李景鹏（一）
对于各级政府来说还存在着如何从管制型政府向服务型政府的转变问题。
改革开放以后特别是进入市场经济的轨道以后，政府的外部环境和内部状况都发生了巨大的变化。
1.社会利益关系发生了巨大的变化
首先，是利益源泉的多元化，为人们追求个人利益创造了客观的可能性；第二，由于前者再加上政治上和意识形态上对个人利益控制的放松，人们的利益意识便迅速觉醒；第三，由于前两者，便造成社会利益单元的个体化，个人和家庭的利益在人们的利益考虑中越来越占有优先的地位；第四，由于上面的原因，人们的利益追求和利益竞争开始激烈起来；第五，由于竞争条件和机会不可能完全平等，人们在收入上的差距和生活上的差距迅速增大，形成整个社会在利益上的严重不平衡；第六，在利益竞争中处于不利地位的人们，主要是生活在体制内的人们，便有可能产生了心理上的不平衡，即产生了严重的利益丧失感，于是便产生了一种自发地趋向利益平衡的巨大动力；第七，在这种巨大力量的驱动下，在各种制约机制不够健全和不够完善的情况下，便产生了把政治权力、职业方便，以及非法手段转化为利益资源的强烈趋向。社会利益结构所发生的这一系列重大的变化，是从原来的社会利益结构向着新的、更合理的社会利益结构转变过程中出现的现象，这些现象已经并继续在社会生活中产生着深刻的影响，因而也会深刻地影响政府的工作人员，扭转政府工作的目的和方向，给政府的改革造成困难。
2.社会的价值标准也发生了重大的变化
随着社会利益关系的重大变化和意识形态对社会生活控制的减弱，社会生活逐渐地呈现出多元化的局面。与此相联系，人们的价值观也开始出现多层次的状况。在最高层次的理想主义与最低层次的个人自利主义之间，还有各种不同的价值观，诸如先公后私、公私兼顾、先私后公、理性经济人，等等。
而价值观变化的总的倾向则是实用主义化。这种价值观的变化不但深刻地影响着社会生活而且也极大地影响着政府工作人员，使他们的观念和行为产生蜕化，从而给行政改革带来重重困难。
3.政府部门利益结构发生了重要的变化
行政系统的利益结构所反映的是行政系统内部各组织和各成员之间的利益关系的状况。应该说，过去我们对这个问题的认识是相当模糊的。我们过去有一种比较抽象的、比较理想化的认识，即认为中国的每一个行政主体（包括组织和个人）都是以完全彻底为人民服务为宗旨的，因此在个人与组织之间、上级与下级之间、各组织之间，利益、宗旨、目标、任务都是一致的，因此相互间处于无矛盾的和谐状态。然而实际情况并非如此，若仔细分析起来，我们就会看到，一个行政机构中存在着复杂的利益矛盾。
首先利益矛盾来自行政机构内部的角色冲突。事实上，作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊的历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了团体的利益。因此，在为党和国家谋利益的同时，它也在不同程度上为自己所在的小团体谋利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益，这是机构内部角色冲突的第一层意思。第二层意思是作为行政机关首长的角色冲突。行政机关的首长实际上充当三种角色，第一种角色是党和国家利益代表者的角色，即贯彻党和国家的政策，维护人民的利益。这方面本应该是行政首长的惟一角色，但是在现实生活中，每个单位行政首长在这个角色之外还充当与此相反的两种角色，即作为私人的角色和作为小团体代表的角色。作为私人，他有可能（在不考虑意识形态作用的条件下）像社会上一般老百姓一样，具有追求自己利益最大化的倾向。作为小团体代表，他又与小团体的成员们具有共同利益。很显然，如果一个行政首长在他充当第一种角色的同时，也在不同程度上充当后两种角色，那么在实际的利益关系中，这后两种角色的利益与第一种角色就会发生程度不同的冲突。因此也就是有可能在不同程度上发生以损害第一种角色利益的方式来满足第二种和第三种角色利益。而且在一定的条件下（例如利益资源相当稀缺时）第二种角色和第三种角色也会发生利益冲突，也就是说，他甚至可能为了私人的利益而损害小团体的利益。这些就形成了极其复杂的角色利益关系。第三层意思是作为行政机构一般成员的角色冲突。作为行政机构中的一般工作人员也充当不同角色，即作为党和国家政策的执行者的角色和作为私人的角色。这两种角色之间同样存在着上述的冲突。而在私人角色的利益方面，一般工作人员还存在着和首长私人角色利益的冲突。这就是当首长私人角色利益与小集团角色利益的冲突、因而损害小集团利益的时候，则首长的私人角色利益便与一般工作人员的私人角色利益发生了冲突。这就使角色利益关系更加复杂化。所有这一切角色冲突都会在不同程度上影响行政权力的运行，产生运行方向的偏离、权力通道的梗阻、权力能量的磨损、效率和效益降低，以及各种以权谋私的行为等等。
其次，利益的矛盾还来自行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着同一任务便会产生利益矛盾。一种情况就是陷入“和尚吃水困境”，即人们常说的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的情况。三个和尚所以没水吃，就是因为他们面临着行为成本的差异，结果谁都不愿意为完成任务而付出比别人更多的成本。另一种情况是“逆向竞争效应”，即当收益平均而且固定不变时，则付出得越少，得到的（闲暇）越多，形成了“懒惰的竞赛”。这也反映了行为成本差异所造成的利益矛盾。如此等等。这方面的利益矛盾显然也极大地影响着行政权力运行的状况，以及行政效率和效益。
再次，利益矛盾还来自不同行业和不同体制下人们获得利益的总量与行政机构中人们获得利益总量之间的反差。我们知道，中国从原有体制转入市场体制的过程中，各行各业在利益关系中所面临的机会和条件，本来就是不平等的，而在一定时期内这种不平等还在不断扩大。在不同的体制之间，不平等就更加严重。这种不平等的状况就使得其他许多行业和行政机构之间在利益水平上形成巨大的反差。这种利益反差就产生一种感应作用，使行政机构中的人员产生一种严重的利益丧失感，随之而产生使利益损失得到补偿的强烈要求。这样一种情况就大大地加剧了前面所说的各种角色利益的冲突，特别是私人角色利益与国家利益的冲突。而其最严重的后果就是把手中的行政权力转化为利益资源，以补偿由于利益资源的不平等占有所造成的损失，从而使行政权力的腐败似决堤之水，凶猛难挡。
政府内部利益结构的这些重大的变化，无疑也极大地影响着政府的观念和行为，给政府的改革造成极大的阻力。
4.经济发展和经济改革对政府产生了巨大的压力
政府的权力、职能、运行机制和政策是经济发展和经济改革的外部环境。
如果这个外部环境能够适应经济发展和经济改革的要求，就能带来经济生活的繁荣和社会生活的稳定。如果这个外部环境不适应经济发展和经济改革的要求，便会造成经济生活的破坏和社会的动荡。因此经济发展和经济改革便是政府体制、职能、运行机制和政策改革的强大的推动力，是任何政府都不能轻视，任何政府都无法回避的。改革开放以后的历次政府机构的精简、职能的转变、运行机制的更新和政策的调整等等都是经济发展和经济改革要求的结果。但是，至今为止，整个政府体制的改革在许多方面仍然不能很好地适应经济发展和经济改革的要求。从而对政府的进一步改革，包括如何向有限政府、责任政府、服务型政府、法治政府、效率政府等等转变的问题，形成巨大的压力。
5.党的十六大在政治建设方面的创新对政府体制改革提出了新的要求
十六大提出的“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。这样不但充实和丰富了建设小康社会的内容，而且赋予政治建设一个更为广阔和深入的背景。有了这样一个背景，政治建设和政治体制改革便会获得新的动力和新的基础，也就是来自社会自身的动力和基础。这对于政治建设和政治体制改革来说，是一个十分重要的指导思想。
同时也对政府体制改革提出了新的要求。
6.社会各阶层民众对政府的官僚主义和腐败行为的不满，成为推动政府改革的一个强大的动力
中国政府工作人员中的官僚主义曾经在“文化大革命”中遭到了毁灭性的打击。但在“文化大革命”以后，随着行政权力的恢复，官僚主义不但很快地随之而返，并且变本加厉。造成行政效率低下、行政质量低劣，所谓“门难进、脸难看、事难办”，给人民群众造成极大的困难。另一方面，由于社会利益关系的变化和政府内部利益结构的变化，政府官员中的腐败现象越来越严重。这不但极大地败坏了社会道德、浪费了国家的资源，而且加剧了政府工作效率和质量的低下和低劣。所有这一切引起了广大人民群众的越来越严重的不满，政府体制改革和反腐败的呼声越来越强烈，从而形成推动政府体制改革的压力和动力。
7.国外行政改革进程和新的行政理念的影响
在“文化大革命”所造成的自我封闭的年代里，国外的行政改革十分活跃，并取得了很大的进展。与此同时，也形成了许多有关行政改革的理论。当我们从封闭走向改革开放以后，人们便惊奇地发现，国外行政改革的进程和关于行政改革的许多新的理念，已经大大地超越了我们的实践。于是，大量介绍国外行政改革状况和理念的文章，充斥着行政学界的各种刊物。与此同时政府也频繁地派出各部门的行政人员出国考察各国的行政改革情况。所有这些对中国的行政改革同样造成很大的压力，影响着中国的行政改革的进程。
上面所分析的政府体制改革面临的内外环境，一方面为改革提供动力，另一方面又使改革遇到很大的阻力。从而造成改革道路的艰难和曲折。
（二）
尽管改革的道路艰难、曲折，中国的行政改革终究还是被逐渐地提到日程上来，并不断地深入。但是，经过多年的摸索，人们终于认识到，政府改革的根本目标和归宿，是要为人民群众提供他们所需要的各种服务，而且是高质量、高效率的服务。这样便提出了政府从管制型政府向服务型政府转变的问题。
首先，服务型政府要求政府彻底转变官本位的观念，树立公民本位的观念。然而要真正地树立公民本位的观念并不是一个简单的提高认识的问题。
因为官本位在中国是一个由几千年的历史所造成的根深蒂固的社会现象，而且形成人们的思维定式。仅仅从教育人手，宣传为人民服务，是无法解决问题的。必须从制度上解决问题，从根本上把官员的产生置于全体公民的制约之下，这就要靠民主制度的建设。只有在真正的民主制度中，通过完善的选举制度，才能根本改变官员只对领导负责而不对公民负责的顽症，从而抽掉官本位的社会基础，为树立公民本位开辟道路。这决不可能一蹴而就，而是需要经过长期而艰苦的努力才能实现的。
其次，要使政府的部门或单位彻底放弃小团体利益，而树立起人民的利益高于一切的观念。从前面的分析可以看出，小团体利益已经成为政府某些部门和机构的命根子。要求他们放弃小团体利益并不是一件容易的事。只要小团体利益仍然存在，政府部门就很难真正地树立人民利益高于一切的观念，就不可能真正实现向服务型政府的转变。这是中国政府当前面临的巨大的困境。如何摆脱这一困境，现在仍然想不出来一个有效的办法，需要进行多方面的探索。当然，如果有朝一日这个问题真正解决了，政府部门彻底放弃了小团体利益，也还要考虑对他们进行一定的利益补偿问题，同时也需要实际地解决基层政府财政出路问题。
第三，彻底转变政府职能，改变由政府控制一切社会资源的状况和行政权力对市场的不正当的干预，杜绝官商勾结的腐败现象。改革开放以来，随着金钱价值在社会上的不断上升，过去社会地位相对低下的各种商人，越来越成为政府某些部门实现其小团体利益的财富源泉，从而使他们的社会地位大大地提高并进而成为政府官员的同盟者，在许多领域内形成了官商勾结的局面。
在这种勾结当中，他们互相满足着对方的利益，而惟独忘记了人民群众的利益。不但忘记，而且还要常常侵犯和损害人民群众的利益。在这种情况没有彻底改变之前，如何可能谈到政府为人民群众服务呢？怎么能实现向服务型政府转变呢？而要彻底改变这种状况，则有赖于消除政府部门的小团体利益和改变政府内部的利益结构。
第四，彻底从人治政治的轨道转变到宪政即法治政治的轨道上来，使公民的权利得到宪法和法律的切实保障，使政府的权力时时处于宪法和法律的约束之下，为此必须建立违宪的审查制度和机构和与此相配套的一系列制度特别是其中的问责制度。而要实现这一切，则道路也是十分艰难、曲折的。
第五，在高度民主的基础上提高公民政治参与和舆论监督的力度，使政府的决策和政策的执行真正置于全社会的约束和监督之下，把社会对政府的评价作为政府政绩的主要标准。而要实现这一切，目前也是障碍重重。
第六，在基层自治和社会团体自主发展的基础上促进公民社会的成长，形成民主和政治参与的深厚的社会基础。这是一项影响深远、意义重大的发展过程，既不是短期可以实现的，也不会顺利地完成，而是一条充满荆棘的道路。
由此可见，要实现从现在的状况向服务型政府的转变，该是一个多么艰巨的任务！如果我们仅仅凭着良好的愿望，或者仅仅是为了迎合时尚说说而已，那么所谓向服务型政府转变就会变成一句空话。如果我们真的想实现这一转变，那就要认认真真地想办法解决上述的各个方面的难题。在解决好这些难题之前，我们不能轻易地宣称我们已经实现了这一转变。
（三）
中国从当前的管制型政府向服务型政府的转变虽然是十分艰巨，因而不是短期内能顺利完成的，但我们也应明确，服务型政府究竟是一个什么样的政府呢？作为一个服务型政府应该如何为公民服务呢？简单地说来，至少应该包含如下一些要求：
第一，要把服务作为政府的天职，不求回报，不做宣传。
第二，要建立服务的问责制，政府要对服务中的失职承担责任。
第三，在服务中要贯彻平等的原则，从政府方面来说，不能居高临下、以恩赐的态度服务；对服务的对象也应不分等级和阶层一视同仁、一律对待。
第四，服务应讲求效率和质量，即要高效率、高质量的服务，而不能敷衍了事。
第五，服务应从人民群众的切身需要出发，既不应强加于人，也不能以服务为幌子搞所谓政绩工程。
法国国家改革和行政现代化
Gilles-Henry加洛特
一、法国国家改革
推进国家改革对于增强法国中央政府权力和国际竞争力必不可少。我国人民一直都在期待着国家能够承担起应有的神圣使命，这也是法国总理在2002年决定将社会安全和公正作为政府头等大事来抓的主要原因。然而，凭借职位关系随便侵吞公共财产的现象，在法国尤为严重，我们应该尽力消除这一腐败。因此，为了进行人们期待已久的改革，减少公共赤字和债务，我们就必须提高我国政府的工作效率，只有这样才能根除阴谋权术滋生的土壤。但你们也知道，目前法国的社会经济环境中存在诸多对这项改革的限制因素。
法国就像欧洲其他国家尤其是德国一样，面临着非常突出的公共支出问题。
与公共支出相关的赤字每年都超出国民生产总值（GDP）的4%，其中包括所有国家、公共部门和地方政府的支出，尤其是在社会卫生福利方面的支出。它们各自所占的比例是：国家级的支出为近18%，社会福利各部门（卫生、失业、退休和家庭补贴）支出为21%，地方政府（地区、行政区和社区）支出为6%。除此之外，行政事务花费也不少，国家财政收入总额为3000亿美元，它就占到了40%，即占国内生产总值的12%。一般意义上的公务员人数为近500万人，其中国家公务员有240万人，地方公务员有150万人，国家卫生机构人员为85万人，还有50万人在其他公共部门工作，它们的性质同政府部门类似，比如铁路、邮政和电力部门等。因此，法国20%的就业人口在公共部门工作。未来6或7年内，我国将面临一个重要问题，即这些公共部门中有大量人员退休，每年人数为8万到10万人不等。这就是说，一般而言，国家公务员每年总共要轮换更新近100万人。在这种情形下，国家面临着一定风险，即在同私有部门的竞争中，国家所需的合格人力资源难以得到充足保证。因此，法国政府必须想办法提供能够吸引住人才的高薪工作职位。另外，我们必须对人力资源领域发生的各种变化做出预测，这也是我们制定大规模人力储备管理、就业和职业政策的原因，我们将其称之为GEPEC。如你们在此次研讨会邀请函中所说的那样，欧盟和中国政府都将公共服务部门作为头等大事。因此，推进国家改革就迫在眉睫。我们完全有责任推动这项改革取得成功，因为就像总统希拉克所说的那样，这项改革已经拖延太久。当然，法国各届政府都表明了推进改革的必要性，而且我们也应该客观地看到前人所作的各种努力。但是，在大多数情况下他们良好的愿望并没有变成现实，公务员的漫长等待也毫无结果，普通民众对此亦非常失望。这样导致的主要后果就是政府遭到爱国者的怀疑和讽刺。这也就是法兰西共和国总统和总理在重要政府部门坚定进行此项改革的原因。政府试图进行此项改革以不辜负众望。法国民众真心希望政府运作更有效、机构更精简、政策更体现民意。因此与过去不同的是，现在我们拥有政治意愿的支持。我们总理已经建立一个国家政府改革秘书处，性质同法国公职、国家改革和区域规划部相似，这表明国家最高权力部门进行国家改革的决心。
然而，我们也要注意，不能将改革的意愿同改革的实际行动混淆在一起。国家改革不能采用革命的方式进行，不会在顷刻之间完成。它不是行政机构最高层官员强制进行的改革。所以，我们首先要同各级政府官员搞好关系，因为他们才是国家改革的具体执行者。他们大多数人之所以希望进行改革，因为他们想让法国人骄傲地看到，他们是在为国家和民众的利益服务。国家改革实施的惟一途径是发展公务员队伍，改善公务员编制，加速他们在区域或职业方面的流动性，同时还要开设更加开放、多样化的职业培训课程。这是我们想建立人才储备管理项目的目标，它将成为进行国家改革最基本的方式之一。
二、法国行政现代化的方式
这项改革虽然是政治上的决定，但也是对传统体系的变革。有人劝说我们，现在应该摒弃以前采用的方法，即不再由中央政府制定所有问题的解决方案，而是让基层部门找出解决问题的办法，然后进行检验，最后推广这一有效做法。如果依照这种看法，将为国家改革开创新的前景。所以，我们在制定目标时，一定要大胆，在方法上，要实事求是，循序渐进。
（一）适合国家改革目标的管理方式
我已经提到过，国家改革由法国公职、国家改革和区域规划部长负责，他的职位相当于掌管国家改革部的国务秘书一职。为了实施这项改革，我们决定围绕建立服务型政府成立三个机构，它们都归总理直接管辖，成为我们为国家改革制定目标的配套部门。
民众代表和精简行政机构部门，负责公共服务规则和质量合格的政策简化工作。
电子政府发展机构，负责公共服务通讯和政府信息电子技术的开发。
公共管理现代化和国家结构代理部门，负责公共管理的现代化和与国家服务相关的整个结构改革。
（二）面向公众的改革：简化程序和提高服务质量
国家改革起初是想满足公众的需要。法国总理曾说过，必须让法国人过上办事容易的生活。我们国家到处充斥着合法但糟糕的法律条文，它们常对人民的生活造成不便，这也是议会授权简化法令，总理发起简化行政手续和过程的原因，这样也会节省人们的时间。于是，在2003年7月，人们对首部简化法律条文的法律进行了投票。第二部法律也在同年年底进行了投票。
这部法律由国家改革部和几个政府部门一起执行。在法国人日常生活中，我们可以显而易见地看到简化法律条文带来的积极影响。例如，2003年的新法律规定，在设置猎人最高人数时（法国是1500万）必须一步到位，而不是分三步走。必须简化中小企业税收手续，简化代理人投票手续。在卫生领域，到2007年法国投入100亿欧元整修医院，实现医院改革这一伟大计划。此计划如能最终实现，主要是得益于简化法令的规定，尤其是有关公共一私人合作的条文。这一做法将在现实运行中加以推广，而且也在国家、当地部门和公共所有单位的服务业中得以应用。
目前，服务质量是欧洲各国公共服务行业的共同关注点。里斯本和菲里雅欧洲理事会精简结果注重HAVE内部加强管理的重要性。它们将采取进一步协调行动以简化管理环境，包括衡量公共行政部门的业绩。理事会的部长们决定成立一个高层顾问团，由成员国和欧洲委员会的管理专家组成。他们探讨了众多的方式，尤其是有关系统化、合作透明性、现存的法律条文简化的方法以及推广方式。目前，法国有50条法令，150种法律条文简化措施，除了现存的10个法典外还起草了8个新法典。因此，法国在简化法律条文和加强管理方面已处于欧洲领先水平。关于法令的修改，我想说一点我的看法。法令是政府采用的合法条文，可以在议会授权下，在授权法的基础上进行修改（期限通常为1年），而且在授权期限截止前获得批准。因此，这是一种更加灵活的方法，只要获得立法者的同意，就能更加及时地修改法律。
