有较多的参与，但他们误以为“村民自治”就是授权给他们与乡政府抗衡，抵制甚至拒绝承担国家任务。这是一种被宗族势力或“村霸”误导的“政治参与”，近乎无政府主义。

    由此可见，在开展了村民自治示范活动的地方，当代中国农民的政治参与确实发生了不小的变化，并取得了相当的成功。但若从中国农村的总量进行分类分析，农民政治参与程度的总体水平，还不是很高的。不过，示范村的成功，确实为未来中国农民的政治参与，预示了一个令人鼓舞的发展方向。

    （三）农民的政治参与与中国的政治发展

    政治发展，实质上是政治现代化的过程。它是以政治结构的民主化和政治文化的世俗化为特征的。中国农村实行村民自治，既是推进基层政治结构民主化的有效步骤，又为农民政治文化的发展开辟了道路。政治发展要求公民进行制度化的参与，村委会组织法的落实，无疑是引导农民进行制度化参与的可靠保证。当前中国农民政治参与尚处在低水平上，如何推进农民的政治参与向高水平发展，这是摆在中国政府面前的一项艰巨任务。

    首先，应当进一步完善村民自治的各项法律。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，构筑了村民自治的基本法律框架和原则，但仍需要加以完善。例如，关于村民会议“也可以由每户派代表参加”的规定，实质上剥夺了每户的妇女和青年的合法权利，因为中国有家长制的传统，户代表通常就是家长。而在地方法规中，目前只有22个省、直辖市、自治区制定了《〈村民委员会组织法〉实施办法》，尚有8个省、直辖市、自治区没有制定。而各省所制定的实施办法中，有相当的差异，有些比较粗疏，缺乏可操作性。各地创造出来的“村民代表会议”制度，亟待规范，选举程序、选举方式、候选人产生的办法、村民参与的规则，等等，都需要从立法的角度做很多工作。《村规民约》和《村民自治章程》的制定，要立足于实行，而不应是用来装潢门面的空文。县、乡政府应用心指导，而不是包办代替。完善村民自治的各项法律制度，目的在于使农村政治生活制度化，从而为农民合法有效地进行政治参与提供保障。

    其次，政治发展的基础和条件，是保持社会稳定。在改革开放条件下，由于社会利益的多元化，人们的政治参与愿望也向多元化发展，这就要求改善和加强党对农村工作的领导，确保农村社会的稳定。我们在分析全国农村村民自治发展不平衡性的时候发现，大凡是村民自治搞得好的示范村，都有一个得力的党支部。他们在处理党管干部与村民依法选举干部的关系，党的意图与村民会议决策的关系等问题上，比较得法，既保证了党对自治组织的领导，又不是包办代替，而是支持帮助其行使职权，尊重其实行自治的法律地位。而在那些村民自治处于中间状态的农村，党支部一般比较软弱或处于半瘫痪状态。他们普遍不善于把党的方针政策，通过村民自治的形式，变成村民的自觉行动。要么撒手不管，要么包办代替，干部与群众的关系比较紧张，干部说了算的局面未有多大改观，强迫命令时有发生，各种矛盾日积月累。在那些村民自治搞得不好的瘫痪村与失控村，则党支部不是处于瘫痪状态，就是已经蜕化变质，完全失去了领导核心的作用，亟待整顿。由此可见，改善和加强党对农村工作的领导至关重要。它包括加强农村党组织的自身建设、改进领导方法和作风，严格按照法律实施对村级组织的领导等。只有这样，才能使农民的政治参与在稳定的社会环境中向前发展，而不至于流于形式或落空。

    最后，政治参与要求农民具备《宪法》、《村民委员会组织法（试行）》等宪政的基本知识，树立宪政观念，提高政治参与的能力，熟悉游戏规则。但是，中国9亿农民中，30%左右是文盲，许多贫困地区和边远地区的学龄儿童失学问题严重，这些都是阻碍政治发展的不利因素。因此，为了提高农民的整体素质，在发展农村经济的同时，政府应加大农村义务教育的投入，否则，要想提高农民政治参与的能力和质量，推进中国政治发展的进程，是不可能的。

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