一 引言

    自1978年起，中国农村实行以“家庭联产承包责任制”为内容的经济体制改革以来，农村基层社会随之发生了重大变革，已经实行20年的“政社合一”的人民公社制度开始瓦解，一种组织上相对独立于政府的农村基层群众性自治组织逐步形成。这一变革，不仅导致了农村治理结构的变化，而且对政府的治道也产生了不可小觑的影响。

    然而，中国的“村民自治”组织与学理上的“市民社会”组织不同，它是一种具有中国特色的制度安排，其主要成就表现为当代农民社会自主性的增强。所以，本文首先要概括地描述村民自治的形成过程、性质、功能与特征，然后才能对农村的治理结构与乡镇政府的治道变迁作出分析与评论。这样做，或许可以避免犯逻辑上的错误。

    需要说明的是，本文使用的“治道”、“治理”概念，不同于汉语辞源学上的“治道”、“治理”或“管理”的字面上的含义。汉语里的“治道”和“治理”两个词中的“治”字，应作“惩”或“理”字解。“治道”，乃强国安民的方式与途径；“治理”，即修整、管制公共事务的方针与办法；二者指的都是用行政的、法律的、制度的、政策的手段，居上驭下的单向性权力运用方式。而“管理”一词中的“管”字，应作“主领”、“拘束”解。“管理”，即统驭、控制、约束属下的规则、程序与方法，也是居高临下单向性权力运用方式。本文所使用的“治道”[734]或“治理”[735]概念，是援据英文governance的汉译。笔者不敏，悟作以市场为取向的国家，在管理经济和社会资源的过程中，政府与公民合作运用公共权力的方式，强调公民参与的不可或缺性，具有双向互动的含义在内。因此，在使用governance这一新概念的时候，应当充分注意它与汉译字面上的含义的差别。

    管窥之见，不当之处，还望诸方圣贤批正。

    二 村民自治：形成过程与基本特征

    村民自治，是改革开放以来，农村经济、政治体制变革的逻辑产物。

    1978年11月，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队的18户农民自发地冲破“三级所有，队为基础”的人民公社的藩篱，首创“包干到户”。接着，安徽省肥西县山南区、四川省、贵州省、甘肃省、内蒙古等地区也相继推行了“包产到户”的改革。“包产到户”，解放了农村生产力，使农民的生产自主性大大提高，造成了农产品大幅度的增加，推动了农村经济的发展。从1979年起，各地竞相效尤，一场以“包产到户”为内容的农村经济体制改革浪潮迅速席卷全国。“包产到户”意味着农民人身的解放和个人作用的被承认，通过包产到户，入社农民的财产权和人身自由开始有了保障，预示着以对入社农民进行严密的政治控制和超经济剥夺的“一大二公”、“三级所有、队为基础”、分配“大锅饭”、半军事化为特征的人民公社体制开始瓦解。

    “包干到户”得到了邓小平的肯定与支持。根据邓小平关于“包产到户”讲话精神起草的1980年中共中央第75号文件，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，从政策层面初步认可了“包产到户”、“包干到户”的改革。到了1982年1月1日，《中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉》，才正式肯定“包产到户”、“包干到户”“都是社会主义集体经济的生产责任制形式”。同年9月，中共十二大，确认了“包产到户”、“包干到户”，并规范为“家庭联产承包责任制”。至此，中国农村的经济体制改革，实现了由农民群众的自发创造上升为执政党政策的转变过程。[736]

    在实行农村土地集体所有制的前提下，家庭联产承包责任制的推行，使基本经济核算单位由生产队变成农户，农民因而获得了生产经营的自主权。生产关系的这一变革，派生出国家和集体的财政依赖对象也相应由生产大队和生产队转向农户，农民作为直接纳税人的地位被确认。伴随着按阶级出身划分农民政治等级的身份限制被取消和择业、流动等方面的地域性限制被解除，农民的社会自主性获得了提高。而随着农民的社会自主性的增强与壮大，农村基础性权力结构也必然发生相应的变化，并成为拥有行政威权的生产大队和生产队组织的挑战力量。在这种情况下，原来的生产大队、生产队两级组织瘫痪了，一时间，农村基层社会出现了权力真空，社会治安、公共事务、公益事业等处于无人管理的状态。旧的体制崩溃了，新的基础性权力结构尚处于孕育之中。