国家改革中的一个基本目标是一定要提高服务的质量。首先公共服务必须是为公众提供服务。在提高服务质量的同时，还必须提高它的效率，同时确保人们在当地就能够享受到这些服务。我们必须改革我们的行政机构，使之成为皮埃尔总理所描述的服务型政府。人们必须能从更好的服务中受益，服务方式应更加灵活、亲切，能在短时间内满足人们的需要。为了让公众能更多获益，我们不断朝这个目标努力，而且提出了几项创意。我们坚信，这项改革将会获得成功，并且会得以推广。服务质量的提高并且有保证，已经成为国家或者公共所有部门服务行业树立形象的标志。
因此，政府部门必须重视提高服务质量，民众也应该可以评价政府的效率和解决问题的能力。我们将其中一项创意以“玛丽安宪章”名义命名，原因也在于此。
它旨在确保服务质量的标准、评价尺度和民众投诉后的应对措施。除此之外，我们还必须提交给总理一份关于提高政府工作过程和对其推广的IS09001质量证明。
（三）让电子政府成为公共服务高效的必要因素
这项创意将在新通讯和信息技术的基础上实施，人们称之为“电子政府”。从2005年开始，虚拟货币和电子处理程序将在各地得以推广。的确，这种电子政府将成为实现政府现代化以及高效率运作的重要方式之一。同时，其还能加强政府和市民之间相互交流，从而改善了它们之间的关系，并且让公众随时随地都能享受服务。我们在国内安装了一种代号为39的容易储存系统，旨在满足公众对政府信息的需求。这种系统成为了我们创意中最重要的一个，它源于在加拿大推行改革试验中激发出的灵感。
未来4年发展电子政府的另一种战略，就是成立一个名为ADAE新机构。
我们已经或即将开始100多个项目，其理论根据是加强这些项目和数据处理部门之间的相互关系，通过内部运作的技术平台，获得生产利润和金融利益。
（四）建成一个非中央集权制的国家
国家改革的另一个重要方面同权力下放有关，宪法修改法案已经揭开了这一项改革的序幕。的确，自1958年以来，权力下放就一直是国家改革主要方法之一，对国家行政结构产生了巨大影响。一般来看，有中央有关部门专门提供权力下放的服务。权力下放提供了重新考虑国家使命和规划地区结构的机会。当地政府将会接受这种方式，因为他们可在法律和财政允许的范围内尝试一些新的做法，推进领域内的一些改革。同时，它还使得中央政府可以优化国家架构，方式可以更加灵活。因为地区的不同，权力下放这种方法的适应程度也会不一样。
分散国家的权力或者基本职能都是可以做到的。同时，提高中央政府权力下放的程度，简化地方行政结构也是非常重要的。这种方式将促使行政机构努力提高服务质量，使其贴近民心、符合民意并让所有人都有机会享受这一服务。国家改革部的作用，就是按照政府改革的目标，加强同国家服务部门和其他部门之间的合作，推进改革的进行和人事的变动。
也许你们知道，法国的地区行政机构非常复杂：除了国家级的部门之外，还有三级行政机构，即社区级、行政区级和地方级。在这么一种结构下，国家服务部门有双重职能，即行政区级和地方级，都处于地方官员的权力范围内。
这种结构过于巨大和复杂，在地方级别上就有50个不同于国家级别的部门。
尤其是负责提供服务的8个部门都在地方官员的权力范围内，而且同后勤部门也有密切联系（如房地产管理、数据处理、交通工具、秘书处、培训处等等）。
（五）推动公共管理现代化以适应国家新财政结构
国家改革还必须建立一个新型的公共管理机制，目的是加强国家在处理财政支出方面的合理性和有效性。人们都比较关注公共管理的以下方面：如高质量服务的对象、拥有潜力的公务员、纳税人。目前他们是支持用罚款来承担公共服务的成本的。如建立新型公共管理机制，将解决一个双重问题：一方面，巩固了议会的监督权力，另一方面建立了一套对政府行为后果进行评估的体系。
1959年的基本法令改革通过对项目进行投票的方式，已经提高了议会对公共支出的管理能力，并且使其可能省略评估那些可以确认的行动和可测量的目标。
人们可以从同财政法相关的基本法律中得出结论，这构成了一场真正的观念革命，因为以前它只注重方式，但是从现在开始，它也注重结果和体现公共政策评价的指标。我们必须尽力克服那些建立在管理收支平衡基础上的传统管理方法的弊端，用注重责任、结果、质量、业绩和评估的方法代替它。我们必须有机会了解行政运作的内容和某些目标的价值所在。这就是为什么自2002年以来，我们做了大量工作重建财政体系的原因。这样，财政法律将通过投票方式纳入2006年的财政条款中，共848章节。现在，每年新增项目数量达到149个，这些项目需要重新拨款。例如，司法部的拨款拨给了6个项目，这些项目有45个任务，包括4个卫生项目，公共卫生和预防，提供照看质量系统，毒品和毒品上瘾，卫生政策的管理和评估等。
这项工作导致了三种不同级别，即负责国家改革、经济和金融部门之间的合作。财政部门也建立一个专门机构——财政现代化管理部门。其他政府各部门和专门机构的各部门也都在为这项改革贡献力量。凭借2004年财政拨款，国家所有服务和公共部门开始了几项改革，目的是建立一种新的公共管理方式：如项目的确定，目标和方式的合同，后续工作的开展等。这些成功的改革将会被循序渐进地加以推广。完成这项改革必须拥有一种战略视野，必须建构一个方法框架，在国家改革各种方面都能进行试验。鉴于这个原因，各部门必须开展一个新战略规划行动。按照立法规定的5年期限内，各部门必须共同提出一个实施计划。即部委级别的改革战略部，在2003年底制定出目标，然后提交给总理和议会，议会对此拥有监督权力。因此，这些战略的框架是：整个行政结构改革将会分阶段受到检验，尤其是在财政拨款前，议会都会在每个秋季进行检查。如果你们想了解在教育、卫生和就业政策方面的具体改革内容，那么这个战略框架将对你们有所帮助。
论服务型政府的理论基础
刘熙瑞段龙飞在我们研究服务型政府建设时，必须把握服务型政府的本质，而为此，对服务型政府的理论基础进行深入研究，也就有同样重要的意义。
1.政府公共性理念是服务型政府的原初理念
公共性（publicity）作为讨论现代政府基本属性和目的追求的一种重要工具，主要是探讨政府在代行公民权力时，怎样最大程度地实现公民的共同意志和利益，以及公民的共同参与。公共性问题的历史非常久远。可以说，有了人类社会，就有了“公共性”的讨论。它作为政治学的一个原生起点，在政治学整个发展中具有基础性意义。
较早见诸文字的公共性讨论发生在古希腊。在希腊城邦社会，人们已开始关注社会生活的公共性，并将城邦视为满足人们公共生活的载体。而改善城邦生活的目的，就是为了满足所有公民的共同需要。这一点，从柏拉图对城邦的定义中就可以看出。他认为，之所以要建立一个城邦，是因为我们需要许多东西，而单靠自己是不能达到自足的。于是，“我们邀请许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它作城邦”。可见，城邦以分工为基础，而以达成共同利益为目的。在这种情况下，城邦的管理机构就体现为一种“公器”，为“公”而管，靠。公“（民）”而治。后来，亚里士多德从国家的角度也阐述过相关内容。强调国家作为公民的公共体，是人类共同体的一种完善形式，“既然一切社会团体都是以善业为目的，那么我们也可以说社会团体中最高而包含最广的一种，它所求的善业也一定是最高而最广的”，而这种社会团体在当时也就是城邦。后来的其他古希腊思想家也有很多关于政府公共性的讨论，这些思想成了近现代民主国家构建的最初思想源泉：“人们之所以要建立国家，是为了防止彼此侵害”；“国家乃人民之事业，但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体”。这些政府“为公”的思想是对政府存在目的的最初剖析，是政府公益性理念的最早阐述。
当然，在中世纪神权、教权占统治地位的时期，政府“公共性”思想被束之高阁，代之以皇权的“家天下”思想。尽管统治者有时也打出“为公”的旗号，但由于完全没有实现共同利益的基础，这些都变成了从另一个角度论证神权、皇权正当性的托词。这种情况，直到“文艺复兴”运动时才有所改变。在启蒙的思想家那里，政府只是为一种自由平等交换提供可以进行的环境，解决个人不能管理的公共问题的工具。英国哲学家霍布斯在其著作中多次讨论到“公共生活”、“公共权力”、“公共安全”、“公共利益”等，洛克也多次强调政府的出现是以社会契约为基础，其目的是为了保护民众权利不受他人侵犯。作为民主理论重要奠基人之一的卢梭，更是从社会契约论而推演出人民主权论，从而为政府的公共性奠定了更加科学的基础。现在，我们研究政府的这种公共性，就是要把政府放在一个“公器”的位置，把“为公”作为它的惟一目的，把公民参与作为它的基本施政方法，这对建设服务型政府无疑会起到指导作用。
2.民主理论是服务型政府的奠基性理论
公共性解决的是政府目的与出发点问题，社会民主理论解决的是社会事物由谁主导问题。它在讨论公民权利的同时，揭示了政府权力的来源，最终导致了政府性质的明确。
民主理论自产生以来就以公民主权为特征（尽管公民的划分范围并不尽相同）。亚里士多德曾反对柏拉图的“哲学王”主张，反对“一人之治”，认为只有以中产阶级为基础才能组成最好的政体，并且提出了“人是政治的动物”概念；另一古希腊思想家伊壁鸠鲁提出了个人高于社会，个人是社会存在的基础，一切社会关系与法律关系都以私人利益为依据的思想；斯多噶学派则以其自然法思想为人人平等理念创造了根据，强调世界是由理性主宰的统一整体，自然法普遍存在，它赋予每个人相同的理性，代表着公正与客观，人类必须在“共同本性”基础上来生活；西赛罗则强调国家是人民的共同财产，政府权力来源于人民，政府官员行使权力必须以代表公意的法律为依据，等等。这些都表明早期思想家对社会民主的一种基础性探索。
民主理论同样也经历了中世纪的黑暗时期。但是，人民主权的思想并没有熄灭。在卢梭完整提出人民主权理论之前，就有许多思想家在探索。斯宾诺莎关于社会契约论的主张，倡导在国家中保证个人的政治权利和思想自由。
弥尔顿也认为政府的目的“不论在和平和战争时都首先要保证人民的自由”，也提出了政府权力源于人民意志的观点。后来洛克进一步论述了国家权力的性质“不是，并且也不能是专断的”，而是保护人民的，同时在政治理论上第一次论证了“天赋人权”的基本原则，除强调了生命、自由、财产是人人享有的不可剥夺的权利外，还详细讨论了政府权力不是绝对权力，而是“有限的”；人民有权行使最高权力，而且在他们认为必要时，得以建立一个新的政府形式。
卢梭则从天赋人权角度，提出人人生而自由、平等，主权属于人民，而且永远都保留在人民手中的观点。他认为，人民作为主权者是至高无上的，国家的最高权力属于人民；任何人包括统治者都必须服从由人民制定的作为公意的正式形式的法律；人民主权不可分割、不可转让、不可限制，它主要通过立法权得以实现，所以，立法权要高于其他权力，而不能平分秋色；相对于政府公共性而言，等级制、世袭制、宗法性特权都是对民主理念的极大破坏；政府只是人民的委托者，人民能够监督政府，而政府成员却是人民的公仆。
以上这些民主思想，后来经过法国、美国等国家的资产阶级革命，最终以法律形式得到了确认。我们现在建设社会主义政治文明，对西方创立的某些人类共同文化成果有继承关系。中华人民共和国的一切权力属于人民已经写入了宪法。这些，无疑为服务型政府的建设提供了坚实的理论基础。
3.马克思主义代表制思想是服务型政府的直接指导思想
马克思在批判资产阶级统治工具——国家的时候说到它是集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力，因此当无产阶级掌握政权之后，必须把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。是人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活。而政府内部则以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷。可见，马克思主义主张的本质，就是建设一个绝对民主的政府，它对那种形式民主而实际上是对人民进行统治的资产阶级政权进行了彻底否定。但马克思的先期研究并未能清楚勾画出这种新政权的形式，直到1871年总结了巴黎公社经验之后，他才“终于发现”了取代资产阶级“代议制”的政治形式，即“代表制”。他总结说，代表制实质上是工人阶级政府，是通过人民自己实现的人民管理制，是把寄生虫和荒淫无耻的富人的巴黎改变成工人的巴黎。那么，怎样才能实行真正的代表制呢？从巴黎公社的实践中，马克思概括出如下几条：第一，组成领导机关的代表必须由全体选民选举产生；第二，代表对选民负责，随时可以撤换；第三，公社只付给这些代表相当于工人工：资的薪金；第四，取消国家高级官吏所享有的一切特权；第五，代表工作中必须严格遵守选民的“确切训令”。可见，马克思所预见的无产阶级未来的政府形式完全是在人民控制下的“服务型政府”形式。
与马克思关于公社必须服务于广大选民的思想一致，其他社会主义运动领袖也都特别强调无产阶级政府的这种服务性本质。恩格斯1891年为《法兰西内战》写的导言中就曾重复了马克思总结的为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人必须采取的办法；列宁在评价巴黎公社时同样强调了马克思的代表制思想，强调了人民群众对政府及其工作人员必须保持的主人地位。他还特别重复了马克思讲的话：人民群众选择为自己服务的公仆，就像工厂主“为自己的企业找到工人、监工和会计”一样。可见，在社会主义的历史文献中，关于无产阶级国家实行代表制，以保持政府的人民公仆地位这一思想一直非常明确，服务构成了衡量无产阶级政府本质的基本标准。
4.现代公共行政学理论是服务型政府的直接借鉴
公共行政学自产生以来已有100多年历史。传统的公共行政奠基于政治与行政分开，认为在行政中必须强调效率；行政人员应该具有“工具理性主义”。然而，在1968年的“明诺布鲁克”会议上，弗里德里克森等人提出了“新公共行政”概念，强调政府工作对社会的回应性，实际是在早期民主理念基础上，使政府工作进一步向服务回归。不过，20世纪70年代中后期，情况又有些变化，这就是由英国开端、扩展到美澳等许多国家的新公共管理运动。
由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系，严重损害了现代民主制度所倡导的宪政主义与公共精神，社会开始呼唤一种新的政府运行模式。于是，治理理论与新公共服务理论应运而生。20世纪80年代末90年代初产生了治理理论。它追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式基础上发展而来的一种明确以公民为本位的政府运作模式。它提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调公民优先，并明确区分了“顾客满意”与“公民满意”这两个不同原则，表达了一种对民主价值的全新关注。丹哈特强调：“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”从这个角度看，新公共服务理论为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，是我们建设服务型政府的重要借鉴。
5.法治理论为服务型政府提供制度保障
法治是社会民主发展的结果。因为只有走法治道路，才会使社会民主得以实现。法由民立、法表民意、法为民器、法维民利、法出政随，自然就创造了一种公民主体的格局。而民主，也就为服务型政府奠定了基础。特别是现在，“公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念成为公法的基础”②。就是说，法律已不满足于一般地保护公民主权，也不满足于一般地约束政府权力，而是着重规范政府的服务行为，明确其服务义务。如英国的《公民宪章》和《下一步行动》计划，比利时的《公共部门顾客宪章》，法国的《公共服务宪章》，葡萄牙的《质量宪章》，意大利的《服务宪章》，希腊的《公民宪章》，爱尔兰的《优质顾客服务行动》，西班牙以“公民第一”为口号的公共服务改革行动，芬兰的“质量与社区项目”，澳大利亚的《公共服务法案》，美国的《国家绩效评估报告》等，都是对政府提供哪些公共服务规定明确要求，并对其应采取的方式做出规定。
可见，法律的发展与服务型政府的发展也是同步的。现在，我们提倡依法治国，以法律形式规范政府的服务，无疑将为服务型政府建设进一步奠定制度基础。
中国政府全面履行公共服务职能的基础：实现管理理念、哲学与体制的转变
李习彬随着行政体制改革的深入，我国政府已将全面履行公共服务职能作为推进政府职能转变的重要内容。同任何重大的改革一样，这一顺从民意的重大决策的落实，也不会一帆风顺。这主要是由于公共服务的概念和理论来自于西方，虽然中国定位的公共服务职能与西方国家基本相同，但由于中国与西方国家相比，政府职能赖以运作的社会与文化背景以及经济与政治体制不同，故履行公共服务职能遇到的问题和阻力也会差异很大。对此若没有清醒地认识，进而采取正确而有效的策略途径，这一职能的落实就有可能走样变调，事倍功半。
概括说来，中国政府为了切实履行公共服务职能，政府管理的理念需要实现从国家本位、官本位到公民本位的转变，政府管理哲学从整体系统论到总体系统论转变，政府管理体制从传统政治行政到现代民主政治与公共行政体制转变。
一、政府管理理念实现从国家本位、官本位到公民本位的转变
这一命题的等价表述是，政府管理的概念基础实现从中国传统的“公”到现代“公共”的转变。传统的政治与行政主要是对社会进行统治与管制。政府公共服务职能的概念基础是公共行政，政府必须为公民社会提供“公共服务”是由基于民主政治的公共行政的本质决定的。因此，需要探讨西方国家建立公共行政的社会、经济、政治与文化基础，并以此为基础认识“公共服务”职能与我国传统政府管理的为“公”的重大差别。
近代西方社会治理和政府管理中的“公共行政”概念，首先建立在私有制的经济基础上。在“私域”和“公域”充分分化和“私有财产神圣不可侵犯”的观念基础上，奠定了公共权力（公权）由个人的部分权力（私权）转让而来、公权通过提供公共服务为私权服务的政治理念基础，同时奠定了“（公共）权力来自于公民、服务于公民”的“公共”概念的本质含义，奠定了政府必须为公民社会提供“公共服务”的职能定位，同时也奠定了公民追求个人利益正当化的西方个人主义（individualism）的文化基础。而在我国，虽然早就有“公”的概念，且一直提倡“大公无私”、“公而忘私”的社会道德和行政伦理标准，但这一“公”与现代西方国家的“公共”概念迥异。
中国传统的“公”与“官”等价，是指作为统治机构的“官家”。这种“公”，以“君权神授”为基础，将整个国家、包括所有老百姓都看做是最高统治者的私有财产，正所谓“家天下”——“国”与统治者的“家”等同。“国家即朕，朕即国家”，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，将中国传统的“公”的本质含义表述得清楚明白：所谓的“公”，实际是统治者的“私”，在统治者那里公私不分，是一回事；统治者代表“公”而老百姓都是“私”；“大公无私”、“公而忘私”，为统治者剥夺老百姓提供了冠冕堂皇的道德基础与合法的操作途径。皇权本位即国家本位，而各级官员都是皇权所赐、是代表皇帝统治臣民的，故到下面必然是官本位。自19世纪末、20世纪初学习西方的民主革命以来，中国大地上“公”的概念开始朝着西方的“公共”意义转化，而中华人民共和国的成立为这种转化的名副其实提供了新的契机。然而，由于民主革命、特别是反封建的不彻底和照搬前苏联经济、政治与行政体制的失误，在改革开放之前的近30年时间里，这种转变曲折反复，有时是南辕北辙。如由于单一公有制和高度集中统一的计划经济体制建立，在忽视公民个体利益方面更有所发展，“私域”成为了限制并逐步消灭的对象；“公”与国家和集体（实际上是由政府管理和控制的国家的一部分）概念等同，为“公”成了全体国民（不仅仅是政府官员）惟一合法的行为目标；“大公无私”、“公而忘私”从道德要求变为行为准则，追求个人利益不加区别地称为“个人主义”并被视为万恶之源。虽然也一直提倡“为人民服务”，但这里的“人民”逐渐从原本意义上的一个个活生生的具体个体演变为抽象的“人民”整体，与国家即“公”等同。在每一个管理层次上，领导者代表“公”而其他人都是“私”，官本位盛行。
