“三鹿奶粉”事件，牵连出的伊利、蒙牛、雅士利等多家国内知名企业都存在添加三聚氰胺的问题，由此引发整个奶粉行业的地震，许多不为人知的潜规则不断浮出水面。“三鹿奶粉”事件以后，社会、媒体、公众对食品质量安全检验制度，对法律和监管体制问题谴责纷至沓来。
在我国当代社会转型期，食品安全有关的法律法规体系处于零散状态，有待于进一步建立、健全，法律法规盲点的存在严重削弱了国家对食品安全的监管和控制。
本章以议程设置理论为框架，先后分析了乳品安全问题的现实议程、政策议程、公众议程和媒介议程，并在此基础上探析乳品安全问题的舆论引导空间和策略。
第一节当前乳品安全问题的现实呈现
“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。随着国民经济的持续发展和居民收入的不断增加，人们的食物结构发生了变化，乳制品逐步成为家庭日常生活的必需食品，而乳品一旦发生变质或被污染，就可能成为伤害人类健康的“危险品”。本章所谓的乳品安全问题，即指在当代社会转型期，由于乳品安全制度的不健全，导致乳品领域出现危及人们健康的各种安全隐患。
一、当代乳品安全问题的现实议程
过去的十年，中国的乳业格局发生了重大变化，一些竞争力差的中小乳品企业或被兼并或倒闭，初步形成了以光明、伊利、蒙牛和三鹿等十大乳品企业为主的乳业骨干。中国乳业已基本结束了无序发展的状态，正处在从单纯数量扩张阶段向整体优化结构、提高产业素质和产品竞争力阶段转变的关键时期。经过此次“三鹿”毒奶粉事件，中国乳业的结构性矛盾和体制性问题更加突出。
（一）整个乳品行业遭遇信任危机
一方面，中国乳制品行业遭遇重创。国家质检总局专项检查显示，有22家乳品企业（在中国奶粉市场所占的份额超过60％）的牛奶样品含有三聚氰胺，国内乳品龙头企业如蒙牛、伊利和光明的样品亦含有三聚氰胺。首都经贸大学数字调查中心针对三鹿奶粉事件的调查显示，78.2％的受访者认为该事件对消费者的打击很大和非常大，仅有4.6％的受访者认为不大。为了挽回公信力，中国已宣布撤销相关企业的名牌产品称号和撤销免检制度。作为最早发现三聚氰胺的三鹿集团为此付出惨重的代价，而其他奶粉及液态奶检测出含有三聚氰胺的企业也受到应有的惩处，实际上遭遇重创的是整个中国乳制品行业。
另一方面，三聚氰胺事件还影响中国乳业在国际市场上的声誉，使中国乳制品出口受阻。中非国家加蓬、布隆迪已宣布禁止出售中国乳制品，而亚洲的新加坡和马来西亚也已对中国乳制品下达了进口禁令。
由于三聚氰胺事件，乳品企业的诚信遭到广泛质疑，信誉受损，企业及其产品遭到消费者唾弃，尽管并非所有企业的所有批次都有问题，但消费者的恐慌情绪短时间内仍然存在，必然会影响到乳制品的消费。
（二）奶牛饲养方式有待专业化集中
三鹿事件后，经历了超常规快速发展，“疯狂的奶牛”终于放缓了步伐，我国牛奶行业整体进行了冷静的思考。在各类新产品、新概念堆砌起奶制品消费大厦之后，终于回到最基础的环节——奶源。
奶源质量取决于饲养方式。近十几年来，适逢奶业大发展期，奶源紧张，乳品企业想方设法上项目、抢奶源。结果，各地政府纷纷抓奶牛，企业养，大户养，一家一户养，懂技术的、有设施条件的养，不懂技术的、没条件的也跟着养。一些企业为了快速扩张，不顾质量标准收奶。其结果，企业不是毁约，就是毁信，招来养殖户和消费者两头责备。
因此，无论是企业自建养殖基地，还是组织农民发展养殖小区、走规模化的路子，都必须向专业户集中，只有专业才能集中精力，养殖才能上水平，奶源才能有保障。
（三）服务有待向区域化集中
牛奶对加工、运输环节要求很高，尤其是鲜牛奶，不仅要全程在冷链中运行，销售半径也是有限的。一定的奶牛养殖规模，满足一定区域的牛奶供应，质量上才可靠，经济上才划算。在奶业发达的国家，也都是一定的牧场供应一定区域的消费。不会像矿泉水那样，一地罐装，销售全国。而目前奶业服务区域过于分散是乳品安全的又一现实隐患。因此，下一轮奶业发展振兴中，奶源基地、工厂的区域布局和配套网络建设，应当更加科学合理。
