李祥伟一、改革开放以来城镇就业体制的改革
20世纪70年代末，正值我国劳动力增长的高峰期，加上大量上山下乡知青返城，造成劳动力供求严重失衡，达到传统的就业制度再也无力和无法包下去的地步。
党的十一届三中全会以后，在整个经济体制改革的推动下，不失时机地改革了劳动就业制度。从过去计划经济下统包统配的就业体制，到今天逐步建立市场导向的就业机制，经历了较长的演变历程。自改革开放以来，大致可分为四个阶段。
第一阶段：实行“三结合”就业方针。70年代末，由于城镇就业压力增大，“统包统配”的就业制度受到严重挑战。1980年8月，党中央召开了全国劳动就业会议，次年10月又做出了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出了新时期解决就业问题的“三结合”就业方针，即：在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针。这一方针的提出，拓宽了我国城镇的就业门路，从过去主要依靠全民所有制单位招工的单一渠道就业，转变为各种经济形式一起上的多渠道就业。主要做法是：由过去主要依靠国有（全民所有制）单位安排就业转变为国有、集体、个体共同发展，并通过私营经济和外商投资经济扩大就业；由过去主要依靠发展工业特别是重工业吸收劳动力，转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业；由过去消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业，其中一个创举是依靠社会多方面的力量和待业人员的积极性，兴办劳动就业服务企业；由过去单纯依靠调配手段组织管理就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业；城乡分割的就业格局开始松动。实践证明，“三结合”就业方针一个具有历史意义的贡献，就是推动了自谋职业的发展，一部分劳动者通过自谋职业的形式告别了统包统配的就业制度，开了市场就业的先河。
第二阶段：推行劳动合同制，改革固定工制度。80年代中期，经济体制改革的重心开始转入城市，明确了增强企业活力是经济体制改革的中心环节，各项改革开始围绕国有企业展开。从劳动制度方面看，最大的问题在于国有企业的固定工制度，造成劳动力能进不能出，不能流动。为此，1986年10月，国务院颁布了在全民所有制企业新招工人中实行劳动合同制的四项暂行规定。
四项规定的发布，给予了企业择优录用职工和辞退违纪职工的权力，也给予了职工一定的选择职业的权力。从劳动就业角度看，这是对传统就业制度的更深层次的冲击，矛头直指“进了国营门，就是国家人”的固定工制度。在实行了“新人新制度”之后，也对原有“固定工”实行的“老人老办法”进行了改革，先后进行了“企业优化劳动组合”和“实行全员劳动合同制”等的改革。1992年国务院又颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予企业用人自主权，国家不再下达用人计划，企业用人的数量、条件、方式及招用时间完全由自己决定。1994年国家颁布《劳动法》，强调劳动者享有平等就业和选择职业的权利，明确了劳动就业的组织形式和实现途径，也明确了劳动者和用人单位之间如何建立、终止和解除劳动关系，从而把劳动制度改革的成果以法律形式确立了下来。这一阶段的改革，由于已经触动了原有就业制度的核心问题，并且涉及几千万老职工的切身利益，因此遇到了极大的阻力，当时的改革并没有彻底解决“铁饭碗”的问题，未能形成能进能出的就业机制。
90年代以来，市场机制在城镇新成长劳动力和进城务工的农村劳动力等就业的增量部分中逐渐取得主导地位，城乡就业体制逐渐融合。个体私营经济的迅猛发展，在城镇形成了一条完全靠市场调节的就业渠道；广大农村从土地包产到户开始，对劳动力流动的种种限制开始解禁，乡镇企业异军突起，采取灵活的用人制度，解决了近1亿农村富余劳动力的就业问题，90年代以来几千万农民进城做工；甚至在大中专毕业生分配中，也打破了统包统配的就业方式。国有企业及其计划经济体制下以统包统配方式就业的职工，已成为原有就业制度的最后堡垒。
第三阶段：实施国有企业下岗职工的再就业工程。90年代中期以后，一大批国有企业相继陷入困境，深层次问题显露出来，下岗职工问题凸现。在这种背景下，1998年5月，中央召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。之后下发的《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号），推出了一整套政策措施，要求国有企业建立再就业服务中心或类似机构，保障下岗职工基本生活，并帮助他们实现再就业。
从总体上看，这一制度的实施产生了积极的效果。1998～2003年，国有企业下岗职工累计达2818万人，其中1892万人通过多种渠道和方式实现了再就业。一大批国有企业职工从第二产业转到了第三产业和非公有制经济领域。国有企业职工人数从7500万人减少到5000万人。国有企业下岗职工基本生活保障制度的实施，既维护了职工的利益，同时对于企业降低成本、提高效益也起到了积极作用，促进了国有企业改革和社会稳定。
第四阶段：向市场就业体制并轨。国有企业下岗职工基本生活保障和再就业政策的实施，成功地实现了企业富余人员分流的“软着陆”。但下岗职工基本生活保障政策只是在社会保障体系不健全的情况下采取的过渡性措施。
在完成这一历史性过渡，旧体制遗留下来的国有企业富余人员问题基本解决之后，更长远的目标就是坚持市场取向的改革，建立市场导向的就业机制。
因此，中央文件提出，下岗职工在再就业服务中心的期限原则上不超过3年，并提出用5年左右的时间初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。为指导地方工作，劳动保障部于1999年提出通过三个阶段来实现这个目标。第一阶段为“双轨”阶段，即下岗职工进入再就业服务中心，也有少部分失业人员进入失业保险，两种方式同时并存。第二阶段为“转轨”阶段，即企业新的减员不再进入再就业服务中心，转由企业支付经济补偿，并与原企业解除或终止劳动合同后，进入失业保险。对已进中心的下岗职工，仍维持原政策不变，直到其基本生活保障协议期满出中心。第三阶段为“并轨”阶段，在下岗职工全部出中心后，作为过渡性措施的企业再就业服务中心完成其历史使命，企业新的减员从下岗、失业两种形态变为失业一种形态。
各地根据本地实际情况，积极开展了向市场就业体制并轨工作。从当前各地工作进展情况看，绝大多数地区已进入“转轨”阶段，其中，北京、天津、辽宁、上海、浙江、福建、山东、广东等省市已陆续进入到“并轨”阶段，国有企业再就业服务中心正在陆续消亡，下岗职工绝大部分实现再就业，少数转为失业人员纳入失业保险体系。“下岗职工”这一概念正逐渐成为历史名词。
二、改革开放以来农村就业体制的改革
改革开放前，中国实行的是城乡分割的户籍制度和就业制度，农村劳动力的流动受到严格的限制。国家对农村劳动力流动就业政策的逐步放开是在改革开放以后。这种放开经历了从内到外、由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的过程。
改革开放之初，中央文件仍强调要控制农业人口盲目流人大中城市，清退来自农村的计划外用工。其背景主要是考虑到国内农副产品供应不足，以及因大批知青返城造成的城市巨大就业压力。
从1984年开始，国家准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。
这一小小的城门开放是农村劳动力流动政策变动的一个标志，它表明实行了30年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动。之后，政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力的地区交流、城乡交流和贫困地区的劳务输出，使农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的时期。其背景是农村经济改革部分消除了农民自主流动的体制性障碍，农产品产量的大幅度增长基本满足了农民进城所需的食品供应，以及城市经济体制改革创造了大量需要农村劳动力的就业机会。
1989～1991年，政府对农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的管理。其背景是由于此前一时期的大规模农村劳动力跨地区流动使交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面不适应的问题凸显，同时城市经济的收缩造成就业机会的减少。
自1992年以来，国家政策从控制盲目流动到鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。另外，在此期间，由于城市下岗和失业问题较为严峻，虽然国家一直强调要合理引导农村劳动力进城务工，但一些省市却出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。
2000年以后，国家关于农村劳动力流动就业的政策发生了更为积极的变化，有两个突出特点：一是赋予城乡统筹就业以新的具体的含义，即取消对农民进城就业的各种不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；二是积极推进农村劳动力流动所涉及的就业、保障、户籍、住房、小城镇建设等诸多方面的配套改革。特别是2001年国家计委和财政部联合下发文件，明令要求取消针对农村流动劳动力的暂住费、就业管理费等各项收费，极大地冲击了过去设定的各种限制，大大减轻了进城劳动力的经济负担。2002年，中央进一步强调对农民进城务工要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务，要认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法。2004年初，中共中央国务院发布的一号文件《关于促进农民增加收入若干政策意见》中，明确要求改善农民进城就业环境，保障进城就业农民的合法权益，加强对农村劳动力的职业技能培训。