改革开放以来，随着市场经济体制和多元所有产权制度的确立，私域逐步合法化与明确化，“公共行政”、“公共政策”、“公共服务”等概念正是在这种经济与社会转变基础上引入的。但是，由于政治与行政体制改革的滞后，公民的政治参与和监督难以到位，政府公务人员的荣辱、升迁与去留主要由上级领导者决定，使得一些公务人员不是将手里的权力视为公共权力（来自于公民的权力）并利用来为社会提供服务，而是利用转轨时期大量的体制与机制漏洞，用来设租和寻租，并导致某些方面官本位越来越严重。
因此，为全面、准确地落实政府公共服务职能，需要准确理解“公共”的本质含义，政府职能定位，实现从中国传统的“公”到现代“公共”的转变，政府管理的理念，实现从国家本位、官本位到公民本位的转变。
二、政府管理哲学实现从整体系统论到总体系统论的转变
要全面地、持久地落实政府公共服务职能，仅有管理理念和职能定位的转变仍不够，还需要实现政府管理哲学从整体系统论到总体系统论的转变。
政府管理哲学决定政府管理宗旨，进一步决定政府决策与政策制定的目标与原则确定。计划经济体制下，政府决策与政策制定中，在处理国家、集体和个人利益关系上，虽然一方面说要“兼顾”，但由于对难以兼顾情况下（应该说这是更为普遍的情况）将“个人利益服从国家或集体利益”，“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”确定为普适原则，甚至提出“个人的事再大也是小事，国家和集体的事再小也是大事”的口号。在国家和集体利益无条件优先的原则指导下，任何个人的政治、经济权益和人身自由，随时可能受到以“国家整体利益”名义的无端侵犯，这种情况改革开放以来也未有根本性的改变。从社会系统科学理论①的角度分析，可以归结为囿于整体系统论的思维束缚，对社会系统组织整合存在绝对化的片面认识。
“整体大于部分之和”的系统整合原理，即部分通过组织整合而导致新的整体功能或属性涌现，揭示了自然界进化规律的真谛，也揭示了近代工业化生产方式下社会生产力和社会财富何以会奇迹般地快速增长，指出其重要基础是由于工厂制度的出现，社会的组织化程度不断提高。随着对“整体大于部分之和”现象普遍性的认识，出现了以系统整体功能最大化为目标，以实现对其各个组成部分的完全整合为手段的整体系统论。整体系统论有其科学性，但也有其适用性。由于不认识其局限性，在人类社会中滋长了一种整体神秘主义和整体崇拜，而在管理实践的最高层次即管理哲学层次，则形成了整体本位主义。按照整体本位主义的思路，国家作为一个由政府组织管理的社会系统整体，只要能够对其所有组成部分进行充分地整合，通过“1+1>2”的机制，就能够实现整体功能的最大，并因此能够最好地满足人们的物质和文化需求。
正是这种整体本位主义，导致了从限制到消灭“私域”的社会管理目标，建立完全由政府控制的单一公有制经济，经济与社会的运行则是由政府、且主要由中央政府直接管理的计划体制，而政府管理决策的基本原则是国家和集体至上。
计划经济体制及高度集权的政治体制的弊端已经充分暴露，人们已认识到必须进行体制改革，但对旧体制产生的根源缺乏深刻的理性认识，因此导致改革开放中新的方案选择论证时常常捉襟见肘，难以自圆其说。
实际上，由于人的需求的广泛性、无限性和动态变化，而系统整体功能总是有限的，加之组织设计与运行管理中的有限理性，不可能通过单一的政府整合满足一切个体的一切需求，非完全整合现象的存在不仅是必然的，对个体和子系统来说是必要的，从全社会的角度看也是有益的。非完全整合现象的存在，就使得一般社会系统（组织）中总是客观地存在着密切关联但又相对独立的两种功能和利益[1，2]：其一是由系统管理者对其部分进行了一定程度的组织整合而形成的整体功能和整体利益，它由管理者直接控制；其二是部分所具有的未被整体组织整合的相对独立的功能和特殊利益，系统管理者不能对这些功能与利益实施直接控制。这就是说，全系统对外所表现出来的功能一称为总体功能，为整体功能与所有部分的相对独立、未被整合的功能之总和，即总体功能=整体功能+部分独立功能之和从利益角度看，则是总体利益=整体利益（公共利益）+局部特殊利益之和这样也就自然可以得出，社会系统的管理中，除了考虑通过组织整合所实现的系统整体功能和利益之外，正视未被组织整合的部分所具有的相对独立的功能和特殊利益，且把部分所具有的独立功能和特殊利益视为系统总体功能、总体利益不可缺少的组成部分，便是自然的、应该的和有益的。我们将以非完全整合现象的必然存在为基础，将社会系统的功能、利益区分为整体功能、整体利益和总体功能、总体利益的认识，称为总体系统观②。以总体系统观为基础对社会系统管理的模式，称为总体系统论。由于系统总体功能（或总体利益）中包含了整体功能（或整体利益），所以整体系统论只是总体系统论的特例，即仅仅考虑系统整体功能（或整体利益）、组织整合而不顾及非完全整合的特殊情况。显然，政府管理，以总体系统论为指导，由于包含了整体系统论，既关注发挥对部分进行整合产生“1＋1＞2”效应的整体性优势，又突破了整体系统论的局限性，能够同时兼顾和利用非完全整合的积极作用，更充分地发挥组成成员的积极性、主动性和创造性，因而能够使系统实现更多、更大、更完善、更合理、成本更低廉的总体功能。
非完全整合原理否定了计划体制与无限政府的合理性，为政府职能转变提供了理论基础。在总体系统论指导下，“为了整体利益，局部应该做出牺牲”，便从整体系统论思维下的普适原则，转变为有特定适用条件的具体原则。
总体系统论既关注非竞争性和非排他性的称之为公共利益的传统公共物品、公共服务的提供，也关注为每一个公民个体带来具体利益的物品与服务的提供。因此，总体系统论为政府管理真正贯彻公民本位、为一个个活生生具体的公民个体服务提供了系统理论方面的科学解释。
三、从传统政府管理到现代民主政治与公共行政体制的转变
全面地、持久地履行政府公共服务职能，仅有管理的理念和宗旨转变是不够的，还必须完善民主政治体制、建立公共行政，构建组织上的保证。这主要是基于社会的多元化利益格局和人性的复杂性，包括政府机关和公务人员在内的任何组织和个人，都有其特殊利益，都有利用各种合法或非法的途径获取自身利益的可能。因此，为了保障公共权力不被滥用来谋取非法利益、甚至反过来侵蚀公民利益，建立约束公共权力的政治与行政体制是完全必要的。
“谁决定命运，将听命于谁”，这一人类行为的基本原则对公共权力的执掌者同样适用。通过完善选举制、罢免制和任期制等一系列制度，建立健全现代民主政治体制和公共行政体制，真正体现各级官员的权力的公共权力属性（由公民授予、监督和掌控——随时可以依法罢免），明确一切公共权力机构的公民管理国家的代理者地位，使宪法明确的“一切权力属于人民”的宗旨落实到具体操作途径，这是实现政府公共服务职能的必要保证。
必须指出，仅仅明确政府及公务员的代理者地位、完善公共权力的公民授予机制是不够的，还必须确保一些公共事务决策的公民直接参与和监督。这主要是公民利益、意志和意见的理解、表达和沟通，以及不同利益、意志和意见的协商、妥协，代理者的作用总是有局限的，而且由于代理者常常利用政务活动中的信息优势谋取自身利益。因此，重大的和一些具体的公共事务决策、公共政策的制定与执行，公民直接参与和监督，是绝对必要的。这方面需要指出的是，必须与我国传统的“民主”、即当官的“为民作主”的观念决裂。
与政府管理的国家本位和官本位相适应，传统政府部门的职能分工、机构与岗位设置、行政程序与规则等广泛地存在着政府本位，即不是从如何更好地服务于公民社会出发，而是从方便政府内部管理、方便官员自上而下的内部控制和方便于政府对社会进行管制出发，这对履行公共服务职能也是很大的障碍——对社会服务需求的响应慢、效果差、效率低、成本高。因此，在政治与行政体制改革的同时，还需要进行政府机构改革与业务及其流程的重组。
政府公共服务职能的科学界定
汤敏轩李习彬当前，一种较为普遍的观点认为，服务型政府就是要把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，要“寓管理于服务之中”。有的观点甚至认为，“行政就是管理，管理就是服务”。那么，管理可以直接等同于服务吗？
公共服务是否可以代替公共管理了呢？更为根本地，公共服务究竟是什么？
一些观点认为，公共服务是“依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务”；“为消费者提供公共物品的服务”。这些定义由于没有区分公共管理、公共服务、政府职能等相关概念，导致公共服务的内涵仍然不够清晰。基于此，本文希望通过概念辨析，清晰地阐明公共服务和政府公共服务职能的确切涵义，为这方面的深入研究打下一定的基础。
一、管理与服务
管理一般是指在特定环境下，通过对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、指挥、控制，以便实现既定组织目标的过程，比如治安管理、企业管理等；而服务通常是指提供活劳动，以满足他人某种需要的一种操作活动，比如餐饮服务、金融服务等。
可见，管理和服务是各有侧重的不同概念，它们在以下三个方面存在区别。首先，从能动性的角度看，管理强调有目的、有意识的主动控制；而服务则强调满足他人的需求，具有一定的被动性。其次，从行为性质的角度看，管理通常是一种单方行为，管理者一般没有必要取得管理对象的同意；而服务则是一种典型的双方行为，服务者须要与服务对象达成一致，否则就偏离了服务的本意。再次，从控制程度的角度看，管理者对被管理者的控制程度显然要强于服务者对服务对象的影响程度。
当然，不能否认，管理与服务也是紧密联系的。它们都属于无形产品的一种，都具有不可储存性，也都需要主体与客体的共同参与才能完成。但需要明确的是，由于上述差别，它们所提供的产品的性质是不同的。
二、公共管理与公共服务
公共管理一般是指政府或其他公共组织为了解决公共问题，维护、增进和分配公共利益而进行的计划、组织、协调、控制等活动；而公共服务通常是指为了满足公共需要，由公共部门或私营组织提供活劳动产品的活动。建立在管理与服务相区别的基础上，公共管理与公共服务在以下几个方面有所不同。
首先，从行为导向的角度看，公共管理是为了解决公共问题而进行的，比如政府只应在“市场失灵”的地方发挥作用；而公共服务的问题意识则没那么明显，它要么是为满足顾客需求而提供服务，要么是先提供服务然后等待公民来选择。其次，从主体构成上看，公共管理的主体一般都是公共组织，包括政府组织和非政府组织（NGO）；而公共服务的主体除了公共部门，还包括私营组织。再次，从主客体关系的角度看，公共管理者与被管理者的地位显然不是对等的，而服务者与服务对象之间则更多的是一种平等协商的关系模式。
虽然存在上述区别，但应该承认，公共管理与公共服务之间有着千丝万缕的联系，有的时候甚至难以对二者做出明确的界分。同时，随着新公共管理运动的深入开展，公共服务的一些理念也被引入到公共管理领域之中。但有学者指出，“公共服务的理念推广到公共部门将会引起混乱，甚至是难以克服的矛盾。过分强调顾客服务有可能加剧政治上的不公，它会使一些公共服务的顾客更加处于劣势的地位”。这一观点对我们区分公共管理与公共服务也是具有启发意义的。
三、私人服务与公共服务
我们不妨借用产品的排他性和竞争性来区分不同类型的服务。
其一，私人服务同时具有消费上的竞争性和排他性，比如餐饮、零售即是这类服务的典型。其二，俱乐部服务易于排他而缺乏竞争，比如收费公路、收费教育、体育事业等。同时，这类服务存在广泛的自然垄断，比如水、电、气的供应等，因此需要适当的政府管制。其三，共用资源型公共服务具有消费上的竞争性，但排他成本偏高，比如公园绿地、应用研究等，这些服务常常难以准确地将成本分摊到每个具体的享用者身上，所以难免有搭便车的现象，因此需要政府采取相应的措施来避免“公用地的悲剧”。其四，纯公共服务没有排他性和竞争性，无法制定价格，也不可能收费，因此只能由政府免费提供，这类服务包括公共安全、义务教育、基础科学研究等。综上，我们将私人服务与公共服务的区别归纳如下。
第一，私人服务以赢利为核心目的，即追求自身利益的最大化，而公共服务则不能。私人会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能获利的服务，则会消极供给，而公共服务则不应这样。
第二，私人服务本身并不关注公平问题，而公共服务则以公平为主要目标。私人服务的质量与顾客的经济地位密切相关，许多企业以消费潜力高的顾客为专门的服务对象，这并不会对一般的社会公平造成损害。但如果公共服务也进行效仿，则会导致社会不公。这就是说，公共服务不能只为特定的群体服务。
第三，私人服务的顾客群体是基本清晰的，而公共服务的顾客范围则是模糊的，界定起来十分困难。对私人服务来说，为自己的顾客提供优质服务是必然的选择，因为失去顾客就等于减少赢利。但公共服务却不受顾客保有战略的驱动，因为顾客就是公民，无所谓失不失去。
第四，与上述区别相联系，私人服务会对顾客抱怨做出更多更快的回应，而公共服务则不然。因为抱怨处理对私人服务的运作至关重要，高效的私人服务往往将顾客投诉与企业发展结合起来，其目的是尽量不失掉任何一个顾客。而公共服务则较少这种担忧，所以公民的意见可能迟迟得不到回应，久而久之，顾客抱怨的主动性会逐步降低。
第五，在私人服务领域，仅靠市场机制就能形成均衡价格，然后有效率地完成交易活动；而依赖单纯的市场机制则难以完成公共服务的交易行为，通常需要引入非市场的力量。同时，私人服务可以有不同的定价，即根据不同顾客的要求来划分服务档次。而在公共服务领域，这样做极易造成价格扭曲，因此通常需要一定程度的政府干预，包括价格补贴或价格管制。
四、政府服务与公共服务
在区分这两类服务之前，有必要先说明公共服务体系中的三个基本参与者：消费者、生产者和提供者。首先，公共服务的消费者（也叫委托人、用户、顾客）是最终接受服务的个人、政府机构、私人组织、或者各类社会阶层等；其次，公共服务的生产者（也叫供应商）直接向消费者提供服务，可能是政府单位、私人企业、非营利机构，有时也可以是消费者自身；再次，公共服务的安排者（也叫代理人、提供者）指派生产者给消费者，或者反过来指派消费者给生产者，他们对公共服务的供应承担着重要的责任。如此一来，政府服务是指由政府安排并生产的服务，即政府同时扮演了安排者和生产者的角色，应当指出，国有企业提供的服务也是政府服务。而公共服务的提供者显然不止政府，并且由政府直接生产的服务只占公共服务中的一小部分。具体说来，二者在以下几个方面有所不同。
第一，在服务的提供者上，政府服务的提供者就是政府本身，而公共服务的提供者除了政府之外，还有其他组织，甚至可以由消费者自己来安排。当然，应该承认，即便在西方国家，政府仍然是公共服务的主要安排者。第二，在服务的生产者上，政府服务的生产者也是政府本身，而公共服务的生产者在中国与西方有明显的不同。在西方国家，作为公共服务的一种模式，竞争性外包已经较为普遍。即便有时候还扮演生产者，政府一般也只是提供服务中的某些要素，同时依靠其他生产单位来提供该项服务的其他要素。第三，从公共服务的类型上看，政府服务多为纯公共服务，而公共服务还包括大量的准公共服务。从西方国家的发展趋势来看，纯公共服务的比例正在逐步下降，准公共服务的数量则呈现出明显的上升势头。
五、政府公共服务职能
通过对上述几组概念的比较辨析，我们已经大致清楚了政府在公共服务体系中的角色与功能。但反过来，公共服务在政府职能中是个什么样的位置呢？因为政府必定不只具有服务职能，那么公共服务与政府其他职能之间的关系怎样？因此，我们有必要从政府职能的角度来考察公共服务。
如前所述，公共服务只是四种政府职能中的一种，与经济调节、市场监管、社会管理等其他职能相互并列。同时，随着社会的发展，政府职能的重心（或称主导职能）是动态变化的。一般说来，人类行政模式经历了统治行政、管制行政和服务行政三个阶段。这也表明，政府职能重心从前现代社会的阶级统治、逐步转为现代社会的公共管理和公共服务。但在重心位移的同时，其他职能并没有消失。
综上所述，我们可以对政府公共服务职能做出以下两点描述性的界定：其一，公共服务与公共管理都是政府职能的一部分，它们各不相同，又互有交叉。
在实践中，不能将二者彼此混淆，更不能相互代替。其二，公共服务与公共管理又不完全是政府的职能，二者都有相当一部分是由政府之外的团体与个人来承担的。
这样一来，我们就可以解释当前中国公共服务领域存在的诸多问题。比如以“熟人政治”为典型表现的服务歧视问题，即政府服务部门对不同的企业和个人由于一些不合理的原因（如企业的所有制形式、公民的户籍等）、甚至因为具体服务人员的个人偏好不同而提供不同品质的服务。与上述两点界定相对应，这些问题的原因可以归结为以下两点。
其一，模糊了政府公共管理职能与公共服务职能的界限。由于处在转型时期，当前中国政府的职能重心是社会管理，但这并不意味着政府可以忽视公共服务职能。然而，由于在理论上没有分清这两种职能，比如“管理就是服务”等观念的大量存在，导致政府常常偏向管理职能，并且还把这种管理当成是“为人民服务”。因此，当前迫切需要从理论上澄清这两种职能的区别，这样政府才能在实践中针对不同的职能扮演好不同的角色。
其二，误将政府公共服务职能等同于公共服务本身。由于这一误解，使得当前的中国政府不仅提供公共服务，还直接组织公共服务的生产。显然，这正是我国公共服务领域普遍存在的“政府中心”而不是“顾客中心”的原因所在。
并且，由此带来的政府垄断也造成了服务效率和质量的下降。因此，需要从理论上澄清：公共服务的确是一种政府职能，但公共服务又不完全属于政府职能，不能由政府包揽。
综上所述，当前中国公共服务的改革固然需要学者们所反复强调的市场化、规范化、法治化等等，但更为基础的是，要真正搞清究竟什么是公共服务，什么是政府公共服务职能，并在此基础上，明确政府管理与服务的边界，以及哪些领域应该采取管理的模式，哪些领域应该采取服务的模式。只有清晰回答了这些问题，未来中国的服务型政府才大有希望。
政府公共服务理论的流变与中国政府公共服务理念
李晓南一、公共服务的理念和实践的流变
公共服务（publicservice）的发生和发展是一个历史进程，在不同的国家及其不同的时期具有不同的形式和内涵。从提供公共工程的公共服务，到人民主权的公共服务，再从市场经济下公共产品提供的公共服务，再到为顾客服务的公共服务，人们对公共服务的认识也随着公共服务的实践进程而深化。
（一）提供公共工程导致公共服务
从社会学的观点出发，社会产生着它所不能缺少的某些共同职能导致公共服务。人类文明初萌，人们抵御洪水、干旱等自然灾害的能力非常弱，组织防御灾害的工程活动很困难。由于这些重大而艰巨公共设施工程是社会个体和某些社区所不能胜任的，只能依靠国家集中全国的资源和人力来进行。随着历史的延续和发展，组织和管理这一共同体活动，导致了公共事务的产生并构成政府的公共活动。
（二）人民主权导向公共服务
从政治学角度观公共服务，现代政府的公共服务职能是基于社会契约的公共性理念上的公共活动。主权（公共权力）在民，公共权力当然应是为公众权利服务的共器。
（三）公共服务的供给是市场经济的重要组成部分
经济学角度观公共服务，公共服务的供给是市场经济的重要组成部分。
英国自然主义者们倡导市场的自发秩序，但他们也注意到了政府必须向社会提供某些新产品和服务的职责，还触及公共产品在受益方面的不可排他性和“揩油”问题。德国理性主义者强调国家的公共作用。19世纪80年代经济学领域的边际学派，把商品区分为私人产品和公共产品，并将公共产品的提供和分配与私人产品进行对比得出：公共需要的性质和特征；为满足公共需要所需的公共产品的性质；公共产品的定价以及确定公共产品规模和结构的机制等公共产品和服务的基本理论。自20世纪40年代以来，公共选择理论（publicse lection theory）在公共产品问题上突破性的研究为公共服务理论注入了新的内容。
（四）提供公共服务是政府的职责
从经济政治学的观点看，公共服务源于公共产品的供给。现代公共服务理念和实践是与“看得见的手”（the visiblehand）的干预相关的。“市场失灵”（market failure）表明市场在公共产品和公共服务的供给、私人经济的外部性、宏观经济的周期性波动、供求双方的信息不对称等方面尤其无能为力。
从“市场失灵”推导出的政府存在的必要性，把公共风险作为公共产品存在，但公共风险只是不能满足公共产品需求可能带来的一种结果，而不是公共产品存在的原因。人们对公共产品的需求，才是产生政府制度和政府职能存在的理由。
（五）政府为“顾客”提供“服务”