    到1980年底，广西河池地区宜山、罗山两县的农村，出于社会治安管理的迫切需要，农民们自发地组建了一种全新的基础性权力共同体——村民委员会，以取代正在迅速瓦解之中的生产大队、生产队组织。村民委员会的功能，最初是协助政府维持社会治安，后来逐渐扩大为对农村基层社会政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，村民委员会的性质也逐步向群众性自治组织演变。与此同时，全国其他一些地区的农村如四川、河北等，也出现了类似“村民委员会”的组织，到1982年底，村民委员会作为农村基础性权力共同体，在全国不少农村有了发展。

    1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过了新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位。宪法第111条规定：村民委员会是农村基层群众性自治组织；村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举；村民委员会同基层政权的关系由法律规定。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

    宪法的这条规定，为农村实行村民自治提供了法律根据。到了1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，才正式宣告工农商学兵“五位一体”的人民公社体制的终结，从而为在全国范围内建立村民委员会铺平了道路。

    从1984年起，中国政府便着手村民自治的立法工作，直到1987年11月24日，全国人大常委会才通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并规定自1988年6月1日起正式生效。这是一部规范和确认村民自治的法律。从1989年9月起，先后有25个省、直辖市、自治区的人大常委会制定了实施《村委会组织法（试行）》的办法；有7个省、自治区制定了《村民委员会选举办法》。[737]1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议又通过了修改后的《村民委员会组织法》。

    按照《村民委员会组织法》的规定，中国农村村民自治的组织形态，是由18周岁以上有选举权的农民直接选举3—7名、任期为3年的主任、副主任和委员组成的村民委员会；村委会的性质是基层群众性自治组织，农民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务。该法注重保护妇女和少数民族的权益，规定在村委会的成员中，应当包括妇女委员；在多民族杂居的地区，应选出少数民族委员。村委会的政治功能主要有四项：（1）处理本村公共事务、兴办公益事业、调解民间纠纷、维护公共秩序和社会治安，以及向乡政府反映村民的意见；（2）管理农村集体土地和其他集体财产，组织村民发展生产、经营合作经济；（3）宣传宪法、法律和国家政策，敦促村民履行规定的义务、保护环境、爱护公共财产；（4）接受乡镇政府的“指导、支持和帮助”，协助乡镇政府开展工作。为了充分履行这些职责，该法还规定在村委会之下，分设人民调解、治安保卫、公共卫生等专门委员会。村委会的目标，旨在加强干部对村民的责任心和提高村民政治参与的程度。该法规定，村民委员会要对村民会议负责；村民会议制定村规民约，监督检查村委会的收支账目。

    修改后的《村民委员会组织法》与“试行法”相比，它总结吸收了10年来各地村民自治的实践经验，修订、补充了村委会直接选举程序、村民代表会议事制度、实行村务公开等条款，健全了农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等规定和程序，明确了中国共产党农村基层委员会对村民委员会的领导地位。

    村党支部领导村民委员会，除了政治领导，即宣传贯彻党和国家的政策，向村民做思想教育工作，对村民委员会进行监督以外，主要通过以下三种方式加以实现：（1）党支部书记担任村委会换届选举工作领导小组组长，通过推荐候选人等具体行动，对村委会的选举工作进行引导和控制；（2）村党支部成员与村委会成员交叉任职，一般来说，村委会主任绝大多数由党支部副书记或委员担任，村委会成员中也多半是党员，这样就形成“一套班子，两块牌子”的局面；（3）当乡镇政府下达的任务完不成、民事纠纷调解不好、村委会干部或个别村民不服管束、治安失控等情况发生时，党支部便出面给村委会以指导和支持。[738]

    村党支部领导下的村民委员会，这是目前中国农村村民自治的一个显著特点。它与乡镇政府的关系，在形式上是接受“指导、支持和帮助”的关系，但并不影响乡镇政府下达的国家任务的完成。村民委员会最早虽然是农民群众自发结成的农村基础性权力共同体，但是它的大面积推广和制度化、规范化过程，却是政府通过行政的、法律的和政策的手段加以推动才完成的。因此，村民自治是一种具有中国特色的制度安排，而与学理上的“自治”形态有着原则的区别。它是中国共产党农村基层委员会领导之下的一种群众性组织建构，带有“准行政单位”的印记。当然，这种组织建构，有利于培养农民自治的能力，一定程度上满足了农民政治参与的愿望与要求，并最终导致了乡村社会治道的变革。