在此期间，各级政府对户籍的管理制度逐渐松动，住房逐步走向商品化，劳动用工制度、社会保障制度的改革平等地面向各种所有制的企业及职工，这些在客观上为农村劳动力的自由流动和享受平等待遇创造了条件。
当前，对于农村就业问题。中国政府坚持走大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城市化道路，统筹城乡经济社会发展，调整农业和农村经济结构，扩大农村就业容量，采取多种措施推动农村富余劳动力向非农产业转移，并逐步消除不利于城市化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。
第一，调整农业和农村经济结构。积极调整农业和农村经济结构，大力发展传统种植业以外的农业产业，扩大农业综合开发，提高农业综合效益。特别是将发展乡镇企业作为解决农村富余劳动力就业的一条重要出路。目前，乡镇企业已经具有相当的规模和经济总量，成为繁荣农村经济、增加农民收入的重要力量和安排农村富余劳动力就业的主渠道。2003年，全国乡镇企业实现增加值36686亿元，占国内生产总值的31.4%，已经成为国民经济的重要支柱；吸纳农村富余劳动力1.36亿人，占农村劳动力的27.8%。
第二，引导农村劳动力合理有序流动就业。2003年，中国农村劳动力到乡以外地方流动就业的人数已超过9800万人，是1990年1500万人的6倍以上。
20世纪90年代后，农民离乡外出就业平均每年以500万人左右的规模迅速增加，成为农村劳动力转移的主要渠道。政府对农民工进城实行“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，对农民进城就业加强引导和服务，建立了劳务协作制度、就业服务制度、重点监控制度等有效的管理服务制度，充分发挥政府在信息导向、管理服务方面的职能作用。加强农村劳动力职业培训，制定《2003—2010年全国农民工培训规划》，将在7年内对拟转移的6000万农村劳动力开展引导性培训和职业技能培训，提高农民工整体素质和就业能力。
第三，维护农民工合法权益。逐步健全对进城务工农民的劳动合同管理，用人单位招用农民工，必须依法签订劳动合同，明确单位和农民工的权利和义务。加强劳动力市场清理整顿，加强对用工单位、中介机构的监督检查力度，加强对工资支付、劳动条件等方面的管理。积极探索发展农民工社会保险的途径，广东、福建、北京等主要劳务输入地区已经将社会保险的覆盖范围向农民工延伸，制定了相应的政策法规，积极开展农民工工伤、医疗、养老等社会保险工作。
德国的公共服务：卫生保健体制
托马斯·克鲁克德国的社会保障体制
在宪法（基本法）的框架下，国家保护公民的健康并致力于实现社会公正的目标。为此，《联邦共和国社会法案》要求国家提供社会服务和社会福利。
德国的社会保障体制始建于1883年，主要提供退休养老金、健康保险、事故保险、残疾人补贴、家庭扶助和就业保险。在以上各大类中还提供各种不同类型的财政资助，比如，孤儿或单亲儿童赡养费，战争受害者福利和育儿假等。
但是，人口老龄化产生的基金危机等问题，给政府带来了很大的压力，并要求政府对以往慷慨全面的社会福利体制实施重大改革。
德国社会保障体制可分为5个部分：健康保险；退休金保险；就业保险；事故保险；长期保健保险。
本篇文章主要探讨的是健康保险和卫生保健体制最新的改革情况。
德国的健康保险
联邦共和国实行社会和私人混合型的卫生保健体制，意在覆盖德国境内所有的居民。依靠大约600个“健康保险基金”组成的网络，德国网络基金中的会员费用主要是用来向会员提供相应的健康保健服务。法定健康保险体制中的就业会员有义务交纳一定的收入作为健康保险费用，挣较高收入的人可以个人缴纳更高的会费或像个体户那样购买私人保险，政府则为失业者和福利人员交纳法定的健康保险费用。
德国卫生保健体制的发展
自1883年实施《健康保险法案》以来，法定的健康保险为公共卫生保健服务提供了一个组织框架。1885年，法定健康保险为26%的低收入劳动者提供了医疗保护，占德国总人口的10%。随着社会保险的发展，通过吸收越来越多的职业团组进入保险计划和稳定地提高收入上限等方式，健康保险的覆盖面逐渐扩大，连那些收入达不到上限的人也被要求加入保险计划。1995年，旧联邦州年收入上限设定为大约70000马克，新联邦州大约57600马克。
1901年运输和办公室工人，1911年农业和林业工人以及家庭佣工，1914年公务员纷纷进入公共健康保险体系。1918年扩至失业人员，1927年扩至海员，1930年扩至所有被赡养者。1941年，通过立法，德国又允许收入超过上限的工人仍然在义务交费的基础上继续享受保险。同年，健康保险涵盖了所有退休的德国人，接着，销售人员、个体农业工人以及学生和残疾人也分别于1966年、1972年和1975年进入了保险体制。
然而，1883年的《健康保险法》并没有涉及健康保险基金和医生之间的关系。基金会全权决定哪个医生可以参加，哪个医生不可以参加，并为此设定了条例和条件，而且将条例和条件都写进了与每个医生的合同中。但是，医生们越来越不满于这样的合同，也对健康保险基金限制他们涉猎医药领域感到不满，于是在1900年成立了医生专业联合会，甚至为此还举行过几次罢工。
1913年，医生和健康保险基金之间建立了集体谈判制度来决定医生的执照发放和报酬问题。尽管自1913年实行该体制以来曾进行过多次修改，但至今仍在使用。
40年代后期两德的形成导致了两种不同的德国卫生保健体制。东德实行的是中央集权的国有体制，医生成为国家雇员。而西德重新恢复了战前体制，政府虽不进行实际运作但要实行监督和管理。根据1949年出台的《基本法》——德国的宪法，联邦政府在公共健康保险问题上持有特权，同时还设定了与法定健康保险相关的广泛政策。政府权限被特别用于福利，资格条件和义务会员的选拔，隐性风险（身体、情感、心智、治愈以及预防），暂时生病期间的收入延续，以及雇主一雇员向法定健康保险缴纳的费用额度等方面。但是，除了部分福利基金和医院的计划与融资以外，卫生保健的管理和供给责任已经被转入了非国有制实体，包括全国和地区卫生保健联合会，国家医院联合会，非营利保险基金会，私人保险公司和义务组织。
尽管卫生保健制度的联邦组织残缺不全，但它还是实现了其高度的平等性和公正性：没有哪个团组可以单方面地支配控制服务的递送、报销、补偿、保健质量或其他重要的环节。而且，覆盖面的广泛性，福利的综合性，健康人为病人付费的原则以及卫生保健融资中的再分配因素等等，已被各个政治党派认同，也已经被写入了德国的基本大法。
到90年代中叶，法定健康保险提供的保健福利又增加了内容，其中包括：
救护保健，办公室医生的选择，医院保健，给母亲全薪假期（生孩子前6周和生孩子后8周），广泛的家庭医助，健康体检，请假照顾生病的亲人，康复与理疗，医疗手段（如假肢）和药物治疗等。为控制成本，从80年代起，部分福利要求保险人共同承担支付。尽管这些费用总体上很低，但某些项目共同支付的比例却很高。例如，尽管大部分牙科保健费由健康保险支付，但保险病人要自己支付假牙托的一半费用。
1992年，大约8.1%的国民生产总值流进了医疗保健领域，或者说，人均为1232美元。相比较而言，美国是人均2354美元，占GDP的12.1%。尽管这样，德国还是将其2/3的社会预算总量投入进了健康保健领域，仅次于退休金的支付总量。
从70年代中期开始，德国卫生保健方面在控制健康成本增长的问题上付出了认真、可持续性的努力。70年代上半段卫生开支的直线上涨促使德国于1977年颁布了《健康保险成本控制法案》。该法案建立了一个咨询委员会，卫生保健一致行动小组，提出不具约束力的卫生保健成本的总则建议。
1982年，又为健康保险基金成员介绍了药物治疗、牙科治疗、住院治疗以及其他方面的比较适中的共付方式。1989年和1993年分别出台的《卫生保健改革法》和《卫生保健结构改革法》又两次提高了支付额度。后一个法案还介绍了新的更加密切接近医疗实践管理的规范工具，重新组织了卫生保险基金管理、药剂成本控制以及医院的预期费用。另外，它还建议解决前德普遍流行的急救医疗保健和住院保健之间的分割问题。
另一个制度性的挑战是，将基于法定健康保险下的旧联邦州的卫生保健体制转变为新联邦州体制。实现这个目标就意味着要摒弃东德原有的国有和高度集权化的体制，引入保险基金、私人保险和义务组织，将医生培养成收费服务的企业人而不是像以往体制下的拿工资的国家公务员。同时，1990年5月18日出台的货币、经济和社会联盟协定也为前东德的医院转制设定了目标。
卫生保健改革计划
施罗德总理已经将卫生保健改革作为德国2010年结构改革计划中恢复经济的重点之一。改革目标是在2005年节省100亿欧元（113亿美元），到2007年节省270亿欧元。伴随着税收削减和劳工市场的改革，德国卫生保健体制计划性的现代化进程希望能通过降低雇员的非工资性成本来创造新的工作，而卫生保健开支也希望能从目前占工资总额的14.4%降至2005年的10%～13%。
施罗德总理对2003年秋季政府和在野党共同通过并于2004年1月1日起实施的卫生保健计划表示欢迎。他说：“卫生保健制度的结构正在发生变化，而一种新的介于患者责任自负和保险人利益之间的平衡正在悄然兴起。”改革的目标是：将国际认可的德国综合性的卫生保健制度维持在高水准上，同时还要保证它的可支付性和多元性。目前，德国在卫生保健方面的开支仅次于美国和瑞士。
卫生保健改革计划的要素和目标
主要实现三个方面的改革目标：让更多的人参与卫生保健体制；让卫生保健体制更有“质量”；更为“有效”。
变化中的人口统计
到2050年，估计平均1.7个就业人供养1个退休人，而2001年的比例是3.8：10另外，医疗技术的进步也不断抬升着医疗成本，也就是说，如果不进行改革，就得在不远的将来提高法定健康保险的额度或减少现有的服务。
更加关注病人
病人成为关注的重点。这就意味着，为了保留德国健康保险体制的稳定性，政府有必要将财源引向重要的保健领域，同时还要消除体制中的无效因素。
卫生保健体制改革应该保证改善所提供的保健质量，促进保健体制中各领域之间的更好合作，让患者更容易获得信息，并在治疗的过程中发挥积极的作用。其关键就是要增加卫生保健服务和保健费用的透明度。
