——毛泽东
西安事变和平解决为国共两党重新合作、走向共同抗日提供了可能性，特别是为国民党和共产党高级官员面对面会谈，提供了契机。但是西安事变的和平解决只是为建立以国共合作为主体的抗日民族统一战线提供了停止内战的基础条件，能不能最终建立抗日民族统一战线还有许多未知的因素。毛泽东说得非常好：“西安事变促进了国共合作，是划时代的转变，是新阶段的开始。蒋介石释放后，他的动摇是否最后结束？现在还只能说是结束的开始。我们要动员一切力量结束他的动摇。”
西安事变后，蒋介石并不甘心就此与中国共产党和解。他不得不同意国共两党高层进行直接会谈，解决两党之间的问题，并停止了进攻红军；但仍坚持“根绝赤祸”，拖延抗战。西安事变和平解决以后，摆在中国共产党面前紧迫而艰巨的任务是如何促使蒋介石履行西安诺言，就国共两党第二次合作的形式、办法、内容和条件达成协议，尽快开始举国一致的抗日民族解放战争。
因此，一个新的使命又立即摆在周恩来面前，同国民党领导层开始正式谈判。这是一个关系着如何妥善处理国共两党之间许多问题和能否建立抗日民族统一战线的涉及全局的关键性重任。说紧迫，是因为亡国灭种的危险就在眼前，不尽快发动全民族的抗日战争，“将国为之毁，身为之奴”。说艰巨，是因为周恩来要与之谈判的对象是一个控制着全国性政权且被国际社会承认为合法政府的中国第一大党，要实现全民族的抗战，不能不同它谈判并达成一定的协议，为达成协议还不得不做出某种妥协和让步；同时，中国国民党是一个代表大地主阶级、大资产阶级利益的统治集团，同中国共产党在过去进行了近十年的内战，有着长期的反共经验，出于阶级利益，不会与中国共产党轻易达成合作协议。这就要求谈判者在复杂的情况下始终保持清醒的头脑，把握分寸，恰到好处，坚持必须坚持的，让步需要妥协和退让的。为此，谈判者不能不付出艰苦的努力，不能不有将革命的原则性与灵活性相结合的策略手段，即在谈判中既要能坚持原则，又要能为坚持原则做出必要的妥协和让步，还要有过人胆识和智慧。周恩来就是这样一个合适的人选。
从1937年2月开始，周恩来先后在西安、杭州、庐山和南京4个地方，同国民党代表直至蒋介石本人进行了5次谈判。历时7个月之久。虽然谈判历经波折，但在中共中央和周恩来的努力下，在客观形势的推动下，终于清除了国共再度携手的障碍，实现第二次国共合作，建立起了抗日民族统一战线，开始了全民族的抗日战争。中华民族进入了一个新的时期。
一、西安谈判：艰难与成功从这里开始
西安是一座古老的城市，也是一个谈判的城市。周恩来与国民党的正式谈判就是从这里开始的。本来，在西安事变的解决过程中，蒋介石曾当面向周恩来表示。他回南京后，周恩来可以直接到南京去谈判。然而，张学良主动送蒋被扣，已很难让人对蒋的信义放心。人们不禁担心：周恩来直接去南京与国民党谈判，会不会重蹈张学良的覆辙？因此，毛泽东坚决反对周恩来去南京与蒋介石谈判。1937年1月，他多次打电报给在西安的周恩来，提出“恩来此时绝对不应离开西安，张学良去宁已上了大当”。他还向潘汉年提出，要求国民党谈判代表张冲来西安与周恩来谈判。2月8日。南京政府军事委员会西安行营主任兼第一集团军总司令顾祝同来到西安。使周恩来暂时可以就地与国民党代表进行谈判。
1937年2月9日，周恩来在西安与顾祝同举行了会谈。这次会谈是中国共产党高级领导人与国民党高层领导人在双方持续十年内战后就两党的再度合作问题进行的首次正式会谈。会谈应该采取什么方针？这是中共中央必须考虑的问题，也是作为谈判代表的周恩来首先要考虑的问题。
2月9日，毛泽东、洛甫致电周恩来，就同国民党谈判的主要内容和条件提出：“关于和南京方面交涉的政治立场，请参阅致三中全会电（指中共中央致国民党五届三中全会电，此时尚未发出——引者）。军事方面，同意编为十二个师四个军，林彪、贺龙、刘伯承、徐向前为军长，组成一路军，设正副总司令，朱德为正、彭德怀为副。”“党的问题，求得不逮捕党员、不破坏组织即可，红军中组织领导不变”。2月24日，周恩来根据这个电示，经过深思熟虑后，致电毛泽东、洛甫，提出了我党与国民党谈判比较明确的原则方针。
