一 引言

    村民自治是中国改革开放以后出现的新事物。

    70年代末开始的以推行家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，极大地解放了农村的社会生产力，推动了农业和农村社会的发展。农民的社会自主性的增强，导致了生产大队、生产队组织的瘫痪，农村基层社会出现了权力真空，社会治安、公共事务、公益事业等处于无人管理的状态。旧的管理体制的解体呼唤着新的基础性权力结构的诞生。

    1980年底，广西河池地区宜山、罗城两县的农民基于社会管理的实际需要，自发地组建了一种全新的基础性权力共同体——村民委员会，以取代正在解体之中的生产大队组织。村民委员会的功能，最初是协助政府维持社会治安，后来逐渐扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，其性质也逐步向群众性自治组织演变。与此同时，全国其他一些地区如四川、河北的农村，也出现了类似村民委员会的组织。到1982年底，全国不少地区的农村都出现了村民委员会这种农村基础性权力共同体。

    1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位。1982年宪法第111条规定：村民委员会是农村基层群众性自治组织；村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举；村民委员会同基层政权的关系由法律规定。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

    宪法的这条规定，为农村实行村民自治提供了法律依据。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社体制的结束，从而在全国范围内为村民委员会的建立铺平了道路。

    从1984年起，中国政府便着手村民自治的立法工作[717]，1987年11月24日，全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法（试行）》）。《村委会组织法（试行）》是一部开展村民自治的法律。此后，各省、直辖市、自治区根据这部法律所制定的一批“实施办法”，对它作了补充和发展。它们都曾起到积极的作用。但是，随着村民自治活动的推广与村民自治实践的深入，《村委会组织法（试行）》和各省、直辖市、自治区所制定的“实施办法”的不足之处也陆续暴露出来，成为制约村民自治进一步发展的瓶颈。因此，修订《村委会组织法（试行）》，取消“试行”，颁布新法，已成当务之急。

    二 村民自治法制建设的现状

    （一）法律

    《村委会组织法（试行）》共21条，对村民委员会的性质与地位、职能与职责、产生方式与组织构成、活动方式及其与基层政权的关系，等等，作出了明确、具体的规定。这是一部因应农村基础性权力结构变化的现实，由国家立法机关制定并颁布的村民自治的法律。尽管它还只是一部“试行”法，但具有开创性。它对发展基层民主，把村民自治实践纳入法治轨道，起到了不可估量的重大作用。

    遗憾的是，这部法律试行了10年，而今还在“试行”，这在当代立法史上是不多见的。

    自1994年1月起，民政部根据《八届全国人大常委会立法规划》起草修订现行的《村委会组织法（试行）》，1995年7月30日将《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》报送国务院审议。“修订草案”根据全国各地在贯彻落实《村委会组织法（试行）》过程中的经验，对村委会的地位、组织、职责、选举、村民代表会议、村民自治章程等内容，作了较大的修订[718]。如今两年过去了，仍然没有结果。

    民政部从1988年2月26日发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》起，到1997年8月5日发布《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》止，先后以“通知”的形式发布了九个行政指导性文件，内容涵盖了贯彻执行《村委会组织法（试行）》、村委会换届选举、开展村民自治示范活动、加强村委会建设、建立村务公开制度等方面，对于推动《村委会组织法（试行）》的实施，规范各地村民自治的实践，都起到了积极的作用。但是，行政指导性文件毕竟不能替代“行政法规”。在《村委会组织法（试行）》颁布以后，至今还缺少由中央政府层级制定的相应的“实施细则”，造成配套法规出现了空白。其结果，必然会对《村委会组织法（试行）》在全国范围内实施的统一性产生影响，甚至可能成为各地村民自治发展不平衡的根源之一。从法制建设的角度来考量，实堪忧虑。

    （二）地方性法规

    10年来，关于村民自治的地方立法情况参差不齐。根据《村委会组织法（试行）》第20条规定的“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区的实际情况，规定实施的步骤和办法”而出台的地方性法规，基本上可以划分成三类：

    第一类，是由省、自治区、直辖市的人大常委会制定的《实施〈村委会组织法（试行）〉办法》。截至1997年10月，在中国大陆31个省级行政区域中，有25个省级行政区域的立法机关制定了此项地方性法规。目前尚有上海市、广西壮族自治区、广东省、海南省、云南省、重庆市6个省级行政区域没有制定实施办法。其中，重庆是1997年建立直辖市的，可以不论。

    第二类，是省级人大常委会或省政府制定的村委会选举办法、规定、条例之类专项地方性法规。目前在31个省级行政区域中，已有6个省颁布此类法规。它们是：福建省、江苏省、辽宁省、贵州省、河北省、湖南省[719]。

    第三类，是以省政府或省政府所在地的市的人大或政府发布的行政指导性文件。按照1982年宪法所确立的立法体制的规定，这类行政指导性文件具有与地方性法规相同的效力等级。例如：四川省政府1990年9月3日发布的关于开展创建村民自治示范活动的通知，沈阳市人大常委会1992年1月通过的村委会选举暂行办法，河南省委省政府1994年11月10日和郑州市委市政府1994年12月19日发布的关于加强基层政权和村（居）委会建设的意见，河南（1994年6月30日）、安徽（1995年10月23日）、江西（1995年10月23日）、湖南（1996年1月25日）等省政府批转省民政厅关于全省村民委员会换届选举工作意见的通知，福州市政府1995年1月29日发布的关于加强村级财务管理的暂行规定，等等。这类具有地方法规效力的行政指导性文件有一个共同特点，即多半是由省政府所属职能部门——省民政厅提出具体实施方案，经省政府批准，并以省政府的名义发布。从地方法规的立法体制及立法程序上说，是比较规范的。然而也有个别的文件以省委和省政府、市委和市政府的名义联合发布。从法理上说，这种由党的机关直接发布法律性文件的做法是应当避免的。