更多“参与”
卫生保健体制改革旨在提供一个涉及所有医疗服务的清晰概况，并为建于互信合作基础上的医患关系提供一个改良的基础。同时它还改进了患者联合会的参与权利，提供了一个病员巡视官，负责维护病患者的权利。
2003年年底，德国在联邦一级新任命了一名病员巡视官，以确保政府更加密切关注病人的权益。该巡视官将进一步维护病人的权利并为病人创造更多向卫生保健体制施加影响的机会。
该巡视官致力于帮助改善卫生保健体制的透明度，与患者联合会和相关组织密切合作，引起公众对病患者利益的关注。
2006年，一种数字健康卡，例如“一种智能健康卡”，将取代目前的卫生保险卡。这种新卡将包括病人的所有信息和开列数字处方时所需的各种数据。
病人还可以将个人重要的健康信息储存在卡里。这类数据范围可以包括药剂到急诊的各种信息，如，血型、过敏源和慢性疾病等。病人还可以决定储存多少信息，谁能进入这种信息。为保证其保密性，只有具备数字健康专业卡的授权人员才能进入这些信息。这是进入智能卡内容所要求的第二把“钥匙”。对于积极保护健康并有效利用保健体制的病人现在可以从其健康保险基金中获得“奖金”。比方说，他们可以通过定期体检作为早期诊断或预防工作的一部分，另外，签订家庭医生，加入预防计划或特殊慢性病治疗计划的病人，同样有资格得到健康保险基金的奖励。
更有“质量”
健康保险基金应邀向其会员提供家庭医生。也就是说，病人可以选择一个家庭医生作为主要的保健资源。这个家庭医生是病人求医的第一站，并有义务保留病人医治方面的所有信息。他或她知道病人的健康史，并向病人建议并咨询相关的治疗方案。病人在不舒服的时候先找其家庭医生就可以享受部分的财政优惠。健康保险基金有权利选择是否给参与家庭医生制度的病人发放奖金。
积极促进医生、治疗专家和其他保健人员之间的合作，对病程、治疗目的和物理疗法方面的共同理解与协调显然是患者的最好利益，医疗中心的员工应该携手努力，尽一切可能协调药物治疗，避免重复性的检查。
卫生保健改革保证质量管理的原则持续地用于医生的实践和医院的工作中，保证将内部质量管理体系引入所有医生和医院的实际工作中，也就是说，每个医生每家医院都必须按照特殊的质量标准监督其工作效率。
另外，医生还必须定期参加继续教育项目，以确保他们的治疗方法永远处于先进水平。目前更为强调的一点是：继续教育必须完全远离任何的商业利益。达不到继续教育标准的医生，他们或被惩罚降低收费或可能被吊销营业执照。
非政府机构的建立
健康保险基金、医院和医生共同建立了一个质量与效能的非政府机构，该机构致力于为保健业提供科学的服务。它将在目前医疗科学现状的基础上检查和评估药品的益处，同时还负责评估特殊疾病的治疗方案、手术程序和治疗建议。另外，机构的工作将给医生们提供可靠的信息资源。而且，所有这些信息都会用平白的语言写出，以便病人能够看懂，并将其用做咨询医生的基础材料。该机构的职能可以被比作“顾客的看家狗”。
更有“效率”：促进健康和成本意识
卫生保健改革创造的激励机制将提高全方位的健康和成本意识，也促进门诊病人保健和住院病人保健之间的合作，形成医生、药剂师、医院和治疗专家之间信息的协调交流，创立更加有效的体制结构。
过去5年，医药开支不成比例地攀升，并不是单纯的医疗原因所致，而是随着目前病人药物治疗方面的实质性改进而引起的药剂波动而产生的参考价目的浮动。
卫生保健体制还促进并奖励创新药物的开发与研制，研发必须带来真正的治疗好处，而不仅仅是制造专利保护的高价药品。
新的药剂参考价格规定：药剂师的新费用标准柜台药物和产品的价格不再有法律规定，而是推向公开竞争。每个药厂可以随意设定药品的单价。
提升价格规定很明显会影响消费者的行为。各制药厂会通过质优价廉的服务展开竞争。
新的共同支付和融资规定按比例的共同支付所有的保健服务都要交纳10%的费用，但该项费用不能超过10欧元，也不能低于5欧元。如果低于5欧元，病人则按服务的实价交费。
支付上限所有的共同支付都要考虑支付上限。每位会员共同支付的年度费用不能超过其总收入的2%。慢性病患者的支付上限是其总收入的1%。对于每个家庭还有特殊的例外额度，配偶2004年是4347欧元，孩子2004年是3648欧元。
社会资助费用的支付上限要根据家庭户主的收入标准来单独计算，因此例外额度不在估算之列。
所有信息来自德国联邦卫生与社会保障部。
挪威经济和公共部门的特点
斯万·波布在过去30年间，挪威经济和社会从丰富的石油和天然气资源中获益，国民人均收入提高，使国家建立起广泛的福利体系。在高峰时期，石油和天然气部门收入占国内生产总值的1/4。这种局面对经济生活产生影响，需要谨慎地进行管理，以保证未来的经济增长和稳定性。石油部门的收入被存储在专门的石油基金里，用于满足未来之需。石油和天然气在经济中占据的统治地位造成了双重的工业结构：近海的石油和天然气产业以及大陆产业。以海洋为基础的活动虽然也很重要，但是制造业部门相对较小。
传统上，国家在经济和社会中扮演了一个强有力的、中心的角色。公共政策通常强调平等主义的价值、团结和高标准的社会福利。这些目标刺激产生了一个庞大的公共部门，相应的高税收、大量的国有公司和数量可观的由中央推动的法规。公共部门几乎占据大陆投资的1/4、劳动力的1/3。
公共政策目标在于保证全国范围内生活水准基本持平。挪威运用一系列政策鼓励持续对地方的投资，保持传统的土地使用模式。为达到这一目标，国内的农业生产得到了高度保护，相对于其他欧洲国家，挪威政府对这一部门给予十分高额的补助。
为什么要使挪威的公共部门现代化——当前公共服务面临的社会和经济压力
挪威，像许多其他欧洲国家一样，人口面临老年化的趋势。将来，一个更小的在职劳动力群体要支撑一个稳定增长的领取养老金的群体。此外，将来石油和天然气部门的净现金流量将缩减，不足以支付现行养老金体系内的公共债务。这种情况本身就要求根本的养老金制度改革，从政治视角来看，这是一种苛求。
说到挪威的政治背景，有一点可以肯定：在过去的10年里，挪威公共部门的合法性遭到越来越大的挑战。在公众的企盼与实际获得之间存在一个越来越大的鸿沟，福利服务的质量也不尽如人意。
挪威被认为是世界上最富有的国家之一。国内传媒却不断集中报道公共福利部门各个方面的缺点和不足。公民对公共部门的期盼不断增长，但对增税却越来越难以接受，挪威的税收已经相当高。挪威高额的石油和天然气收入在某种程度上使这一问题更为让人瞩目，因为在公众辩论中，总会提出这样的问题：“为什么政府不能出钱解决这个问题？为什么我们不能使用更多的石油收入？”从一个负责任的政治视角来说，那样做很容易降低在长时间内管理经济的可能性。挪威的政治家迫切需要用有效的方法把这一观点传达给公众。
在许多挪威人眼中，与公共部门合法性降低相联的问题是，人们感觉到国家机器正在变得过于复杂。国家机器运转的透明度不足。
有一些基本问题是挪威的政治家们每天遇到的。因此，在挪威，无论哪个在野党上台执政，总是把推动政府部门现代化作为政治日程的一部分。
现代化计划的总目标和改革努力
2002年1月，劳动和政府管理部部长向挪威国会提交报告，开始启动现任联合政府的这一以推动挪威公共部门现代化为目标的计划。虽然计划的范围很宽，涉及内阁中的所有成员，但劳动和政府管理部部长负有鼓励、监督、协调其他部门改革的特别责任。
挪威公共部门现代化的总目标是：更为精简的公共部门；适应不同需求、个性化的公共服务；有效率的公共部门；能够促进生产力和效率的公共部门；综合性、激励性的人力资源政策。
当前政府推动公共部门现代化的基本方法是向地方政府进行职能下放和分权，公共部门向自身的低层机构授权，放松市场规制，引入更多竞争，扩大服务提供者的范围，包括公共和私人的服务提供者。
因此，我将把讨论集中于以下两个议题：
服务提供者之间日益激烈的竞争
一个主要原则是公共部门必须保持对福利服务负责。然而，尽管公共部门必须对福利服务的财政来源和总体质量负责，政府却希望服务的提供能更多地采取公共招标的方式。这些招标并不一定导致服务生产的私有化，因为国有企业或其他实体也可以在与民营企业的竞争中证明自己是最有效、最节约成本的。因此，政治目标不是私有化，而是提高有效性和公共服务的质量。
服务提供者之间日益激烈的竞争给一些服务使用者带来更多选择的自由。从这方面考虑，卫生部门和教育部门被授予政治上的优先权。有人说，服务应该是平等的，但不是等同的。可是区分这两者难度很大。这一政策使个人对自己的选择承担更多的责任，但显然，这一政策要继续推行会受到一些限制。如果不能方便地得到不同的服务提供者的业绩信息，在它们之间进行选择的自由将成为虚幻，因为这些信息是做出决定的基础。因此，加强公开度和透明度的政策十分重要，但是医院和学校的公开排名在公众中引起了很多争议，而专业团体在这一问题上至少是态度暧昧、意向不明的。
政府部门内部以及政府向地方城市授权的增加、权责的下放
在这一努力后面蕴含的逻辑是：分权是使公共机构具有更强的用户导向的前提。洞察力和专业技能主要是服务提供者的责任，所以责任应该被放在实际提供服务的地方。大部分法律法规是在过去的几十年里逐步形成的。当前，回顾检查正在进行当中，其中一些项目意在提高电子查询相关规章的便利性。在某些领域正考虑实施所谓的“日落法”，某些规章在到了某些特定期限将自动失效——除非被相关的权力机构延续效力。这一领域的进展并不令人感到震惊。实际上有一些重要的“政治推动力”致力于增加规章。
在我们现行的政治制度下，无论是否是监管者，所有部长对下属机构执行的每一项事务负有全部政治和宪法责任。在法律范围内，部长们拥有在所有事务上指导下级机构的权力。实际上很少有程序上的正式要求。并且，虽然向城市和地方政府下放权责的做法被广泛运用，这并不意味着部长们政治责任的减少。
媒体揭露出的一些特定福利服务的缺陷和失败案例，通常都是由地方市政府提供的。批评和压力直指负有责任的部长。十分典型的回应是，该部长通过更为特别的规制，确保地方市政府更加认真地加以对待，并许诺向特定部门分配更多的专用拨款，专款专用。这两种回应方式实际上已经背离了总体的政治目标。
挪威国会的情况也是一个因素。在过去几十年，挪威的政府在国会中属于少数派，各种反对势力试图在很多具体事务中施加影响。在某种程度上，这可以被看做宏观管理，有时难以预期。对政治监督而言没有一颗小石子看起来太小。