    三 村务公开：农村治理结构的变革

    家庭联产承包责任制的推行，使基本经济核算单位由生产队变成农户，农民获得了生产经营的自主权，而国家和集体的财政依赖对象由生产队转向农户，使农民作为直接纳税人的身份与地位被确认。农村生产关系的这一变革的逻辑结果，是农民的社会自主性的提高和农民参与意识与愿望的增强。作为纳税人，对于村级公共事务的管理，他们希望获得“知情权”，即“有权知道”。当他们发现他们缴纳的“乡统筹”、“村提留”款项，可能被乡村干部营私舞弊、挥霍贪污的时候，当他们认为村级公共事务管理不善或对村干部不信任时，他们便产生了“有权选择领导人”的要求——这就是实行村民自治以后，农村治理结构变革的内在根据。

    在“政社合一”的人民公社时代，实行计划经济体制，权力高度集中，农民没有生产经营自主权和社会自主性，农村实行半军事化的行政管理，行政命令是最主要的管理方式。实行村民自治以后，由农民直接选举产生的公共权力机关——村民委员会，如果延用“政社合一”时代的管理方式，非但不能适应农村基础性权力结构变化的现实，不能满足农民群众政治参与的愿望与要求，而且还会导致干群矛盾的激化，造成农村社会的动荡，影响农村社会经济的发展，因此，不得不改革公共权力的运用方式，以适应变化了的客观现实。这样，一种新型的、有农民参与的农村治理结构便应运而生。

    村民自治所导致的农村治理结构的变化，首先是村民会议作为农村最高权力机关和最高决策机构的地位被确立。《村民委员会组织法》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”（第2条），涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（1）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴和使用；（2）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（3）本村集体经济所得收益的使用；（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（6）村民的承包经营方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项（第19条）。“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”（第20条）。该法还规定，“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会的工作”（第18条）。而村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或有本村2/3以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员过半数通过（第17条），方有效。此外，如果1/5以上有选举权的村民联名，提出罢免村委会成员的要求，那么，村民委员会应及时召开村民会议，投票表决罢免要求（第16条）。这样，一方面确立了村民会议在农村基础性权力结构中享有最高决策的权力和对村委会工作的监督权、对不称职的村委会委员的罢免权，另一方面，又以法律的形式赋予村民参与对本村事务决定的权利，村民会议的权力和地位的确定，促进了村委会干部与村民合作运用农村公共权力的新体制的形成。

    但是，自从实行家庭联产承包责任制以来，由于农民的劳动时间不一致，特别是各种专业户的出现，外出打工、经商的流动人口的增加，要召开村民会议和户代表会议是非常困难的事。于是一种适应新情况的决策形式——村民代表会，被农民自发的创造出来。[739]经过近10年的实践，现在各地大都建立了村民代表会议事制度，不少地方法规确认了这一制度创新，并对村民代表会的产生、组织构成、议事规则等作出相应的规定。新颁布的《村民委员会组织法》第21条，也予以确认。村民代表会作为农民政治参与的代议机构，在村民会议闭会期间，行使村民会议授权事项的讨论与决定权，从体制上讲，它实际上成为村民自治制度内在性的约束机制，对村委会的工作及村委会干部的行为，进行有效的监督。

    村民代表会议事制度，是农村治理结构变革的一项非常重要的制度创新。在市场经济条件下，凡事都要召开村民会议决定，是不可能的。例如，四川省彭山县谢家镇，共辖12个村，每个村18周岁以上的村民都在1000人左右，村民居住分散，农村作业的分散性和外出务工、经商的人数逐年增加，使村民会议很难召开，即使勉强召开，上千人在一起也很难议事。因此，他们建立了村民代表会制度，村民代表由村民选举产生、受村民的委托，代表村民行使主权，进行村务决策。形成决议后，代表不仅带头执行，而且还要做好联户的工作，使村民自治的目标之一——“民主决策”，落到实处。[740]