当代公共行政的理念之一就是“公众是顾客”，政府要为“顾客”提供“服务”。公共权力为民所授，而且公共行政的运转和活动也要靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。作为公共行政的政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产和供给过程。政府应致力于公共服务：做好公共决策性工作，为公众提供信息，克服“市场失灵”，建立市场规则，运用金融、财政、税收等手段进行宏观调控，保护公平竞争，保护环境等；而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持。因此，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。当代各种公共行政理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。
（六）寻求政府和市场之间的张力
随着政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深。但是，政府垄断经营公益物品必然导致公益物品供给上的低效率。而在政府“失灵”的情况下，人们自然想到的就是尝试市场机制的引入，以弥补政府的不足。一些发达国家针对这种社会现实，发动了一场政府改革运动。这场改革并不是不要公共服务，而是如何更有效地展开公共服务。
二、完善社会主义市场经济下的政府服务理念
（一）完善社会主义市场经济必须强化公共服务
“市场取向”的改革不可逆转。要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为经济发展注入新的活力，成为全党全国的共识。但是，市场经济有好坏之分，并不是只要实行了市场经济，资源配置就可以自动优化，社会福利就可以自动增加。许多国家虽然长期实行市场经济，但至今仍然在不规范和低效的市场经济中苦苦挣扎。尤其是原来实行计划经济的国家在向市场经济的转轨中，如果搞得不好，也很容易陷入不规范的、低效的市场经济当中而难以自拔。中国的市场经济体制的转型正处于一个关键时期，社会主义市场经济的完善与政府公共服务的确立和完善，两者是息息相关的。
政府提供服务还是设置管制？在很大程度上决定着市场经济好与坏，也决定着政府的善治与否。好的市场经济，政府的作为只是提供私人不能也不愿提供的“公共产品”；对收入和财富进行再分配；确保稳定和增长等经济职能。坏的市场经济，其政府不是致力于为社会服务，而是一门心思“寻租”，处心积虑地设置管制的“由头”，追求自己部门利益的最大化。政府规制不是为了搞好公共服务而是成为追逐和维持政府部门利益的手段。政府设置过多过繁的审批或检查项目，有的甚至是乱收费、乱罚款，大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本。这既造成市场的失灵，又造成政府的腐败。现代市场经济的理论表明，今后决定一个地区、一个城市的国际竞争力，已经不完全是基础设施、政策优惠问题，而很大程度更取决于政府的公共服务能力和水平。
（二）完善社会主义市场经济条件下的中国政府公共服务理念的变化
国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。关于中国的公共服务，2003年9月15日温家宝总理指出，公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统等方面的职能02004年2月21日温家宝又进一步指出，公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。温总理对政府公共产品提供的范围、重点以及政府公共服务目的的论述，概括起来就是“三公共一公众”：公共产品的范围和内容是提供公共设施，发展公共事业，发布公共信息；公共服务的目的和导向，是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。对公共服务的这一界定，是符合中国当前经济社会发展的。
1.提供公共设施
提供公共设施，譬如城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等设施。举办公共工程，这是公共服务最古老的职能，也是政府存在的根据。
这里，一方面，政府要借助市场经济的力量，更有效地提供公共服务。譬如，在市场经济条件下要建设好城市，就必须遵循市场经济规律，以经营的手段运作城市建设，多渠道筹集城建资金，建立城市基础设施可持续发展的基础，即“经营城市”。另一方面，要克服把公共设施建设与发展商务、经济混为一谈的现象。有些地方政府打着公共设施旗号的建设项目，其目的根本上就不是直接造福于当地百姓，而是在“发展经济”的口号下政府直接主持或参与的商业经营活动。因此，要进一步把握“公共设施”的科学的内涵，把政府的主要精力、物力、财力真正用于为百姓提供公共设施和公共服务上来。
2.发展公共事业
发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。
社会的公共事业机构，诸如学校和医院，是政府向人民群众提供公共产品和服务的基本工具。保证人民群众安居乐业、有相当的社会保障、能看得起病、上得起学，是现代政府的主要职能之一。
当前发展公共事业，中国面临两难：一方面要加快发展公共事业，同时又要加大公共事业单位的改革力度。加快公共事业的发展，完全靠政府不行，完全靠市场也不行。“加快事业单位改革”，主要目的在于政府要转变职能，而不是把事业单位作为一种财政包袱要甩出去。事业单位应该有四种分类。一是行政性的，履行行政职能，如检疫等机构。二是公益性的，又分纯公益和准公益，中小学就是纯公益，大学应该算准公益；卫生防疫部门就是纯公益，医院就是准公益。根据市场信号来定，市场信号越弱，政府支持力度越大。三是经营类的，如出版社、演出团体、俱乐部等，这一块本身就是企业，应该逐步划到企业去，这一类现在是自负盈亏的事业单位。四是社会工作类的，如行业协会、社会中介组织，有些还负有行政职能，将来行政职能应该剥离出来。因此，可以把下一步事业单位改革所面临的任务归纳成两部分，一为分类剥离转制，一为重建公共服务体制。就事业单位本身来说，两部分任务或可分别称为“破”与“立”，抑或减法与加法。
3.发布公共信息
政府在执行公务过程中产生的信息，本来就是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法，除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。因而，行政公开已成为原则，不公开是例外。
我们不无遗憾地看到，以往把公共事务的处理和反映处理过程的信息看做是党政机关的“内部秘密”。这种体制实行所谓“外松内紧”，严格“保密”，在公众毫不知情的情况下在政府内部寻求处理的办法。于是，获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众，也可以利用它来蒙骗上级行政机关。因此，信息公开、政府透明应是中国政府改革的重要任务。第二，发布公共信息，包括社会投资方向的指导性信息、社会就业信息、灾害预警与防治信息、公共事件信息、政务公开信息等。公共信息的及时、完整的公布，能降低经济活动主体的信息搜寻成本，改善对经济活动不确定性的预期，减少经济活动的盲目性。第三，知情权是公民的宪法权利，公众有权了解政府有关公共行政的资料和信息。只有人民享有了知情权，才可能实行民主政治。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。
4.为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件
首先，政府，向社会提供的最主要产品就是制度，提供一个稳定、统一、公开的、可预期的制度环境，提供游戏规则，营造适宜个人全面自由发展的公共空间。公共服务的制度供给最为重要。第二，提供公共产品、为人民服务的政府是政府公共服务的基本目标。要明确公共产品到底该给谁服务的问题。我们有些政府部门掌握的公共产品、公共设施不是为人民服务而是在为自己部门提供服务，把公共资源变成部门自己的东西用。要切实克服公器私用现象，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。第三，必须建立在宪法保护的基本权利的基础上，在保护人权的基础上提供公共产品。第四，全体公民都能享受到经济增长所带来的好处。照市场经济的要求，政府应当把自己在经济领域的主要资源转移到为全社会提供基本的公共产品和公共服务方面来。为民本经济提供良好的公共环境。
关于“公共服务”的边界
马庆钰本文认为，公共服务的理性主要源于三个方面：第一是人权因素，第二是公民与国家关系，第三是以需求促供给的功利主义目的。
第一，实现普遍人权是公共服务的价值基础。通过考察研究获知，国外许多公共服务的实践都是源自对人的关怀。比如在欧盟成员国的文化传统中，属于公共服务范畴的社会保障对于每一个公民来说，就被看做是与食品和饮用水一样的必需品。当饥饿或者口渴时，一个人就要吃东西和喝水，这是天然的理由。同样，获得社会救济、社会福利和社会保障，也是一个人的基本权利，国家社会应当予以提供和保证。那些生活条件好和生活能力强的人，必须要关心弱者，帮助处于困难中的人们。关心他们就是关心自己，帮助他们就是帮助自己。越是收入低和处于弱势的群体，越会得到社会的关注和保护，这种观念在欧洲的宗教中也得到强化和反映。天主教教义将有利于社会凝聚和团结的慈善当做天职；犹太教和基督教要求每一个成员要为自己所生活的共同体尽人道的义务和责任。
这种道义、慈善和人权理性最终成为世界多数国家政府的共识01948年12月由联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》第二十二条、第二十三条、第二十五条、第二十六条分别对每个社会成员享受社会保障、人人有权工作并获得相应报酬、有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活必需品、以及免费接受基本教育的权利做了明确阐述。这些权利此后又在联合国大会通过的更具有强制性的《经济、社会、文化权利国际公约》中有更进一步强调。2001年2月28日中国的九届全国人大常委会第20次会议通过关于批准《经济、社会、文化权利国际公约》的决定，意味着中国政府对这些人权要求的认同。2004年中国的十届人大二次会议通过的宪法修正案中第一次增加了有关人权的内容，明确规定“国家尊重和保护人权”，从而为我国政府公共服务的实践奠定了宪法的基础。
第二，公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪政理论上讲，一个具有公民名分的人相对于国家来说，就有了一种契约的关系。他在让渡一部分自由并对国家尽相应义务的同时，对这个国家政府权力的产生有权施加影响。
于是，反过来政府也就对国家公民的生活状况产生了责任。它要为公民提供一个体现人的尊严的生活条件，使其享受社会的公正和平等，在困难的时候得到政府的帮助，使其从自己的国家那里获得基本的依靠感、可靠感和安全感。
当然，每一个成年人都有义务挣钱养活自己及其家人，这就是自我负责的原则。但是并不是所有人都具有或一直具有基本的能力自食其力，有些人难免因为这样那样的原因而陷人生活的困境之中，比如由于疾病、抚养者死亡、丧失工作能力、下岗失业等。这样的困境往往与收入下降和人不敷出联系在一起。在这种情况下政府就需负起一定的责任。国家应当备齐比如粮食、住宅、医疗等生活必需品并建立防范风险的保障制度，以帮助陷入困境的人们渡过难关。当然，这种帮助会因为国家富裕程度而受到限制。但无论能力如何，对于国家政府来说都不能推脱作为一个共和国所应担负的责任和应尽的义务，至少要为其达到最低生活限度予以援助。而且这个援助要有社会保障制度作为担保。正因为如此，我国2004年十届全国人大二次会议通过修正案的形式，在宪法中明确规定：“国家建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度”（第十四条）。
第三，以需求促供给是公共服务的现实动因。除了人道、人权的价值影响和宪政逻辑的因素外，对于公共服务的追求在许多国家还存在功利主义动因。
公共服务主要通过政府花钱或由政府主导花钱向社会提供公共产品和服务的，它是市场中占有很大比重的一种消费途径。比如根据欧盟委员会统计报告，2001年欧盟15国的人均社会保障支出高达6405欧元（约为6万多元人民币）。又比如在英国2003年总共4560亿英镑（相当于67534亿元人民币）的财政预算支出中，属于公共服务的社会保障、社会服务、健康服务、交通、教育、就业和环境保护与住房等公共支出就达3320亿英镑（约为49136亿元人民币），占公共财政支出的72.8%。这证明公共服务规模往往对一国的经济发展具有重要影响。
虽然公共服务的探索实践已经很长，但真正在自觉认识基础上将它与经济发展联系起来，还是在20世纪30年代经济大萧条以后的事情。凯恩斯定律对欧洲一些福利国家制度的形成和发展产生了重要影响。作为凯恩斯在哈佛大学任教时的弟子、英国的贝弗里奇勋爵有条件受到凯恩斯主义的直接熏陶并成为“需求创造供给”定律的传播者。可以说，1942年11月贝弗里奇向英国议会提交的《社会保险和相关服务》的报告就是结果。他所设计的一套“从摇篮到坟墓”的完整福利制度，对战后英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度的建立和发展产生了里程碑意义的作用，它丰富了公共服务的内涵并逐步使公共服务成为福利国家政府扩大需求、增加供给、促进经济发展的一个管理策略和工具。
从实践看，公共服务的范围取决于社会成员的公共需求。比如社会保障，公共教育，新鲜空气，没有污染的自来水，清洁的卫生环境，吃没有健康危害的食品，享受优美的环境绿化，拥有有效的疾病预防网络，消费必须的电力、燃气、冷气和暖气，获得优质的电视、电信和邮政服务，享用便利的铁路、航空、公路、城市公交设施以及充足的文化、体育和娱乐等非经营性设施，等等。为了更加清晰地认识这类需求的性质，并客观把握公共服务职能的界限，经济学家们创立了著名的公共物品理论。这成为分析公共职能时最有效的工具。
这个理论最直接和最有意义的贡献来自于现代福利经济学代表人物之一P·萨缪尔森。1954年，他在《公共支出的纯粹理论》中，归纳了公共物品在消费中的两个本质特征：一是非排他性，一是非竞争性。这个归纳成为公共物品的经典定义。由于在现实中还存在许多“萨缪尔森归纳”不能完全包容的一部分特殊性公共消费的情况，后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补。他在1965年发表的《俱乐部的经济理论》中首次提出了准公共物品（又叫非纯粹公共物品或混合公共产品）的理论，这类东西或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性，总的特点就是它们不能同时满足萨缪尔森所提出的那两个条件。
至此，公共物品理论似乎已经形成一个相当完美、极具有解释性的分析工具，它成为公共经济学的基础，成为政府公共职能的认识依据，成为学者们在讨论政府工作时引用率最高的经典理论之一。他们的创建为政府等公共组织认识自己的角色以及针对不同公共物品供应采取相应管理方式提供了依据。
然而实际情况却显示，到公共选择学派为止的公共物品理论在面对另外一类生产和消费时仍然存在涵盖的不完全性和解释的不充分性。比如与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共物品还是准公共物品？答案为都不是。根据大家日常的消费经验来看，它们和吃饭、穿衣、住房一样，都是既具有竞争性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品。按理说，私人需求与消费通过市场获得供应和满足是没有问题的，可是上述服务在民营化实践当中既不顺利又不能取得应有的预期效果。其普遍的问题是价格不断上升可服务质量却没有提高甚至下降。广大消费者为此怨声载道，而政府管理者则常常处于骑虎难下的尴尬当中。说公共服务领域的市场化改革是最近20多年各国行政改革中的“烫手的山芋”也不为过。
为什么上述同样具有私人需求性质的服务在交给市场以后却不能获得与其他普通私人物品等同的效果？这根源于它们的特别属性。众所周知，上述消费品属于网络性经营产业同时又具有非同一般的规模经济效应。这类产业具有基础设施广覆盖、非重复、固定成本高、沉淀性大的特点。而一旦建成后，生产供应量越大，则平均成本便越低，利润则不断增加。其规模经济效应和固定成本高、非重复性形成了难以由多家企业竞争生产和供应的自然垄断格局。
比如自来水供应网络在筹建时需要投入大量固定成本，而建成以后，在一定的服务容量范围内，每增加一家用户的成本是微不足道的，而基础设施投资的“沉淀性”则自然构成了同行进入市场的壁垒。于是，这种带有规模经济效应的网络产业就使自己的服务和产品具有了一种天然特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。
我们知道，在市场上，广大消费者的利益主要是依靠生产商之间的平等竞争和消费者手中的自由选择权得以实现和维护的。如果一种产品因为自然因素而排斥市场竞争和市场选择的话，那么把它无条件地完全交给市场，然后让广大消费者在利益被损害和侵蚀中等待遥遥无期的替代品问世，那是消费者的不幸，也是政府管理的失职。因此，对这类生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人消费品的生产与供应，政府必须也要列入自己的公共服务议程当中，在与市场和企业协调互补的基础上，通过适度介入的策略来保证广大消费者的利益。
根据以上认识，本文提出公共服务是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给中的职责。由于这三类物品各有特性，政府公共服务的管理策略和生产与提供的介入程度也应有所不同。
关于纯粹公共产品，主要包括外交、国防、政治与行政体制的发展与完善、法律制度的运转、市场机制的建立和市场秩序的维持、实现社会公正和保护公民基本权利、道德与民风育化、社会治安与消防、环境保护与绿化美化、各类国家资源的保护和有效利用、公共卫生健康与传染病防治、基础与尖端科学研究、义务教育、危机和灾害管理、宏观经济管理、社会发展规划管理、公共信息发布、财政税收货币贸易等各类政策管理、调节贫富差距和对弱势群体的援助和救济、全国各类建设规划管理、地方与城市规划管理、公共基础设施项目管理、垃圾处理和污水排放系统管理等等。在这些领域的公共服务，法律应授权由政府负主要提供责任。其中有关公共基础设施的产权、运营监督权要归属政府；融资既可以依赖公共财政，也可以通过BOT方式；生产环节则可以采用政府采购形式，或者政府内部竞争承包。关于混合性公共产品，其情况需要区别处理。对于一些典型的资源性和工具性物品，比如城市公共交通、公园、公共博物馆、公共图书馆、文体娱乐设施、港口码头的使用、水库资源的提供、公共放牧场所等，为了避免拥挤和过分消耗，政府可以委托隶属于政府的公用事业组织依照非营利原则对使用者收取成本费的方式进行运营管理。
至于养老保险、医疗保健、失业保险、社会福利院等服务，在传统的公共管理概念中被当做纯粹公共物品来对待。鉴于这种做法在实践中强化了“大锅饭”的后果，最终从促进公平的初衷中导出了不公平的结果，新公共管理主义主张将其与困难援助、生活救济分开，划归混合公共物品，使用的费用由本人、单位和国家共同承担。在有的国家比如新加坡，甚至干脆将社会保障当做私人消费品对待。义务教育是公共产品，但超出国家基本提供标准以外的特殊教育费用则由使用者从私人提供者那里购买，基础教育以外的其他教育都应当算做准公共产品。在这个领域的公共服务，法律应授权政府主导和监督，借助市场机制，由政府、企业和非营利组织三方共同参与生产和提供。