劳动和政府管理部一直主张：要成功地实现分权和向低层授权，一个前提就是拥有更高合法性和权威性的、更为独立的监督机构。这样的机构能够充当指导者和担保人的角色，拥有更为清晰明确的角色定位，确保服务提供者按照国家标准行事。挪威企业的国有程度更强化了这一点。现任政府想放松市场规制，促进私人竞标。与其他国家一样，这需要更多的独立的监管者。
在最近向国会递交的白皮书中，这一方向的改革正式启动。这主要涉及挪威规制机构将来的组织和发展方向，或者称为监管机构，这样可以更好地解释我们在这一领域的机构。白皮书提出并讨论了建议，涉及组织、职能甚至一些机构的地理分布等一系列问题。
白皮书建议背后的政策背景是：价值上的讨价还价应该留给政治和政治家。总体规则和标准的制定应当成为一项政治课题，而不是独立监管者或监督机构的任务。但是规则的批准、实施、加强则应该由独立机构承担。部委应该负责机构的预算、事务排序和行政事务，但涉及某些机构和私人性的事务，国会就应当出面，依法限制部委指导机构的权威，由此限制部长们的政治和宪法责任。
授予机构更强独立性的前提条件是，他们承担的事务和肩负的责任范围不要过于宽泛。独立的机构应该接近于处理单一事务的机构，由此最小化他们平衡具有政治性的不同社会价值的需要。
加快交通基础设施建设全面提高运输服务质量
交通部一、树立新理念，全面推进交通公共服务工作
（一）规范交通公共服务职能，树立有限政府理念
交通部门按照行政管理范围限制在公共事务领域的总体要求，不再对社会事务全面干预，而是在充分发挥市场机制作用的基础上，把职能范围内该管的事情管好、管住；对于不该管、管不好也管不了的事情坚决不管。交通部门主要是扮演好交通“航船”的“掌舵者”角色，而不再担任“划桨者”。
一是切实转变政府职能，真正做到“有所为，有所不为”。各级交通部门坚持依法行政和不越位、不错位、不缺位的原则，积极推进交通行政体制改革，调整政府职能。对确需管理且法律、法规规定的事项坚决管好；对没有法律、法规、规章规定的事项，交通部门不再进行干预；凡是公民、法人或其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构能够处理的事项，交通部门也不再通过行政管理去解决。
目前，在公共服务管理方面，交通部门不再具体担任运输企业运营、公路基础设施建设等经营型角色，主要从满足交通行业发展需要和交通公共服务需求出发，运用经济和法律手段，为交通公共服务市场主体创造良好的市场环境；探索建立健全道路、水路运输安全及公路通行状况预警和应急机制，提高交通部门应对突发事件和风险的能力，维持正常的运输和交通公共服务秩序；积极推进政企分开、政事分开，实行交通公共管理职能与交通履行出资人职能分开。
二是积极推进交通公共服务市场化，实现交通基础设施投资主体多元化。
各级交通部门按照建立“政府规划、市场驱动、企业参与、公众监督”公共服务制度的总体要求，积极推行交通公共服务市场化。
（二）提高交通公共服务效率，树立有效政府理念
交通部门注意充分了解服务对象的期望，真正认识到现在的服务用户已非被动接受者，而是交通公共服务的消费者，满足他们的期望才是交通公共服务的最终目标，也是体现交通公共服务效能的重要指标。
一是加强电子政务和信息平台建设。时代要求交通部门成为开放型政府，促使交通公共服务更加透明化。为此，交通部门首先是积极推进电子政务建设，提高交通公共服务效率。运用现代信息技术，实现交通服务工作流程的重组优化，超越时间和空间分割的制约，建立一个精简、高效、廉洁、公平的交通公共服务运作模式，实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；其次，稳妥推进社会化信息平台建设。作为交通公共信息的最大拥有者和使用者，交通部门积极摆脱过去的信息封闭状态，充分挖掘交通公共信息资源，加快交通公共服务信息平台建设，逐步实现交通行业网上信息交换、信息发布、信息服务，实现交通公共信息的社会共享，促进政务公开，加强群众监督，提高办事效率。
“十一五”期间，交通领域将规划建设国家公路基础设施信息采集网络、交通信息发布和共享网络、位置信息服务系统、高速公路监控管理系统以及在国家高速公路网、国家干线公路网上逐步建立利用交通监控、交通信号、交通诱导等手段先进的交通管理系统等五大系统。
二是积极推进行政审批制度改革，规范审批内容和程序。按照国务院的统一部署和要求，交通部门以方便基层、方便企业、方便群众、服务社会为宗旨，以转变政府职能、实现制度创新、推进依法行政、从源头上预防和解决腐败问题为目标，从理论和实践的结合上，对交通行政审批制度进行了系统的研究和探索，力求在制度创新、机制创新和解决现实问题上有所突破，简化审批程序，降低审批成本，逐步形成适应社会主义市场经济发展需要且科学合理的审批管理机制，规范、高效的审批运行机制，严密、、完善的审批监督制约机制。在具体行政审批项目确定上，坚持从交通公共服务的需要出发，对涉及运输安全、交通基础设施建设质量、防止运输市场恶性竞争、防止交通行业中自然垄断对公民利益的损害以及落实交通发展规划等管理内容上设立必要的审批和许可项目。另外，交通部还取消了28项行政审批项目；组织专门力量对建国以来发布的部颁规章进行了全面系统的清理，依法废止了219件规章。
三是健全和完善协调配合机制，形成交通公共服务管理合力。随着经济的发展，社会综合业务逐步增多，“一个萝卜一个坑”的思维已经过时。许多问题的解决往往需要两个或两个以上部门的相互协调，这就要求交通部门必须找到研究问题和解决问题更加着眼于横向的新方式。最近，在道路交通安全管理方面，交通部加强了与公安部门的合作；在整治超限超载方面，交通部加强了与国家发改委、公安部、国家质检总局等部门的合作和配合；在公路安全保障及公路通行状况预警机制建设方面，交通部加强了与公安部和国家气象局的合作；在汽车市场整顿方面，交通部加强了和商务部等部门的合作。地方交通部门也正按照交通部的统一部署，加强和相关部门的协调和沟通工作，一个协调、高效的交通公共服务体系正在形成。
（三）完善交通公共服务责任制，树立责任政府理念
交通部张春贤部长提出：“交通部要做一个负责任的政府部门，交通行业要做一个负责任的行业，交通工作岗位要成为一个负责任的岗位。”在这一精神的鼓舞下，交通系统广大干部职工扎实工作、勤奋进取，谱写了交通公共服务的责任乐章。
一是加强交通干部职工管理，提高责任意识。
二是开展超载超限运输治理工作，保护公路、桥梁基础设施。
三是实施公路安全保障工程，消除事故隐患。安全管理是政府工作的头等大事。
二、树立科学发展观，促进交通公共服务与经济协调发展
党的十六届三中全会明确提出，要坚持以人为本，按照“五个统筹”的要求，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。交通部门在管理工作实践中反复学习并深刻领会上述精神，在具体工作中坚持落实科学发展观，牢固树立交通行业发展为经济建设服务的思想，努力实现交通行业发展与经济发展和社会的全面进步。
（一）加快交通一体化进程，促进区域经济发展
加快交通一体化是实现区域经济一体化的前提和基础，是事关经济社会发展全局的大事02003年春节期间，黄菊副总理专程考察长三角交通发展情况时指出，要优化区域交通网络，整合交通资源，加快长三角交通协调发展。
在新形势下，要加快交通发展，就要突破行政区域界线，拓展发展空间，整合资源，扩大腹地范围，加快交通运输一体化进程。
根据国务院领导同志指示精神，交通部本着“整合资源、优化结构、强化功能、提高效率”和“合理布局、联合开发”的原则，积极推进以长江三角洲、珠江三角洲、京津环渤海地区和东北老工业基地四大经济区为重点的交通运输一体化的规划和建设工作。目前，交通部正在组织有关科研院所及各相关省市，加快长三角等四大经济区交通一体化发展规划的研究编制工作。
对中央提出的振兴东北老工业基地，交通部门积极响应，提出了加快东北老工业基地区域交通一体化、完善交通基础设施综合服务功能等七项具体措施，推进东北经济一体化。为加快长三角区域经济发展，充分利用水路运输资源，交通部和相关省市人民政府还共同在京杭运河和长江三角洲主要内河航道实施了船型标准化示范工程。
（二）解决农民出行问题，协调城乡发展
我国是一个农业大国，农民约占总人口的70%，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，也是政府工作的头等大事。为贯彻落实党中央、国务院关于解决“三农”问题的重要部署，交通部决定加快农村公路建设步伐，提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上柏油路和水泥路”的农村公路建设目标，并要求在保护农民合法权益、保障工程质量的前提下，多建“出口路”和“经济路”，使农村公路建设真正成为便民工程、服务工程、质量工程和造福工程。仅2003年，交通部门就组织完成了16.2万公里的西部县际公路、中部通乡公路、东部通村公路建设任务，工程项目15501个，总投资1095亿元，其中年度计划投资622亿元。
在加快农村公路建设的同时，交通部门还积极推动农村客运发展。从2003年开始，交通部在全国组织实施了农村客运网络化试点工程，以探讨发展农村客运的新方法、新途径和应采取的措施。2004年，交通部又把发展农村客运和解决好农民出行安全问题，作为交通行业服务“三农”的八件实事之一，摆在了更加突出的位置。交通部门主要采取了以下措施：按照“多予、少取、放活”的方针，在公路建成后及时开通定线、定点客运班线；采取优惠政策措施等经济手段，使农村客车能“开得通、留得住、有效益”；消除管理政策障碍，改革农村客运线路管理方式，扩大经营者自主权；积极推广使用符合农村实际的乡村客车，用安全、经济、实用型客车取代非法载客的货车、拖拉机和农用运输车；加大对农村地区乡镇客运站的投资力度，加快乡镇客运站的发展。
（三）注重交通基础建设环境保护工作，确保公路等基础设施建设与周边环境协调
为探索公路交通的可持续发展之路，2003年，交通部把四川省川主寺至九寨沟公路作为示范工程，按照“安全、舒适、环保、示范”的建设方针，在项目实施过程中，项目法人要求施工单位只能在征地红线内施工，借土场、料场全部选在荒地或河滩上，体现了“在设计上最大限度地保护生态，在施工中最小程度地破坏和最大限度地恢复生态”的理念，在保护环境和有效利用土地方面进行了积极探索，取得了明显成效，成为交通新发展观的模范样板。目前，交通部结合川九路示范工程经验，又组织开展了公路勘察设计示范工程，以提升公路设计理念，提高设计质量。