他指出：“关于谈判，我意：一、可以服从三民主义，但放弃共产主义信仰绝无谈判余地。二、承认国民党在全国领导，但取消共产党绝不可能。惟国民党如能改组成民族革命联盟性质的党（蒋在西安有改组党的发轫），则共产党可整个加入这一联盟，但仍保持三、红军改编后，人数可让步为六七万，编制可改四个师，每师三个旅六个团，约一万五千人，其余编某路军的直属队。四、红军改编后，共党组织饰为秘密，拒绝国民党组织，政训人员自行训练，可实施统一的政训纲领，但不能辱骂和反对共产党。五、苏区改特别区后，俟共党在非苏区公开后，国民党亦得在特别区活动。”
周恩来关于同国民党的谈判方针，详尽具体。在红军改编后的人数、编制以及苏区的改制与共产党组织的活动方式等方面，都有很大的突破。特别是在红军改编后的编制问题上，他提出了将红军改编为四个师的设想，这一设想与经过国共两党反复谈判协商后达成的结果十分接近。这充分表明了他的理智与脚踏实地的作风。
接到周恩来来电后的第二天，中共中央书记处就复电表示同意，同时提出了补充意见：“关于阶级斗争，本党当然遵守抗日救国之共同纲领，以抗日救国为中国人民的第一天职，引导中国人民为此抗日救国的神圣任务共同奋斗，但国民党在改善民众政治生活与经济生活方面亦需有切实之努力，因民众由于政治经济生活之不堪痛苦而起的斗争，本党实无力禁止”。
就在同一天，因国民党正在准备五届三中全会，中共中央为了推动国民党当局政策的转变，向国民党中央提出了著名的五项要求、四项保证：
“当此日寇猖獗，中华民族存亡千钧一发之际，本党深望贵党三中全会，本此方针，将下列各项定为国策：（一）停止一切内战，集中国力，一致对外；（二）保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；（三）召集各党各派各界各军的代表会议，集中全国人材，共同救国；（四）迅速完成对日抗战之一切准备工作；（五）改善人民生活。如贵党三中全会果能毅然决然确定此国策，则本党为着表示团结御侮之诚意，愿给贵党三中全会以如下之保证：（一）在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动方针；（二）工农政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；（三）在特区政府区域内，实施普选的彻底民主制度；（四）停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。”
五项要求和四项保证是中国共产党中央第一次公开提出的实现国共第二次合作的条件。这些要求和保证与周恩来提出的关于谈判的方针，成为中国共产党在谈判中的基本指导原则。西安谈判开始后，2月9日、11日、12日，先是周恩来与顾祝同举行会谈，后张冲、贺衷寒加入谈判。谈判中，周恩来陈述了中国共产党对一些问题的意见：（一）释放被捕的中共党员，保证不再逮捕，不破坏中共党组织；（二）中共不再暴动与没收地主的土地，实行抗日救国；（三）苏区设特区，实行民主制度，受国民政府领导，红军改为国民革命军，但军官不变，政治领导不变；（四）中共代表可以苏区和红军名义参加国民大全、国防委员会和军委会，目前不参加政府。顾祝同两次表示，同意中共在西安设立办事处，保证不迫害民众团体。经过几天的谈判，取得了初步成果：
中共承认国民党在全国的领导，停止武装斗争及没收地主土地。实行御侮救亡的统一纲领。
国民党政府分期释放在狱中的政治犯，对共产党员不再逮捕，对中共党组织不再破坏，允许共产党组织在适当的时候公开。
苏区政府改组为中华民国特区政府，受国民政府指导，实行普选制。
红军改编为国民革命军，接受国民政府军委会和蒋介石的统一指挥与领导。
其他边区部队改为地方团队。
中共派代表参加国民会议，军队派代表参加国防会议。
希望国民党五届三中全会对中共提出的和平统一、团结御侮及容许民主自由的主张有进一步的表示。