关于生产的弱竞争性和消费的弱选择性产品，主要包括民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供暖、集中供应天然气、饮用水供给系统、广播电视系统的服务等。它们在消费上可以排他也有竞争，所以更应当算做私人物品。但由于这些产品和服务具有网络特性和规模效应，决定了其生产的弱竞争性并削弱了使用者的选择性消费权利和对生产商的制约力量。鉴于这个领域既不能单纯通过市场也不便于单独通过政府机关或非营利组织提供，法律应当采取一种折中方案，直接或间接地授予工商企业以特许经营权来做，产权、融资和生产主要归于公司和企业，而政府则必须要承担规制和监管责任。
社会需求差异与公共服务供给
原万郑延涛当前，随着经济全球化和中国经济市场化的进程，在公共服务领域内，无论中外都面临着一个共同或类似的创新课题，即：如何以更加个样化、针对性的有效供给，来满足日趋复杂化、差异性的社会需求。以发展的眼光来看，今后对公共服务需求的满足程度，从某种意义来讲正是取决于公共产品和服务项目的异质化水平。就行政改革和公共管理趋势而言，以自己的主观努力及扶助、带动其他主体的共同努力来促进、推动今后这种供给和需求的衔接与吻合，无疑是政府的责任和使命，因而应予充分重视。
一、差异的共识与供给的选择
差异性的公共服务需求使产品和项目的供应者面对着纷繁复杂的局面。因此，正确认识和把握差异需求现实，合理划分并选择供给模式就是十分重要的。
在经济全球化和市场经济条件下，多元化社会对公共服务日见发展的差异性主要体现在不同领域和不同层次上，而不在于同质的量上差别。对于供应者来说，前者意味着面对新形势、新需求的能力问题，性质是能否胜任挑战；后者则是能量问题，是能在多大程度上满足需求问题。
不同的公共服务供给主体和服务方式在满足不同需求上各有所长，应扬长补短，各尽所能。作为中国和世界行政改革与公共管理发展到今天的一项积极成果，就是要么政府全面管制，要么市场机制万能的倾向性认识和极端化的对立思维已经被打破，从而使我们能够较为公正、客观地看待和评价现实的或具有潜在发展能力的公共服务主体——包括政府部门、社会中介机构和各种非营利组织的地位和作用，一方面正视此消彼长的事实，一方面清醒地认识到各方面的价值和局限性。
中国国情下的差异供给模式选择。
1.第一类划分与选择
发达地区：民进官退。以若干沿海开放大中型城市、经济特区为核心和依托的我国东部地区，改革开放以来经济社会发展很快。这种形势一方面造成了对公共服务的旺盛需求，另一方面——在供应方，面对这种需求有两种事态在并行发展：一是社会事务在总量上的扩充和多样化趋势，使传统的政府公共服务职能和能量日显狭窄、不足；二是在市场需求拉动和市场经济氛围的孵化下，一大批社会中介组织、民营机构迅速发育成长，在公共服务领域崭露头角，供给能力不断增强。在这里，社会事务总量的放大、社会化公共服务机构能量的扩张和政府能力的相对有限，使得“大社会、小政府”的说法不仅是代表一种主张，而且首先是对社会现实及发展趋势的反映。因此，作为对这种需求形势和发展趋势的回应，在我国东部的相对发达地区，政府部门应以撤资、委托等形式逐步从某些现由自己承担和提供公共服务的事务中局部退出，同时将更多新的事务和公共服务项目交给社会去做。如此，既有利于政府减轻负担，转变职能，杜绝官僚主义和腐败行为，又可利用市场竞争压力和中介组织、非营利机构的企业化经营，为社会提供更好的公共服务。从东部地区现状看，政府这样做有必要，社会机构承让有可能，因而具有较强可行性。
欠发达地区：官民合作。比之于东部地区，我国中西部的广大欠发达地区经济发展相对较慢，社会转型期特征突出，公众对公共服务的需求总量和多样化水平亦未达到东部的高度。有限的需求还未及有效地催生和磨炼出一大批像东部那样强势发展的社会中介组织和民营机构，包括公众观念滞后、对此类机构作用的认识不足也是制约其发展的因素之一。深圳某大型企划广告集团曾慕山西“酒乡”盛名来晋开拓业务，结果辛劳多时，一无所获。对比其在山东酒业的辉煌业绩，该公司业务人员对内地企业界和社会对中介机构、社会服务作用认识的贫乏和缺失唏嘘不已。中介组织、民营机构尚需培育，作用有待加强，此时若政府又过早从其发挥作用的传统领域“引退”（比如也不去为企业发展创造条件，而是将此职能全面托付发育尚不成熟的市场及企业化运作主体），则实际结果就有可能不是“官”、“民”各自扬长，而是同时露短，社会效果不好。因此，从目前情况看，在我国中西部广大欠发达地区，政府从某些领域公共服务项目中退出的进程不宜过快，重点应通过新的公共服务事项培育新型社会供给主体，从动态上解决“民进”而不宜匆忙“官退”，以免出现转型社会易发的政府、市场同步失灵和公共服务供给间断及至“真空”状况。在这里，“官民合作”在现阶段的特征应是“官助民进”而非东部地区的“官退民进”。
不发达地区：官办民助。在我国的偏远和不发达地区，经济发展的市场化和社会生活多样化进程无论在深度和广度与东、中部的现状都有所不同，对非官方机构参与公共服务供给的需求在一些地方（如一定规模以下城市和偏远地区）还不足以维持一支稳定和专业的社会中介组织及非营利机构队伍。部分率先涉及公共服务领域者，或因机构不专业，或因人员不专职，加之经济社会发展水平所限，业务量不足，往往陷于勉强维持，惨淡经营。如曾在全国风行一时的空车配载中介服务，在其发源地——“九省通衢”的武汉大获成功，而在其他地方真正做到一定规模、有所成就的甚少。在这些地区，由政府部门主导公共服务的局面在一定时期中和诸多领域内与相关的社会需求仍能适应，而非政府机构的参与能力尚较弱小。所以，在此情况下适宜的方式是：在政府继续主导公共服务的同时，尽力对其他公共服务主体予以扶植和培育，为其成长创造条件和氛围，俟时机成熟后，再转入前述模式。
2.第二类划分与选择
经济方面：多退少留，弱化转型。当前我国社会主义市场经济体制已初步建立，以市场机制为主的经济调节机制也已基本形成。在此情况下，政府的经济职能发生极大变化，弱化和转型是基本取向。因此，对于经济领域的公共服务事项，政府应尽可多退少留，把更多的产品和项目交给社会中介组织、民营机构去做，积极推进这一领域内公共服务供给主体的行为企业化，利用市场的竞争机制和调节能力，激发各类非政府主体的活力，增加公共服务供给及其有效性，提高与社会需求的吻合程度。
社会事业：官民合作，鼓励民进。在公共服务领域内，社会事业与经济生活中不同的方面在于：首先，由于过去受经济能力的限制，也由于缺乏科学发展观念的指导，我国社会发展长期滞后，因而使社会事业的公共空间受到限制，至少在相当一段时间内不若经济事业中那样宽广。其次，社会事业中的许多方面（如教育、医疗、体育等）虽经国家放开允许民营机构实行产业化经营，但因其社会事业属性，国家对赢利水平往往有所限制，从而使经营行为的企业化程度难以像一般经济事业中那样彻底。与此同时，仍然是出于对这些事业特殊社会属性的考虑，国家主管部门对涉足这些行业的经营者资质一般都设有较高的准入门槛。所有这些，都使得在社会事业的公共服务领域，无论是“官办”的现状还是“民进”的进程较之于经济部门都还要延续一个较长的过程。但从国际经验和发展趋势看，民间机构在此领域内作用的增强仍是必然走向。因此，官民合作，鼓励和扶植民进应是此期间政府行为的主导方针。
社会管理事务：政府主导，社会辅助。如前述，公共服务领域中的社会管理事务（如治安、司法等）由于其往往需借助政府权力——尤其是强制力方可实施，从而使得社会中介组织和民营机构受身份局限而多有不便。虽改革开放以来法律咨询服务、安保防卫产业有相当发展（如律师事务所、保安公司等），甚至私人侦探近年来在我国也有出现，但总的来看，主要仍是在政府主管部门的指导下或经授权后对公众和社会起援助、辅助作用。事实证明，在公共服务的社会管理领域，坚持政府主导、社会辅助，不仅是各自性质、身份特征使然，而且是维护法律尊严，避免执法混乱的客观要求，也是世界各国的主导原则。在有些国家中，虽然甚至有了经政府授权，企业开设和管理的监狱，但在此类机构中的比重甚小，也只是对政府力所不及的辅助和补充。
总之，不同领域中的官民板块式分工、渗透式合作，不同程度和比例的官办民助、民办官助，应成为社会主义市场经济条件下处理我国政府部门与其他不同公共服务供给主体相互关系和作用的指导原则。
二、差异供给的实施条件
1.政府职能的转变
改革开放赋予了政府进行自身使命和职能调整的历史机遇。因此，在公共服务的供给上，政府有关部门也应实行对国有资产在产业结构调整中奉行的原则，即有进有退，有所为有所不为，坚决从过去管理得太多、涉足过广的领域中走出来，把相应的社会职能交出去。
2.非政府机构的发育和壮大
既然公共服务的社会需求是客观存在，那么有退让就得有承接。没有非政府公共服务主体的发展壮大，政府部门想退也退不出来。无论是有退无进或欲进难进，都会导致社会出现公共服务供给不足，妨碍经济发展和社会稳定，不利于对国家和人民利益的保障。从我国当前情况看，非政府公共服务机构的发育和壮大，一要靠自身努力，二离不开政府和社会的支持与扶助。世界上一些国家在这方面的主要做法包括：以政府直接拨款、减免税收、捐赠扣除等方式提供的直接、间接财政补助；委托公共服务事项以提供业务支持；以法律管制和辅导监督规范其社会行为，等等。
3.社会观念的转变
在以往长期的计划经济体制下和国家包揽社会事务的局面中，我国社会和公众习惯了“有事找市长而不是找市场”的观念和行事方式，对非政府机构的地位、作用更是不甚了了，以至不予信赖。此种观念是传统的、甚至封建的世俗权力观在作祟，是政府惟一中心的旧理念的体现。此种观念和状况不改变，则政府作为惟一公共服务供应者难以充分且有针对性地满足社会需求，而能够改变现状的力量又不为社会所接受和认同。那么，官民合作、共同提供社会公共服务产品和项目以满足社会需求的局面就难以形成。
以上三条，缺一不可，是在社会主义市场经济和对外开放条件下，全面提供和充分发展我国社会公共服务的必要前提。
论我国政府问事权与财杈划分的对称性问题
王湛赵琳木一、我国政府间事权和财权的不对称性及主要原因
（一）政府间事权与财权划分的不对称性
我国各级政府之间事权与财权的划分缺乏对称性，一方面表现在事权划分不清晰、不合理，具有较大的随意性；另一方面，由于缺乏合理的事权划分基础，财政支出责任的划分也不合理。事权与财权之间缺乏刚性联系，转移支付等政府财力的再分配方式不完善，财权的变动不能及时适应事权的变化。
1.中央与地方政府间事权划分不清晰，缺乏细致的法律规定和明确的划分原则
我国存在中央、省、地市、县、乡五级政府，其中省级政府34个、地市级政府332个、县级政府2861个、乡级政府40370个。《宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权做了一般性规定，如中央政府承担18项职权，县级以上的地方各级政府有10项职权，乡级政府承担7项职权。但是，这种事权的划分过于宽泛，事权说明不够具体。在这种情况下，对于只有中央政府才具有的事权（如外交、国防等）或只有地方政府才具有的事权（如对本地区提供的公共产品或服务等）尚可以在各级政府间清晰区分；而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者相互间有交叉的事权，在划分时就存在很大的模糊性，难以准确的判断事权归属。
上述问题说明，我国各级政府间事权的划分过于模糊，事权划分的原则亦不够明确。当事权划分出现争议时，既没有具体的法律依据，又无一定的划分原则可遵循。多数情况下，要么依靠上一级领导的决断，要么在相关政府之间进行博弈，通过讨价还价的方式来解决。而这两种解决途径都存在一定的主观性和随意性，缺乏相关法律依据，不能从根本上规范地解决这些问题。
2.政府间财政支出责任划分不合理的现实问题
政府的财政支出责任应当以事权的合理划分为基础，与承担的事权相对应划分各级政府的财政支出责任。目前，我国中央与地方政府间的财政支出责任的划分凌乱。一方面，财政支出与事权责任不对应，存在着中央政府事权下放，财政支出责任由地方过多承担的现象，例如在教育、文化、卫生等公共服务领域中央政府应承担更多的责任。另一方面，对于由各级政府共同承担的事权和财权，我国相关法律和财政管理制度中都没有明确规定各级政府应如何分担责任和财政支出的比例标准，致使实际操作过程中资金保障不到位，责任真空、缺位、扯皮等问题时有发生。
3.财权的再分配机制不健全，财权难以及时、灵活地调整，以适应事权的变动
尽管我国对事权的划分不规范，事权在各级政府间经常变动，但是如果财权也可以及时地做出调整，财权与事权之间仍然可以维持对称关系。而我国目前财政的转移支付制度、中央对地方的专项拨款制度都不完善，财力在各级政府之间的再分配应变性较差，难以做到及时、灵活。从而使事权与财权之间缺乏刚性联系，造成事权与财权的不对称问题。
（二）造成我国政府间事权与财权划分不对称的主要原因
1.我国的国家管理结构与财政管理体制的不对称性
国家管理结构是国家权力结构的纵向分配关系，是中央和地方政府间事权划分的重要基础。财政管理体制则是影响政府间财权划分的重要因素。通常认为，财政管理体制应当与国家管理结构保持一致性。具体而言，以集权为特征的单一制国家管理结构往往要求财政也保持一种自上而下的管理结构，“全国财政‘一盘棋’，从财政方针政策和各项财税规章的制定和实施，到财政预算通盘安排和财政收支规模、收支结构的确定等，均由中央政府决策。”与此相反，以分权制为主要特征的联邦制则要求“各级政府独立地行使各自的财权，自收自支，自行管理，自成一体的财政管理体制。中央财政与地方财政之间没有整体关系、政府间主要依靠分税制和转移支付制度来实现。”我国的国家管理结构和财政管理体制间则缺少这种对称性。
2.我国的历史和现实情况决定了中央政府财权要强于事权
首先，回顾我国财政史，在财政包干体制下，中央财政的支出主要依靠地方上解收入，中央财政出于极为被动的地位，这不仅影响到了中央财政的领导、控制能力，更影响到了中央政府的全局性的领导和控制职能的发挥。实施分税制后，中央财政的收入占全国财政收入的比重逐年提高，1993年为22.02%、1994年为55.7%、1996年为49.42%、1998年为49.53%、2000年达到52.2%。这为强化中央政府对地方政府行为的控制与调节能力提供了重要的财政保障。从我国经济、社会发展的现实状况看，全国性市场建设尚不完善，许多地方政府的行为缺乏全局观，中央政府宏观调控的任务还很重。中央政府的事权中不仅包括明确应由中央政府承担的显性的事权责任，还包括一些隐性的事权和处理突发事件的职能，其中许多事权是代地方政府履行（由中央政府代为履行可能更有效率或更符合国家的整体利益）。因此，中央政府的财权应当强于其显性的事权。
3.中央政府与地方政府间税权划分不科学，分税制不完善
1994年实行分税制改革以来，中央与地方财权、税权关系发生了深刻的变化。分税制与承包制相比较，不仅有力地保障了财政收入，而且提高了中央财政收入的比例。但我国目前的分税制并不完善。首先，中央与地方政府之间的分税只是对税收收入的划分，地方政府（主要是省级政府）并没有税收立法权，税收管理权限也极为有限。我国各项税收制度均由中央政府统一制定，税收立法由全国人大审定，尽管这种做法可以加强中央政府的控制力度，保证税制的稳定性、合理性，但也使得地方政府在分税制中时时处于被动地位，部分地方政府财政收入与其承担的事权不对称。加之我国转移支付制度不完善，中央对地方的专项拨款缺乏科学的依据和标准，分配难以做到及时、合理，各级政府依据事权而承担的财政支出责任与其财政收入之间存在着矛盾。如果地方政府无法通过调整税收，保证自身的财政收入，那么各级政府的事权的履行就缺乏保证。目前我国地方性乱收费的现象，就是这一矛盾的体现。其次，部分税种的划分存在问题。例如企业所得税是按照企业隶属关系进行划分的，尽管中央企业使用地方性资源，享受地方性公共服务，甚至由于企业外部效应给地方造成外部成本，但其税收并不属于地方政府。并且通过对企业隶属关系的划分，各地效益较好的企业归属中央，而效益较差的企业被留在地方，这也造成一定程度上的政府间财权划分不合理的问题。另外，营业税也存在中央与地方划分不清楚的问题。最后，分税制的实施并不彻底。目前，我国中央政府与省级政府之间实行了明确的分税制度，但许多省以下各级政府并没有划分税种，有的实行“包干体制”或“总额分成”等。
三、中央与地方政府间事权与财权合理划分的建议
完善我国政府间事权与财权的合理划分，有必要从以下几个方面进行改进。
1.政府间事权划分原则的法制化
我国目前政府间事权划分缺乏细致的法律规定和明确的划分原则。由于政府间事权涉及范围很大，并且事权的合理划分是一种动态的平衡，难以逐项将事权的归属全部明文规定出来，但是对于判断事权归属、理清政府间职责的原则和依据则应当通过法律、法规的形式做出明确的规定。笔者认为，事权划分的原则不能只局限于“市场基础原则”、“受益范围原则”、“效率原则”等相互平行的一般性原则，而应当形成具有多个层次的原则体系。事权划分的原则体系至少应包括三个层次：
第一层是政治性原则。即事权的划分必须以保证国家的政治利益为基础，既符合全国人民的整体利益，又符合地方人民的局部利益。并且当整体利益与局部利益、国家利益与地方利益冲突时，要有明确的先后顺序和取舍。
第二层是效率原则。包括两个方面：一方面以效率为依据界定市场和政府的职能范围，通常情况下，当市场更有效率时应当遵循市场优先的原则，对于市场失效或低效率的方面，应当充分发挥政府的效率优势；另一方面以效率为依据界定政府间的事权，一般认为，凡下一级政府能办好的事务就不上交上一级政府处理，上一级政府只处理下一级政府处理不了的问题。
第三层是受益范围原则。各级政府事权或支出范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。受益范围具有全国性的或多个地区性的，应当由中央政府负责或者牵头负责；受益范围具有地方性、区域性的应当由相应的地方政府负责。其中，受益范围涉及多个地方的，各地方政府间的事权和支出划分应规定具体的分配比例和标准。
这一原则体系中，三项基本原则之间并不是平行的，三者的优先级次是不同的，首先是政治性原则，其次是效率原则，最后才是受益范围原则。并且这只是三项最基本的原则，还可以进一步具体细化。例如受益范围原则可分为受益的属地原则、受益的属人原则等。另外，值得一提的是，许多财政学者将过多的精力放在事权划分原则最优化的研究上，而笔者认为，任何事权划分原则都存在一定的利弊，不应过分的追求最优化。当前我国事权划分最欠缺的是明确的法律规定，只要明确了法律规定，具体按照何种原则划分并不是问题。
2.调整财政管理体制，使国家管理结构与财政体制保持一致性
如前所述，我国实行单一制的国家管理结构和以分税制为基础的地方独立的财政管理体制，一般理论认为，以集权为特征的单一制国家管理结构往往要求财政保持一种自上而下的管理结构，而我国情况刚好相反，这必然给事权与财权的划分带来一定的问题。因此，我国的财政体制应当进行一定的调整，加强中央财政对地方财政的控制，中央财政应当通过财政政策制度、转移支付、预算安排等对地方财政加以管理，建立与中央集权的国家管理结构相适应的以中央财政为主的分级管理的财政管理体制。借鉴国际财政管理的经验，集权与分权是相对而言的，我国财政集权化管理要控制在合理的程度内，并非权力越集中越好。
3.简化政府管理级次和财政管理级次
我国政府管理级次分为五级，由于级次较多，府间职能重叠、财权交叉，加大了事权、财权的划分的难度。因此我国的政府级次以及相应的财政级次应当进行简化。一般认为，我国应当建立中央、省、县三个政府级次，同时缩小省的区域范围，增加省的数量。通过取消市、乡两级政府，县成为最基层的政府，由省直接管理县，可以精简行政机构，各级政府间事权的划分相应简化和明确。与政府管理级次相适应，目前我国财政也是五级管理。这为深化分税制提供可能，有利于改变当前我国各级政府间的税权划分过于复杂的状况，因为要在中央与省、省与市、市与县、县与乡之间对税种、税收分成比例进行明确划分难度太大。从实际的财政收入来看，许多乡级财政并没有足够的财政收入作为保证，通常除财政供养人员的人员经费和公用经费外，基本没有可支配的财力，这种情况下的乡级财政已名存实亡。一些省份已经开始财政体制的改革，如实行“乡财县管乡用”等制度，并取得了一定的成功经验。
4.依据合理的事权划分，合理划分税收来源，完善税收体制