    由村民代表会议议决村务，与过去那种村里大事小事都是村干部说了算的做法相比，农民可以通过自己选出来的代表，参与村里重大事务的决定，表明农民政治参与机会的增加和参与能力的提高。这主要表现在两个方面：其一，村民代表可以对自己或村民不满意的提案行使否决权。例如，湖南省临澧县新安镇龙凤村村委会，1991年打算办一个化工厂。这一提案在村民代表会上引起异议，多数村民代表认为，办化工厂既无技术又无原料，不如利用本地资源兴办水泥厂。村委会听取了村民代表的意见，组织村民代表外出考察，又把这一议案交村民会议讨论，最后获一致通过。在筹建过程中，村民代表还发动村民集资152万元，解决了资金不足的困难，使一个年产4.4万吨的水泥厂当年筹建，当年投产，当年受益。1991年以来，临澧县由村民代表会讨论否决由村干部提议的新上的企业项目议案284个。[741]其二，村民代表可以根据自己或村民的观点提出议案。例如，河南省汝南县三门闸乡孔王村村办小学年久失修，设施落后，很不适应义务教育的要求。村党支部不愿加重村民负担，集体经济又不富裕，改善办学条件成了村党支部和村委会的难题。村民代表纷纷要求召开村民代表会讨论此事。会上代表们认为，办学是功在当今，利在后世的大好事，改善办学条件是当务之急。考虑到本村农户收入不平衡，不能采取“一刀切”的摊派方式，建议以广泛号召来动员捐资，解决资金问题。决议形成后，全村党员、干部、村民代表带头捐款，村民踊跃响应，外出经商的专业户也闻讯赶回家慷慨解囊，使翻建校舍的资金很快落实。[742]

    类似的例子所在多有，可以肯定地说，在那些已经建立起村民代表会制度的地方，村民通过自己选出的代表参与村务决策，已经是很普遍的现象了。

    村民自治所导致的农村治理结构的最重要变革，是村务公开制度的实行。

    自80年代中后期起，在以市场为取向的宏观体制转轨过程中，乡村干部普遍不适应急剧变化的客观实际，依然沿袭传统的行政命令的工作方法和工作作风，来管理农村事务。例如，在完成上级下达的征购提留、计划生育、种植指标等各项任务时，往往以抄家、拆房、收回承包地、责令其子女退学、毁坏青苗、砍伐树木等手段相要挟；或者动用警力，私设公堂，非法捆绑、拘禁、殴打、审讯群众；在办理结婚登记、审批计划生育和宅基地指标时向农民乱收费；在农民交售征购粮、棉花及其他农副产品时，强行代扣各种费项；采取乱罚款的办法强迫农民完成某项任务；不尊重农民群众的意愿，强迫农民群众集资或搞硬性摊派，搞各种“工程”、“上”一些项目，加重农民负担。[743]而一些乡村干部为政不公、为政不廉，多吃多占、优亲厚友，乃至贪污腐化，所在多有。村级财务管理混乱，村务不公开。村干部普遍有“三怕”，即“怕失去特权，不愿公开；怕受到查处，不敢公开；怕群众了解实情，搞假公开”。[744]结果，导致农村干群矛盾激化，农民集体上访增多，各种恶性案件层出不穷。例如，1994年以前，河南省的“上访大户”辉县市，1/3的乡镇发生过规模较大的集体上访或越级上访事件[745]；山西省河曲县1990年下半年，全县共发生200人以上的集体上访事件达30多次[746]；1996年，河北省信访部门统计分析，近年来在群众信访总量中，反映乡村干部为政不廉、为政不公等各种问题的约占1/3强，而在集体信访中这个比例又占到一半以上。[747]有的地方还酿成大规模的农村动乱，1993年四川省仁寿县事件即其一例。此外，如1992年湖南省湘乡市新研乡农妇潘群英因摊派过重被逼自杀事件[748]；1994年7月，河南省邓州市徐楼村村民陈重申，因向市、地、省反映村干部违反国家规定，加重农民负担，以及贪污、浪费农民上缴提留款等问题，被村支部书记张德恩等四名村干部活活勒死事件[749]；1995年5月，河北省永年县朱庄乡原党委书记孙宝存等人故意伤害村民张彦桥致死事件；1996年初，河北省邯郸市魏县邵村因非法选举村委会，导致一死四伤事件[750]；1998年2月18日，安徽省固镇县唐南乡张桥村小张庄村委会副主任张桂金报复因不堪提留负担，要求查账的村民张桂玉，五分钟之内，杀害村民张桂玉等四人的恶性案件[751]，等等。村民的集体上访和各类恶性案件的接连发生，归结到一点，就是农村的治理结构、农村公共权力的运用方式，都已经到了非改不可的地步了。否则，它将严重阻碍农村社会生产力的发展和社会的进步，甚至破坏农村社会的稳定。村务公开，就是在这样的背景下，才引起政府和社会重视的。