    （三）省级以下各级国家机关的执法规定

    无论是地方各级人大所通过和发布的决议，还是地方各级政府所发布的决定和命令，都属于执法规定。现依行政级次，分别概述。

    1.地市级执法规定

    地市级执法规定，通常是由市人大常委会和市政府制定的，具有一定的权威性。从内容来看，多以关于村委会换届选举工作的实施办法为主，例如承德市人大常委会1994年2月15日、新乡市市长办公会1994年7月15日、芜湖市政府1995年12月22日制定的实施办法或发布的通知，即属这一类。也有关于村民代表会议的规定，如承德市人大常委会1993年12月28日、枣庄市人民政府1994年6月3日审议通过的决定或发布的命令等。还有关于村务公开、民主管理的规定，例如福州市政府1995年1月29日发布的关于加强村级财务管理的暂行规定、开封市委市政府1997年4月10日发布的关于推行村务公开和民主管理的意见。此外，市级民政局也制定过一些规定或方案，不过因行政级次所限，其权威性受到影响。自从实行“市管县”的行政体制改革以后，地市级的执法规定直接影响着所辖县（区）村民自治的质量与法治化的程度。目前在31个省级行政区域内，共有地市级（地级市、自治州、盟）行政区域335个（其中地级单位117个、地级市218个）。据粗略估计，全国真正形成比较健全的执法规定的地市级行政区域不足70个，仅占总数的20%。这是一个严峻的现实。

    2.县（市）级执法规定

    县（市）级国家机关在国家结构的序列中，直接面向基层乡镇，肩负着承上启下的使命。因此，县级国家权力机关和行政机关的执法规定，对于法律和地方性法规的落实以及乡镇政府“指导、支持和帮助”村民自治的质量和水平具有特别重要的作用。目前这类执法规定种类繁多，内容几乎涉及村民自治的所有方面，形式也异彩纷呈。若以规范性、可操作性来衡量，各县（市）之间执法规定的差异较大。从内容来看，以村委会选举实施办法为最多，村民代表会议规则和村级规范化管理规定次之，村民自治示范活动的意见和乡镇政府指导村委会工作规则又次之。再有，制定者的行政级次不一，有的是县（市）人大常委会或县政府制定的，有的是县（市）委与政府共同制定的，也有的则是县（市）民政局制定的。不少县（市）级执法规定，对农民群众在村民自治实践活动中所表现出来的首创精神或成功经验，进行了总结、提炼和推广。例如，吉林省梨树县县委办公室和县政府办公室1994年11月15日印发的《梨树县村民委员会第三次换届选举工作实施方案》，就是一个非常有特点的执法规定。此外，像四川省彭山县、陕西省华阴市、河北省滦南县的人大常委会分别制定的村民会议或村民代表会议的“议事会制度”、“议事办法”、“议事规则”等，也很规范并具代表性。福建省尤溪县基层政权建设领导小组1994年8月12日发布的《关于建立村委会选举工作档案的通知》，是县级执法规定中关于建立选举工作档案问题最系统的一个行政指导性文件。

    在31个省级行政区域内，县（市）级国家机关关于村民自治的执法规定的制定情况参差不齐。据不完全统计，在2141个县（市）级行政区域（县级单位1696个、县级市445个）中，已经建立起健全的执法规定的村民自治示范县大约只有200多个，仅占总数的10%左右。这是不容乐观的。

    3.乡镇级执法规定

    乡镇国家机关是我国最基层的政权组织，直接面向城乡居民及基层群众性自治组织。乡镇政府发布的决定和命令的质量如何，直接影响着农村村民自治的法治水平。

    从各地乡镇一级执法规定的文本来看，多半是由乡镇政府制定的，也有的是乡镇党委和乡镇政府共同制定的，还有的是乡镇人民代表大会主席团制定的。

    乡镇国家机关制定的执法规定的内容，大体包括10个方面：（1）关于村委会换届选举工作的实施方案（如湖北省仙桃市通海口镇）；（2）关于建立健全村民代表会议制度的实施方案（如吉林省集安市大路乡）；（3）关于加强村级组织建设的决定（如广东省宝安县坪山镇）；（4）关于村级干部管理细则（如吉林省和龙市东城镇）；（5）关于依法治村、民主管理工作试点方案（如湖北省京山县雁门口乡）；（6）关于乡镇政府指导村委会工作试行办法（如山西省临漪县临晋镇）；（7）关于乡政府与村委会签订的《村民自治协约》（如福建省上杭县芦丰乡）；（8）关于村民委员会协助乡镇政府工作细则（如辽宁省大连市得胜镇）；（9）关于乡政府对《村规民约》的规定（如北京市平谷县王辛庄乡）；（10）关于搞好村民小组长和村民代表的选举以及村委会建章立制的通知（如福建省古田县湖滨乡），等等。