2009年，三聚氰胺事件给整个行业带来了深刻的教训，行业在反思，越来越多的乳品企业都在重新思考生存与发展之路，特别是主要乳品企业在纷纷调整公司战略和策略，以应对新的市场和政策环境。业内人士分析，2010年，中国乳业面临与2009年大相径庭的市场环境，原料奶价格及乳制品价格高企将是最主要的市场特征。另外，新的乳品安全质量标准出台，对奶牛养殖者、乳品企业及政府监管部门都会带来重要影响。
二、乳品安全问题的公众议程
（一）精英视角下的乳品安全问题
社会精英们关注的问题，多是三聚氰胺事件对中国乳业的影响，给中国乳品行业带来的危机以及外资品牌在中国发展的契机。
中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智认为，此次奶粉事件对中国乳业打击极大，需两三年才能恢复。对于蒙牛和伊利这样的企业来说，现在最重要的是重新找回消费者的信任，恢复产量等尚在其次。业内人士指出，外资品牌在本地化的过程中一旦没有掌握本地奶源，就在成本控制上大幅落后，这对于讲求投资回报率的外资品牌来说是必须要思考的。因此，中国乳业的最后格局还没有敲定，中外企业都是有机会的，也许博弈刚刚开始。对于中国乳业来说，三聚氰胺风波是危机也是契机。
根据中国奶业协会理事王丁棉估算，以2007年全国乳制品总产量3650万吨计算，如果不发生三聚氰胺事件，2008年的产量应该会在3800万吨以上，但从去年第三季度开始整个乳品市场萎缩的幅度大概在一半左右，由此，2008年的乳制品总产量约在3400万吨，全年萎缩10％以上。“整个乳制品行业，特别是奶粉业，与2008年同期相比仍有较大差距”。
同时，大量的奶粉企业过量承担了当地消化剩余奶源的任务。由于市场萎缩，各地政府为了避免更大规模的杀牛和倒奶现象，消化原奶的任务自然落到了奶粉企业的肩膀上，因为液态奶的保质期太短，不足以沉淀大量原奶。
此外，进口奶粉的大幅降价也让国内奶业雪上加霜。王丁棉介绍，从去年到现在，进口奶粉的价格从4万元/吨降到2.2万元/吨，价格几乎下降了一半。“进口奶粉价格大幅下调对国产奶粉影响相当巨大”。在多重变量的积压下，国产奶粉价格大幅跳水。与进口奶粉相对应，国产奶粉的销售价格比去年同期下调了一半左右，从3万元/吨下降到1.5万元/吨。
总之，专家精英所关注的问题，以整个乳品行业为主，宏观为主，而对于微观也就是普通消费者而言关注较少。
（二）网民视角下的乳品安全
网络被称为第四大媒体，由于其可参与性，越来越受到普通民众的追捧，也成为百姓发表言论的阵地，以下就“问道”调查问卷平台发起的针对乳品安全问题的问卷调查，了解广大百姓对乳品安全的关注点。
1.消费者对乳品安全问题的关注度高
对于“您知道三鹿奶粉事件么？”的问题，100％的受访者回答是肯定的，有超过41％的人对三聚氰胺事件表示“熟悉并关注”，59％的人“知道并不关注”。该数据表明，此次三鹿奶粉事件把公众对于乳品安全的关注度推向了一个新的高度。
2.消费者对乳品安全的信任度下降很多
对于“三鹿奶粉事件对您的食品安全信任感有何影响？”的问题，100％的受访者都表示对于乳品安全“信任感下降很多”。
对于“您认为近年来中国的食品安全环境怎么样？”的问题，有66.67％的受访者认为近年来中国的食品安全环境“越来越差”；对于“你觉得超市食品安全吗？”66.7％的人回答“说不清”；对于问题“你觉得自由市场食品安全吗？”33.33％的人表示“说不清”，33.33％的人表示“很差”。由此可见，此次三聚氰胺事件不仅令乳品安全遭受信任危机，也给整个食品行业带来了信任危机。
3.提高食品安全的监管意识
三聚氰胺事件之后，我国乳业遭受重创，但同时也进行了反思，消费者认为完善政府职能部门监督管理，建立食品安全全流程管控机制是解决乳品安全问题的最有效的途径。
对于问题“您觉得目前应该采取何种措施来保证食品安全？”66.67％的受访者在多选项中选择了“国家立法、严格执法、舆论监督、提高国民食品安全意识”。