（四）强调公路建设中的资源节约和综合利用，珍惜每一寸土地
为认真贯彻党中央、国务院关于“实行最严格的耕地保护制度”以及促进资源节约和综合利用的一系列方针政策，交通部要求在公路建设中绝不能以浪费土地、破坏资源环境为代价，要坚持科学的发展观，思想上高度重视，千方百计地节约和用好每一寸土地，并从优化工程设计、合理确定路网布局、处理好征地拆迁费用上涨和建设成本增加的矛盾等几个方面，做好工作。为此，交通部制定了《公路建设项目用地指标》，并由国土资源部、建设部批准为全国统一的建设用地指标技术规范，已于2000年1月1日起正式实施；下发了《关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见》，要求各级交通部门树立科学的发展观，强调公路建设用地要服从和服务于国家可持续发展的总体战略，把资源利用和资源保护结合起来，做到依法、科学、合理用地，并就此提出了26条具体措施。
各级交通部门按照交通部的统一要求，严格执行占补平衡制度，加大土地复垦力度；依靠科技进步，提高土地利用率。在公路建设中，积极引导建设单位和施工企业，把施工取土、弃土与改地、造地、复垦等综合措施结合起来，进行土地恢复、改造，增加地力，实现改地造地与公路建设有机结合。同时，采取有效措施，大力推广成熟、实用的新技术，鼓励施工企业使用符合技术标准的工业废料、建筑废渣填筑路基，减少取土用地；鼓励采取降低路堤填土高度和挖土深度，增加防护工程等措施节约用地。
（五）做好交通行业发展规划，引导行业健康有序发展
规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据。根据经济社会发展的要求和交通快速发展的新形势，交通部对交通“十五”计划的主要目标进行了调整。各地交通部门正按照调整后的计划目标，抓紧开展工作。目前，交通部已启动“十一五”规划的编制工作，要求各级交通部门在基础调查、信息收集、课题研究、项目论证的基础上，精心组织，编制好公路、水路交通“十一五”规划和有关专项规划；加快编制“十一五”交通科技发展规划，更多地依靠科技进步和科技创新整合和集成交通科技资源，并结合交通重大工程建设，解决一些关键性技术难题，加快信息技术的开发和运用，为“十一五”交通的发展提供科技保障；加快编制《国家高速公路网发展规划》，充分发挥高速公路对区域经济的拉动作用。
以上是交通部门在公共服务创新方面的具体实践，取得了一定成绩，但仍有许多需要改善的地方。交通部门将继续按照国家有关强化政府公共服务和社会管理职能的总体要求，进一步提高对交通公共服务工作的认识，切实完善和落实各项规章制度，确保交通公共服务“便民、利民、为民”，以此推动交通各项管理工作再上新台阶。
树立和落实科学发展观健全和完善纳税服务体系
任荣发纳税服务是政府履行公共服务职能的重要内容。目前，为纳税人提供优质、高效的服务已经成为世界各国政府及其税务机关的共识，我国政治、经济和社会的发展也对纳税服务工作提出了新的、更高的要求。税务机关作为政府实施宏观经济调控的重要职能部门，必须以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，按照与时俱进，聚财为国，执法为民，建设社会主义政治文明的战略要求，健全和完善纳税服务体系，努力开创税收工作新局面。
一、积极探索，大胆实践，我国纳税服务工作取得新进展
经过全国各级税务机关和广大税务干部的多年努力，当前，税收征收和缴纳行为得到进一步规范，税收秩序明显好转，纳税服务工作取得了显著成效，主要表现在：
（一）统一思想认识，增强服务理念
各级税务机关和税务人员充分认识到开展纳税服务工作是税务部门实践“三个代表”重要思想，推进依法治税，转变工作作风的重要举措，积极转变观念，增强服务意识，将为纳税人服务的理念和要求贯穿于税收征收、管理、检查等各项工作中，在严格执法和规范管理中加强服务，在优化服务中提高执法和管理水平。
（二）规范服务行为，完善服务体制
各地税务机关大力开展各种行之有效的纳税服务活动，积极推行首问责任、全程服务、文明服务、限时服务、一站式服务、承诺服务、提醒服务、延时服务、预约服务、“低柜式”服务等多种服务方式。认真坚持文明办税“八公开”制度，建立和完善宣传送达、咨询辅导、表票供应等制度，加强与纳税人联系与沟通。依法简化行政审批项目和办税程序，积极探索和延伸“一窗式”管理理念和功能，为纳税人办理各种纳税事项提供便利条件。积极开展税收宣传，提高纳税人依法纳税的意识和水平。
（三）运用科技手段，创新服务方式
各地税务机关运用现代科技和管理手段，大力拓展服务领域。一是积极推行多元化申报和缴税方式。各地根据实际情况，有针对性地推行直接申报、邮寄申报、电话申报、网上申报、委托代征、银行网点报缴、银行进驻办税服务厅、“税务、国库、银行”联网等多种方式和办法，充分利用现代金融支付和结算手段，提高税收征管和服务效率。二是积极开展和规范12366纳税服务热线建设，充分发挥其在税法宣传、咨询辅导、组织收入等方面的积极作用。截至2004年1月底，全国已有23个省、自治区、直辖市和计划单列市（以下简称省市）国家税务局和21个省市地方税务局在全省市或部分地区范围内开通了12366纳税服务热线。三是积极加强网站建设，为纳税人提供政策咨询、纳税申报等多种服务。
（四）加强部门配合，提高服务质量
各地税务机关积极争取当地党委、政府、人大、政协等部门的支持，大力优化纳税服务。按照当地政府关于转变行政职能，建设服务型政府的目标和要求，进一步加强与财政、工商、质监、海关、银行、公、检、法、新闻等部门的协作与配合，实行资源共享，形成服务合力。
（五）开展纳税信用等级评定管理工作，切实加强税收信用体系建设
税收信用是社会信用体系的重要组成部分。建立和完善税收信用体系，有利于促进纳税人依法纳税，增强纳税人权利保障意识，提高税务机关依法行政与纳税服务的水平，为规范市场经济秩序营造良好的税收环境。税务机关作为国家税收管理部门，对纳税人依法诚信纳税负有监督管理的职能。近年来，各级税务机关认真贯彻落实全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神和吴仪副总理关于加快建立社会信用体系的指示要求，以科学评定纳税信用等级为核心，建立严密高效的评价机制、激励机制和监控机制，积极促进纳税人依法纳税和税务机关依法行政。
1999年，国家税务总局开始在山东、上海等地进行纳税信用等级评定管理工作试点，2001年5月新《税收征管法》颁布实施后，根据其立法精神，酝酿起草《纳税信用等级评定管理试行办法》，在对全国税务系统征收管理以及纳税人诚信纳税情况进行全面深入调研，认真总结全国39个国、地税局（其中国税21家，地税18家）在不同范围内开展纳税信用等级评定工作试点经验的基础上，经过反复修改和多次征询意见后，于2003年7月正式下发。
二、树立和落实科学发展观，正确认识纳税服务内在规律
税务机关多年来对纳税服务工作的努力探索与实践，对推进税收事业，维护纳税人合法权益，保证经济持续、稳定、协调的发展发挥了重要作用。为进一步适应我国政治、经济、社会发展趋势，必须树立和落实科学发展观，运用辩证唯物主义的观点、方法对待和开展纳税服务工作，保证各项税收工作的正常进行。
（一）坚持纳税服务与严格执法相统一
为促进纳税人提高依法纳税的意识和能力，形成良好的征纳互动关系，税务机关必须坚持依法治税、严格执法。首先，税务部门应当带头讲诚信，始终做到依法办事、清正廉洁，恪守职业道德。为此，税务机关要在为纳税人提供热情、礼貌、文明、周到服务的同时，始终坚持依法行政、严格执法。事实上，对违法纳税人的依法处理就是对守法纳税人最好的服务。反之，如果税务机关不依法行政，对税收违法行为姑息纵容，就是对守法纳税人最大的亵渎。长此以往，优化纳税服务就是奢谈和妄言，税务机关就会失去纳税人的信任，就会影响政府在纳税人心中的形象。因此，纳税服务与严格执法是税收管理过程的两个方面，二者并行不悖，共同统一于税收管理之中。
（二）坚持纳税服务与监督管理相统一
监督管理和纳税服务都是维护和保障市场主体的合法权益。税务机关要努力做到一手抓监督管理，一手抓纳税服务。只有这样，才能真正实现资源的合理配置，最大限度地促进生产力的发展。目前，我国改革开放步伐进一步加快，按照国际通行做法完善经济活动服务体系，是当前促进经济发展、加强国际交流与合作的重要内容。我国政府及其职能机构监督管理水平和服务水平的高低，将直接影响企业的市场竞争能力。在维护改革发展稳定的大局上，税务机关与其他行政机关一样，任重而道远。因此，监督管理和纳税服务都是新形势下税务机关的重要工作职能，两者相互依托，相辅相成。
（三）坚持纳税服务与提高税收征管效率相统一
优化纳税服务，最根本的方法和途径就是要从为纳税人服务的角度审视和开展工作，将管理与服务有机结合起来，以服务促管理，寓管理于服务之中。
要把纳税人欢迎不欢迎、赞成不赞成、满意不满意作为税务机关开展纳税服务工作的标准。当前，税务部门根据党中央、国务院对税收工作的总体要求，正在进一步完善税收征管体制，提高管理水平，其中的一项重要工作内容就是优化纳税服务。通过优化纳税服务，提高纳税人依法纳税的意识和能力，防止和减少税收违法犯罪行为的发生，为实现税收信息化、专业化管理，提高税收征管质量和效率，降低税收成本创造条件。税收征管信息化和专业化既是监督管理手段，也是纳税服务手段。应当通过积极推进信息化支持下的税收专业化管理进程，扩大服务领域，巩固、丰富和完善税收征管模式，为做好纳税服务工作提供组织、机制和制度保证。因此，纳税服务与提高税收征管效率是辩证统一关系。纳税服务是税收工作的手段和条件，提高税收征管效率是税收工作的目的和结果。
三、全面提高纳税服务水平，为经济发展提供良好税收环境
为适应新形势下税收工作的需要，要坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续的发展观，将纳税服务与依法治税、税收改革、征收管理、信息化建设、人事制度改革、队伍建设等工作结合起来，统筹规划，合理安排，促进经济社会和人的全面发展。