因国民党谈判代表回南京参加五届三中全会，两党会谈中断。2月26日，张冲参加完国民党五届三中全会后回到西安，与周恩来继续会谈。张冲向周恩来介绍了三中全会的经过，说明国民党容共的基础已定。周恩来对三中全会通过的宣言和《关于根绝赤祸之决议案》的措词表示遗憾，保留将来声明的权利。周还表示：中共目前只要求参加国防机关，无意参加政府。
2月27日，3月1日、2日，周恩来与张冲继续谈判，主要内容是红军改编后的编制和人数问题。周提出：红军改编后，人数至少6万～7万人。以6个师计，每个师3个团，总指挥部在外。张不同意，认为最多只能编4个师4万人。经周恩来交涉，张作出让步，提出：红军主力编为4个师16个团，另编两个徒手工兵师，共6万人。到3月4日，双方达成五点协议：
（一）将现有红军最精壮者编为4个步兵师，计4万余人，并设某路军总指挥部；
（二）将现有红军精壮者编为两个徒手工兵师，计2万余人；
（三）原有红军军委直属队改编为统帅4个师的某路军总指挥部的直属队；
（四）原有红军地方部队改编为民团、保安队及特别行政区的警卫队；
（五）原有红军学校保留，办完这一期后结束。
谈判中，周恩来同时还请张冲催促顾祝同从速解决国民党军进攻西路军的问题，要求国民党军队停止对红军西路军的进攻。
3月8日。周恩来、叶剑英同顾祝同、张冲、贺衷寒会谈。经过谈判，双方意见大体趋于一致，决定将近一个月的谈判做一总结，由周恩来写成条文。送蒋介石最后决定。这就是“三八协定”。主要内容为：
（一）中国共产党承认并服从三民主义的国家和国民党的领导地位，彻底取消暴动政策和没收地主政策，停止赤化运动；国民党政府分批释放狱中的共产党人，容许中共在适当的时期内公开。
（二）取消苏维埃政府及其制度，将目前红军驻在地区改为陕甘宁行政区，执行国民政府统一法令与民选制度，其行政人员经民选推荐，由国民政府任命；行政经费由行政院及省政府规定。
（三）红军取消，改编为国民革命军，服从国民政府军事委员会及蒋介石统一指挥，其编制人员、给养及补充与国民党军队同等待遇。其各级人员由自己推选，呈报军委会任命，政训工作由军委会派人联络；将红军中最精壮者改编为三个国防师（因前一天，收到中共中央来电：“编制仍以四师为宜”，“但如蒋坚持三个师时，亦只得照办”。周恩来将红军改编后的编制让步到三个师——引者）计六旅十二团及其他直属之工兵、炮兵、通信、辎重等部队，在三个国防师以上设某路军总指挥部，将红军的地方部队改编为地方民团或保安队；红军学校办完本期后结束；此外，在河西走廊令马步芳、马步青部停止进攻红军西路军。
这一协议如能实施，对中共中央来说，无疑是一个巨大的成功。然而，波折很快就出现了。协议交给国民党谈判代表两天后，贺衷寒、顾祝同受蒋介石指令，对原已达成的协议作了重大修改。修改案提出：红军改为3个师后，每师只有1万人，共3万人，要服从南京军事委员会和蒋介石的“一切命令”；政训人员由南京委派，各级副职也由南京政府派人充当；“陕甘宁行政区”改为“地方行政区”，直属所在各省；取消“民选制度”一语，改“民选推荐”为“地方推荐”；不再提河西走廊国民党军队停止对红军西路军进攻；等等。
周恩来敏锐地意识到蒋介石意在利用谈判，达到限制和削弱共产党的目的，把共产党、红军完全置于他的控制之下。他当即将修改案内容电告中共中央，指出贺衷寒的这一方案“意在利用这一机会，束缚我们愈紧，即愈难在蒋面前讨价，特别是以河西问题胁迫我们0 99他着重说明：“这些争执基本上仍是民主政治与红军独立领导问题，不是与顾、贺可以解决了的。”希望与蒋介石进行直接会谈。中共中央总书记处12日复电周恩来：“贺衷寒、顾祝同所改各点，太不成话，其企图在于欲使我党放弃独立性，而变成资产阶级政党之附属品。关于此点，我们必须坚持自己的立场，绝对不能迁就。在整个谈判中，必须坚持无产阶级政党的政治立场。”