在回答“如果现在针对食品安全问题立法，您有什么建议？”100％的受访者选择“食品安全执法队伍应独立于其他相关部门”，66.67％的人认为应“严格执法队伍”。
（三）公众议程的综合分析
从公众议程内部来看，我国乳品安全问题的公众议程并不统一，乳品安全问题的相关舆论，由于社会群体的不同呈现出两种不同的议程模式，一种是社会精英群体议程，一种是以网民为主体的社会公众议程。
社会精英眼中的乳品安全问题和网民群体的乳品安全问题议程是有着很大差别。由于两个群体的认知差异，社会精英们关注的问题，多是奶粉事件对中国乳业的影响，三聚氰胺给中国乳品行业带来的危机以及事件后外资品牌在中国发展的契机。总的来说，专家所关注的问题，以整个乳品行业为主，关注普通百姓的较少。大多数网民所关注的，则是与自己切身利益相关的问题，如对乳品的信任问题，完善政府职能部门监管、立法等。
三、乳品安全问题的政策议程
Roger W.Cobb和Charles D.Elder在《政治参与：建构议程的动力》（Participation in Politics：The Dynamics of Agenda Building）中提到，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准：首先，该问题必须是受到广泛关注的问题；其次，相当大量的公众必须有采取行动的要求；第三，该问题必须是一个适当的政府部门所重视的。
2008年震惊全国的三鹿奶粉事件，暴露了食品安全监管不力的局面。一是食品安全法律法规不健全，法律的漏洞使监管活动缺乏必要的法律依据，也让不法分子钻了空子；二是食品安全监管主体较多、职能交叉、责任权利不统一，影响和制约了行政监管效能的发挥；三是食品免检制度不适宜，市场监管制度不健全、不完善、不落实。针对这些不足，2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》。
《食品安全法》的出台，体现了我国对加大食品安全工作监管的决心，通过这部法律明确了在食品监管各环节中各级各部门的职责。
（一）开展食品安全风险监测
新《食品安全法》明确规定，国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。建立原料奶质量第三方检测制度，可将第三方检测机构检测结果交乳品企业，按质定价，并实施矛盾仲裁。开展食品安全风险监测与评估是目前国际上普遍的做法。食品安全和其他安全有共同的地方，也有不同之处，特殊性就在于它没有试错机制，所以食品安全的监测和评估很重要。新《食品安全法》规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。建立健全国家利益补偿机制，补偿的方式可以是政府、企业、民间三者的互动，以恢复其生产和生活的造血机制，弥补制度缺陷，提供切实保障。
（二）建立食品安全责任追溯制度及失信惩罚机制
切实加强对食品研发、生产、流通、消费各个环节的监管，大力整顿食品行业市场秩序，坚决打击违法犯罪行为。真正落实“负总责+环节管理”的食品安全监管责任。开展食品原料质量安全专项检测，完善“从农田到餐桌”的食品安全溯源制度。在取消食品类免检制度后，必须配套以更加严格的失检责任追究机制。建立一个诚信社会，首先要提升作为市场主体的企业的诚信度，切实加强信用立法，尽快建立失信惩罚机制，加强惩罚力度。监管部门公布举报方式和监管信息，并建立违法生产经营者“黑名单”制度。
（三）完善涉案企业、社会团体、政府机构与官员及个人的问责制度