首先，在合理划分各级政府间事权的基础上，根据事权界定各级政府的税权，使各级政府间税收收入的比重更加合理。对税种进行划分，确定地方税主体种类，改变目前地方税目较为繁杂细碎的状况。其次，赋予省级地方政府一定的税收权限，一方面赋予省级政府对地方税拥有一定的征收管理权以及部分政策调整权；另一方面赋予省级政府一定的税收立法权，使地方除有权在全国统一征收的地方税以外，在不违反国家经济政策统一性的前提下，结合本地方的实际情况，决定开征部分地方性税种。
5.完善转移支付和专项拨款制度，协调政府间事权与财权的划分
转移支付和中央对地方的专项拨款是各级财政间财权的再次分配的重要方式。转移支付和专项拨款应当根据事权划分的情况，适时执行。
公共服务：一个分析框架
孟春陈昌盛亚当·斯密的市场秩序理论认为，在一组人们认同的规则之中许多人追求自身利益的独立的努力将会导致有益的结果。在一个拥有确定的法律框架和实施产权与契约安排的开放市场条件下，交换纯粹私人物品的买者与卖者的相互竞争与激励，将导致较优的结果。而霍布斯的国家秩序理论则认为，自主组织与竞争将导致战争状态，因而有必要建立一个单一权力中心来支配所有的社会关系，并把和平与秩序强加给其他人。因此，国家就被界定为一种组织，它垄断着立法权，以及合法使用暴力权。在市场与政府这种传统的两分法框架中，人们的政策选择倾向于运用斯密的秩序概念来处理所有的私人物品，而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的公共物品。公共服务的提供一般被视为政府内在的职责，公共服务的供给状况成为衡量政府效率的重要指标。
但是，随着对市场失灵与政府失效认识的深入，现在人们似乎已经逐步放弃了这种绝对化的两分法视角。市场秩序能正常运转，离不开对产权与契约的保护；政府不再是市场失灵的惟一替代，公共服务的高度政府垄断也可能导致效率和公平的损失。
基准公共服务，本文指根据一国经济发展阶段和总体水平，以维持本国经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须保证的基本公共服务水平。比如基本的公共教育、公共医疗、社会保障及基础设施等等。
我们认为公共服务可以从四个层次来考察，第一个层次必须首先回答什么是公共服务和公共服务的范围，这基本上是一个如何界定市场与政府界限，确定政府适度规模的过程；第二个层次则要回答政府提供多少公共服务，如何融资、生产与定价问题。从理论研究上，这是整个公共经济学研究中最为活跃的领域之一，基本可以归入最优公共品供给理论范围；第三个层次则注重公共服务实践中的运行问题，强调如何在现实中保证公共服务的效率和公平，并需要建立什么样的机制来实现这一目的；第四层次强调制度建设与激励机制，以保证公共服务提供的稳定性、有效性和可持续性。
以上四个层面的问题，是任何国家在提供公共服务时都必须面对的问题。
只是不同的国家，或是处于不同发展阶段使其主要问题处于不同的层次，或是虽主要问题处于同一层次但程度不同。比如，在发达市场经济国家，第一个层次的问题可能已经基本解决，只要根据发展阶段和新经济形式进行一种动态调整即可。而对于像中国这样的转轨国家，第一个层次上问题却十分突出，涉及政府放松管制，转变政府职能等等问题。同时，在其他三个层次上，与发达国家相比，我国的问题也略显突出。完整地从四个层次分析我国的公共服务是一个庞大的工程，由于篇幅的限制，并考虑到我国当前结构性改革的重要性和紧迫性，本文将重点考察第三层次的问题。同时，由于第二层次分析在理论上的重要性，以及对第三层次问题的基本铺垫，本文先对第二层次做简要评价。
公共产品的最优供给问题，在财政理论中是最为活跃，同时也是争议不断的领域。理论上一般假定公共产品的最佳供给条件是萨缪尔森条件，即公共产品对所有受益人的边际收益之和等于其产出的边际成本。但是个人一般不愿意披露他们对公共产品的真实偏好，即不愿意公布自己的边际收益。因此，经济学者就将公共品偏好显示作为确定最优供给的基本前提，因而投入了大量的研究，我们将其大略归为三类：第一类是从要素流动性出发，通过居民在地区间的流动来显示其对各种财政状况的偏好，最典型的如：蒂博特的“以足投票”机制；第二类则建立在受益原则基础上，根据林达尔付费原则，通过设计完美的税收机制来显示居民的公共偏好，如格罗夫斯一克拉克税；第三类则建立在集体选择理论基础上，通过设计更优的投票制度来显示公共偏好，如Anund Hylland和Richard Zechhauser（1979）提出的配给投票法，缪勒的否决投票法。但各类显示机制都存在明显的缺陷，分别为：第一类面临交易成本和不完全信息问题。居民在地区间的迁移可能导致巨额迁移成本，以至于阻止居民迁移，并且居民很难获知迁入地区的所有财政状况信息，这将限制居民的财政选择；第二类面临税收形式与信号扭曲问题。在税制设计中税收形式十分重要，如果采取一次总付税形式，由于税额既定，居民将夸大其偏好使公共品供给过多；如果采取比例税形式，居民又将隐蔽其偏好使公共品供给不足；如果采取克拉克税又可能出现联盟，无法保证效率。第三类面临多峰偏好与中位选民操纵问题。如果投票在多维度下进行，多峰偏好将带来投票循环的阿罗不可能定理问题，若作出单峰偏好的假设，则又出现中位选民操纵的局面，使公共品供给不是过多就是不足；如果采取程序控制，限制某些选项的纳入则又无法保证效率。显然，关于公共品偏好显示与最优供给的讨论还远远没有结束。
相比较于第二层次理论上的莫衷一是，对于第三层次的问题人们则采取了较为务实的态度。经济学中最为根本的权衡关系——效率与公平权衡，在公共服务分析中显得尤为困难。因为公共服务的非竞争性、非排他性特点本来就为界定其公共服务的效率标准提出了挑战，而维持公共服务最基本的公平与正义又是其题中之意。在实践中，公共服务的分权化、市场化和多中心化被认为是保证其效率的有效机制。
主张中央政府将必要权力转移给地方各级政府，以提高公共服务效率的基本理由在于：（1）公共产品存在层次性，地区性公共产品由当地政府提供能更好反映特定的地区偏好，从而利于公共品供给水平的确定；（2）地方政府相对中央政府在对地区性公共服务的提供上具有信息优势，公共服务更贴近选民；（3）以足投票；（4）鼓励政府间竞争，从而提高公共服务效率；（5）优化地方政府治理。
而公共服务市场化可归纳为：第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，作为新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择（Pierre，1994）。彼得斯（2000）认为市场化改革体现在四个方面：公共部门结构的变化（打破垄断，让私营部门介入、分解大型组织，使其小规模企业化、权力分散和下放等），管理的变化（人事管理中的绩效管理及工资制，财政管理中将购买者与提供者分开及成本核算，引入私人竞争者让市场来检验公共部门的效率等），政策制定变化（决策权力分散化、协调工作困难且重要性加强等），公共利益（以政府的施政成本是否低廉为评价标准、政府责任的市场化倾向、公民被看做消费者和纳税人）。萨瓦斯（2001）从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义等方面分析公共服务市场化的推动力。
而主张公共服务由单中心向多中心转变的理由（或假设）包括：（1）公益物品和服务的生产函数和受其影响的人数两个方面差异很大。诸如教育和警察服务等公共服务，都要求公民——消费者的积极的协作生产来补充生产者的投入。（2）在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似的人倾向于聚居在一起。在居住小区里人们的偏好的类似程度大于整个大城市地区。（3）在存在多个管辖单位服务的城市地区生活的公民通过观察或者听说其他管辖单位如何解决问题，来比较各管辖单位的绩效。（4）不同组织范围和规模的多个管辖单位的存在，使得公民能有效地选择对于自己来说最重要的一揽子服务，使公民能有效地表达其偏好和忧虑，如果必要的话，还能有效地选择向其他地区移居。（5）多个管辖单位有利于实现财政平衡，使受益者承担成本。（6）大城市地区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者，使得选任官员为其公民有效地选择生产者，并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者。
（7）努力争取续约的生产者将较可能寻求创新性的技术，在接近最优的生产规模上经营，并鼓励有效的团队生产和协作生产，以提高其绩效。
如何保证公共服务供给中的基本公平和正义，实践中强调内部化、中央政府执行再分配政策和保证基准公共服务供给，维持稳定与发展所必需的基本公平。支持内部化政策作为保证公共服务公平的有效机制的理由在于，由于公共品一般具有正的外部性，如果A地区公共品提供的收益溢出了该地区，而邻近B地区则免费获取了部分收益，其结果将使A地区减少该公共品的供给，造成公共服务供给不足；而且由于地区间行动上的差异，可能由此产生地区间公共服务的不公平。内部化政策就应由更高级次的政府来提供这种公共品，比如社会保障职责就不应该由基层政府执行。由于地方政府执行再分配政策将导致无效的要素和人员流动，并强化由于经济区域差异造成的财政差距，所以一般的经验结论都支持再分配职能应该由中央政府来执行。而之所以强调保证基准公共服务水平，因为这是维持社会基本正义、凝聚力和经济稳定、保证个人基本的生存权和发展权的基础。
在政治进程中改革社会
托·马奥特鲁德让我们先弄清几个问题
从传统意义上讲，一提到政治进程的参与者，我们就会想到他们对政治进程的影响。无论是市场管理还是资金合理分配的提议，我们都是循序渐进地加以实施。政府在公共服务部门的协助下起草提案，各部门的部长们从政治角度审议提案，然后再由议会做出最后决定。政府也可以直接实施该提案，抑或通过其他机构进行实施，但是必须接受某独立机构或立法部门的监督，这样做的目的是要确保在市场中可以及时正确地实行该提案。只有这样，市场管理才能按照我们的期望进行有效的运行。
目前，在其他国家里，这种运作方式已将社会同政治和政府机构对市场的有限参与结合起来。在西欧，工会的成立、各种消费者运动、70年代的环保运动以及其他组织发起的运动都逐渐改变了政治和政府机构的作用以及其市场参与程度。非政府组织也要求发挥影响力，同时立法者也明白，为了确保决策的实施必须注入充足的资金。
因此，我们所谈论的运动从四方形变成三角形，社会、立法者（通常指管理者）和监督部门构成三角形的边。我简要解释一下这个比喻的含义。以前，每一方都有明确的作用，或提出方案、或施与影响、或做出决定、或进行实施，但是后来它们各自的作用渐渐变得模糊不清。非政府组织正式参与市场的时间较早，因此拥有许多从“经历”中汲取的有益经验。在西欧，执行部门（政府）拥有越来越多的权力，为市场制定框架规则，而供求则由市场自由决定，协商和仲裁成为解决矛盾的主要方式。
这里我使用“文明社会”一词，它的含义非常广泛，包括有组织的利益集团、行家和专家、知识丰富又对某一领域感兴趣的个人。他们是基于对某一领域的热爱和奉献给政府提供参考建议，而不是出于本身的职责。
然而，文明社会对市场的参与领域和程度在政策方面差异很大。显而易见，人们可以看到，参与最多的是同人们生活息息相关的领域。环境同我们生活相关，我们用货币购买货物和服务（电力、水、废料等），父母和其他人关心教育质量，病人想要获得最好的治疗，上班族想拥有安全的交通工具等等。以前，这些服务都是由公共部门提供给消费者，根据对市场的估计制定合理的价格，因此这不算是以利益最大化为特征的市场行为。公有化的实施形成了一种新局面，即利益集团不再注重商品和服务的提供。
社会的复杂性
我们的社会变得越来越复杂，越来越多的人都这么说。我们所处的技术环境和人与人之间的关系也越来越复杂。人口的压力越来越大，一种新局面逐渐形成。这对政治家来说才是真正的挑战，他们必须在管理、参与和市场定位之间找到平衡点。
人们以前直接或者通过非政府组织表达心声，现在虽然努力让自己的观点更有说服力，但是已经逐渐不再在公开辩论中施加压力。当今，许多西方国家之间合作基础就是拥有一个共同的目标，即关注消费者。然而，各国选择不同的道路，目前处于不同的阶段。我来举几个例子。在挪威，卫生和医疗服务仍旧由公共服务部门提供，而且这些部门也渐渐获得独立。然而，在荷兰，卫生服务由私人部门提供，但是政府密切控制和管理它们的行为。在英国，几个部门负责管理同铁路相关的行为，目的是让它们发挥更加明确的作用。然而，由于几件不幸事件的发生，政府开始实行权力集权化。最后，许多国家对由谁支付建造公路的费用展开了无休无止的讨论，问题的关键是由可能使用这些公路的人来支付还是只是由真正使用它们的人支付。
人们不能低估公共利益和个人利益的不同之处。拥有强权的个人并不总是代表这个社会。大多数人的声音很少被倾听，所以必须找到一种合适机制，协调纯利益集团、政治家们按照自己政治信仰改造社会的责任以及所有人们的共同利益之间的关系。
积极或消极管理社会
我使用这些词语，不是指任何一种质量评估方法，只是仅仅指法律可以有不同的目的。它们或者为市场买者和卖者设定限制，规定什么是正确的，什么是错误的，或者表明什么是公平交易，如何制定价格，或者废除一些规则，因为卖者和买者实力相当，可以自由制定价格和确定货物数量。
以前，员工和消费者要求从不公平待遇和价格制定中获得保护。然而，现在在许多国家里，这种局面已经发生变化，因为他们拥有选择自由，可以接受教育和获得信息，而且越来越受到重视。消费者不再单纯是弱势群体，而是已经成为一股潜在力量，势必发挥更大的作用。
这里的关键问题是市场能够解决所有问题，立法者只需要制定刑事法律。
当然，情形不是这样。平衡市场中买者和卖者，目的就是避免过度使用有限资源，以保证资源的未来使用，因此公共部门必须对其进行相应管理。另一个关键问题是谁代表未来共同利益的声音，谁会听取这些声音。因为，买者人数众多，分配网络不够明晰，所以这一问题变得更加困难。
相互作用
这里显而易见的一点是，在政治进程中各种关系发生了极大变化。非政府组织以前要求更多、更好的管理或者更多的资金，现在已经变成积极的演讲者，告诉人们事务之间的联系以及事情怎样才能向更好的方面发展。最后谈到的一点是，政府一旦做出决策，就必须保证它的实施。非政府组织在这一点上也发挥关键作用。管理就是依靠那些人们所接受的东西进行。如果规则不公平、不切实际或者无法运作，那么就失去任何用处。在这种情形下，没有人愿意进行交易，市场就会不存在。
对政治家和非政府组织来说，真正的挑战是接受和尊敬别人可能会强烈反对一项提案，或者进行管理的必要性，但是后来又对采取的决策忠心耿耿，最后成为决策实施中的一员。
在所有政治进程的阶段中，管理者和外面的社会相互作用。许多国家明确要求，在一项提案上交之前，必须收集到所有相关信息和各种不同观点。欧盟在2002年的《管理白皮书》和其补充说明中已经明确规定了这一点。同时，人们所称为的里斯本进程也非常注重这些原则。
将文明社会早些纳入管理社会的整个进程是坚决贯彻所采取决策的一种表现。一句标语是这样说的：非政府组织需要政治家；政治家也需要非政府组织。
合作原则
过去15年来，欧洲一体化进程加速发展。以前它是一个政府间合作的会议场所，现在已经成为国家间制定决策和各国各种级别部门进行联系的场所。
国家的边界不再限制彼此互相影响和交流。非政府组织不仅进行国家级的合作，而且还以欧共体的身份进行合作，例如各国的公务员们定期进行联系。欧盟将这种方式纳入体系中。由各国和利益集团的代表组成的经济社会理事会在大多数场合也能发表意见，并受到重视。他们可以提出方案，在各国联系中发挥了桥梁的作用。经过一段动荡时期之后，这些新提议在90年代末期被采纳。“人民的欧洲”已不再只是停留在口头上，而是开始变成现实。在2001年瑞典总统就职期间，出台了获取信息管理的规定，公开档案，颁布管理白皮书，开始进行一系列改革，目的都是加强对国家的管理。人们可以通过浏览委员会的网站，真正了解建成人文社会是欧盟的主要目标。我想讲一下这样做的几个主要目标：人们可以获取更好的信息；权责明晰、更高效的管理；倾听专家建议；倾听和学习；使用津贴和高效体系。
基本权利宪章包括市民参与的权利，这种参与权的建设已经有许多年了。
尽管欧盟成员国存有差异，但是欧洲还是继续采取协商的方法处理问题。
讨论欧盟遵循一种北方或南方、西方或东方的方式都是毫无用处的，今天我们讨论的要点是在欧洲整体水平上出现了一些非常有趣的发展趋势，文明社会同这些趋势息息相关。
人们可以清楚地看到三种标志。首先是将欧洲利益同国家利益结合起来。其次，将政府、议会和人们之间的关系纳入欧洲整体水平。最后，用新通讯手段、公开举行听证会、同委员会成员通话以及邀请专家发表观点等方式似乎逐渐取代以前陈旧的方法。
就像欧洲委员会一样，许多国家的政府和机构能力有限。我们可能会吃惊地看到，工作成果、官员合作制定、控制和实施提案以及在世界舞台上都是代表整个欧洲。
欧洲国家，不是一种而是几种解决方法
欧盟成员国以各种显然不同的方式组织他们的活动。让我来举几个例子。
一一些国家的卫生部门主要由私人部门经营，国家和地方政府监督工作，在需要时提供帮助。在另一些国家里，大部分卫生部门归公共部门所有和经营。
一在斯堪的纳维亚国家（我来自那里），我们都习惯上公共学校，然而私立学校在其他国家则更为普遍。
一除了所有权，公共通讯手段似乎成为阻碍欧洲国家进行讨论的因素。
由于人们越来越意识到提供服务、质量和价格之间密切联系，所以已经在特定领域成立了利益集团。父母集团游说的对象不仅仅是政府，还包括当地机构和学校校长。虽然治疗费用是由国家税收或集体保险支付，但是病人还是不会接受无效的治疗，上班族也想准时到达工作单位或者回家。
欧洲国家也在文明社会的建设方面存有许多不同之处。一些国家的做法是，邀请专家对具体提案做出评价，所有程序非常正式；另一些国家在提交提案之初就进行不断协商和联系，然后由议会举行听证会公开讨论实施办法。
例如，德国人喜欢进行有组织的合作，法国人用游行的方式表达不满，丹麦人成立了一个非政府组织，英国人同议会成员密切联系。当然，这些方式有许多不同的地方。
团结一致（一些结论）
在这么短的时间内，要谈论所有方面，深入分析政策制定过程中文明社会发挥的作用是不可能的。所以，最后我想谈一下几点结论。
许多国家对非政府组织的态度似乎已经从可有可无转变为合作伙伴。
分担保证社会正常运转的责任似乎成为一种新趋势。
认识到民主只有通过参与和有建设的合作才能正常运行。
尽管欧洲国家没有达成一致，但是它们许多拥有缔造更美好政府的共同愿望。
社区服务析论
潘小娟一、社区服务概念梳理
虽然社区服务在中国已有近20年的实践历程，但对“社区服务”概念的认识仍存在不少分歧，对“社区服务”基本内容的理解仍未达成一定的共识。许多专家学者和实际部门的同志从不同的角度对社区服务的内涵和外延及其基本内容进行了论证。归纳起来，主要有以下几种具有代表性的观点。
有的学者认为，社区服务是指在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体或依托，以自助一互助的广泛的群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员，用服务设施和服务项目来增进公共福利、提高生活质量的区域社会性服务。依据这一定义，社区服务从内到外可以分为三个部分：（1）核心部分为福利性服务，其对象是社区中有特殊困难的人和有特殊贡献的人，目的在于满足这一部分人的基本生活需求。这类服务以义务性的无偿服务为主。（2）中间部分为行政事业性服务，其对象是全体社区成员，目的在于帮助本社区的居民解决他们生活中遇到的难题。这类服务以非营利性的低偿服务为主。（3）边缘部分为商业性服务，其对象不限，目的在于拾遗补缺，方便群众。这类服务大都为经营性的有偿服务。
有的学者根据自己的调查，从社区服务主体的角度提出社区服务主要包括六个方面的内容，即个人为社区服务；人际相互服务；社区和企业相互服务；社区为居民服务；政府为民政对象服务；政府为社区服务。这六个方面的内容又可以进一步划分为三个层次：（1）非正式层次，具体包括个人为社区服务和人际相互服务。这一层次上的社区服务主要依靠互助机制发挥作用。（2）准正式层次，具体包括社区和企业相互服务以及社区为居民服务。这一层次上的社区服务主要依靠市场机制驱动。（3）正式层次，具体包括政府为民政对象服务和政府为社区服务。这一层次上的社区服务主要依靠福利机制来维持。