13日，周恩来约见张冲，向他申明贺案使一切有根本动摇之可能，要求他把“三八协定”内容电告蒋介石，否则请他回南京见蒋；同时也向他表示：中共只是不承认贺案，对于两党团结和拥护蒋委员长的根本方针，并不会因贺案而改变。尽管张冲同意废除贺案，改以“三八协定”作为谈判基础，但提出：改政训工作派人联络为派人参加，红军改编后，国民党派副佐到任。周恩来对此予以否定，并说：“三八协定”被贺案推翻，且进攻红军西路军问题拖延至今，让中共对国民党谈判诚意表示怀疑，需要回延安重新讨论。随后，中共中央要求周恩来直接见蒋，解决顾祝同、张冲不能解决的问题，并提出了十五项谈判条件，主要内容与“三八协定”相同，增加的内容有：要求国民党彻底实现和平统一、团结御侮方针，全国停止“剿共”，修改国民大会组织法和选举法，修改国防会议条例等。
至此，西安谈判遂告结束。西安谈判对中国共产党来说。是一次与国民党高层接触的重要机会。双方阐述了各自的基本立场。在一些问题上取得了初步一致的意向，如红军改编为3个师，同意在西安设红军办事处等。对周恩来来说，西安谈判是他与国民党艰难谈判的开始，以后由西安转至杭州、庐山、南京、武汉、重庆等地，一生中有相当一部分时间是在谈判桌上度过的，由此成就了一个卓越的谈判大师。
二、杭州谈判：与蒋介石面对面
1937年3月下旬，周恩来飞抵上海，会晤了宋美龄，请她将根据中共中央十五条谈判条件拟成的书面意见转交蒋介石。他还会晤了宋子文、蒋鼎文和东北抗日名将李杜。之后，由潘汉年陪同，由上海飞抵杭州，与蒋介石直接会谈。周恩来先向蒋介石说明中国共产党对国共合作的立场是站在民族解放、民主自由、民主改善的共同奋斗纲领上的。中共谋求同国民党的合作，但决不能忍受“投降”、“改编”的诬蔑，重申了在西安谈判中中共提出的十五项谈判条件，并提出了几点具体要求：（一）陕甘宁边区成为整个行政区，不能分割；（二）红军改编后人数必须达四万余人；（三）三个师以上必须设总部；（四）国民党不能派遣副职及政训人员；（五）红军学校必须办完本期；（六）红军防地须增力¨。蒋介石在谈话中承认中央有民族意识、革命精神，是新生力量；承认国共分裂造成军阀割据和日本帝国主义占领中国的局面；要求各自检讨过去的错误；要求共产党不必谈与国民党合作，只是同他个人合作，拥护他为领袖。针对周恩来提出的要求，他表示具体问题都是小节，容易解决，如陕甘宁可以是整个的行政区，红军改编为三个师四万人，可以设总指挥部，国民党不派人破坏中共的部队等。他还语气诚恳地说：希望中共这次改变政策后，与他永久合作，即使他死后，也不要分裂，免得因内乱造成英、日联合瓜分中国的情况出现。因此，他要求商量一个永久合作的办法。周恩来说：“共同纲领是保证合作到底（的）一个最好办法。”蒋介石立即说：那就赶快回延安去，商量合作与纲领问题。周恩来问：有什么具体办法？蒋的回答是：没有，要中共先商量。
4月初，周恩来回到延安。
蒋介石在具体问题上的“爽快”给人的感觉似乎国共之间的一切问题都容易解决，但这并没有使周恩来放松警惕，凭着对蒋多年的了解，他已经看透了蒋介石的内心症结所在。他在代中共中央起草的一份致共产国际的报告中写道：“总观蒋的谈话意图。中心在领袖问题”，“这一问题如能解决，其他具体问题自可放松一些；否则必从各方面给我们困难，企图逼我就范”。
周恩来返回延安后，中共中央立即召开政治局扩大会议，听取他关于杭州谈判情况的汇报。会议认为，谈判的“结果尚好”，“三中全会是国民党基本国策转变的开始”，现阶段“民族矛盾超过国内矛盾，党今后应坚持民族的统一战线方针，不为局部变动而动摇。党在新的环境中应善于利用新的斗争形式”。会议强调：“我党必须在各种斗争中努力争取领导权”。会议决定在抗日救国十大纲领和国民党一大宣言基础上起草民族统一战线纲领，并提议在这个纲领基础上成立包括国共两党及赞成这个纲领的各党派及政治团体的民族联盟。关于合作和统一战线纲领，会议决定由周恩来拟定一个统一战线纲领草案，在下次会谈时向蒋介石提出。
因周恩来事情实在太多，由中共中央宣传部副部长吴亮平起草了《御侮救亡、复兴中国的民族统一纲领草案》，周恩来作了修改。4月20日，中共中央政治局开会讨论《纲领草案》。毛泽东、周恩来、张闻天、博古、朱德等参加了会议。周恩来发言指出：“整个统一战线的原则，第一，要有共同纲领；第二，要有联合的组织，才能行动。可以设想有两种形式，一种是像大革命时期一样，这一形式也有许多困难，不容易实现；另一种是参加联合战线，比较好活动；第三，在承认我们共同纲领的条件下，可以承认蒋为领袖。”关于联合组织的名称和组织原则，周恩来认为最好用民族统一联盟。凡各党派、各革命团体均可参加；联盟中保持各组织的独立性，允许自由退盟。关于中国共产党，他提出要坚持三个原则，即组织上的独立性，不能断绝同国际的关系，要有代表无产阶级的阶级性，这些原则必须在统一战线中得到承认。