    其实，村务公开制度，是农民群众在贯彻执行《村民委员会组织法（试行）》过程中的又一项制度创新。早在1989年河北省藁城县委、县政府就发布了《关于全县农民实行“八公开、一参与、一监督”的决定》，正式建立了村务公开制度。1990年12月，中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，提出要“增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会的监督”。1994年12月，民政部发布的《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，把“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督”，作为“村民自治示范活动的目标和任务”提了出来，从而使村务公开制度正式在各地推广。经过近五年的努力，在一些先进的地区还创造了不少村务公开的经验。刚刚颁行的《村民委员会组织法》第22条，确认了村务公开制度的法律地位。

    村务公开制度，是实现村民自治的“民主管理、民主监督”目标的最关键的内容。村务公开的过程，既是农村治理结构变革的过程，又是村干部与村民合作运用农村公共权力的方式不断完善的过程。在这个过程中，农民群众的参与能力与参与程度都得到了较好的发挥。

    治理结构，是就制度层面而言的，村务公开引起农村治理结构变革的主要表现，是村民代表会及其附属机构——“民主理财组”和“民主监督组”的建立，它们是村务公开制度得以推行的组织保证。各地的办法不尽相同。例如，河南省新野县普遍建立了党员议事会和村民代表会下设的村民议政会和民主理财组，各村民小组建立村民议事组，简称“两会两组”。党员议事会和村民议政会的职责是及时收集、反映党员和群众的意见，协助党支部和村委会决策、管理、监督村务大事。民主理财组的职责是监督全村的财务收支，集体评审财务单据，定期公布账目，协助村会计搞好财务管理。村民议事组的职责是协助村民小组组长议定、管理组内大事，搞好财务管理的治安防范。“两会两组”成员在党员和村民小组推荐的基础上，分别由党员大会、村民代表会议和各小组群众选举产生。“两组两会”是村民代表会议的组成部分，在村党支部和村委会的领导下开展工作，每月活动一次，也可以根据需要随时举行。活动程序一般可分为确定议事事项、评议议事内容、公布议事结果三部分。“两组两会”既是群众的代言人，又是党支部和村委会的监督者，在保证村务公开、实施民主管理、民主监督方面起着十分关键的作用。据统计，仅1996年该县“两组两会”共提建议3395条，被采纳2213条，增加经济效益1235万元；否决不适当提案194项，避免集体经济损失142万元。[752]

    而河南省许昌县则按照村民居住区域或村民小组，每10户推选出一名代表，组成村民代表会。在推行村务公开过程中，规定凡涉及计划生育、提留款、打井、修路等重大村务的决策，都要先经村党支部研究，然后通知村民代表，在他们广泛征求联户意见的基础上，召开村民代表会议，进行集体决策。并且建立村务监督小组，作为村民代表会的派出机构，对需要公开的事项审查通过后方可公布。[753]

    其他各地通过村民代表会及其下属机构“民主理财小组”、“民主监督小组”，推行村务公开制度的做法大同小异，然而，在理财程序和监督程序上，差异较大。

    河南省新野县的做法是：村组账目，每月必须经民主理财组集体评审，合理的由理财组长签字后，会计才能下账，不合理的退还本人，由干部自己掏腰包。1996年该县又规定，每月3日为全县各村统一民主理财日。这一天，县委、县政府、县人大、县政协的领导，有关职能部门负责人和全体乡镇干部，分赴所包乡村督促检查民主理财情况，指导解决理财中遇到的具体问题。1994年以来，全县民主理财组共清理拖欠公款81万元；1996年审出应由村干部个人负责的单据金额12.5万元。该县上港乡王白村六组群众反映组干部财务不清，民主理财组对该组账目进行了集体评审，发现6200元招待费中，属正当开支的只有850元，其余5350元应由组干部退还集体，并建议村委会罢免会计。群众反映说：“过去干部花钱俺不知，现在干部花钱俺审批。”[754]

    汝南县的民主理财组自1995年至1997年的3年间，共查处村级违纪金额106万元，先后有6名违法违纪村干部受到各种处分。而民主监督组，汝南县叫做“民主执法监督组”，主要负责监督村务公开执行情况和《村民自治章程》执行情况，以及党在农村的各项政策、国家法令的执行情况，及时向村委会提出意见和建议，督促村委会依法管理村务。该县王庄乡代塔村的执法监督组在1994年秋季征购中，发现一个村民小组多向本组村民分派了1200斤花生的征购任务，及时向村委会汇报，调查核实后，责令该组干部立即纠正，并写出检查，向群众承认错误，避免了一起私自加重农民负担的事件发生。[755]