    乡镇国家机关制定执法规定的重点，在于理顺与村委会的关系，切实保证《村委会组织法（试行）》及地方性配套法规的落实。目前在31个省级行政区域内共有45227个乡镇，已经形成比较规范的指导村委会工作实施细则的乡镇，据最乐观的估计，不会超过10000个，仅占乡镇总数的20%。这个数字表明，进一步推动乡镇政府加快制定指导村委会工作的实施细则，刻不容缓。

    （四）村规民约与村民自治章程

    村规民约与村民自治章程，是各地在贯彻实施《村委会组织法（试行）》过程中，在县、乡政府指导下，由村民会议或村民代表会议根据《村委会组织法（试行）》及相关的地方性法规的基本精神，结合本村的实际，制定出来的规范性文件。

    村规民约与村民自治章程，无论是从内容还是从形式上看，都分属两个层次。村规民约是村民日常生活的行为规范，可看做村内“成文法”的初级形式，言简意赅，易于记诵。如北京市平谷县王辛庄乡的《村规民约“三字经”》等。而村民自治章程，则是村内“成文法”的高级形式，一般都分总则、经济管理、社会秩序、村民组织、附则等若干章，条款少则几十条，多则百余条，内容涵盖了农村生活的所有方面。农民习惯地把它称作“村里的宪法”。例如，吉林省梨树县梨树乡《霍家店村民自治章程》、山东省招远市《欧家夼村村民自治章程》、湖南省临澧县新安镇《龙凤村依法自治章程》，等等。

    目前各地村民自治组织制定村规民约和村民自治章程，一是发展不平衡，二是缺乏规范。在31个省级行政区域内，总计有92.8万个村委会，已经制定比较规范的村规民约的村委会，估计不会超过55万个，仅占总数的60%；已经制定比较规范的村民自治章程的村委会，估计不会超过18万个，仅占总数的20%。这些数字表明，推进村民自治工作，任重而道远。

    三 村民自治法制建设的经验

    《村委会组织法（试行）》作为一部推行村民自治的法律，它所体现的价值观是神圣的。作为一部试行的实体法，它的每一个条文都来自生活，具有明确的含义。今天，随着社会生活的变化和村民自治实践活动的深入，它的一些条文已经不能适应和满足实际需要。因此，从立法的角度，总结各地农村村民自治实践活动中的经验，对于修订和完善《村委会组织法》是非常必要的。

    （一）村委会选举制度

    《村委会组织法（试行）》是1988年6月1日起开始实施的，有关村委会的选举问题，只有该法第9条中的一句话作为法律依据：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举。”因此，各地只能参照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的相关规定，组织村委会的选举。然而，由于村委会的选举与人民代表大会的选举，在性质、范围、规模、办法和程序上差异较大，不易操作，于是各省在陆续发布的《〈村委会组织法（试行）〉实施办法》中，都对村委会的选举作了一些规定。1990年12月26日，福建省率先颁布了《村委会选举办法》，不少省的一些地区、市、县级国家机关也陆续制定了《村委会换届选举工作实施方案》，从而使村委会选举朝规范化、制度化方向迈进了一步。

    在1995—1996年度全国范围的第三次（有的省份是第四次或第五次）村委会换届选举时，各地所发布的行政指导性文件，普遍吸纳了当地前几次选举实践中村民的制度创新经验，使村委会选举的制度化、规范化程度大为提高。归纳起来，这些经验主要有如下四个方面：

    第一，选举前以乡为单位组织人员对村委会三年任期内的财务进行审计公布。这是福建省的创造[720]。村级财务收支情况是村民关注的热点，在选举前一个月，由乡镇政府组织乡经委和农业部门的经管站人员分别对每个村三年来的财务收支进行审计公布，十分必要。这样，一则可以增强村委会工作的透明度，消除群众的疑虑；二则可以对村干部的欠账限时清还，从而为换届选举创造一个安定的氛围。湖北省谷城县也采取这一做法[721]。湖北省钟祥市长寿镇把“强化审计，提高换届选举的透明度”，作为换届选举准备工作的重点，并且细化了审计内容：一是任期目标，二是群众反映的热点问题，三是基建项目的开支，四是经济合同兑现情况[722]。这样做的结果，改变了过去那种村委会干部不论有无政绩照样连选连任，不论有无问题照样做“官”，甚至有严重违法违纪行为的干部可以不受惩戒，下台了之的局面。就全国而言，还有一些地方采取了“选前审计”的做法。这是发展基层民主的绝佳方法或制度，将它纳入村委会换届选举的法定程序之中，非常重要。

    第二，外出选民登记与邮寄选票。搞好选民登记，体现了对选民合法选举权的尊重，是确保选举公正、公平的重要环节。随着经济的发展，村民外出经商或劳务输出越来越多，从而给村委会换届选举带来了许多困难。各地通常的做法是动员家属、亲戚朋友，通过书信、电报、电话，要求他们回村参加选举，但收效甚微，于是实行委托亲友投票。有些地方怕麻烦，甚至在选民登记时就把他们排除在外，不予登记。在宗族势力严重的地方容易造成选举混乱，不能真实反映外出选民的意愿。而对外出选民不予登记，则剥夺了这部分人的合法权益。针对这种情况，福建省民政厅在寿宁县村委会换届选举试点工作中大胆进行制度创新，规定选民登记必须在选举日前15日进行，每个具有选民资格的人必须在一个地方登记，分在家选民和外出选民两栏张榜公布，同时在公布前给外出选民寄一封信，附选票，有回信时等到选举日投票开箱时一并拆封[723]。这样就确保了外出选民的选举权不受侵犯。此外，湖南省一些地方也采取了函投的办法维护外出选民的选举权，仅衡阳市祁东县1996年换届选举时，外出打工人员寄回来的“函投选票”，就有一万多张[724]，收到了较好的效果。对于外出选民实行函投选票，应该说是村委会选举制度的一个革新，具有推广的价值。这种做法也是符合国际惯例的。