4月25日。周恩来一行离开延安前往西安，准备南下与蒋介石继续会谈。周恩来与张云逸等一行在一个警卫班的护卫下，乘坐一辆卡车行至离延安约60里的甘泉县劳山附近时，突遭预先埋伏的200多名土匪从正前方、左边和后边向周恩来所坐的卡车发起攻击，形成了三面包抄之势。土匪的火力很猛，当时一些随从人员在车上就牺牲了。危急时刻，周恩来表现得沉着冷静。他不等卡车停稳，立刻招呼车上的人：快下车！散开，还击！自己从车上跳下来，一面指挥还击，一面指挥人员向右边的密林转移。在激烈的战斗中，延安卫戍司令部参谋长兼周恩来的随从副官陈友才、警卫队副队长陈国桥等10多人牺牲。土匪从牺牲的陈友才身上找到了周恩来的名片，误将陈友才当作了周恩来，加上附近的红军听到枪声赶来增援，于是慌忙逃窜。周恩来一行幸运地脱离了危险。脱险后，周恩来一行仍回到延安。事后查明，土匪的这次突袭是从红军内部得到情报，专门针对周恩来而来的。
当天晚上，周恩来给西安红军联络处叶剑英打电报，要求顾祝同派军用飞机到延安接他。第二天，顾祝同派飞机将周恩来接到西安。在西安期间，周恩来就红军的经费发放、越冬寒衣、河西红军问题。同顾祝同进行了商谈。
他没忘记杨虎城这位老朋友。因蒋介石威逼杨虎城出国，周恩来还专门就此事与杨虎城、顾祝同、张冲会商解决办法。他还向中共中央提出建议，致电蒋介石挽留杨虎城，并发表公开文章，明确表示对南京政府逼迫杨虎城出国、裁撤西安绥靖公署的不满。在与杨虎城会谈时，周恩来还就中共中央《御侮救亡、复兴中国的民族统一战线纲领草案》内容向杨虎城作了通报并征求他的意见。杨虎城对此完全同意。他向周恩来表示：自己出国考察一段时间，一旦对日作战，他将回国请缨抗战。对这位西安事变期间认识的老朋友，周恩来希望他在出国前多做一些第十七路军的团结工作，并真诚向他表示：中共将尽力协助，以促使其早日回国参加抗战建国工作。西安事变功臣之一杨虎城将军被逼出国考察，让周恩来不胜唏嘘！然而，让他万万想不到的是，此次西安一别，竟成了他与杨将军的永诀。1937年抗日战争全面爆发后，杨虎城将军回国准备参加抗战，蒋介石竟下令将将军逮捕，并长期关押。尤其令人发指的是：1949年国民党政权败退台湾前夕，睚眦必报的蒋介石下令将将军一家四口残忍地杀害！此后，周恩来每当想到西安事变的两位千古功臣张学良将军、杨虎城将军竟然一人受到长期软禁，一人惨遭毒手时，都禁不住潸然泪下。
在西安期间，周恩来还与顾祝同、张冲就国民党方面派人考察边区达成了协议，并促成了考察团成行。国民党当局为了了解苏区和红军的真实情况。同时也是为在谈判中增加筹码，会谈中，顾祝同、张冲向周恩来提出要派人视察边区。周恩来对此表示同意，但提出了两条原则：一是不能用视察团的名义，只能称考察团；二是考察团不能让特务康泽和中共叛徒参加。经请示延安同意后，国民党组建了“国民党政府军事委员会委员长西安行营考察团”，全团共21人，于5月29日到达延安。周恩来指派叶剑英、陈赓等陪同。考察团在延安考察了3天，受到边区政府和毛泽东、朱德、张闻天、博古、林伯渠、董必武等中共中央领导人的热情接待。考察团负责人与毛泽东、朱德举行了单独会谈。考察团还参观了延安抗日军政大学、边区政府等，并到红军一、二、四方面军驻地，观看了红军的装备、训练等。考察团一行在边区考察了半个月，团员对边区和红军有了切身的了解，一些团员不再把红军看做是没有文化的“土匪”，而是认为红军是一支有文化有纪律有组织的队伍。此次考察是国民党方面对边区首次实地“侦察”。对于国共双方的相互沟通和了解，有着一定作用。考察团成员通过考察，对中共建立抗日民族统一战线政策有了切身的体会，消除了原先对红军和共产党人的一些误解。正如毛泽东所说，“外来的考察团先生们在他们集合了各种材料，加上他们‘想了一想’之后，他们就能够作出‘共产党的抗日民族统一战线的政策是彻底的、诚恳的和真实的’这样一个判断了。在他们作出这个判断之后。如果他们对于团结救国也是真实的话，那么他们就能够进一步作出这样的结论：‘抗日民族统一战线是能够成功的’”。让国民党官员用自己的眼睛来观察了解边区和红军，这无疑是此次考察对中国共产党最大的收获。