（一）建立工作机制，推动制度创新
机制和制度建设是现代管理的核心内容。通过加强制度建设，形成纳税服务的科学化、规范化、有效化。税务机关维护纳税人合法权益的重要途径，就是促进纳税人权益保障制度建设。为此，税务机关要经常向有关部门反映纳税人的意愿和呼声，真正成为党和政府联系纳税人的桥梁和纽带。同时，要深入调查研究，充分了解纳税人的需求和状况，为有关保护纳税人合法权益的法律和政策出台提供依据。在研究制定税收政策及征管制度、办法时，要认真考虑方便纳税人、减轻纳税人负担等因素，切实履行好维护纳税人合法权益的职责。此外，要认真总结和完善各地税务机关开展纳税信用等级评定管理工作中的有益经验和做法，积极构筑诚信、和谐、协调、互动的征纳关系，加强税收信用体系建设，形成良好的税收环境。
（二）强化服务理念，丰富服务内容
理念是行动的先导。为确保纳税服务工作的有效开展，税务机关要积极转变观念，增强服务意识，努力实现严格执法、监督管理、税收征管效率与纳税服务的统一，将“为纳税人服务”的理念和要求贯穿于税收征收、管理、检查等各项工作中。坚持文明办税“八公开”制度，建立健全包括宣传咨询、申报纳税、法律救济等内容的纳税服务体系，进一步完善包括限时服务、首问责任、全程服务以及文明礼貌准则在内的服务规范和服务质量考核评价体系。
纳税服务开展的力度和水平，直接关系到纳税人对税收工作的满意度。
随着我国市场经济的发展，经济主体多元化、组织形式、经营方式多样化等状况将日趋显现，纳税人对纳税服务质量和效率的要求将越来越高。不同类型的纳税人，对纳税服务的要求也不尽相同。税务机关要积极适应这种变化，主动为纳税人提供多样化、贴近式的服务项目。比如，税务机关可以根据不同纳税人在财务管理、资本运营、税收筹划等方面条件的差异和需求，区别情况，有针对性开展税收咨询辅导等服务工作。同时，大力推进和完善直接申报、邮寄申报、数据电文申报等多种申报纳税方式，努力满足纳税人多样化的服务需求。
（三）强化服务手段，增加服务载体
提高纳税服务能力的重点在于强化服务手段和健全服务体系。当前，要积极构建以税务机关和社会中介组织为依托，以服务项目和活动为载体，以税收信息化为基础的纳税服务体系，努力扩大为纳税人服务的覆盖面，运用现代化手段为纳税人提供更多的信息服务和纳税服务。要在巩固现有服务项目的基础上，进一步发挥电视、电台、报刊、网站等项目的服务功能，加快建立和完善以金税工程为主干的纳税服务网络体系。规范12366纳税服务热线建设，加强税收咨询和宣传工作。此外，要充分发挥典型人物和典型事迹的引导示范作用，通过树立、宣传税务干部的先进服务典型，形成人人崇尚典型、学习典型、争做典型的浓厚氛围，营造全社会尊重纳税人、热情帮助纳税人的良好局面。
（四）强化组织依托，形成社会合力
税务机关具有比较完备的组织体系，联系着广大的纳税人。在当前新的形势下，要进一步加强和完善组织机构建设，确保纳税服务工作的有效开展。
同时，税务机关还必须加强与政府各部门、社会有关行业的联系，利用政府和社会的共有资源，降低纳税成本，提高服务能力。诸如，充分利用商业银行电子结算工具，推进多元化缴税进程；充分利用政府的电子信息系统，实现通用纳税人有关信息“一次录入、各家共享”，简化办税手续；充分利用现代通讯手段和INTERNET技术，建立面向所有纳税人的CALLCENTRE；加快实现税收有关业务“同城通办”和“异地通办”；建立面向中小企业和公民个人的社区纳税服务体系等。
（五）加强队伍建设，规范税务代理
规范执法、强化管理、优化服务的首要因素是人。做好纳税服务工作，需要一支由税务人员、税务代理服务人员和社会各界热心税收事业的人士共同组成的纳税服务队伍作保障。为适应政治、经济和社会发展的新形势，税务机关要加强政治思想教育、职业道德教育和税收业务教育工作，提高广大税务人员的服务本领和业务素质，逐步建立一支政治合格、作风优良、业务过硬的税务干部队伍，成为为纳税人服务的主力军。同时要选派政治素质和业务素质过硬的人员充实到纳税服务岗位，确保新形势下纳税服务工作开展的需要。
税务代理是纳税服务体系以及社会主义市场经济服务体系的组成部分。
规范税务代理，对于健全和完善纳税服务体系，提高纳税服务水平具有十分重要的意义和作用。要通过加强对注册税务师行业的管理和注册税务师执业行为的指导监督，发挥注册税务师协会的职能作用，依法支持税务代理事业的发展，使其真正成为介于税务机关和纳税人之间独立、公正的社会中介组织，充分发挥其维护国家税收利益和纳税人合法权益等方面的积极作用，以适应发展社会主义市场经济、深化税收征管改革、优化纳税服务的需要。
中欧政府文化体制、文化政策比较分析
祁述裕一、欧洲国家文化体制和文化政策
1.在处理国际文化关系中，欧盟国家奉行文化多样性原则，主张各民族文化共同发展
欧盟国家普遍认为，文化是一种资源，文化的多样性意味着每种文化都会丰富另一种文化，并有力地促进经济和社会发展。欧洲本身就是多种文化的共同体。1992年，欧盟提出“文化例外”的主张。1993年，欧共体多数国家拒绝美国关于取消对美国影视产品“配额限制”和“自由贸易”的要求02003年，在巴黎召开的联合国教科文组织第32届大会上，60多个欧洲国家和发展中国家主张达成一项有关文化多样性的国际公约，这项公约将使电影、戏剧、音乐等文化产品脱离贸易谈判的范围和自由贸易规则的限制，从而保证各国决定本国文化政策的权利。
2.在文化的性质和作用的认定上，欧盟国家政府普遍认为，文化产品具有商品和意识形态双重属性
文化产品作为一种商品，只有通过优胜劣汰才能提高质量；文化产品作为意识形态的基本载体，需要政府进行必要的调节和扶持，以保证民族文化健康发展。因此，欧洲国家的文化政策奉行两个原则：一是鼓励竞争原则，二是国家干预主义原则。前者主要是鼓励各种新闻媒体公平竞争，让公众自由选择各种媒体。后者是扶持弱小媒体，使之具有与实力雄厚的文化企业同等发言的机会，避免过度集中和垄断。
3.在文化产业管理体制上引入竞争机制
在欧洲，报刊和图书出版等文化行业市场化程度一直很高，各种资本均可进入。但很长时间里，广播电视业仍带有一定的垄断性质。如法国新闻法规定，广播电视业是公共服务部门，其垄断权和经营权属于国家。英国的英国广播公司（BBC）是公营性质，被授予在全国经营广播电视的特权020世纪下半叶以后，特别80年代以后，欧洲国家先后开始对广播电视业进行改革，允许私人资本从事商业化经营。到1990年，欧洲电视频道由原来的36个，迅速扩大到125个。文化产业的各领域均呈现出多元化格局。文化体制多元化，不仅。
指放开对社会资本的限制，还包括在国营广播电视公司中，引入市场竞争机制。如广播电视节目生产采取制播分离的做法。国营广播电视台大量购买独立制作公司制作的节目。通过引入竞争机制，提高效率。
4.注重扶持和资助文化产业
欧洲许多国家政府在引入竞争机制的同时，还十分重视对文化企业给予扶持，促进文化发展。欧洲国家对国营广播电视公司均给予不同程度的财政资助。
英法意三国电视台的收入构成中，财政拨款都达到30%。在给予国营电视台财政支持的同时，为保护公众利益，欧洲各国对其播出广告的时间、长度均有严格限制。有些节目甚至禁止播出广告。欧洲许多国家对其他各类文化产业均给予各种形式的直接或间接资助。
5.对本国文化产业实行保护性政策
根据本国文化产业发展状况，采取适当的强制性措施保护本国文化产业，是欧洲国家文化政策体系中的重要环节。1989年，欧洲议会通过“无国界电视”指令，确保播放欧洲影视作品的时间额度。法国政府明确规定，国有广播电台播放的歌曲中，必须有不低于40%的法语歌曲。其他欧洲国家也都对他国文化产品的输入采取了一定的限制性措施。以电影为例，欧洲许多国家对美国电影进口采取了配额限制。美国政府多次要求降低甚至撤销配额，如在乌拉圭回合的谈判中企图把影视产品的自由贸易写进WTO的条款中，但遭到了欧洲多数国家的反对。欧洲国家除采取配额限制外，还制定多种相应的政策，鼓励和刺激本国电影产业的发展，以同美国好莱坞电影抗争。
6.完善法制环境
以广播电视为例，20世纪80年代中期以后，为适应情况的变化，欧洲主要国家纷纷修改广播电视法律。英国《1990年广播法》、《1990年有线和无线广播法》对电子媒体所有权做了详细的规定，以防止商业电台和电视台产权过分集中，并规定英国的全国性报纸可以在商业电视台、电台拥有股权。该法还对节目的品位、准确和平衡等问题做出了原则规定。法国新闻法规定，广播电视业是公共服务部门，其垄断权和经营权属于国家，国家的垄断仅限于无线电传播技术。这种技术的使用由国家授权给电台和电视台使用。法国无线电广播公司代表国家对无线电广播电视技术实行垄断和技术管理。成立于1989年的独立机构高级视听委员会对广播电视业进行监管。
二、中国文化体制和文化政策
1.在处理国际文化关系中，中国政府一贯奉行文化多样性原则，坚持各国、各民族文化互相促进、共同发展
认为世界各国只有互相尊重，互相促进，保持经济发展模式、文化和价值观念的多样性，世界文明才能生机盎然地发展。
2.实施文化体制改革
在计划经济时期，中国实行的是政府办文化、管文化的“统包统管”的文化管理体制。改革开放以后，这种状况逐步被打破。中国加入WTO以后，文化体制改革的步伐大大加快。包括：
其一，重新认识文化产品的属性。针对长期以来单纯强调文化产品的意识形态属性，忽视其商品属性的弊端，提出在社会主义市场经济条件下，文化产品具有意识形态和商品的双重属性。既要重视文化产品的意识形态属性，也要重视文化产品的商品属性。要树立与社会主义市场经济体制相适应的新的文化发展观，大力发展文化产业。
其二，提出了文化体制改革的基本思路。总体来说，当前，中国文化体制改革的重点是实行分类管理。按照文化产品属性，将文化各门类划分为两类：
一类是以非营利性为目的的公益性文化事业，主要包括：一是承担党和国家喉舌功能的政治性文化事业。二是如作为国粹的京剧、昆剧等民族文化遗产的文化事业单位。三是如公共图书馆、文物馆、博物馆、纪念馆等公益性文化事业。上述三类文化事业主要应由政府提供资金支持。同时接受社会赞助，动员社会力量发展文化事业。