    第三，候选人产生方式的改革。从初步候选人的提名到正式候选人的确定及资格审查，是村委会选举的关键环节。初步候选人的提名方式，反映选民自主权的实现程度。目前各省、直辖市、自治区所制定的地方法规中关于初步候选人提名方式的规定，主要有四种：（1）选民联名提名；（2）村党支部和社团组织提名；（3）村民小组或村民代表会议提名；（4）选民自荐。在1995—1996年度全国村委会换届选举中，各地竞相效法吉林省梨树县用“海选”的办法确定候选人的经验，显示了把确定候选人的权利完全交给村民已成大势所趋。

    所谓“海选”，就是全体有选举权的村民无记名投票提名。东北方言谓“大”为“海”，“海选”指候选人提名范围广泛和用预选方式确定候选人。1994年11月15日梨树县政府发布《吉林省梨树县村民委员会第三次换届选举工作实施方案》，对此作了明确的规定，是最富创意的县级行政指导性文件。据吉林省民政厅的官员介绍，正在进行中的全省第四次村委会换届选举，将有60%的县（市）采取“海选”。此外，甘肃省采用“海选”方式的村已达76%[725]；湖南省永州市实行“海选”、“预选”的村达到60.1%，湘潭市达到了100%[726]；河南、河北、山西省的部分县（市）也广泛采用。采用预选方式确定正式候选人，实行竞争选举，是“海选”的题中应有之义。由于“海选”的方式具有公开、平等、民主的特点，深受广大选民的欢迎。

    “海选”（预选）方式确定正式候选人，有一个重要环节，就是在预选前对候选人进行资格审查，以防止不合格的人选进入村委会。各地的选举办法中，大多对此作了明确的规定。归纳起来主要是：（1）认真贯彻执行党的路线方针政策和国家的法律法规；（2）遵纪守法、廉洁公道、作风民主、联系群众；（3）工作认真负责，有办事能力，能带领群众共同致富；（4）身体健康，有一定文化知识[727]。有的省还明确规定，不搞封建迷信和宗族派性[728]。而福建省对候选人资格审查的规定最为具体且操作性强。他们规定下列七种人不得成为候选人：（1）选举前三年内本人或直系亲属违反计划生育正在处理期限内的；（2）村主要干部、计划生育专职干部在任期内没有完成计划生育任务和其他任务的；（3）选举前三年内有经济问题已结案的；（4）因经济或其他问题正立案审查的；（5）公安部门确定的帮教对象或治安重点人员；（6）长期外出不能回村担任主干工作的；（7）选举前三年内受劳教以上（包括免于诉讼）处分的[729]。这些经验的形成，促进了村委会选举制度的进一步完善。

    第四，秘密划票间的设立与选举监控的制度化。由传统的公开划票改为设立秘密划票间（室），意义重大。它在很大程度上使选民在行使投票权时不受外来因素的干扰，因而受到普遍欢迎。《吉林省梨树县村民委员会第三次换届选举工作实施方案》规定：无论设中心会场，还是设立投票站，都设秘密划票室，保证村民不受干扰地、自由地表达自己的意志，行使民主权利。目前在吉林、福建、河南、四川、河北、山西、甘肃、湖北、湖南、辽宁、黑龙江、山东、江西等省的大部分县（市）或部分县（市），已经推广了这种投票方式。例如，甘肃省第二次村委会换届选举中，有86%的村子设立了秘密划票间[730]。这对防止宗族、宗派势力干扰选举工作起到了良好的作用。

    选举监控，是指选举观察员对整个选举过程的观察与监督。其目的在于确保选举达到预期的目标。作为选举制度的一个有机组成部分，对于任何一种选举来说，监控都是不可或缺的。目前各地尚未形成一种统一的、制度化的模式，但是已有若干属于选举监控的萌芽。近年来，一些国际组织对吉林、福建、河北、山西、四川、甘肃等省部分县（市）村委会选举过程的观察，民政部基层政权司1996年11月到1997年春组织观察员到湖北、山西、河北、陕西四省对村委会选举进行的观摩，都应视作“选举监控”的范围，只是这种“观察”或“观摩”未能伴随整个选举过程，与规范意义上的选举监控还有一段差距。

    另外，各省、直辖市、自治区的民政厅（局）基本上都制定了关于村委会换届选举工作的“检查验收办法”，大部分县（市）按照这些文件的规定对换届选举工作进行了检查验收。福建省民政厅新修订的《村委会选举规程》规定，村委会主任的两个候选人，可以派出自己指定的本村选民来当观察员，观察员经过村选举领导小组审查同意后，有权监督整个投票过程是否合法。福建省寿宁县换届选举试点的26个村委会中，有90%的村派了选举观察员。这些“检查验收”或观察员的指派，都具有对选举进行监控的性质。不过，要使选举监控成为村委会选举制度的一个必要环节，在制度安排上还要做很多工作。