6月4日，周恩来飞抵庐山，与蒋介石继续会谈。庐山谈判开始。
三、庐山谈判：蒋介石出尔反尔，周恩来针锋相对
6月8日～15日，周恩来与蒋介石进行了多次会谈，宋子文、宋美龄也参加了会谈。此次会谈，周恩来带来了中共中央起草的《御侮救亡、复兴中国的民族统一纲领草案》。草案的内容分三部分：（一）对外抵御日本帝国主义侵略，取得中华民族的独立；（二）对内实施宪政，保障民主自由；（三）发展国防经济，改善民生，以彻底实现孙中山的三民主义。细则共五十二条。此次谈判验证了周恩来当初对蒋介石的判断。蒋介石一改杭州谈判时爽快的承诺。完全撇开中共中央提出的《纲领草案》，另外提出了成立“国民革命同盟会”的主张，具体办法是“国民革命同盟会”由蒋介石指定国民党若干人参加，共产党推出同等人数共同组成，蒋任主席并有最后决定权。两党一切对外行动及宣传统由“国民革命同盟会”讨论决定，然后执行，纲领亦由同盟会加以讨论。同盟会可与“第三国际发生替代共党关系”。蒋介石提出的这个办法，其意图是十分明显的：就是要通过这种形式，把共产党从组织上熔化掉，既无法在同盟会内部有自己的独立性，也无法与共产国际发生关系。这样，共产党组织存在的必要性就不言而喻了。
对国共合作中急需解决的具体问题，蒋介石也一改杭州会谈时的“爽快”，食言而肥。如杭州谈判时，他答应：红军改编后设总司令部，这次却只允许“三个师以上设政治训练处指挥之”，公然要求毛泽东、朱德“出洋”，南方各省游击队“实行编遣，其首领须离开”。对陕甘宁边区政府组成人员，蒋介石仍坚持由国民党政府“派正的官长”，中共选派副职，不再提“允许共党适时公开”问题，反而要求中共派代表参加国民大会时“不以共党名义出席”。
对蒋介石的出尔反尔，周恩来是有思想准备的。因此，针对蒋介石的主张，他明确表示：有关成立“国民革命同盟会”问题，事关重大。必须请示中共中央后决定；有关红军指挥机关及边区政府人事安排等，不能同意，并严词驳斥了蒋介石要毛泽东、朱德“出洋”的无理要求。双方争执很久，中间虽经宋子文、宋美龄兄妹、张冲往返磋商，问题仍没有得到解决。这次谈判没有取得成果。
6月18日，周恩来返回延安，向中共中央汇报了与蒋介石的谈判情况。中共中央专门开会研究了蒋介石的意见。为顾全大局。中共中央决定由周恩来起草，提出了一个新的让步方案：“原则上同意组织国民革命同盟会，但要求先确定共同纲领，以便奠定同盟会及两党合作之政治基础”，“同盟会组织原则，在共同承认纲领的基础上，可同意国共双方各推出同数干部组织最高会议，另以蒋为主席，承认其依据纲领有最后决定之权”。方案同时提出：对具体问题，准备7月中旬发表宣言；提出红军改编后采用国民革命军暂编军、师名义，军、师以上如蒋同意设总指挥，则红军待其名义发表后改编，否则将于8月1日自行宣布改编；陕甘宁边区实行民主选举，在张继、宋子文、于右任三人中选择一人任边区行政长官，林伯渠任副长官；力争朱德为改编后的红军指挥官，毛泽东不拒绝出洋，但非到适当时机不去；不放弃国民大会民主选举的基本原则，但要注意联合各民众政治团体，以促进蒋介石的转变与扩大统一战线。新方案尽可能地照顾了蒋介石提出的要求，是中国共产党再次做出的重大让步，表明了合作的诚意。
为了尽快达成协议，6月22日，周恩来打电报给蒋介石，说明红军师以上必须有指挥机关及指挥人选，党中央同志认为非有此，实无法进行改编，尤以朱德去留影响极大，务请鉴察此间实情，改变方向处置，但蒋介石仍不改初衷。鉴于抗日形势日趋严重，中共中央作好了两手准备：一是准备再作让步，如果蒋仍坚持原议，红军改编后不设指挥机关，改编后红军以政治机关名义指挥，力争朱德为政治主任；一是万一上述要求也得不到满足，就自行宣布改编。