只有建立官员问责制度，用与其权利相对应的责任追究或承担机制以及各种监督手段加以监督，才能使官员树立起行政责任意识。任何一起事故的酿成，几乎都是由两种责任所导致，一种是领导的责任，一种是具体人的责任。问责只是手段，而非目的。在问责官员已成常态的现实下，进一步强化问责决策透明度、提高公信力，是完善问责制度、约束和督促权力的规范实施，以及让官员尽职尽责、时刻对权力保持敬畏之心的根本途径。我国出台的乳品质量监管条例中，为确保婴幼儿奶粉安全，一是明确监管部门的职责分工，二是严格领导责任，三是明确监管部门不履行职责的法律责任。“三鹿事件”发生后，有网站曾做过一项调查：“你觉得明星代言产品出问题，应不应该负责任？”半数以上受调查网民认为明星应该承担部分甚至很大的责任。新《食品安全法》规定：社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。
（四）建立并完善食品召回制度
食品召回制度发端于美国和澳大利亚等发达国家，并正作为一项重要的制度不断地被移植于我国。在我国，最早对食品召回问题做出规定的是1995年修订的《食品卫生法》。该法第42条规定：“违反本规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品。”但是，这部法律对应“公告收回”而拒不履行的，没有规定任何罚则。因此，有关食品召回的规定仍然局限于法律条文的形式存在着。
2002年11月26日，国家质量监督检验检疫总局发布公告，称美国惠氏公司费蒙特工厂在2002年7月12日至9月25日生产的以牛奶为主要原料的配方奶粉，因产品中被检测出坂歧肠杆菌，正在实施召回。由此，惠氏奶粉成为我国政府公告出现“召回”的第一种食品。但是，公告同时要求，对已经抵达上海和深圳的上述食品“进行监督销毁处理”，并没有实现食品的召回。此后，我国虽然多次对进口食品发布召回公告，但实际处理结果仍是没收和销毁，均未实现真正意义上的召回。
2007年7月，国家质检总局迫于食品安全严峻的形势，仓促出台了《食品召回管理规定》，这是我国第一部关于食品召回，同时又具有法律效力的规范性文件。但是，在食品安全监管的职能上，我国实行分段监管为主、品种监管为辅的原则，国家质检总局只负责生产加工领域的食品安全监管，而种植、养殖、流通和消费等环节均由其他相关部门负责。因此，体现在《食品召回管理规定》中的是，这一部门规章只对因生产原因造成的不安全食品的召回做出了规定，而对运输、储存等其他原因造成的批次性质量问题，并没有约束力。
2009年6月1日起，我国《食品安全法》正式颁布实施。依据此法，中国将建立食品召回制度、统一食品国家安全标准、取消食品“免检制度”。法律规定，国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。
综上所述，我国政府对食品安全有所关注并且也在不断完善食品安全方面的法律法规。不但在宏观上规定了食品安全法，而且对于乳制品生产、销售、流通、保存等微观细节上都做出了明确的规定，在政府监督方面，也出台了食品召回制度。
第二节我国乳品安全问题的媒介议程
本节选取《人民日报》、《新京报》、《第一财经日报》三种报纸，分别作为党报、民生报纸、财经类专业报纸的代表，对近几年来的乳品安全报道进行内容分析。
一、研究方法说明
（一）样本选取
分析样本来自中国知网——中国重要报纸全文数据库，通过检索《人民日报》、《新京报》和《第一财经日报》从2004年到2009年的全部文章，再通过关键字搜索，一一排查，从而得到了本次研究的全部样本。
（二）类目构建
报道主题：报道主题是报纸所反映的主要议题内容。乳品安全问题报道主题分为：政府举措、乳企管理、奶农艰辛、记者评论、法律法规、消费者、商家及其他。
消息来源：广义的消息来源，泛指能作为新闻素材的文件、报告、言谈内容等任何资料。狭义的消息来源，单指记者通过人物访问而得到的口语资料。本研究根据广义和狭义的消息来源定义，将消息来源分为：专家学者、政府官员、奶农、乳品企业、记者、消费者及其他。
报道立场：一般来说，区分报道立场主要是看新闻报道的用词和内容，本节将报道立场分为正面报道（赞成）、中性报道（中立）和负面报道（批评反对）三种类型。
二、研究发现
（一）报道数量
为了更全面地展示国内主流媒体对乳品安全问题的关注和引导，我们对三份报纸从2004年到2009年的报道做了一个梳理。