有的学者把社区服务定义为，在政府的倡导和扶持下，以街道、居委会为依托，发动社会各方面力量开展的、为满足社区成员各种需求的活动。它以提高社区居民的生活质量为宗旨，以公益性、服务性、群众性、互助性为特征。社区服务包括两大服务系统，十大服务系列：一是面向特殊群体，带有社会福利性质的社区服务系统，包括社区老年人服务、社区残疾人服务、社区优抚对象服务、社区精神病患者服务和社区特困家庭服务五个系列；二是面向全体居民，带有便民利民性质的社区服务系统，包括社区一般家庭生活服务、社区少年儿童服务、社区环境综合治理服务、社区医疗卫生服务和社区文化生活服务五个系列。
还有的学者认为，社区服务有广义和狭义之分。从广义上说，社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利和社会服务。从狭义上说，社区服务是指基层社区的社会福利和便民利民的社会服务。
社区服务具有区域性、福利性、群众性、服务性、多元性等特征。社区服务包括特殊服务和一般服务。特殊服务即面向社区内特殊对象，如残疾人、军烈属、老年人、少年儿童及其他在日常生活中面临较大障碍而又无法自行克服的那部分居民的服务，主要包括老年人服务、残疾人服务。优抚对象服务、少年儿童服务以及特殊困难者服务等。一般服务即面向社区一般居民的便民利民服务，主要包括家务服务、公益事业以及其他各种便民措施。特殊服务是社区服务的重点。
此外，国务院及其相关部委颁发的规范性文件也对这一概念做了界定。
1992年，中共中央、国务院颁发的《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》首次提出了“社区服务业”这一概念，并明确了社区服务的产业属性。
1993年，民政部联合国务院所属的13个部委颁布的《关于加快发展社区服务业的意见》对社区服务作了更明确的界定：“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托、具有社会福利性的居民服务业。”该文件认为，社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成，并强调指出，各地区的有关部门要按照“社会化、产业化、法制化的社区服务的方向，积极支持和推动社区服务业的发展”，到20世纪末，“基本建成多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络。社区服务业产值每年以13.6%速度增长”。
上述种种观点和规范性规定从服务主体、服务对象、服务内容等不同的角度对社区服务做了界定，具有一定的合理性，对我们科学界定社区服务的概念，完整把握社区服务的内涵不无裨益。但是，无可讳言，这些定义也都存在着一定的局限性。它们不同程度地泛化了社区服务，混淆了社会公共服务和私人服务的界限，使社区服务从一开始就陷入了自相矛盾的境地，偏离了其发展宗旨和终极目标。
二、社区服务再认识
从上述分析中，我们可以清楚地看到，有关社区服务的讨论由来已久，但至今仍众说纷纭，莫衷一是。这种“理论表征上的缺失和实践归属上的模糊”导致了社区服务在“实践过程中价值判断、价值引导上的混乱及运作的不规范”，使其在发展之初就“存在先天不足的缺陷”。综观全国社区发展的整体情况，归纳起来我国社区服务发展主要面临行政色彩浓、商业化倾向重、结构不合理、社会参与程度低等问题。因此，为了推动社区服务持续、健康的发展，有必要在梳理既有定义的基础上，对社区服务进行再认识。
从理论上说，福利性、公益性社会服务和便民利民服务、社区与驻区单位之间的双向服务分属两类不同的服务，即社会公共服务和私人服务。我们知道，社会公共服务和私人服务不论在行为性质、行为目标，还是在行为主体、行为客体、活动范围、运行机制上都是不同的。社会公共服务属于第三部门，具有福利性、公益性和非营利性。它的主要任务是提供国家无力提供而市场又不愿提供的服务，其目标是追求社会效益的最大化。虽然它的部分服务项目可以收费，但大都是低偿的，目的在于保证成本，维持运转，而非营利；而且其所获利润必须全部用于公共服务发展的再投入。社会公共服务特有的性质和目标就决定了社区服务主体应以非营利性组织为主，其资金供给主要来源于政府的财政补贴和社会资助。而私人服务的本质特征是营利性，所追求的是利润价值最大化。它实行的是市场化经营，依靠市场机制驱动。在理论上和认识上赋予社区服务以双重性，就不可避免地会导致其目标选择上的两难：作为社会公共服务，它不应以赢利为目的；而作为私人服务，则应以赢利为目的。
如果说从理论上讲，在理想的状态下，这两者是可以兼而顾之，相互促进的话，那么在实际操作中，则很难保证在两者之间不会有所偏废，不会为了追逐经济效益而牺牲社会效益，为了追求利润的最大化而背离它的初始目标。现实生活中，社区服务的逐利性和商业化倾向已越来越明显地表现出来。一些地方片面追求经济效益，重便民利民服务项目，轻福利性和公益性服务项目，借社会福利之名行赢利赚钱之实，甚至不惜牺牲福利性和公益性社会公共服务项目就是明证。因此，我们应该将社区的社会公共服务和私人服务区分开来，分别交由不同的部门和组织去承担。否则，既不利于属于第三产业的社会服务业上规模、上档次的发展，也无法保证社区服务的福利和公益服务宗旨得到坚持，并且社区服务的发展在很大程度上也将以牺牲其福利性和公益性为代价。
将社区的社会公共服务与私人服务区分开来并不表明诸如小百货、小副食、家政服务、送报送奶、家电维修、婚姻服务等与居民日常生活息息相关的社区便民利民服务不应该得到大力发展。恰恰相反，随着经济的不断发展，人民生活水平的日益提高，属于第三产业的居民服务业和后勤保障服务业不仅具有庞大的市场发展潜力，而且具有广阔的就业发展空间。中国社会调查事务所就社区服务进行的一项调查显示，在被调查者中需要提供医疗服务的有69%、家政服务的有52%、文化服务的有30%、养老服务的有28%。另据劳动保障部2000年对沈阳、青岛、长沙、成都四城市所做的关于社区服务需求状况的抽样调查（样本总量1624份），需要社区服务的家庭总计为34.1%，其中只有16.7%的家庭已经得到了社区服务，还有17.4%的家庭处于等待状态。
按此粗略计算，这四个城市中各种服务累计可提供大约200万个临时就业机会，目前尚空缺100万个。以此推算，全国32个人口在百万以上的特大城市，43个人口在50。100万的大城市对社区服务的需求，可提供的就业机会至少应该在1500万个以上。再加上192个中等城市和400多个小城市：社区服务就业需求潜力就更为巨大。因此，为适应这种发展的需要，满足人民群众日益增长的生活需求，政府应该积极倡导，采取各种措施大力推进居民服务业和后勤保障服务业的发展。但政府不应该包办，而应该充分调动社会各个方面的积极性，交由市场按市场机制去配置资源和调节利益关系。以街道、镇和社区组织为依托来发展这一行业，会因其财力、管理能力和地域范围有限而在很大程度上抑制其发展，这既不利于行业整体水平的提高，也不利于其产业化发展目标的实现。
通过以上的分析论证，同时考虑到我国人口众多，政府财力薄弱等特点，笔者认为可以对社区服务做如是定义：社区服务是指在政府扶持和社会资助下，根据社区居民的不同需求，以非营利组织为主体，联合其他社会组织和机构以及社区居民，在社区内为社区居民，特别是社区居民中的弱势群体提供的各种不以赢利为目的的福利性和公益性社会公共服务。这就是说，（1）社区服务是一种社会公共服务，它有别于市场提供的私人服务和政府提供的其他公共服务；（2）它具有非营利性、福利性和公益性；（3）它是在社区，并为社区居民，特别是社区居民中的弱势群体提供的服务；（4）社区服务资金的来源以政府资助和社会捐助为主。根据这一定义，社区服务主要包括福利性和公益性服务，如为老年人、残疾人、优抚对象、贫困者、少年儿童等提供的各类服务，以满足他们的基本物质和精神生活需求，为社区居民提供的民事调解、环境保护、卫生保健、心理辅导、法律咨询、邻里互助、文化娱乐活动等各类公益服务，以营造良好的居住环境，丰富居民的精神文化生活，提高居民的生活质量和社区的文明程度。
对社区服务做出较为严格的限定，把完全可以实行市场化经营的私人服务从社区服务中分离出来，有助于政府把有限的财力用在刀刃上，保障人民群众的基本生活，从而保证社区服务的福利服务宗旨和以社会效益为主的原则得以更好地坚持，社会公平得以有效地维护；有助于通过互帮互助增进社区居民之间的理解和信任，从而增进社会团结；还有利于充分发挥市场机制的积极作用，调动社会各个方面的力量，加快属于第三产业的社会服务业的发展和整体水平的提高。
综上所述，政府在社区服务方面的职责主要包括：一要加大对社区服务的投资力度，成为社区服务的投资主体，以保证社区服务的福利性和公益性；二要加强对社区服务的规划，要根据社区居民的需求、社区的资源状况以及社区的特点，合理地布局社区服务设施，以就近满足社区居民的服务需要，避免资源的浪费；三要对社区服务提供必要的支持和服务，协调解决社区服务运行过程中遇到的困难，为其发展铺平道路；四要对社区服务的运行实行有效监督，以保证社区服务的提供、社区服务的质量和社区服务的方向。最后要积极培育和大力发展非营利性组织，充分发挥它们在社区服务领域的作用，使它们真正成为社区服务的主要承担者和实施者。政府要采取积极有效的措施为非营利性组织的发展创造良好的环境，提供制度保障。
公共选择理论视野中的公共服务供给规则
宋世明罗关洲公共选择，是指通过非市场的方式来解决社会公共问题。公共物品或公共服务的有效供给，是最典型社会公共问题。公共选择的过程实质是一个政治决策过程，就是通过公共政策的形成及执行来供给公共物品或公共服务，满足人们的公共需要。如何有效供给公共物品或公共服务，是公共选择理论的重要研究对象。
一、强调规则变革是公共选择理论的核心观点
经济理性人假设是公共选择理论的逻辑前提，而规则变革是公共选择理论的研究起点。所谓的经济理性人就是指个人一般按照成本一收益的理性计算追求自身效应最大化的满足。经济理性人是市场经济发展的前提，也是市场经济塑造的结果。尽管每个人的经济理性人的表现程度不一样，但经济理性人在充当三种决策（个人决策、代理决策和集体决策）角色时，其选择行为是大相径庭的。经济理性人可以在既定预算约束下最大化满足自己的利益，也可以通过“损人”之手段达到“利己”的目的，更可能的是借他人的资源，通过正常的合法手续来达到自己的目的。经济理性人通过交易才能最大限度满足自身效用。广义上的交易，是指为了满足自己利益而进行的与他人的交往。
狭义上的交易就是指市场上的等价交换。经济理性人在交易中必须有一定的规则约束才能顺利进行。规则旨在减少交易的不确定性，降低交易费用。
规则就是人们在交往中规范人们行为的准则。诺斯将制度界定为：“制度是为约束谋求财富或本人效应最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理行为规则。”规则与新制度经济学中“制度”含义基本相同。与“社会制度”这样一个分析不同社会形态的宏观分析工具相比，规则只是评价不同经济绩效或行政绩效的微观分析工具。如，17世纪初期英国创立专利法这样一种保护个人专利的规则，缩小了创造发明的个人收益与社会收益之间的差距，极大促进了经济的发展。与“体制”相比，规则只是体制的内涵要素。体制是一系列相关规则形成的有机结构。体制改革可首先体现为规则改革，规则变革的涓涓细流，也许汇成体制改革的滔滔江河。与各种角色构成的“组织”相比，规则只是一组行为规范，是组织内部各种要素的粘合剂，是组织运转的指示器。
强调规则变革，是公共选择理论以交易经济学的观点来观察政治的真实目的。规则好，可以使坏人无法充分做或少做坏事。规则不好，无法使好人充分做好事。要想改变结果，就要改变过程；要改变过程，就要变革约束交易过程的规则。如何改善市场呢？通过“促进交换过程，通过重组贸易、协约和协定规则，就可以改善市场”①。物质技术水平的高低，决定生产成本的高低，规则的质量高低，决定交易成本的大小。如，WTO成员之间的不懈谈判，就是试图优化规则，促进贸易。同理，“要改善政治，必然要改善或改革规则”②，因为，政治竞争是在既定的规则结构内进行的。要想提高政府效能，不能仅仅指望为公共利益而奋斗的公共管理者的觉悟与努力，重要的是改革政府系统得以运转的规则。但是从何着手呢？公共选择理论提出了规则变革的优先原则。
二、规则变革的优先原则
1.与政治规则相比，优先选择经济规则
从性质的角度划分，规则可以分为政治规则与经济规则。政治规则构成政治（政府）制度，经济规则构成市场制度。公共选择理论提出了一个非常重要的观点就是，优先选择经济规则来解决公共问题。“选择‘官僚主义’解决的做法永远只应该是第二等的最好做法，只有在其他一切办法都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。”“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”，成为公共选择理论学者的一个基本理念。与传统行政学相比，公共选择理论不是强调通过改革政府本身来解决公共问题，却主张“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”，必须重新调整政府与市场之间的关系，重新发现和利用市场机制。为什么经济理性人在经济市场的利己行为能生成自然秩序，而在政治市场上却造成灾难性的后果呢？
一是政治市场与经济市场是两种性质根本不同的市场。
社会上存在经济市场与政治市场两种市场。在经济市场中，人们进行商品与服务的交易，交易的媒介是货币，在价格机制、竞争机制与供求机制的作用下，资源可以得到最优配置；在政治市场上，政治家和选民之间进行权力和福利的交易，交易的媒介是选票。经济市场上的消费者追求效用最大化，生产者追求利润最大化。政治市场上选民追求福利最大化，政治家追求权力最大化。政治家并不比老百姓高尚，为了追求权力最大化，可以牺牲管理的科学化，可以牺牲社会公共利益。
布坎南认为，美国的民主是“赤字民主”，这是选民与政治家在政治市场上互动的必然结果。美国联邦政府在1982年以前的财政赤字很少超过100亿美元，1982年却飚升到2000亿美元，因此。战后美国大规模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰冻三尺，非一日之寒。到1992年，其累计联邦财政赤字已达2.9万亿美元，所以才有克林顿政府持续8年的“重塑政府运动”。有时为了公共利益，却得不偿失。日本庆英大学教授小林良彰在研究中发现，日本自民党在参院选举中的得票率与经济发展的状况不总是呈正比关系。二战后日本依靠积极财政政策来拉动经济的增长取得明显成效的同时，出现了国债过于庞大的负面后果。1997年日本国债达到647万亿日元（年度财政收入只有47万亿日元）。削减高额国债是理性的行政选择。但是桥本内阁减少公共事业费的结果是，自民党在1998年的国会选举中惨败（只获得125席的46席）。
二是政府制度与市场制度是两种性质根本不同的制度。
政府部门供给公共服务的成本与收益的脱离程度高。提高效率、降低成本，节省预算，只能导致下一年度预算的削减。在市场制度的作用下，成本越低，收益越高；而在政府制度的作用下，成本（预算）越高，收益越大。因此，追求预算最大化是实现个人利益与部门利益最大化的理性选择。当然法治比较健全的西方，政府部门是“要钱不要权”，转型期的我国，“政府部门可能既要权，又要钱”，“通过要权来要钱”。事实上，西方发达国家也正是沿着弱化预算与效率之间的脱离程度为主线，来改革预算制度，如实行绩效预算制度、跨年度预算制度等。而健全公共财政，切断部门与权力之间的脐带，推行部门预算，则是现阶段中国的当务之急。
政府决策者权力与责任的脱离程度高。私人组织由所有者决策，决策一旦失败，后果和损失由自己来承担。政府中由政治家和官僚来决策，决策一旦失败，最终后果由社会和老百姓来承担。因此，决策的风险大。抓住关键指标，推进政府部门的绩效管理。
生产者与消费者的脱离程度高。市场上的消费者可以通过自由选择、“用脚投票”来直接监督厂家；因政府供给公共服务的垄断性，缺乏测量政府机构产出质和量的明确指标、消费者处于纯粹受惠者地位无法理直气壮争取权益等原因，消费者难以直接有效监督政府部门。于是，西方发达国家也正是沿着缩小生产者与消费者的脱离程度这一主线，有针对性进行政府改革。如，推行公共服务的市场化，打破垄断；与消费者签订“顾客宪章”，通过电子政务进行公民满意度调查，增加消费者选择权，加大公民对政府部门的监督力度。
可见，政府以税收为来源，以垄断的方式和等级制的程序规则来供给公共服务，既没有追求利润的终极目标，又没有竞争造成的压力；既缺乏评价绩效高低的评价指标，更缺乏降低成本提高效率的内在动力，以各种借口膨胀机构、编制和预算是政府的理性选择，因此，与政治规则相比，优先选择市场规则。最大限度地限定政府职能，只承担那些由市场经济、非政府组织难以承担的核心职能。即使那些必须由政府来提供的公共服务，也要尽量引入市场机制。故，市场化是20世纪80年代以来所有国家政府改革的主流，但公共服务市场化是西方发达国家公共行政改革的核心主题。
对中国当前阶段来说，市场化首先要体现为政企分开。在公共服务市场化的领域，往往是公共资金高度密集的地带，从而构成腐败大案、要案的高发地带。我们应将公共服务的市场化纳人中国行政改革的总体规划，大胆探索“经营城市”的诸多途径，但压倒一切的是，强化监督，减少公共服务市场化过程中的腐败现象，增加行政管理的公共内涵。
2.与较低层次规则相比，优先选择元规则的变革
从规则的层次来看，元规则的改革优先于较低层次的规则变革。在公共选择理论的视野中，规则可以分为元规则（宪法确立的规则）、法律规则和各种具体规章、条例、细则等三种。而且，与较低层次规则相比，优先选择元规则的变革。
布坎南等公共选择理论学者坚持认为，只有在全体一致的基础上达成的契约才是最有效的，按多数规则达成的契约，至少使一部分人的利益得以丧失。宪政层次的元规则体现的是全体公民最基本的一些共同价值，可以说是所有人价值的取向的最大公约数，是一种以个人利益为基础的公共利益的规范。公共利益是具有公共性的“共同利益”，而共同利益是具有公共性的“个人利益”。图洛克与布坎南在1962年出版的《一致同意的计算——宪政的逻辑基础》一书中就提出，优先通过修正宪法、禁止和限制政府财政赤字。即不管预算法案的制定过程是多么合乎法律，多么合乎人心，只要是出现赤字的预算法案都属于违宪。宪法修正的最终目的是为政治代理人与选民提供一个协调好短期利益和长远利益、个人利益和集体利益的规则环境，引导人们做出理性的选择。
一是优先进行元规则变革，必然要求启动伤筋动骨的政治体制改革。
然而，在最近25年的行政改革过程中，西方国家更多的是把行政体制改革作为政治体制改革的替代物。布坎南曾抱怨美国里根政府改革只关注“既定的日程”，而没有试图进行“结构性改革”，以修正“政治和政府的基本结构”。西方国家也开始注意到，只进行管理与技术层面的改革，解决不了当代西方政府内部深层次的改革，应该在元规则层次上做点文章。一千条小道理，与一个大道理相比，一千条小道理，要服从一个大道理。这个大道理就是元规则。如2003年美国加州州长易人，主要原因是该州福利规模太大，带来了巨大的财政赤字。福利支出的财政规模是由议会依法决定的，在法律层面是无可挑剔的，但最终结果不符合加州全体公民的利益。最后，该州启动了“全民共决”这一宪政程序罢免了戴维斯的州长职务。
二是优先进行元规则变革，要求选准规则变革的“穴位”。
公共选择理论提醒我们，较低层次的变革可能就是事倍功半，而元规则的变革可以事半功倍，可以将复杂问题简单化。如，浙江省公路运输管理局以客运班线有偿招标（拍卖）的方式代替了行政审批的传统管理模式，在公共服务市场化的道路上迈出了重要的一步。但实践证明，采取有偿招标（拍卖）的方式后，带来的是运输服务质量的急剧下降，顾客投诉率居高不下。难道引进竞争机制错了吗？！经调查后发现，运输业户认为引进竞争机制当然没错，但客运班线有偿招标（拍卖）实际上是“行业抽血”，“既然政府运管部门从我身上抽了很多钱后，我才得到一条客运线路的经营权，我只好从顾客身上再抽回来。”1999年11月，浙江省公路运输管理局一举突破行政审批、有偿招标（拍卖）等传统方式，在全国率先对客运班线经营权实行质量招投标。客运经营权质量招投标是指规定招标班线的经营年限和中标数量，以企业素质、服务质量承诺、经营方案为核心确定中标者的一种招投标方式。实践证明，客运经营权质量招投标这种方式属于元规则，比其他的规则更能把复杂的问题简单化，更能满足社会的需要。