    河北省是最早创建村民代表会制度和村务公开制度的地方。1996年1月起，河北省在全省范围内推广赵县村务“六公开”（财务收支、婚姻和计划生育、电费电价、宅基地发放、定购提留、干部责任目标）的经验和做法，明确提出村务公开要达到“五规范”（公开内容、程序、时间、阵地、管理）、“一满意”（公开结果群众满意）。但是，在财务公开程序上，河北省的做法是实行“村有资金乡代管”制度。为此，中共河北省委、河北省人民政府在1997年发布了《关于深化村务公开，加强民主管理的意见》和《关于进一步加强村级财务管理工作的若干意见》，要求全省农村“积极推行村有资金由乡镇农经管理部门代管，实行村级财务收支报账制”。具体操作程序是，财务收支项目要由主管会计造表，经主管财务的干部把关签字，并经民主理财小组审核同意，再向乡镇农经管理部门报批，获准后方可执行并公开。[756]

    “村有资金乡代管”，或者叫做“村账镇管”[757]，在一些财务管理混乱、干群矛盾激化的瘫痪村或半瘫痪村，作为权宜之计，是可以的。但是，若作为一种管理模式在村务公开过程中推广，则不能说是好的选择。它使本应属于村民参与、“自我管理”的事务变成了政府行为，实际上是乡镇政府运用行政权力剥夺了村民自治权的一种表现。它不仅与《宪法》和《村民委员会组织法》所规定的原则相悖，而且使“村务公开”这一“民主管理”形式，打上了行政权力支配村民财产权的烙印。所以，不应当把这种做法当作经验进行宣传和推广。

    “村务公开”在各地的发展十分不平衡。不仅还有相当数量的地区根本没有实行村务公开制度，而且即使已经宣布实行村务公开制度的地方，半公开、假公开的情况也时有发生。因此，要在全国农村实现真正彻底的村务公开，还需要时间，农村治理结构的变革，还有漫长的路要走。尽管如此，村务公开，毕竟开启了具有现代意义的村干部与村民合作运用公共权力的新方式与新途径。它像一道霞光，照亮了深化农村体制改革的方向。

    四 政务公开：乡镇政府治道的变迁

    村民自治制度的实行，不仅对农民的政治生活、村委会的决策过程以及农村治理结构产生了深刻影响，而且有效地改善了乡镇政府决策和政府行为，促进了政府治道的变迁。乡镇政府治道变迁的原因有二：一方面，是乡镇政府的财政来源，取自农民缴纳的“乡统筹”和各种税金。农村实行村务公开以后，村级治理结构的变革必然辐射、影响到乡镇政府，要求乡镇政府实行政务公开，这是理所当然的事。另一方面，实行村民自治制度以后，作为农民群众性自治组织的村民委员会，不再是一级政权机关，因此，它与乡镇政府的关系不应是领导与被领导的关系，而是政权机关与自治组织之间的关系。《村民委员会组织法》第4条明文规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这样一来，乡镇政府的决策过程和政府行为，就不得不作相应的变革，以适应农村变革的新形势。

    村民自治导致乡镇政府治道变迁，首先表现在政府决策过程的改善。在相当长的一段时间里，有些乡镇政府的干部还习惯于人民公社“政社合一”时代的一切靠行政命令的工作方式。乡镇重大事务的决定，往往是主要领导人靠“拍脑瓜”的办法解决，群众观念淡薄，随意性很大。一些乡镇领导人客居县城，上下班车接车送。坐好车，配“手机”，很少深入村里调查研究，群众呼之为“住在城里，吃在乡里，坐在车里，就是不到老百姓家里”[758]。随着农村经济体制、政治体制改革的逐步深入，迫使乡镇政府不得不改进决策方式。不少乡镇政府制定规则，规范了决策程序。例如，山东省济宁市规定乡镇政府的决策程序是：（1）决策前：坚持不调查不决策的制度，有决策预案作比较优选；坚持依据法律、法规和政策制定决策预案的制度。（2）决策中：认真听取人大、政协和主管部门的意见；需经上级机关审批的决策，依法履行审批手续；坚持民主程序，赞成票不过半数不决策；重大决策报乡镇党委审定。（3）决策后：严格检查督办制度，保证决策的实施；需向社会公布的，按要求进行公开；落实信息反馈规范，及时掌握情况解决问题。[759]有的乡镇规定，实行“民主决策”，凡涉及本乡镇经济、社会发展和精神文明建设的决策、规划，重大建设项目和财政开支，涉及群众切身利益的重大问题和公益事业的兴办，等等，“必须提交党政联席会议讨论决定，有关重大事项依法提交人代会审议通过”[760]。乡镇政府决策过程的改善，提供给群众进行规则性参与的可能性。人民群众可以通过自己选出的人大代表参与决策，也可以通过自治组织对乡镇政府的“决策预案”发表意见。例如，河南省许昌县的曹陈乡，地处偏僻，交通不便是制约当地经济发展的首要问题，乡党委、政府提出修两条贯通全乡的柏油路，并把这一涉及群众利益的“决策预案”公布于众，交给各村村民代表会议讨论，得到了全乡广大农民的支持，5天时间筹资300万元。开工头一天，该乡4万多农民，自发地到25公里长的工地冒雨筑路。[761]乡镇政府作为最基层的政权机关，直接面向广大农民群众。农民群众通过规则性参与，不仅增强了决策的科学性，而且扩大了决策实施的群众基础，从而使乡村社会沿着良性轨道发展。