通过对所得样本分析，关于乳品安全事件的报道分布是不均匀的，2008年三个媒体的报道数量分别是51、57、85篇，大体看出在乳品出现重大安全事故的年份，报道量会大大提高，而没有事故的年份，报道数量很少。
2008年以三鹿为首的乳品企业卷入三聚氰胺风波，大批乳企纷纷落马，这一年三份报纸对乳品安全的关注达到顶峰。《人民日报》2008年对乳品安全事件的报道有51篇，占6年来报道总量（109篇）的46.79％；《新京报》有57篇，占6年来报道总量（94篇）的60.64％；《第一财经日报》有85篇，相应比例为45.95％。这说明，无论是作为党报的《人民日报》，作为都市报的《新京报》，还是作为专业财经报纸的《第一财经日报》，都对乳品安全事件表现出极大的关注度（见表10-1）。
（二）报道主题
在《人民日报》的报道中，政府举措（35.78％）、记者评论（28.44％）和乳企管理（18％）位居总报道量的前三位，而法律法规和消费习惯所占比例相对较少，仅为3％和2％。
在《新京报》中，乳企管理、政府举措和记者评论所占比例较大，分别为40.43％、24.47％、22.34％，所占比例较少的是法律法规、消费习惯和商家，分别为0％、1.06％、4.26％。作为一份民生类的都市报，理应从普通市民的角度去关注乳品安全，可是和百姓生活关系最密切的消费者和商家所占比例却较少。
《第一财经日报》中，比例占前三位的是乳企管理（63.78％）、记者评论（19.46％）和政府举措（9.19％），而法律法规（1.08％）、商家（0.54％）和消费习惯（0％）报道量依然较少。作为一份专业财经类报纸，对乳企的报道成为《第一财经日报》关注的重点，尤其是在发生三聚氰胺事件之后，关注各企业为将损失降到最低所采取的不同的措施。但遗憾的是，作为乳品供应链条不可或缺的商家，该报关注的比例仅占0.54％，这使得生产和销售信息分配不均，消费人群无法从报纸上获知更多的商家信息。
（三）消息来源
《人民日报》前三位的新闻源依次是：政府官员（37篇）、新闻记者（36篇）和乳品企业（19篇）；《新京报》前三位的新闻源依次是：乳品企业（40篇）、新闻记者（26篇）和政府官员（21篇）；《第一财经日报》前三位的新闻源依次是：乳品企业（118篇）、记者（40篇）和政府官员（18篇）。
由此可知，《人民日报》主要新闻来源是政府官员，占其报道总数的比例为33.94％；《新京报》主要新闻来源是乳品企业，占其报道总数的42.55％；《第一财经日报》主要新闻来源是乳品企业，占其报道总数的63.78％。
从新闻媒介的功能来看，由于消息来源通常只有在对自己有利的情况下，才会愿意把消息透露给新闻记者，对自己不利的消息通常会尽量隐瞒。过于依赖少数政府官员或专家学者作为消息来源，将使新闻媒介监督政府与守望环境的功能无法完全发挥。从社会资源与权力分配的观点看，新闻媒介具有赋予社会地位、议程设定、使社会团体合法化等功能，新闻中的消息来源大多来自社会上层，他们本来就拥有较多的社会资源权利，如果选择消息来源过多取自社会上层，使他们经常有机会接近使用新闻媒介，提升社会地位、设定社会议程，并加强自己及所属机构的合法性，无形中使社会资源与权利分配不均，形成“马太”效应。
（四）报道立场
报道立场即报纸对报道所涉及的主要事实呈现的态度倾向。在相关乳品安全事件中，三份报纸以正面和中性报道为主，《人民日报》依次为75篇和6篇；《新京报》依次为39篇和39篇；《第一财经日报》依次为69篇和64篇。可见，《人民日报》和《第一财经日报》以正面居多；《新京报》正面和中性持平。
在乳品安全事件中，存在一些负面现象，比如回收奶、三聚氰胺问题，三份报纸分别有所涉及，其中《第一财经日报》52篇、《人民日报》28篇、《新京报》15篇。
三、研究结论及分析
纵观三家报纸有关乳品安全的报道和议题建构，我国媒体在呈现乳品安全问题时存在着“重政策，轻法规”的问题。