同时，中共中央审慎地分析了国内政治形势和国共两党的现状。考虑到国内和平虽已实现，但国共双方代表的阶级立场截然不同，双方的力量对比异常悬殊，在共同组织形式和共同纲领上是很难达成协议的，因此，决定先发表国共合作宣言，力促抗日民族统一战线的建立，争取党的公开，以利发动抗战。于是决定由周恩来起草《中共中央为公布国共合作宣言》。
7月初，周恩来完成了《中共中央为公布国共合作宣言》起草工作。此时，蒋介石电邀他到庐山谈判。中共中央遂决定派周恩来、博古、林伯渠前往庐山与蒋介石再次进行谈判。
7月4日，周恩来等3人从延安出发，经西安、上海，前往庐山。当他们到达上海当晚，震惊中外的卢沟桥事变爆发了。13日，周恩来一行抵达庐山，开始了第二次庐山谈判。此时，蒋介石、汪精卫正在这里举行庐山谈话会，邀请各方人士聚谈国事。但是，谈话会是蒋介石、汪精卫做主人请客，不是开“圆桌会议，共产党没有参加”。周恩来后来说：“庐山谈话会的时候，共产党没有份，我同林伯渠、博古同志三个人不露面，是秘密的”。上庐山后，周恩来向蒋介石提交了《中共中央为公布国共合作宣言》，蒋的反应十分冷淡。1945年周恩来回忆说：“我们带去起草好的宣言，他要动手改两句，那时候我们还客气，同意他修改了两点。但修改了他也不发表。总想把共产党合法这一点抹杀掉”。这次谈判是在周恩来、林伯渠、博古与蒋介石、邵力子、张冲之间进行的。争论的焦点仍在红军的指挥机关和人事安排问题上。蒋介石在这个问题上，比上次庐山会谈时更加后退。原先蒋介石曾表示：红军改编后在3个师以上设立的政治机关可代行指挥权，这次却通过张冲提出：改编后，“各师须直隶行营，政治机关只管联络”。对蒋介石的出尔反尔，周恩来于15日写信给蒋介石指出，“此与来（周恩来的自谦——引者）上次在庐所面聆及归陕向党中诸同志所面告者出入甚大，不仅事难做通，且使来一再失信于党中同志，恐碍此后各事之进行。”这当然是对蒋介石轻诺寡信的严正抗议。
7月17日，鉴于国共谈判没有进展，洛甫、毛泽东致电周恩来，提出：“为大局计，可承认平时指挥人事等之政治处制度，请要求设正副主任，朱正彭副。但战时不能不设指挥部，以资统率。”第二天，周恩来将所拟十二条（包含洛甫、毛泽东电示意见）谈判意见，通过宋美龄转交蒋介石。意见的主要内容有：应允许各报刊转载《中共中央为公布国共合作宣言》，国民党中央发表书面谈话表示赞同；迅速发表陕甘宁边区政府名义，从张继、宋子文、于右任三人中先择一人担任边区政府正职，由林伯渠任副职，边区范围应包括现在所辖的十八个县，边区疆界请国民政府行政院同边区政府共同划定；国共双方派人赴鄂豫皖、闽浙赣、闽粤赣、湘鄂赣等地联络与传达国共合作方针，对南方红军游击队实行改编；允许中共在延安出版的《解放》周刊在全国发行；对红军改编的具体意见。
蒋介石仍我行我素，坚持红军改编后不设统一的军事指挥机关，3个师直属行营，各师参谋长由南京派遣，政训处主任只转达人事、指挥，并提出以周恩来为政训处主任，以毛泽东为副主任。周恩来当即予以严正拒绝说：我党决不接受这样的安排。
谈判陷入了僵局。周恩来和博古、林伯渠离开庐山前往上海活动。
此时，因“日军进攻之形势已成，抗战有实现之可能”，中共中央决定对谈判采取“蒋不让步，不再与谈之方针”，要求周恩来、林伯渠留沪观察，等待形势发展。接电后，周恩来等于21日联名致电洛甫、毛泽东，对红军改编提出具体建议：“不管形势如何发展，须立即自行改编三个方面军，各方面军一万五千人，各军师都编入，加强干部配备，使各方面军能独立工作。”（由于抗战形势日益紧迫，蒋介石急需红军开赴前线作战，27日，通过蒋鼎文转告周恩来：红军迅速改编，出动抗日。
7月28日。周恩来返回延安与中共中央面商红军的改编问题，决定3个师以上设总指挥部，朱德任正职、彭德怀任副职。
8月1日，蒋介石电邀毛泽东、周恩来、朱德三人到南京商讨国防大计。中共中央决定，毛泽东不去，派周恩来、朱德、叶剑英三人参加。8月9日，周恩来等人赴南京，参加国防会议，同时与国民党继续谈判，这就是南京谈判。