    其次，村民自治促使乡镇政府强化服务功能，从传统的计划经济时代的“统治”型政府，向现代的市场经济时代的“服务”型政府转变。这是乡镇政府治道变迁的又一表现。河南省驻马店、商丘、周口、郑州、焦作等市地自1990年初，就开展了“理顺关系、转变职能、兴办实体、强化服务”的乡镇管理体制改革；福建省福州市鼓楼区洪山镇政府提出了坚持“服务基层、服务群众、服务生产”的“三服”方针；山东省邹城市北宿镇政府则建立健全了农业机械、农副产品流通、畜牧饲养、村办企业、林果生产等八大服务中心；在农业生产上实现了作物布局、粮种调剂、生产资料供应、技术指导、机耕机肥、机播、机灌、防病治虫八项统一服务，建立了商品粮、花生、棉花、大豆、蔬菜、香椿、林果、淡水养殖等九大专业生产基地和种、养、加工等五大专业化示范服务基地，受到农民群众的广泛欢迎。[762]湖北省京山县雁门口镇政府，强化为基层服务、为农民服务，制定了生态农业建设、农业产业化建设和科教兴镇等“实施方案”，全面提供耕种、养殖、加工、生产、供应、销售、科技、经营、贸易等方面的服务。[763]山东省邹城市北宿镇政府为了满足广大农民走出家门，奔向市场，进入城镇，经商办厂的要求，还狠抓了小城镇和矿区的开发建设，先后建成了两处农贸市场，完成了2000米中央大街、463间旧房旧楼改造，新建28幢二层以上新楼房、35千伏配电站，以及路灯、绿化带、人行道硬化等基础设施配套建设，为农民进城办二、三产业，开辟了广阔的环境空间。鉴于广大农民积极发展蔬菜生产并已形成规模种植的新格局，镇政府及时为农民提供资金扶持、技术服务、信息沟通、联系销售等服务，同时还在镇政府驻地建起设施配套、功能齐全的蔬菜批发市场，以解决农民销售蔬菜难的问题。农民群众交口称赞：“政府为俺们指富路，办实事，搞服务，想得周到，办得实在。”[764]类似的例子，所在多有，兹不一一。从传统“统治”型政府向现代“服务”型政府转变，这既是市场经济发展的客观要求，又是村民自治实践的必然结果。尽管这一变化在全国范围内来说，还只是刚刚开始，但是它们作为现代治道的萌芽，必将随着市场经济的逐步建立、随着村民自治的巩固与发展而不断壮大。