一方面，从《人民日报》的具体议题来看，党报在议题选择的过程中主要以政府政策为主进行宣传引导，虽然对三聚氰胺造成的危害也有所涉及，但主要是针对危害造成以后政府所进行的挽回危害的措施以及随后出台的政策进行报道，同时党报的报道中，涉及基层奶农的也较少。《新京报》和《第一财经日报》的报道中，报道最多的是乳企管理，而对于奶农和基层消费者同样报道很少，这就难以满足消费者及奶农们的信息需求。
另一方面，对法律法规宣传不足。三家报纸对乳品安全方面的法律法规报道都比较少，比如《人民日报》2008年10月10日《乳品质量安全监督管理条例》，这是三聚氰胺事件之后颁布的关于乳品安全的第一个法律条文。《新京报》从2004年到2009年没有一篇涉及法律法规的，《第一财经日报》2007年2月6日有《新液态奶标准被疑变相“禁鲜令”》，自2008年三聚氰胺事件之后，关于乳品安全法律法规的报道就再也没见过。
可见，三份报纸对乳品安全的报道方式较单一，轻视法规建设的报道，从另一个侧面也反映了报纸对乳品安全问题缺乏必要的理性思考。
第三节我国乳品安全问题的舆论调控空间
詹姆斯·E.安德森指出公众问题进入政策议程的四种方式：政治领袖的重视、某种突发性危机、抗议活动和新闻、媒介的推动。可以看出，乳品安全问题的缓解要想最终进入政府议程，离不开媒介的推动。
公众议程与政策议程，作为议程设置框架下的重要环节，其与媒介议程的关系值得我们关注。要做好对乳品安全问题的舆论引导首先要做好“两头”，这“两头”其实就是公众议程与政策议程，公众议程对下而政策议程对上。尤其是在乳品安全问题的具体议题中，公众议程与政策议程的重合与错节都能在媒介议程中找出缘由。
一、舆论调控的空间
（一）公共议程的差异化
从公众议程内部来看，我国乳品安全问题的公众议程并不统一，乳品安全问题的相关舆论，由于社会群体的不同呈现出两种不同的议程模式，一种是社会精英群体议程，一种是以网民为主体的社会公众议程。前者多着眼于奶粉事件对中国乳业的影响，以及事件后外资品牌在中国发展的契机，关注普通百姓的较少；而后者所关注的，则是与自己切身利益相关的问题，如对乳品的信任问题，完善政府职能部门监管、立法等。
根据研究框架，公众议程内部不一致，这为媒介议程提供了作用空间。社会精英群体的乳品安全问题议程，从其传播优势上更能影响媒介议程，这也为发挥媒体舆论引导的作用，为不同社会群体认识社会问题，提供了权威的认知前提。
（二）媒介议程推动政策议程
在《人民日报》的相关报道中，正是因为报道了三聚氰胺所带来的负面影响以及消费者的不满、奶农的无奈，才促使了《乳品质量安全监督管理条例》的颁布实施。也直接推动了国务院启动国家重大食品安全事故一级响应。这说明，媒介议程对政策议程的影响相当明显，乳品安全问题的缓解，需要大众传媒不失时机地抓住对涉及乳品焦点事件的报道，从大处着眼，小处入手，让乳品安全问题有代表性的事件进入媒介议程，从而引发更大程度与规模的公众舆论，在公众议程与媒介议程的双重影响下，推进政策议程的制定落实。
（三）媒介议程设置有待提升
根据前文分析，我国媒体在呈现乳品安全问题时存在着“重政策，轻法规”的问题，即重自上而下的单向灌输政策，轻自下而上反映民意和相关法规建设的报道。
西方学者认为，“监视环境”（Surveillance）是大众传媒的首要功能，媒介向公众提供信息，向人们发出危险警报。而我国媒体由于社会背景和角色不同，以及存在着发展中国家自身发展的一些要求，奉行的是“发展新闻学”的观点，新闻报道要为社会发展服务、促进国家发展，对所有通过人类计划和努力而出现的社会、经济增长或改善做报道。这一观点指引下的国内主流媒体（特别是党报）在新闻报道中提倡的是“以正面报道为主”、“弘扬主旋律”的报道方针，倾向于反映各个领域所取得的进步和成就，倾向于在宣传口径上与政府的立场保持一致。
三家报纸乳品安全问题的报道往往流于形式，以相对固定的宣传模式、报道基调和处理态度来应对变化中的乳品安全形势。实际上，乳品安全的背后隐藏着更为深刻的社会问题，乳品安全事故频繁出现，反映出中国社会转型期出现的一系列政治、经济和法律问题，凸显了政府在处理突发性公共危机事件时的困境。但是，我国媒体却没有挖掘出隐藏在乳品安全问题背后的深层社会矛盾与利益冲突，只是简单地重复着令人担忧的乳品安全事故信息。