    （二）村民代表会议制度

    村民代表会议制度，是《村委会组织法（试行）》颁布实施以后，河北省正定县、四川省乐山市、山东省招远市等地在建立村民自治制度的实践过程中的一项制度创新。1990年9月民政部发布的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》肯定了这项制度创新，并把它作为村民自治示范活动的主要内容之一，要求各地大力推行。与此同时，各地制定的《〈村委会组织法（试行）〉实施办法》中，大都确认了这一制度创新，并对村民代表会的产生、组织构成、议事规则等作了规定。而地区、市、县、乡各级政府的执法规定中，又对此项制度进一步细化。1993年前后，各地结合村委会换届选举，大都把选举村民代表作为村委会换届选举工作的内容之一，并制定了许多实施方案。这样，村民代表会议制度在村民自治实践过程中，得以在全国确立[731]。

    目前各地的村民代表会议制度有三种模式：（1）村民代表会议由村民委员会召集和主持，这是绝大部分地方实行的办法；（2）村民代表会议由党支部召集和主持，这是山东桓台县的办法；（3）村民代表会议由会议推选的主席、副主席（或会长、副会长）召集和主持，这是河北赵县和承德市、四川达川市的做法。由于在农村基础性权力结构中，党支部书记、村委会主任、代表会议主席（会长）等职务普遍是交叉任职，因此，这三种模式并不构成不同的权力主体之间的原则分野。

    从形式上看，村民代表会议制度具有代议制的性质，与以直接民主为灵魂的村民自治制度似乎相悖。但是从实践上看，村民代表会议制度却是发展基层民主、健全村民自治制度的有力保障。在现实生活中，凡事都要召开村民会议来决定是办不到的。村民自治所体现的直接民主，主要是村民享有直接选举权和创制权、复决权，并非事无巨细都要由全体村民开会议决。

    村民代表会议在农村基础性权力结构中的定位是问题的关键，它应当是村民会议闭会期间，行使村民会议所赋予的决策权和监督权的常设性机构。这样，从体制上讲，它就成为村民自治制度内在的约束机制，可以对村委会的工作及村委会成员的行为进行有效的监督。

    当前，村民代表会议制度本身还有进行统一规范的必要，尤其是代表产生的方式，应当把以村民小组为基本选区选举产生作为唯一合法方式肯定下来。同时，村民代表会议的性质、地位、职权、内部构成及议事规则等也需要加以规范。

    （三）村务公开制度

    村务公开制度，是广大农民群众在贯彻执行《村委会组织法（试行）》过程中的又一项制度创新。早在1989年5月14日，河北省藁城县委、县政府就总结推广了藁城镇公开办事制度的经验，发布了《关于在全县农村实行“八公开、一参与、一监督”的决定》，正式建立村务公开制度。这个文件，将农民群众最关心的问题归纳为八个方面，简称“八公开”，即：（1）计划生育照顾、处罚公开；（2）宅基地发放公开；（3）集体财务管理公开；（4）生产资料发放公开；（5）新上集体企业项目公开；（6）村办企业招工公开；（7）签订经济承包合同公开；（8）干部的目标责任制公开。“一参与”，是指实行群众参与制度，规定各村必须采取有效措施，鼓励村民参政议政，并对参与的内容、方法和形式作出规定。“一监督”，是指实行群众监督，并对监督的途径和形式、程序与办法作出具体的规定。

    村务公开制度，是村民委员会实行“自我管理、自我教育、自我服务”的客观要求和必然选择。因此，各地在实施《村委会组织法（试行）》过程中，不约而同地对村务公开作了一些规定。1990年12月13日，中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知提出，要“增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会的监督”。1994年12月8日，民政部发布的《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，把“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督”，作为“村民自治示范活动的目标和任务”提出来，从而使这项制度正式在各地推广。

    经过近几年的实践，各地在实行村务公开制度方面取得了不少经验。从1996年1月起，河北在全省范围内推广赵县村务“六公开”的经验，明确提出了村务公开要达到“五规范”，“一满意”。所谓“五规范”，是指公开的内容、公开的程序、公开的时间、公开的阵地、公开的管理五个方面要规范。“一满意”，是指公开的结果要达到群众满意。[732]截至1996年7月底，河北全省有99.53%的村实行了村务公开，其中较规范的达60%[733]。村务公开的普遍推行，加强了农村干群之间的沟通和理解，化解了一些矛盾，取得了较好的社会效果。1997年2月27日，河南省委办公厅和省政府办公厅联合发文，制定了《关于在全省农村进一步推行村务公开、民主管理的意见》，也规定了八项村务公开的内容。此外，该意见还对村务公开的步骤和方式作了具体规定。同年4月11日，开封市委办公室和开封市政府办公室共同制定了《关于推行农村村务公开的实施细则》，对村务公开进行了全面规范，统一公开的内容、程序、时间、形式和监督管理机制。

    就全国而言，各地推行村务公开制度的情况差别很大。搞得好的或比较好的，尚属少数。就村务公开的内容而言有的只公开财务收支一项，有的地方则实行“三公开”、“四公开”乃至“十二公开”。公开内容的多少，大体与当地社会经济发展水平成正比。就村务管理的方式而言，有些地方实行“村有乡管”；有的地方实行“村级财务乡代管”。这多半是因为村级财务制度混乱，大批群众上访告状造成的。这种做法对于解决当地的干群矛盾或许会奏效于一时，但是它与《村委会组织法（试行）》的基本精神是相悖的，不应当把这种做法当做经验来推广。