公共选择理论提醒我们，“规则间的选择优于规则内的选择”。首先，“规则间的选择”与“规则内的选择”不是一个概念。在上述案例中，“行政审批”与“客运班线有偿招标”，是两种不同性质的规则，属于“规则间的选择”，属于“政治性规则”与“经济性规则”之间的选择。“客运班线有偿招标”与“质量招投标”同样属于规则间的选择，属于元规则与其他较低层次规则之间的选择。
其实，针对“客运班线有偿招标”这种方式带来的一些问题，同样也可以做很多有的放矢的补救工作，这属于“规则内的选择”，但“客运班线有偿招标”这种分配客运线路的规则，不属于元规则，没有将顾客、经营者、管理者三者利益协同起来，就是没有找到规则改革的“穴位”，就难以发挥“四两拨千斤”的效果。
社会中出现了公共问题，固然要制定一些新规则，但出台何种规则才能最有效解决问题，尚需慎重选择。
用7-S模型分析公共服务创新
赵虹君7-S模型是广泛应用于组织发展与变革的一个分析模型，是诊断组织、鼓励创新、指导改革方向并控制改革过程的重要工具。它包括7个要素：战略（Strategy）、结构（Structure）、体制（System）、风格（Style）、人员（Staff）、技术（Skill）和共同价值观（SharedValue）。由于七要素的英文字母首写均为S，故称“7-S”模型。7-S模型又称麦肯锡7-S模型。7-S模型提出：一个组织是由7个要素构成的系统，只有各要素之间进行有效整合，才能形成一个最优化的结果。
作为著名的组织变革分析工具，麦肯锡7-S模型被广泛应用于各个领域——营利组织和非营利组织。对于政府公共管理，面对全球化和市场经济，7-S模型能够从一个全方位的角度为公共服务提供变革的方向和方法。
公共服务理念创新
在现代社会中，服务是政府公共管理的核心价值观。“服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的制度、体制、过程等都还会有着服务价值所派生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的公共管理价值体系”。
公共服务理论强调的是为公众服务理念。正如这一理论的倡导者丹哈特所言：“管理公共组织不仅仅是以最有效率的或尽可能‘理性’的方式实现特定目标的问题，公共行政人员倒是必须注意考虑其他更广泛的多种因素。他们必须关注对公共利益（尽管它难以确定）的理解，必须保证充分回应人民的意志”。
在中国，虽然我们一直在强调“人民公仆”这样的公共服务理念，但由于我们是一个有2000多年封建传统历史的国家，“政府等同于衙门”、“公务员等同于官老爷”的传统观念不仅在公务员思想深处存在，也在很多普通民众思想中根深蒂固。这样的传统观念是与现代公共服务理念背道而驰的。因此公共服务理念创新不仅是政府的责任，也是公务员个人和普通民众的责任。政府在制定公共服务发展战略、结构和体制方面，公务员的服务风格和人力资源方面，对普通民众的宣传和教育方面都必须有一个全面的系统的创新，才能真正健全一个服务型的政府，满足全球化和市场经济的发展需求。
公共服务战略规划创新
战略是组织根据内外环境及可取得资源的情况，为求得组织生存和长期稳定地发展，对组织发展目标、达到目标的途径和手段的总体谋划。战略又是制定组织规划和计划的基础。组织战略这一管理理论是20世纪50年代到60年代由发达国家的企业经营者在社会经济、技术、产品和市场竞争的推动下，在总结自己的经营管理实践经验的基础上建立起来的。1947年美国企业制定发展战略的只有20%，而1970年已经达到了100%了。日本经济新闻社在1967年曾进行过专门调查，在63家给予问答的日本大公司中，99%有战略规划。在美国进行的一项调查，有90%以上的企业家认为战略是企业取得成功的重要因素，企业的经营已经进入了“战略制胜”的时代。同样，战略也是非营利组织实现既定目标、取得竞争优势的关键。在全球化和市场经济条件下，建立“服务型政府”应是我国政府公共服务的总目标。各部门、各不同层次的机构应有各自的发展战略规划。战略规划的制定应经过广泛的调研和充分的民主讨论，分成短、中、长不同的时期，并应具备前瞻性、明确具体、可操作性等特征。
公共服务结构创新
战略需要健全的组织结构来保证实施。组织结构是组织的目标、任务、人员、职位、相互关系、信息等组织要素的有效排列组合方式。一个组织的组织结构一定要适应实施组织战略的需要，它是组织战略贯彻实施的保证。彼特和瓦特曼这两位学者在研究中发现简单明确是美国成功企业的组织特点，这些企业中上层的管理人员尤其少，常常可以见到不足100个管理人员的公司却在经营上百亿美元的事业。在英国，公众要求政府以较低成本提供更佳服务，为此，英国政府推行改革取得成效的主要办法是将权力下放于部门管理人员。
继撤并机构精简人员后，为加强和改善国有资产管理，发挥政府宏观调控作用，提高行政效率、建立廉洁高效的服务型政府，我国政府进行了多次体制层面、职能层面的组织结构改革。以国务院机构改革为例，1982年国务院副总理由13人减为2人，国务院部委、直属机构、办公机构由100个减为61个，工作人员总编制缩减了1/3；1988年的改革，国务院部委由45个减为41个，人员编制减编4900人，共减少9700人；1993年国务院精简人员20%，设置了59个部门，比先前减少了27个；1998年国务院组成部门由原来的40个减少到29个，国务院所属机构人员精简50%，分流17000人02004年年初，新一轮的机构改革又启动了。这次改革的特点是重在调整，以适应全球化和市场经济的发展需要。如组建了国有资产监督管理委员会，食品药品监督管理局，安全生产管理局等。这些都体现了公共服务结构必须随着战略的改变而不断调整。
公共服务体制创新
组织的发展和战略实施需要完善的制度作保证，而实际上各项制度又是组织的共同价值观和组织战略的具体体现。所以，在战略实施过程中，应制定与战略思想相一致的制度体系，要防止制度的不配套、不协调，更要避免背离战略的制度出现。在如何把“执政为民”的服务理念制度化方面，刘熙瑞教授提出了三点建议：第一，深化与拓展我国政府的服务功能。第二，调整和设定相关机构，建立和完善服务工作程序；第三，建立严格的监督检查机制①。刘教授的提议为公共服务体制创新指明了具体方向。
对一个服务性企业来说，一项工作程序的建立应该以顾客为导向，从顾客的需求出发，从方便顾客的角度考虑。对一个政府来说，百姓就是政府的顾客，政府应该为百姓服务。新一届的中央政府为此做出了很多努力，大量政策措施的出台贴紧老百姓最关心的问题。如，把以前的社会闲散流浪人员收容制度改为社会救助制度，增强驻外使领馆为海外中国人的服务功能等。北京市政府取消了外来人员就业证、招工“农转非”指标的审批等174项地方性行政许可事项，占总数的56%。这些实例表明政府公共服务领域正在朝着建立政府与民众新型服务型关系的方向发展。
公共服务管理风格创新
风格是指整个组织的文化风格、领导风格、员工的行为道德特征等。廉洁、公平、民主、责任应该是公共服务领域倡导的最重要的管理风格。公共服务管理的部门或个人往往利用手中的权力和掌管的资源，滋生不同类型的腐败行为，因此，廉洁是目前我国公共管理部门所应倡导的主要风格之一。信息公开、政务公开、程序公开和公民广泛参与政务是公共服务公平与民主风格的重要体现。信息公开势必打破政府对信息的垄断，政务公开和程序公开是要打破政府对权力的垄断。公民广泛参与政务是公民参与政府管理、监督政府的重要途径，是保证廉洁、高效的公共服务系统的最有效手段。
公共服务管理的创新风格正在很多地区和领域进行尝试和实践。如，山东省即墨市人民政府制定的招投标制度，对投资开发区50万元以上的建筑项目一律实行项目报建，公开招投标。而在我国广大的农村地区，最基层的村一级政府组织必须实行行政、财务公开制度，接受群众的监督。
公共服务的公平、公开、公正的管理风格把知情权还给公民，把议事权交给公民，促进了民主建设的发展。
公共服务人力资源创新
战略实施还需用充分的人力准备，有时战略实施的成败确系于有无适合的人员去实施，实践证明，人力准备是战略实施的关键。IBM的一个重要原则就是尊重个人，并且花很多时间来执行这个原则。因为，他们坚信员工不论职位高低，都是产生效能的源泉。所以，企业在做好组织设计的同时，应注意配备符合战略思想的需要的员工队伍，将他们培训好，分配给他们适当的工作，并加强宣传教育，使企业各层次人员都树立起与企业的战略相适应的思想观念和工作作风。如麦当劳的员工都十分有礼貌地提供微笑服务；IBM的销售工程师技术水平都很高，可以帮助顾客解决技术上的难题；迪斯尼的员工生活态度都十分乐观，他们为顾客带来了欢乐。
目前在中国的公共服务领域，在进人环节上基本保证了公平公开的公务员招聘考试制度，但在人才的合理使用上不尽人意。如，个性、能力与工作不匹配，导致人才的浪费等。绩效考核指标的确立和职位晋升条件的确定也存在不少问题。盲目的“绩效观”就是一个沉重的教训：对领导干部的晋升考核片面强调GDP总值，却忽视了对资源和环境的破坏所造成的巨大成本代价。
此外，还应加强对公务员队伍的培训，特别是“服务理念”的培训。一个人的行为是直接受价值观影响的。如果没有一种服务的意识，就很难产生服务的行为。因此，这种“服务思想”的转变教育应该是培训的首要内容。
公共服务科技创新
科技正日益成为一个组织取得竞争优势的核心要素。索尼公司能始终在激烈的全球化市场竞争中立于不败之地，正是依赖于不断的技术更新。同样，政府的公共服务也要在科技方面进行不断创新。电子政务就是一个主要发展方向。山东即墨市政府建立的政务信息公众网，其中“市长信箱”和“政务论坛”专栏，围绕市政府的中心工作，就全市经济和社会发展的重大问题，开展专题讨论，征求市民意见。即墨市政府还建立了政务信息网上发布制度，将市政府的非密级公文及时上网发布。在“每日信息”栏目，选择有对外发布价值、可公开的部分在网上发布，增强政府机关工作的透明度。市政府各部门和市直各单位按统一规划，在即墨政务信息公众网上建立网页，及时、全面、准确地发布有关政务公开的内容。电子政务引入公共服务，不仅大大提高了政府工作效率，而且也为政务公开提供平台。
用7-S模型分析公共服务创新，这种多角度全方位的系统研究方法是一个新的尝试，为公共服务创新领域的研究提供有益的借鉴。应该强调的是：上述7个要素是紧密相关的、缺一不可的，必须把它们有机地结合起来才能实现服务型政府的总目标。
因篇幅的限制，本文未能结合一个具体的实例给出分析过程和解决方案，在以后的工作中将进一步完善这方面的研究工作。
论实现公共服务的行政文化自觉
韩玉奇陈静一、实现公共服务行政文化自觉的紧迫性
行政文化是行政主体在行政活动中，所形成并为行政主体所共同遵守的理想信念、价值观念、道德标准、情感取向、行为模式、生活方式及人际关系等各行为规范与准则的总和，其核心是经过长期行政实践并积淀在行政主体心理结构中的行政意识观、行政价值观、行政道德观、行政心理倾向及行政行为倾向等。任何行政组织的结构、过程及行政人员的态度、行为必将直接或间接地受行政文化的影响和制约，进而行政文化决定着行政主体的行政能力与绩效，反映着行政行为的目标取向和性质，因此，离开行政文化的创新，行政改革与行政方式创新很难实现理想预期，公共服务的目标也很难实现。公共服务作为社会对政府作用、地位、职能和性质的客观要求已成为时代的一种选择，而如何实现公共服务便带来各级政府的种种艰辛的努力，诸如体制创新、方法创新等。同时，也开始注意到了作为“凝聚剂”、“驱动力”的行政文化创新的问题。当我们回过头来重新审视、评判、指导行政文化的价值、意义和塑造的时候，沉重之余更多的则是责任、使命和紧迫感。
首先是传统行政文化的存滞。我国传统行政文化的一个非常重要的方面就是官本位取向，为官高人一等，官时常被视为智慧和道德的化身。与此相映的是臣民文化，崇尚、依附和服从，忽视或轻视人的独立人格、尊严和利益。这些消极落后的文化现象，残存于政府公共管理活动中，表现为一方面政府系统中的官僚主义、特权思想、家长作风、长官意志等大量存在，一些行政机构和行政人员甚至依然主张或默认权大于法、居高临下地“驱民”、“牧民”，法治意识淡薄。另一方面是公民的权力、权利和利益观念，自由平等、公平观念匮乏。
其次是计划经济体制条件下形成的特定的行政文化。在强调经济的“大一统”，强调国家对社会生产和经济生活直接控制的传统的计划经济体制之下，并与这种特定的经济结构和经济运行状况相联系，形成了中国特有的国家与社会、政府与公民一元从属关系为核心的领域合一的社会政治形态。社会从属于国家、公民依附于政府，政府直接管理、广泛渗透于社会生活的方方面面，国家、政府全知全能、完全理性、目光敏锐，能够根据所掌握信息的解读和研判做出明智选择，从而实现社会效用和公民利益的最大化，社会、公民与国家、政府的目标函数保持一致才是合理正当的。社会和公民失去在社会资源分配中应有的参与权利，只剩下消极接受分配的义务。在此前提下，作为植根于现实生活的政治经济和社会关系中的行政文化必然凸显出公民和法人主权、民主、独立和自由观念的缺失以及全能主义行政文化的盛行。
再次是社会转型期的行政文化变迁。当我们义无反顾地选择了市场经济体制作为中国实现社会整体进步和全面发展的体制基础之后，中国政府便开始适时全面起动和推进国家行政体制创新工程，为经济和社会进一步发展创造必不可少的制度和政策条件。与此同时，由于行政文化变迁的滞后性及社会利益分化、价值取向多元化、外来文化冲击等因素的制约与影响，政府的公共服务和管理水平、质量和意识远远没有达到制度设计与预期，于是出现了美国社会学家威廉·奥格本描述的“文化堕距”（Culture Lag）现象，即“一般说来，物质文化的变迁速度快于非物质文化，两者不是同步发展，于是产生了差距”。
二、实现公共服务行政文化自觉的价值取向
首先，有限型行政文化取向。如前所述，在计划经济体制之下的特定的经济结构和社会结构所带来的全能政府行政文化认为：政府是全知全能的，社会是散漫无度的，公民和法人不能确认自己的利益所在，只有依权威之令而行才能有效地实现自己的利益，并增进他人和整个社会的福利。而政府的任何旨在维护根本利益的政策和努力都被认为是天然的“利国利民”。因此，政府有责任有能力包揽一切经济事务和社会事务。在全能行政文化的影响下，形成了政府无所不管、权力无限的管理格局，最终因政府提取公共财力和调动资源能力的有限性与其所承担责任无限性的冲突使政府陷入困境，从而否定了这种假设的现实合理性。随着经济的转轨和社会的转型，公共管理的职能性分化演变为主体性分化，出现了自治的半自治的组织来承担公共服务的职能，政府在缩减的同时，强化了其政策的制定和监督执行的职能。同时，也催促政府和社会建立与完善政府行为约束机制（宪法的、法律的、财政的、分配的等）以保证公共服务多元化选择的有效落实。在这种情况下，就要求全能行政文化向有限型行政文化、向分化型行政文化转变，正如阿尔蒙德所说，政治发展过程即是政治结构分化的过程，随着结构分化而产生的必然是与之相关的分化型的文化。
其次，法治型行政文化取向。我国传统行政文化是一种以儒学思想为核心的伦理型文化或德治文化，也是一种人治文化，它的一整套体系带有极大的模糊性、随意性和片面性。随着市场经济的建立与完善，不断或正在建设的法治型行政文化，是以人性的不完美性为假设前提，主张自律机制在保证其合理性的同时，还应该注意到他律机制的补充，并有了他律机制日益代替自律机制的主导地位，从而使公共服务体系都趋向于法治化管理。法治型行政文化也是一种契约行政文化，其体现的平等、公正、民主及对权力（公权、私权）的约束，是市场经济赖以存在的重要前提，也是公共服务方式创新和多元化选择的基本保证。因此，向法治型行政文化的转变要求政府在制度表述上法制化的同时，最终必须在公共管理实践中真正体现法治精神。
第三，绩效型行政文化取向。传统公共行政学曾经将建立“廉价政府”视为公共行政的出发点和终极目标，现代社会更是将效率、效益和效能当成行政文化的核心价值之一。市场经济的建立，给中国传统文化和计划经济体制之下形成的松散低效行政文化提出强有力的挑战。公共服务主体的分化和市场化取向。使人们有可能将政府的管理过程和管理手段纳入整个市场经济的范畴内进行考虑，它在追求公共服务效率的同时，更注重将这种效率的提升放在公共服务成本投入降低的双向思考之中，诸如：实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同等都反映了行政成本意识先行的思路。
在这过程中，甚至可以考虑把利润动机引进公共服务的活动，使管理人转变为企业家，使花钱政府变为赚钱政府，尽可能使公民以最小代价获得最大的满足。
最后，服务型行政文化取向。传统社会包括以计划经济体制为背景的社会里，行政管理系统是一种主体中心主义的权力体制和运行机制，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置，无论是统治者还是管理者，都是以自我为中心，被统治者和被管理者作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在。因此，在这个前提下形成的行政文化是一种管制型行政文化，社会、企业及公民的自由选择权利和机会被限定在政府事先设计好的控制框架制度体系之内。随着市场经济的建立与完善以及多元社会的到来，随着公共管理“顾客导向”、“服务导向”目标的确立，现代政府职能结构的重心更多地转移到公共服务上来021世纪的行政文化中心内涵就是：公共行政最重要的性质在于服务，政府是提供公共服务的机构。这种服务取向意味着政府施政与公民利益的一致，意味着政府行为的顾客中心任务导向。服务型政府文化是政府行政系统开放性和民主性的直接体现，是克服公共行政官僚主义诸多弊端的基本条件，同时也凸显了市场经济条件下公共行政的管理特色。
三、实现公共服务行政文化自觉的现实思路
思路之一：中国行政文化自觉的中介性定位。行政文化创新基本路径选择通常有两种：一是强制型（政府为主导）行政文化创新。二是诱导型（社会为主导）行政文化创新。但由于各种不确定性因素及政府本位观念的影响所导致的高额变革成本和交易费用使中国行政文化创新只能走符合中国实际的第三条道路，即寻求介于微观主体的利益驱动和完全由权力中心推动之间的集体行动，在微观主体寻求制度非均衡条件下利益相对最大化要求，又可通过与权力中心达成的均势来满足国家利益相对最大化要求的方式，来实现行政文化变革与创新。这就是中介性行政文化变革战略。
思路之二：中国行政文化自觉的兼容性选择。建立与公共服务相一致的行政文化应理性、科学地对待民族传统行政文化和当代西方行政文化。中国传统行政文化作为中国传统文化的一部分，曾经或正在通过各种渠道或方式转化和直接参与着社会历史的运演，浸染着中华民族的性格，成为推动或阻碍社会历史的能动因素，进而形成独特的中华民族政治心理经验和思维模式。
今天我们厘清、检讨、超越中国行政文化，首先必须明白，中国当代行政文化及其所依托的物化载体无法摆脱与以往社会和传统文化的纽带和传承关系，因此，我们就应该深入地去认识和把握传统行政文化的丰富内涵和精神实质，根据当代的要求进行转换和批判创新，从而获得实现公共服务的行政文化自觉的内在动力。问题的另外一方面，就是如何对世界各民族的优秀行政文化进行解读、批判和吸收的问题，尤其要正确对待现代西方行政文化，其核心价值所表达的公正、平等、民主、自由等等，已被历史和实践证明是具有普遍意义的，它另一方面也体现了公共行政的基本要义，也是政府实现良好服务的重要保障。
思路之三：中国行政文化自觉的多向性联动。行政文化创新不是一个单一化过程，它必定体现出系统性、综合性、生态性的特性。因此，一是要大力发展市场经济，二是要积极推进行政管理体制改革，三是要以人为本的行政文化建设。
参考文献郑杭生：《社会学概念新编》，中国人民大学出版社1994年版。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源