二、通过媒介议程进行舆论监督
在市场经济大潮下，各种经济活动纷繁复杂，各类经营实体为了牟取经济利益，往往做出一些损害消费者的不法行为，对消费者的生命健康造成了威胁。鉴于此，传媒对餐饮行业实施监督就显得十分必要和迫切，中央电视台的《中国质检报告》为全国媒体在食品安全上的舆论监督做出了典范，但只有更多的媒体都来关注食品卫生，加强监督引导，才能更好地保证食品安全，将不卫生的各个环节遏制在餐桌之外，保证餐饮行业乃至整个食品市场的安全和良性循环。大众传媒在舆论监督方面的作用主要有以下几点。
（一）弥补餐饮行业和食品卫生常规监管中的不足
由于大众媒体的监督形式与一般政府部门的监管不尽相同，卫生部门和质量技术监督部门对餐饮行业和整个食品市场往往采取的是定期检查和抽检两种形式。在定期检查中，各企业老板早有防范，势必会做到尽善尽美。在抽检时，虽有突击检查的意味，但不可能全面检测企业卫生情况，只是对其某一段时间内的卫生状况有所了解，这样难免会出现漏网之鱼，让一些不法分子有可乘之机。因此大众媒体的新闻舆论监督，既能够辅助质检部门和卫生部门在常规监管外实施有效监督，又能够督促餐饮企业进行自律，将一把无形的“尚方宝剑”悬于乳企之上。在“三聚氰胺”之后，很多乳企开始宣扬自己奶源纯净，制作工序严格，主动要求广大群众监督，这正是媒介舆论监督所带来的积极效果，它成了政府质检、卫生部门检查的“反映台”。
（二）提升公众食品卫生安全意识
通过大众媒介来监督与人们日常生活息息相关的食品行业，势必带来广泛的社会影响。三聚氰胺事件见报之后，众多专家学者纷纷在报纸上发表专业意见或者个人主张。有对乳品安全立法的考虑，有对乳业发展方向的质疑，也有对媒体报道的建议等等，这不仅是乳品安全问题，而且是整个行业的自律问题。这些专家学者的意见使市民们接受了一场市场经济环境下诚信和规则的洗礼，提高了全社会的食品安全意识和消费者的自我保护意识。
（三）促动市民参与食品安全的监督
大众传媒由于其自身公开性、及时性特点，有利于强化监督效果。通过新闻媒体对食品行业食品安全进行监督，其产生的效果具有迅即性和持久性的特点。媒体关于“三聚氰胺”的报道一出，立即引起有关部门的重视，各卫生部门纷纷展开对乳企的调查，很快政府就制定了《乳品质量安全监督管理条例》。由媒体发起的舆论监督，由于是在公开透明的过程中进行的，因此普通市民也可以参与到监督中来，这样可以保证监督效果的持久性，降低了同一问题反复发生的可能性。
三、努力克服舆论监督的负面影响
大众传媒是一种方便、快捷的舆论工具，但不可否认的是，大众传媒犹如一把“双刃剑”，如果运作不规范，就有可能对乳品市场起到不利的消极影响。
（一）不能一味抱着“挖黑”和“揭丑”的心态
利用媒体对食品行业进行舆论监督的过程中，容易出现“矫枉过正”的情况，带来严重的社会后果。例如前段时间发生的雀巢“3＋奶粉”碘超标事件，据报道，与此款奶粉同时被查出超标的儿童食品，还有其他十余种。然而，最后却只有雀巢受到了舆论的大面积“围攻”，虽然品牌的显著性意味着报道的影响力和关注度，但这也跟媒体行业的特性密切相关。站在舆论的风口浪尖长达一个多月，雀巢公司做出了回收产品、增加碘含量检测的多项挽救措施，在舆论的强大作用下，雀巢公司一再保证其所有产品完全符合国家标准规定的碘含量。碘含量超出国家标准是否就对身体带来危害，中国疾病预防控制中心营养与食品安全研究员、科技部食品安全重大事项首席科学家陈君石教授代表了一部分权威的声音，他公开表示碘含量虽然超标但不影响产品的安全性。从这个案例中，我们可以看到新闻媒体在对乳品市场的监督中，不能一味抱着“挖黑”和“揭丑”的心态，为公众提供全面、客观、科学的信息才是关键，舆论监督的功能是消解公众的疑虑，而不是带给他们更多的疑惑。
（二）不能一棍子打死，要有重点、有针对性