    实践表明，村务公开是村民自治制度的一项重要内容，村务公开的程度，标志着“民主管理、民主监督”的实现程度。它不仅有助于解决农村的热点、难点问题，化解干群之间的矛盾，而且是发展基层民主的不可缺少的手段。因此，应当系统总结各地的经验，在修订《村委会组织法（试行）》时，增加相应的条款，确立村务公开制度的法律地位。

    （四）乡村干部培训制度

    10年来，村民依法实行自治的过程，实际上就是在村民中培植“法律至上”的法治观念的过程。《村委会组织法（试行）》作为在农村基层实行直接民主的开创性的法律，它的实施或落实，既需要有称职的执法者公正地去执行它，又需要有认同、尊重、关心它的乡村干部和村民遵守它。法治的实现，不在于用法条来取代固有的文化传统，而是要把人们对法的信念融入习惯、观念和行动中，融入世代相传的文化传统中。这正是在中国实行法治的困难之所在，也是《村委会组织法（试行）》实施过程中所遇到的各种阻力的根源之所在。大量事实表明，违反《村委会组织法（试行）》的案例，多半出在乡镇干部或者新当选的村委会干部身上。他们受传统文化观念的束缚，不相信“法大于权”。再者，一般村民又缺少以法律来保护自己权益的观念，当自己的合法权益受到侵害时，或者疑惧和憎恶，或者隐忍和避让。这两方面的因素往往是农村中各种恶性违法案件得不到遏制和处理的原因。

    另一方面，村民自治相关法律的落实，要靠制度建设作保证，否则便会流于形式。不少地方村委会选举搞得有声有色，但村务管理却搞得一塌糊涂，表明制度建设没有跟上。制度建设不仅表现为各种规章制度的建立与健全，还表现为这些规章制度真正成为人们行为的规范，这就需要我们的干部具备新的现代管理观念、管理方法和管理经验，而这又是目前中国农村干部所普遍缺乏的。

    基于这些理由，在贯彻执行村民自治法律的过程中，建立系统、规范的乡村干部培训制度，已成大势所趋。培训的重点，应当是乡镇干部和新当选的村委会干部。就全国而言，各省、直辖市、自治区的一些地方，已经开始做此项工作；民政部也已经建立起乡村干部培训中心，并组织编写教材，试办先导培训班。今后的任务，是在全国建立起正规的培训网络，形成科学的培训体系，制定严格而又可行的培训计划，对全国的乡镇干部和村委会干部分期分批地进行培训。这不仅是基层民主政治建设的客观需要，而且是保证国家长治久安的一种措施，具有重要的战略意义。

    四 村民自治法制建设中存在的问题

    （一）关于《村委会组织法（试行）》

    中国农村村民自治10年的实践证明，《村委会组织法（试行）》大体上是一部好的法律，但是其不足之处也是不应忽视的，这主要表现在：

    第一，对村民自治的定位不完整、不明确。《村委会组织法（试行）》对村委会性质的定位，“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，缺少“自我发展”的内容，不够完整；对它在农村中的地位和作用、对它在基础性权力结构中的地位和作用，缺乏明确与合乎实际的定位。目前我国农村实行的村民自治是一种制度性变革。村委会的质的规定性，包括以下五个因素：（1）在与国家的关系上，村委会是农村公民结成的基础性权力共同体，它要完成法律规定的各项义务，接受乡镇政府的合法的行政指导。（2）它是村集体财产（土地、山林、水面、滩涂及其他集体财产）所有权的代表。（3）它在村级组织中处于最高一级的地位。（4）在对外关系（含对乡镇政府的关系）上，它是村主权的代表。（5）受历史传统的影响，3000年来的乡里制度，无论是曰“里”还是曰“保”，无论是称“团”还是称“屯”，实质上都是乡以下的一级准行政单位。

    第二，对乡镇政府与村委会关系的规定不够明确。《村委会组织法（试行）》规定，乡镇政府与村委会的关系是：乡对村，是“指导、支持、帮助”的关系；村对乡，是“协助”的关系。既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围与形式。由于乡镇政府拥有基层政权的行政权力，熟悉行政系统的游戏规则，于是在实际操作中，往往把“指导、支持、帮助”的关系，变成上下级行政隶属关系。乡镇政府在村委会换届选举中用“指选”（指定候选人）代替村民推荐或“海选”（预选），用“任命”代替选举的现象，各地时有发生，与此有关的乡镇政府带头违法的案件增多。造成这种问题的原因很多，但法律本身留出的可供政府部门任意定夺的空隙太大不能不说是最主要的原因。

    第三，《村委会组织法（试行）》虽然规定了村委会的职能与任务，但失之于简略。首先，应当明确村委会与村集体财产的关系，这是确定村委会法律地位的关键之所在。其次，应当明确村委会在物质文明建设和精神文明建设上所肩负的使命。再次，要划定村委会协助乡镇政府工作的范围与形式。尤其重要的是，应当明确村委会与其他村级组织的关系，杜绝其他村级组织取而代之或凌驾于村委会之上的局面出现。