    最后，在农村实行“村务公开”的推动下，少数乡镇政府开始实行“政务公开”或“财务公开”，这是乡镇政府治道变迁的又一生长点。目前全面推行乡镇政务公开的是上海市和河北省，不过与其他省份的一些推行政务公开的乡镇一样，主要还限于制度层面。1996年底，上海在“两公开一监督”和开展村民自治示范活动的基础上，制定了推行政务公开试点方案，要求镇（乡）的政务公开必须掌握四项原则：一是必须便民利民；二是必须有利于提高管理、服务效率和工作水平；三是必须有利于遏制腐败，造就保持廉政机制；四是必须有利于依法管理，有利于维护国家和社会利益。[765]而河北省1996年12月7日颁布的《乡镇人民政府工作暂行条例》则明文规定：“依法管理乡镇财政，组织执行本级预算，完成财政收入任务，推行财务公开，实行民主理财。”该省临漳县胥格庄镇规定，乡镇政务公开必须包括三方面内容：一是乡镇政务中与村务公开相对应的部分；二是乡镇自身行政管理、经济活动中需要群众知情的重大事项；三是乡镇“七所八站”与群众打交道过程中发生的事项。该省还要求各乡镇把好公开内容关，以免漏项，杜绝假公开的问题发生。各乡镇都制定并严格遵守程序，对每个部门的政务公开都要认真依照编制预案、预案修订、预案汇总、确定总体方案，直至实施公开等几个程序进行。[766]此外，山东省济宁市《乡镇人民政府规范化建设检查验收办法（试行）》也明文规定，实行政务公开、财务报告等情况的通报等制度，自觉接受下级部门、干部和广大群众对政府工作的监督，是乡镇政府规范化建设的必备条件。湖北省京山县《雁门口乡政府工作暂行规定》中，明确乡镇政府实行政务公开的主要内容有：工作制度、人员分工、考评结果、财务收支、农资分配、征收提留、计划生育、基建用工、招工、招干、农转非等。乡镇政府的政务公开和财务公开的推行，迫使司空见惯的乡镇政府“门难进、脸难看、话难听”的衙门式管理方式不得不改变。一些先进的乡镇还配合政务公开，推行了以“交账、查账、结账”为主要内容的限期为民办事制度。领导交办的、群众反映的问题，都由乡镇办公室建立台账交给具体经办人，经办人必须在规定期限内办理完毕，然后向乡镇办公室“交账”。这一措施把乡镇政府为民服务落到了实处。[767]乡镇政府推行政务公开，是村民自治实行村务公开这一变革的逻辑结果。乡镇政府赖以生存的物质基础是各村村民缴纳的“乡统筹”和各种税费，因此，乡镇政府理应为纳税人服务，并且有责任向纳税人说清楚拿了他们的钱都干了些什么。“是纳税人‘养活’政府，不是政府‘养活’纳税人”的观念逐步在乡村社会生成，这就是乡镇政府推行政务公开、改革公共权力的运用方式的最重要的原因。

    五 余论

    以上，我们只是速写了村民自治与治道变迁的一个轮廓。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，从传统的“统治”型管理方式向现代合作型治道转变，是一个渐进的过程。在这个过程中，公民的参与也要相应实现从传统的政策性参与向现代的规则性参与的转换。由于中国村民自治自身的特点，决定了治道变迁的艰巨性和复杂性，因此，现代新治道的确立，切不可以为能够一蹴而就。目前主要还只体现在制度层面，即治理结构的变革上，距离理想的治道境界还有较大的差距，这是不能不予以说明的，此其一。

    其二，村民自治对治道变迁所产生的影响，远不止于乡镇政府这一层级，个别县一级政府也开始推行政务公开。河北省民政厅还专门印发了《河北省民政系统关于政务公开的实施意见》，要求省、市、县（区）民政部门及其直属单位、乡镇和街道民政办公室，凡政务工作中运用职权办理与群众、企业和社会其他方面密切相关的重要事项，只要不涉及国家机密，都要根据职责要求和工作特点，在一定范围内采取适当方式，向广大群众、企业和社会公开，并对政务公开的主要内容和项目、政务公开的方法、步骤和时间作出详细规定。[768]这虽然属于凤毛麟角，但却预示着治道变迁有着宽广的前景和希望。随着改革的逐步深化和社会自治的逐步扩大，政府的政策过程和政府行为、公民参与和政府治道，必将会得到有效的改善。

    其三，村民自治形成和发展的过程，也就是乡村社会从“人治”走向“法治”的过程。关于村民自治的一整套规则的制定、实施和推广，有效地推动了乡镇政府向依法行政的方向转变。《村规民约》和《村民自治章程》的建立，不仅对村民、对村委会干部是一种约束机制，而且也向乡镇政府提出了必须在法律范围内活动的要求。各地乡镇政府的工作“条例”、“简则”、“规定”的制定，就是一个明显的进步。而依法行政的过程，也就是政府治道变迁的过程，尽管目前还不尽如人意，但毕竟已经提到政府的日程上来了。囿于篇幅，本文未就这个问题展开，拟另专文论列。

    （原载《中国：走向21世纪的公共政策选择》，社会科学文献出版社1999年版）

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