媒体在对某项食品或某家食肆进行舆论监督时，不能一棍子打死，要有重点、有针对性，如果不是普遍现象，一定要把它当成独立的新闻事件来处理。媒体要多方面听取意见，给专家和权威们说话的机会，不能抓到一个行业的把柄，就认为做新闻大稿的机会来了，不顾及受众的知情权，按自己既定的思维逻辑走下去。每一次见到食品质量问题的报道时，消费者最关心、最想了解的，就是这些被曝光的食品究竟会不会对自己的身体和健康造成实质性的危害，因此只有给消费者提供可信赖的声音，才能真正实现新闻报道的最终目的。由于目前我国政府相关职能部门的反应速度，不可能与日渐成熟的媒体和消费者相提并论，因此就更需要媒体在短时间内将全面、科学的声音传达出去，为受众解惑。如果这时媒体只是一味偏执，那么收获的必然是放眼望去无可信任的窘迫。中国人民大学新闻学院副院长、舆论研究所教授喻国明说：“媒体要注重多元化的信息平衡和信息对称，否则，其带给社会的就是一种信息偏态”，同时，他还认为“媒体要向公众传达更多、更全面、更科学的信息，以帮助人们建立起正常的评估风险的尺度——尤其是对于涉及食品安全的问题，在传达警示信息的同时，要格外增强科学素养。”
（三）提升传媒的自律机制
媒体在对乳品行业的舆论监督中，受到各方面的干预较多。有些领导干部出于个人利益、地方保护、人情关系等方面的考虑，会插手媒体对乳业的监督，强迫记者中止暗访工作，或在报纸即将出版之时给媒体领导施加压力。权力的随意干预必然使媒体丧失独立性，很难对所探访的乳品行业实施有效、公正的监督。此外，在市场经济条件下，大多数媒体依赖广告收入来维持运行。而乳品企业的广告投放在报纸的全部广告受益中占据不小的部分，因此各家报社与各乳企的关系自然就非同一般，这就在一定程度上给媒体监督乳企设置了障碍，随着我国媒介产业化市场化步伐的加快，这一利益冲突会越来越明显。
针对媒体在对乳品行业的监督中可能遇到的各种阻碍和来自各方面的利益博弈，应加强传媒的自律机制。提高记者个人的专业素养，坚持以事实为准绳、用事实说话的报道原则，不断加强职业道德教育，坚决抵制有偿新闻。巧妙利用各种采访和报道手段，让稿件在真实、可靠的基础上及时发出。在制度建设上，可以在媒体内部建立“防火墙”，将宣传报道与广告、发行、印刷、制作等经营活动彻底分开，实行采编与经营分别运作机制，并完善内部监督机制，从制度上杜绝被个别利益主体收买的可能性。
本章以《人民日报》、《新京报》和《第一财经日报》的相关报道为例，以议程设置过程为研究框架，通过以现实议程作为客观依据，以公众议程作为参照系，以媒介议程与政策议程、公众议程的互动关系为框架，研究了我国乳品安全的舆论调控。
首先，公众议程与现实议程在复杂的现实问题上容易出现偏差，给公众带来不利影响；现实议程的客观复杂性，使政策议程、媒介议程在呈现时往往持有谨慎的态度。因而，在乳品安全问题上舆论引导十分必要。
其次，在公众议程与政策议程的互动过程中，媒介议程扮演了重要角色，通过解读政策议程，帮助政策议程得到舆论的认同与支持，但在将公众的意见、建议反馈给政策议程时，存在不足。大众传媒应及时传递民众的信息和意见，利用媒体公信力和权威性的特点为民众说话。实际上，现代大众传媒的影响力不仅表现在其所提供信息的及时和全面等方面，更表现在其在广大群众心目中的公信力上。
再次，改善乳品安全问题的舆论调控应当注意，媒介议程对于政策议程的呈现，宣传任务多，建议反思少，即存在“重政策，轻法规”的现象。因此，媒介应该更好地肩负起舆论监督的责任，让媒介议程真正贴近公众议程。媒介必须打破对公众“闻三聚氰胺色变”的刻板印象，呈现公众建议的一面，让更多来自群众的新闻见报，传达公众呼声与反馈。媒介应当重视利用媒介对舆论的近期影响力，把握舆论形成的脉络，找准舆论引导的切入时机，不能过分依赖“形成舆论压力”。同时媒介应当重视借助网络平台汇集公众议题，从而配合政策议程。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源