四、南京谈判：瓜熟蒂终落
中共中央对周恩来、朱德、叶剑英这次南京之行提出的目标是：（一）发表宣言；（二）确定政治纲领；（三）决定国防计划；（四）发表红军指挥系统及确定初步补充数量；（五）红军作战计划。
8月9日，周恩来一行飞抵南京。11日，周恩来、朱德参加了国民党政府军事委员会军政部谈话会并分别作了发言。周恩来在发言中提出：在当前战争中，应当培养独立持久作战的能力，在正面防御中，不能够停留于一线与数线的阵地，而应当由阵地战转为平原与山地的扩大运动战，还要采取游击战。这些军事作战思想与毛泽东的游击战思想是一致的。
八一三抗战（即淞沪抗战）爆发的当天，周恩来与朱德、叶剑英联名就与国民党谈判条件向中共中央提出了几点建议：（一）努力抗战，以巩固蒋介石的抗战决心；（二）红军立即改编，争取开动；（三）力争发表《中共中央为公布国共合作宣言》；（四）催促发表红军改编后的正副总指挥。
由于七七事变特别是淞沪抗战的爆发，日本帝国主义已向中国发动了全面的侵略战争，全国各界人民强烈要求团结抗日，这些都不能不使蒋介石改变一下他的顽固态度。尽管他对中共起草的《中共中央为公布国共合作宣言》提出了许多无理要求，如不同意宣言中“民主”提法，要求改为“民用”，要求取消对民族、民权、民生的解释，不同意提同国民党获得谅解、共赴国难等等。但不管怎样，这次谈判终于就两党关系和团结抗日的若干具体问题达成了协议：
第一，蒋介石同意发表红军改编为国民革命军第八路军的训令，改编后设总指挥部，任命朱德为总指挥、彭德怀为副总指挥。使僵持已久的红军改编后指挥及人事安排问题获得圆满解决；
第二，同意中共派人到南方省省游击队传达中共中央的指示并协助红军游击队改编，同意中共在南京、上海等地设立办事处。
第三，关于红军的作战方针，蒋介石、何应钦同意毛泽东提出的红军作战原则：红军充任战略游击支队，只作侧面战，不作正面战，协助友军，钳制并消灭敌人。
在谈判期间，周恩来还使一些被关押的中共重要干部被国民党当局释放。
这次南京谈判历时十多天，尽管在一些重要问题上达成协议，但仍有一些问题没有解决，如边区政府管辖范围、行政长官的人选，国民党向八路军派遣军政干部等。这些问题成为周恩来以后与国民党方面进一步谈判的内容。
在南京期间，周恩来、朱德、叶剑英还会晤了四川省主席刘湘、云南省主席龙云及国民党高层官员冯玉祥、白崇禧、邵力子、于右任等人，为以后与他们的进一步交往打下了基础。8月21日，周恩来离开南京，返回延安参加中共中央政治局会议。
至此，周恩来转辗4个地方，耗时7个月的艰苦谈判结束。
9月22日，国民党中央通讯社发表了拖延已久的《中共中央为公布国共合作宣言》，次日蒋介石发表庐山谈话，实际上承认中国共产党的地位。以上述两件事为标志，抗日民族统一战线正式形成。中华民族从此在抗日民族统一战线的旗帜下，投入到了一场轰轰烈烈的反抗外来侵略者的伟大战争中去，并最终取得了这场反侵略战争的胜利。
西安事变和平解决所奠定的国内和平局面是脆弱的，很不稳固的。这是因为蒋介石在西安事变后，并不甘心与共产党和解，不愿意承认中国共产党的合法地位。1937年2月，国民党五屈三中全会虽然制定了和平统一、修改选举法、扩大民主、开放言论、释放政治犯等原则，但还通过了“根绝赤祸”的决议案。这是蒋介石思想的真实反映。在这种思想支配下，蒋介石企图溶化共产党，对红军总是以“投诚”对待，严重阻碍着国共两党关系的进一步改善，拖延了全面抗战的发动和抗日统一战线的建立。在上述形势下，周恩来受中共中央委托，代表中国共产党同国民党进行了前后长达7个月的艰苦谈判。在中国国民党由内战政策转向合作抗日的过程中，在中华民族掀起全民族救亡斗争的转折关头，他不顾个人安危，不计个人得失，往返奔波于延安和国统区之间，把高度的原则性与策略的灵活性巧妙地用于同蒋介石国民党的谈判桌上，为推动国民党加速实现政策的转变，促成以国共两党合作为基础的抗日民族统一战线的正式形成，为中华民族的独立解放建立了不朽的功勋。
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