    第四，《村委会组织法（试行）》只规定了村委会由村民直接选举产生，没有规定选举程序和规则。这是一个明显的缺陷。在这方面，一些地方法规的做法值得借鉴。在不少地方法规中，制定了相当完善的选举办法，应当吸纳其中的精华，补进《村委会组织法》。另外，在“村民会议”的条款中，规定“村民会议可以由18岁以上村民参加，也可以由每户派代表参加”，这样，在实际操作过程中，户代表制盛行，结果造成了一部分村民（主要是妇女和青年）的民主权利事实上被剥夺的问题。这不符合立法原则。应当明确区分“村民会议”与“户代表会议”的性质、功能与职责。

    第五，《村委会组织法（试行）》只规定“村民会议由村民委员会召集与主持”，但对诸如村委会的工作如何监督、谁来监督，对不能胜任工作的村委会干部和不执行《村委会组织法》的行为如何处置，对村委会干部“异化”（宗族化、宗教首领把持或者变成“村霸”）问题如何解决，通过建立什么样的体制和制度来确保村委会的中立与公正等问题，缺乏明确的规定。

    笔者认为，在这方面，首先要明确规定村民会议是全村最高权力机关。这无论是从法理上还是从实践上说，都是不应含糊的。其次，要增加村民代表会议的内容，明确规定在村民会议闭会期间，村民代表会议行使村民会议授予的职权。要确立村民代表会议的法律地位，明确村民代表会议的组成以及它与其他村级组织的关系，赋予村民代表会议关于村内重大问题的决策权、村务工作的监督权、对不称职村干部的弹劾权、对村委会错误决定的否决权、对村规民约及村民自治章程的修订提案权，等等，以确保村民自治符合法治规范。

    第六，《村委会组织法（试行）》缺少对法公利与法私利的明确规定。应当把保护村民的一切合法财产所有权，把村务管理的范围、方式和原则，把村务公开制度的内容、方法和程序，辟专条写进法律。对诸如选举经费、干部报酬、公共开支、审批权限，等等，均应有明确的规定，不留法律空隙，以防止腐败现象发生。应当设置司法救助途径，对各类违法行为和违法事件，要按照国家的相关法律，做到违法必究，贯彻违制处罚原则，确保村民的民主权利不受侵犯。

    第七，《村委会组织法（试行）》只规定“村民委员会成员中，妇女应有适当的名额”，但是，一些地区在1995年换届选举产生的村委会班子中，女性比例下降，甚至有些村没有妇女干部。因此，如何保证妇女干部的名额，保障妇女政治参与权，保障妇女的合法权益，均须从法律上作出明确的规定。

    第八，没有乡村干部培训制度的内容。应当从实际需要和各地的实践经验出发，确立其法律地位。

    （二）关于地方性法规

    各省、直辖市、自治区已经出台的《村委会组织法（试行）》“实施办法”或“选举办法”，有不少成功的经验值得总结和推广，但是也存在一些问题，需要加以改进。例如：

    其一，各省制定的“实施办法”，主旨应是对法律所规定的原则加以细化，重在法条的程序性和可操作性，而不应只是对法条的重复。目前各省的“实施办法”，在规定乡政府对村委会的“指导、支持与帮助”的关系以及村委会对乡政府“协助”开展工作的关系时，基本上都是重复法律的原文，而甚少结合本省实际作出具体的规定。

    其二，有的省在“实施办法”中规定：“村民委员会主任出缺，可由乡、镇人民政府征得村民同意后确定代理人选，代理时间不得超过半年。”至于如何“征得村民同意”，如何“确定代理人选”，并未作详细规定。这实际上是赋予乡镇政府以过大的自由裁量权，在实际操作过程中，很可能侵犯村民所享有的自治权，因而与法律所规定的直接民主原则相悖，应当加以修正。

    其三，有些省的“实施办法”规定，村民代表会议有权“撤换和补选村民委员会的个别成员，接受村民委员会个别成员的辞职”。村民代表会议作为村民会议的常设机构，它的职权主要应限定在决策权与监督权上，若把“撤换和补选村民委员会个别成员”这样大的权力都交给村民代表会议，有违直接民主的基本精神。应当改为村民代表会议对于不称职的个别村委会成员有弹劾权，否则就越位了。

    其四，各省级行政区域就《村委会组织法（试行）》制定“实施办法”步调不一。在该法颁布10年之后，还有6个省级地区没有“实施办法”。也就是说，这6个省级地区是在没有“实施办法”的情况下推行村民自治的。这显然是不正常的。

    （三）关于市、县、乡级执法规定

    各地市、县级的有关执法规定对于推进村民自治的建立和发展起到了积极作用。不过其中的问题也比较多。例如，不仅在相关规定中出现了法律没有明确规定的组织系统，如村民代表会议设会长和副会长、主席和副主席的职务，而且在一些关于村级规范化管理的规定中，把对党支部的管理也包括进去，这就明显越界了。这种情况，多半出自由县委和县政府共同制定的执法规定。还有的市县规定农村干部要实行“正规化办公”，要求村干部实行八小时上下班的坐班制度。这显然不切实际。此外，还有一些县（市）明文规定“农村集体财务实行村有乡管”。这类规定的初衷，可能是为了帮助村委会管好、用好农村集体资金，强化对农村集体财务的监督与审计。在一些瘫痪村或失控村，实行这一规定可能比较有效。但是，这只能作为权宜之计，不应作为经验或办法加以推广。因为“村有乡管”的原则，从根本上说是与宪法和《村委会组织法（试行）》的精神相悖的。