另一类是以赢利为目的的经营性文化产业，如娱乐业、音像影视、广播电视、新闻出版等。经营性文化企业要做到自主经营，逐步取消所有经营性文化单位的行政主管；逐步开放经营性文化市场，允许多种所有制形式文化企业公平竞争，共同发展。减少政府对经营性文化市场领域的行政管制，减少和规范行政审批。在促进经营性文化产业发展上，政府的主要职责是通过制定文化产业政策，引导文化产业的结构调整，加速经营性文化的产业化进程。制定相关法律、法规，并依法监管，确保文化市场竞争的公开、公平和公正。
3.由原来政府单独配置文化资源转为政府和各种社会力量共同配置文化资源
包括允许文化企业上市融资、鼓励各类社会资本参与文化企业、经营鼓励文化产业实行股份制等多项措施。同时，打破部门分割和地区封锁，鼓励企业跨行业、跨地区经营。改革开放以后，我国文化产业对外开放也在逐步展开。
以电视为例，截至2002年底，在中国境内有条件落地的境外频道已经达到了30个。还有200多个境外电视频道竞争在中国的落地权。境外频道在中国境内有条件落地不仅使国外文化产品在中国将占有更多的市场份额，还将逐步使中国公民有更多的文化选择权，具有深远的政治意义。
4.对本国文化产业进行资助，提高本国文化产业竞争力
以电影为例，由于中国电影市场狭小和不规范，投资回报率较低，政府资助在影片生产的资金投入中占到相当大的比重。中国政府对广播电视也给予了很大的支持。如我国政府开展的“村村通”广播电视工程中，广电总局和国家计委共投资3.2亿元，地方配套资金13亿元。这些资金投入可逐步消除各地区广播电视发展的不平衡，是国家宏观调控广播电视业的有力手段。
5.创新政府管理体制，转变政府职能
文化产品多数是准公共物品，可以由政府提供，也可以由市场提供。中国正在进行的文化体制改革，一个极为重要的内容是，改变以前政府直接管理文化产业的做法，发挥市场在推进文化产业发展中的基础性作用，政府则主要承担政策引导、市场监管等职能。以电影为例，转变政府职能具体表现在以下几个方面：
一是减少政府审批手续，健全电影市场的经营资格准人、产品准入、资本准入和技术标准准入制度。改革电影立项、审查制度。积极探索制定符合中国国情的影片分级制度。二是尽快完善法规政策体系。抓紧修订和完善促进电影产业发展的现行政策法规，制订深化电影体制改革的相关配套政策。在现有《电影管理条例》及相关法规的基础上，抓紧电影的立法工作。三是降低市场准入门槛。逐步实行许可证制度，鼓励一切有实力、有条件的国有、民营文化企业进入电影制片、发行、放映领域。
三、中欧文化建设异同
20世纪80年代以来，中国和欧洲国家都根据国际国内条件的变化，不同程度地改革文化体制，调整文化产业政策，旨在促进文化产业发展。基本思路也有相近点。由于中国与欧洲国家各自的国情不同，文化建设的着眼点也有很大区别。总体来说，欧洲多数国家，重在放松规制，重点对部分原来政府控制较严的行业（如广电业）进行改革。中国文化建设的重点，则是要建立和制定与社会主义市场经济体制相适应的文化体制和文化政策。因此，在政策调整上，欧洲多数国家考虑较多的是如何营造有利于本国文化产业发展的国际环境，如何在一些原先文化垄断行业引入竞争机制，以及如何对本国文化产业提供有效支持等。中国考虑较多的是改进政府管理，转变政府职能，包括转变政府管理文化产业的方式。由原来主要运用行政手段转向主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段进行管理，由原来直接管理转向间接管理，对文化产业活动进行引导和调节。按照政企分开、政资分开、政事分开和管办分开的原则，对政府、文化市场、文化企业的职责和功能进行科学合理的定位，切实解决目前文化产业管理部门既当裁判员，又兼教练员、运动员的问题，为文化产品的生产营造适宜的文化市场环境。
在文化发展思路上，中国与欧洲国家的侧重点也有所不同。欧洲多数国家既注重扶持国营或公共文化企业，也十分重视扶持中小文化企业，以防止过度集中和垄断。中国目前文化产业发展的重点是调整文化产业结构，推动文化产业的兼并和重组，扶持大的文化企业集团。中国与欧洲国家在文化产业发展思路上的差异，主要是因为欧洲多数国家文化产业已形成相当的规模。
而中国由于文化产业起步晚，文化企业虽然数量很多，但大企业、大集团比较少，现有的企业集团也缺乏竞争力。因此，中国现阶段把培育有竞争力的文化企业集团作为文化产业政策的重点。尽管如此，欧洲国家注重扶持中小文化企业的做法仍值得我国重视和借鉴。中小企业机制灵活，成本低，在提供文化产品和服务中，发挥着不可替代的重要作用。中小企业往往是市场竞争的弱者，需要政府援之以手。此外，大企业的发展也需要众多中小企业作为支撑和依托。还要看到，众多中小企业是解决就业的主力军。所以，中国政府在鼓励、引导大企业兼并重组的同时，也应把扶持中小文化企业作为政府的一项长期任务。
中国与欧洲国家政府都高度重视文化建设。与欧洲国家相比，在文化产业发展上，中国政府比欧洲多数国家面临更多需要解决的问题。包括：
1.欧洲多数国家经过长期的发展，文化市场体系较为完备，中国政府则面临着建立全国统一、开放、竞争、有序的文化市场体系的紧迫问题
目前，我国文化建设中一个突出问题是条块分割，市场竞争不足。要创造有利于文化企业发展的市场环境，就要打破行业壁垒，实行文化产业的跨行业经营。还要打破地区封锁，促进文化产业的跨地区经营，真正实行文化企业的市场化运作和规模化经营。
2.欧洲多数国家有着较为完善的金融体制，投融资渠道较为通畅中国则面临着如何尽快拓宽投融资渠道，为文化产业发展注入动力的问题
目前我国文化企业投资渠道单一，资金不足，已经成为制约文化产业发展的一个瓶颈。要解决这一问题，当前主要应做好以下两个方面工作：
其一，降低市场准入门槛。放宽民间资本和外资进入文化产业的限制。
除党报党刊等一些特殊的文化机构仍然需要实行禁入之外，原则上文化产业的其他领域都应允许民间资本进入。应降低市场准入门槛，鼓励一切有实力、有条件的国有、民营企业进入文化产业领域。允许和鼓励我国文化企业进入资本市场，包括直接上市，文化企业与上市公司合作，成立子公司，文化企业通过收购上市公司进入资本市场等。同时，按照国际惯例，逐步放开对外资限制。使各种社会资本参与文化市场竞争。应抓紧有关方面的立法工作，对各种投资行为加以规范，以确保我国文化产业资本市场的形成和健康发展。
其二，积极引导文化企业的投资趋向。要充分考虑文化产业的精神属性，鼓励文化企业多生产健康向上的文化产品。要通过建立健全有关法律法规，为精神性的文化产品设立最低标准。同时通过设立基金等各种措施，奖励优秀文化产品。要通过财政政策、税收政策、以及其他各种奖励措施，引导和鼓励文化企业生产更多更好的文化产品。与欧洲国家相比，我国目前对电影、广播电视等文化产业支持力度还不够，国家还应该在国债发行、银行贷款、基金的使用以及税收方面，对文化产业采取更有力的扶持政策，以促进文化产业的跨越式发展。
意大利公共行政变革：
国家卫生保健服务的变革
斯尔维·泊尼相关数据
意大利目前的总人口数已达到5770万人；其中65岁以上（含65岁）的人口占人口总数的17%。意大利是世界上“最长寿”的国家之一。平均寿命：男性为76.0岁，女性为82.4岁。意大利人口增长率很低（年平均为1.5%），它也是世界上出生率最低的国家之一。公共卫生支出（约占总支出的77.3%）约占国内生产总值的8.4%，仍略低于欧洲国家的平均水平02002年全年支出达到10184.9万欧元，而这主要仍然用于医疗机构（尽管一般认为医院补助不应超过总支出的45%）。意大利平均每1000人中有5.7名医师，这一比例居西欧各国之首；然而平均每1000人中只有3.0名护士，这一比例在欧盟国家中仅位列倒数第二。以上公布的数据是针对整个国家而言的，尽管各个地区（北部、中部和南部）和每个单一的区域之间差别很大。
意大利国家卫生保健服务体系的发展
意大利国家卫生保健服务体系（INHS）开创于1978年（833号法令），遵循以普遍性、全面性和社会一致性为基础的普遍适用的贝弗里奇模式。随着时间的推移，该制度深受公共组织结构的典型矛盾之害：典型的官僚做派，单一的服务模式，对卫生支出的松散管理（全国范围内的资源分配和地区／地方范围内的资金分配之间缺口巨大），双线职权（专业人员／行政管理人员），以及对用户需求关注不足。
1992年又通过了一部改革法，旨在控制卫生保健支出和提高效力及效能。首次实行了地方分权，国家卫生保健基金的权限也转交给了各个地方。相似地，地方卫生保健单位转变成了自主管理的公司；主要的医学院附属医院转变成了托拉斯。改革法引入了某种市场管理方法，使买方和卖方界限明确，从而加强了公共和私有服务之间以及公共服务之间的竞争。其中的关键词是：成本限制，资源的妥善利用，自主管理，绩效责任制（赋予地方决策权）和管理方法的推广。
1999年，应整个体系合理化的需求，又一部改革法案诞生了（立法法令n.229）。这次改革保留了上次改革方案的一些特点，例如：强调财政和质量管制，规定管理职位以及提供一揽子基础医疗卫生保健服务；然而，这次改革同时还强调预防以及社会福利和医疗服务之间的结合。这次改革要加快地方分权的进程，加强各级政府之间的合作。同时，整个公共行政部门在新法（n.59/1997）的指导下，开始进行重组，实行从中央到地方的权力下放；立法法令n.446/1997则引入了财政联邦制度。这一长期改革进程的最新发展便是通过了立法法令n.56/2000，该法令明确规定了财政联邦制度；同时也通过了《意大利宪法改革法》（宪法n.3/2001，《宪法第五章修正案》），该法案将包括卫生保健在内的一些基础公共部门的立法和行政管理权力分配至地方。
因此，意大利国家卫生保健制度至少经历了四次主要的改革，其中包括最近这次深刻改变了该制度的行政及财政权力下放的改革过程。在下文中，我们将描述这次权力下放过程的主要特点和实施情况，以突出强调这次地方分权的结果及其对整个国家人口造成的影响。
新的结构和基金体系
有关财政联邦制度的立法法令，在卫生保健融资体系中引入了一些实质性的变革。意大利的卫生保健融资体系已经由中央投资、以税收为基础的服务体系转变成了由20个地区（外加两个省）投资的体系。
各个地区拥有包括在本地区内筹款、组织和提供卫生保健服务的自主权责。它们可以自主提出3年期的“地区卫生保健发展规划”，制定相关战略和做出行政决策，以最大限度地满足当地的需求。
各个地区可以依靠税收（地方性增值税成本分摊，再加上个人所得税和地方性汽油税分成），并且可以完全自主决定投入卫生保健的总体预算。国家卫生保健基金已经被废止，取而代之的是将于2013年才开始运作的国家统一基金，到那时财政联邦制度将完全生效。