    至于乡镇一级政府所制定的相关“规定”、“办法”、“细则”之类，问题就更多了。这里仅提三点：（1）有些乡镇的规定以重申省级地方法规或市、县级的规定为主要内容，其中尤以关于村委会选举方面的规定最为明显，缺少结合本乡镇特点的具体的实施细则。（2）有些乡镇的有关村级管理规定，把村党支部与村委会这两个性质、职能、组织形式和工作方式完全不同的村级组织混在一起，形成许多党政合一的条文，造成与宪法和《村委会组织法（试行）》基本精神的不一致。（3）有些乡镇的指导村委会工作规则，偏爱行政手段，把村委会当做乡镇政府的“腿”，甚至越俎代庖，干涉村民自治事务，侵害了法律所赋予的村民自治权利。

    （四）关于村规民约与村民自治章程

    村规民约和村民自治章程是两种不同的村内“成文法”。前者应当是要约式的村民行为规范，旨在弘扬正气，重在道德教化；后者应当是典章式的各种村民自治的管理制度集成，目的在于实现村民自治活动的规范化、制度化、法治化。这两种村内“成文法”所存在的问题比较突出。概括起来是：

    第一，村规民约和村民自治章程的条款规定应当是正面的、善意的、合乎情理的。然而就笔者所见，有些地方的村规民约简直就是一张罚款清单，罚款细目可以多达几十项。有的村规民约甚至规定，村民不参加群众大会或户主会，“每人每次罚款15元”。更奇特的是，如果有“毁坏干部家的庄稼或牲畜的报复行为”，“若查无人头，应由当地村民赔偿一定的损失”，如此等等。显而易见，这类“罚”字当头的村规民约，对于村委会干部来说，可能易于操作，但却不能称其为善法，因为它与寓惩于教的原则多有不合。

    第二，《村委会组织法（试行）》明确规定，“村规民约不得与宪法、法律、法规相抵触”。此外，村规民约还必须正确处理各类关系，不能把个人利益、集体利益、本村利益建立在侵害他人利益、邻村利益、国家利益的基础之上，否则它就失去合法性。然而有些地方的村规民约竟然规定：“猪、羊到地里吃青打死不赔偿”，“为了保护庄稼安全，可以在地里投毒，毒死人畜不管”，“凡本村女村民与外地人结婚的（与城镇人结婚除外）必须将户口迁至男方家，不迁者收回本人承包地，不发给一切待遇”，诸如此类的规定，显然与宪法及相关法律、法规的精神相左，必须修改。

    第三，村规民约与村民自治章程的制定主体应当是村民会议，而现有的制定主体非常不统一。有的是村民会议，有的是村民代表会议，有的是村民委员会，有的甚至是县（市）政府，例如，全县（市）统一使用一个由县（市）政府制定的村规民约或村民自治章程。由于制定主体不统一，所以内容与形式也五花八门。为了保证村规民约及村民自治章程合法，必须加强县（市）级人民政府对村规民约与村民自治章程制定工作的指导。但由县（市）级政府包办代替，致使全县（市）的村规民约与村民自治章程一个脸谱，缺少各个村子的个性特点，也是不可取的。这里，县（市）级政府应当做的工作是，向基层群众性自治组织的干部和群众宣传普及法律知识，完善村规民约及村民自治章程的制定程序，加强对村规民约与村民自治章程的检查指导。

    五 结语

    在前面论述和分析村民自治法制建设的现状、经验和存在的问题时，笔者已经提出了相应的改进对策和建议。现在我们可以得出这样一些基本认识：

    首先，改革开放以来，中国农村的基础性权力结构发生了重大的变化，为了适应这些变化，中国政府选择了实行村民自治制度的改革，并初步建立起村民自治的法律框架，有力地推动了中国农村的政治发展，取得了举世瞩目的成就。然而，随着村民自治制度的建立与推广，10年前确立起来的村民自治的法律框架，已经滞后于村民自治的实践需要，亟待改进。为此，不仅作为村民自治法律的《村委会组织法（试行）》需要作重大修改，与其配套的法规空白现象也应尽早克服。同时，各级国家权力机关和国家行政机关制定配套法规或执法规定进程不平衡、内容不规范的现象，应当迅速改变。

    其次，近10年来，在建立村民自治制度的实践过程中，广大农民群众积极进行制度创新，积累了许多成功的经验。比如，在换届选举前实行审计制度，在候选人的产生办法上实行预选制度（即“海选”），在选举过程中设立秘密划票间、选举监督员、邮投，创立村民代表会制度和村务公开制度，等等。这些制度创新，进一步充实、完善了村民自治制度。为了满足实践需要，从立法角度总结各地农村村民自治实践活动中的制度创新和成功经验，据以提炼、升华成具体的法条，用以修订和完善《村委会组织法》，是可行的、必要的。

    再次，现行村民自治法律框架中存在的一些不足之处，应当遵循法治所含有的原则、规范和理想，如“公正”、“平等”、“维护人的尊严”等原则进行修改或修订。这里，强调遵循“法治”目标下的立法原则来修订村民自治的法律及其配套法规，根本目的是希望为我国农村的民主与法制建设奠立稳固的基石。

    最后，希望国家权力机关、行政机关尽快把改进村民自治立法的问题提到议事日程上来，从战略的高度看待这项工作，加快工作进程，为实现建立社会主义法治国家的宏伟目标打下良好的基础。

    （原载《中国社会科学》1998年第3期）

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