2001年12月，地区领导人会议（为地区协调工作成立的一个工作委员会）通过了一个地区卫生保健资金分配的模式，具体内容如下：5%用于卫生预防，50%用于行政辖区卫生保健，45%用于医院保健。各地区共有197个地方卫生保健单位，它们运用本地区分配的资金提供保健服务。地方卫生保健单位通过自身设施或是具有金融自主权的医院联合企业提供保健服务。这些地方卫生保健单位共负责260个卫生保健辖区。它们负责向辖区内的居民提供初级保健、非医院专业用药以及居民卫生保健。
权力下放情况说明
20世纪90年代制定的改革法案将地方分权引入意大利的公共行政部门和国家卫生保健服务体系中，这些法案源自一个被普遍认同的观点，即将地方分权看成一种手段：将直接责任（以及相关权力）分配给了地方权力机关（例如，地区、省、直辖市以及地方卫生保健单位），为公民规划、资助、组织以及提供服务；使得公共行政管理人员直接对提供给当地社区服务的性质和质量负责；通过行政管理人员和公民之间直接对话，以及相似实体之间（例如，地区、地方卫生保健单位和直辖市）的平行竞争减小财政压力。
行政、财政以及机构权力下放意味着各地区在所辖地理范围内拥有包括投资、组织安排以及提供卫生保健服务的自主权责。因此，这一地方分权过程深刻改变了中央和地方行政部门的角色。
中央政府保留制定基本卫生保健准则和向地方下达总的指导方针的职责。国家应该作为整个制度保持一致性的担保者。因此中央政府应该监控地方的执行情况和成果，建立一个新的评判指标体系，评定基本卫生保健级别（LEA）（各地区都应该确保提供一揽子基础服务），确定重点方面的基准（例如所提供服务的质量以及其他方面）。目前，中央政府正以新近重组的地区卫生保健服务机构（ASSR）为基础，努力建立一个明确的监管制度，这一制度目前还未充分实行。该制度要能够比较出各个地区的不同成果。由于各个地区情况差异很大，到目前为止，中央政府在制定基本卫生保健级别并征得各地区的同意上已经遇到了很大的困难（意大利卫生部，2003）。
各地区都主张采取一种自下而上的规划方法：与地方卫生保健单位和医院协商地区卫生保健规划目标。从这个意义上说，地区规划目标必须适应当地要求，且更容易实现。这一总的态度从某意义上说对于一些地区行政部门来说是一个全新的过程，因此就必须通过授权给各地方机构而得以执行；目前这一目标还未完全完成。
正在成形的地区模式
所有地区对整个制度都负有完全责任，而且它们已经在当地重新规划了服务。在这一过程中，依照不同的行政管理联盟和当地的历史传统，地方分权在不同的地区背景下，含义有所区别。一些地区认为地方分权是一种买方卖方分离的方式，鼓励病人自由选择；然而对另一些地区来说，地方分权则意味着赋予地方权力加强对服务的规划和管制。
这两种不同的方法（第一种“准市场”方法，第二种“公共”导向方法），以相对立的意识形态为基础将地区分成两类。事实上，在这两种模式之间还有许多不同的复杂相交的模式，我们必须以一种非常务实的方式对它们进行研究。
从理论上说，差异可以产生非常积极的效果，能够让人们重新思考并且可以实践不同的地方组织模式和服务供给。然而鉴于地方分权框架的实际景，问题在于找到一个更高级别的机构，它能够运用一般的监控和评估工比较各地区间的执行情况和取得的大体结果。从这个角度看，中央政府是国家卫生保健机构应该起着极其重要的作用。
地区间的差异
地区间的差异尤其巨大。因为从历史上看，意大利各地区在，因此只有少数几个地区能够依靠充足的行政和技术能力，筹集所需的资源以完全支付地方的卫生保健开支以及捐助统一基金。这一点说明了在各地区间就财政均等化机制（这一机制规定将资金从富裕地区转移到较贫困地区）反复出现的矛盾和紧张关系；同时也说明了一个事实：一些地区仍然拥护中央对存在问题较多的地区的实行垂直管理。
那些在管理服务上具有传统优势以及工作富有成效的地区，都能极大程度地在确定优先发展目标和制定自身发展战略上取得成功。然而那些传统上较弱的地区则将冒变得更加落后的风险。南北之间早已存在的历史差距还未填补；相反的差距还有扩大的迹象。这种差别巨大的情况可能会引发对公平问题的担忧；另一方面，它又可能提供一个机会去确认并进而解决或根除痼疾。
出现的积极方面
自下而上的规划方法
各地区都主张采取自下而上的规划方法：与地方卫生保健单位和医院协商地区卫生保健规划目标。在此意义上，地区规划目标必须适应当地要求，且更容易实现。这一总的态度从某意义上说对于一些地区行政部门来说是一个全新的过程，因此就必须通过授权给各地方机构而得以执行；目前这一目标还未完全完成。
卫生保健服务和社会福利事业相结合
把注意力／资源从急性病治疗（如医院）转移到长期以及预防治疗（服务）的需求以及各个地区改善当地发展规划的努力为卫生保健服务和社会福利事业的结合注入了新的动力。毫无疑问，这是地方分权进程中的另一成果。一些地区正在推动制定统一的规划，为此它们已经采取的方法主要是使地方规划中的卫生保健行政辖区（地方卫生保健单位）和社会福利的市政区域相一致。行政当局和地方卫生保健单位之间初步达成书面协议正成为同一地区将卫生保健服务和社会福利事业相结合的一般做法。
将卫生保健和环境保护相结合的规划在地方上，卫生保健服务所能取得的成果依赖于很多因素，如果各个不同的机构之间能够在一些具体的问题上合作（如预防吸烟、预防污染等等），工作将会更容易开展。
给人们更多机会影响制度
市民们对联盟背景下他们与公共机构之间的关系反应积极。他们相信地方分权更有利于公共机构满足当地人民的需求，也给当地人民提供了更多机会发表意见，影响制度。
出现的关键问题
中央和地方间以及各地区之间的矛盾冲突所有地区（无论是由中右翼的行政长官管辖，还是由中左翼的长官管辖）都联合起来要求中央政府提供充足的资金用于管理控制权力下放。他们声称用于为LEA提供资金（一揽子基本服务项目）分配的资源明显被低估了，并且抱怨在年度财政法案中卫生保健支出被大幅削减。
各地区之间的矛盾冲突
关于财政均等化的机制已使得各地区之间的关系相当紧张，这个机制是想将资金从富裕的地区转移至较为贫困的地区。一些地区仍然拥护中央对存在问题较多的地区的实行垂直管理。
各地区之间另一个显著的冲突要点在于他们之间卫生保健基金的分配方式。很长一段时间（长达15年之久）以来，这个基金都是根据每个地区的历史花费来进行分配的。这个方法对那些较为富裕和有能力的地区有利，而南方地区则深受其害。而且这还没有考虑社会经济状况和卫生保健需求之间的关系。基本上采用的标准是加权人头税机制，根据人口的年龄结构、迁移率、地区间的迁移率、围产期和婴儿死亡率进行调整。
新地区集权制
从中央政府到各地区的地方分权的过程远未完成。各地区还需要继续把他们的权力下放到省、直辖市和地方政府机构，他们需要完成所谓的“分权的分权”。然而正相反，各个地区趋向于只下放行政执行权力，而保留具体的战略决策权。
中央政府的矛盾态度
中央政府一方面追求把权力下放到地方，可与此同时，通过提出一些对地方自治具有直接而重大影响的全局性的规定而显示出一种矛盾的态度：例如最近政府削减了自治市的社会预算（这严重破坏了针对老人和年轻人的卫生保健一社会福利的结合）或最近对75万移民的政策做出调整。因此对于一些重要的决定有一种重新集权的趋势。
注意力主要集中在经济层面
各地区倾向于主要对经济和财政方面进行控制，却很少关注质量和公平的问题。事实上，很明显主要的地区利益是控制卫生保健成本。因此，对于由地区政府指派的地方卫生单位的主管，评价他们工作的标准就是有效控制支出的能力。
地区一级政府管理能力欠缺
在一些情况下，各地区政府显示出一种对于变革的倒退的态度，然而地方卫生保健单位，在民众的控制和持续要求的压力下则更为灵活：他们这种对新环境的要求的适应过程从很早以前就开始了。地方分权的过程实际上加强了地方卫生保健单位的作用，特别是当各个地区特定的指导方针偏颇或缺失的情况下更是如此。
执行策略
投入人力资源
地方分权执行过程中的一个关键角色很明显是由人力因素所扮演的。虽然所有人都认为整个变革过程中培训的作用是至关重要的，但令人惊讶的是，中央和地方各级政府却很少制定一项适当的政策，在人力资源方面进行投入。
地方分权的结果好坏在极大程度上取决于管理水平的高低，是否能够发挥适当的学识和技能。这就意味着不仅迫切需要加强规划、协调和评价程序，而且宣扬为了共同利益而进行谈判和合作的文化也是非常重要的。
从2000年开始，引入了一个新的制度。该制度是针对国家卫生保健服务体系（INHS）内超过80万名卫生保健专业人员的（而不仅是针对医生）。这个名为医学继续教育（ECM）的计划是一个全国性的资格认证计划（今后将在目前所采用的一套实验性的认证规则的基础上将其推广）。这个计划的目标是更新所有卫生保健专业人员的知识和技能。
这个继续教育计划的制定意味着将地方卫生保健单位的培训中心和地区性的规划和认证系统直接包含在一起。其他的股东，如不同的专业团体和工会，也被包含在这一体系的框架之内。ECM将通过授权地方各级相关单位，为重组培训提供一个好机会。投资变革执行过程中的重要资产之一——地方人力资本，似乎是服务机构的一个重要策略。
找出最佳的实践经验并加以推广
推广改革的一个十分有效的方法是寻找那些有价值的成功经验，这些经验能够被效仿，或者可被用作激励或对比因素。在当前纷繁的现实中，有一条统一的道路。最近几年，政府已经组织了一种竞赛，旨在挑选出公共行政部门中最有价值的改革经验。最佳的实践经验会赢得奖金并公之于众，以吸引人们的注意。卫生部为推进变革也授权进行改革试验。到目前为止，它已经成了一个自上而下的改革过程；但随着最佳实践经验的推广，这种情况已经逐渐转变成一个自下而上的改革过程。
相关计划已经付诸实施，目的是为了有助于共享一些“成功的实践经验”的诀窍并帮助公务员获取他们所必须的能够克服改革中障碍的独创性。这些活动将在执行阶段发挥关键作用，在这一阶段，非正式的意见和建议都也可能有助于创造有利的框架试验变革。
增进地区间的交流
中央政府正在针对某些特殊目标制定一些方案，欲将两个或三个不同的地区搭配在一起。这一方法将促使地区间分享诀窍和经验。
创建正式的和非正式的网络
许多不同机构已经发起行动建立了网上专业社区。有两个网上社区：第一个是由相关的地方卫生保健单位的培训部门组成，第二个则是由南部地区的流行病学观测站组成。这个想法是为了促进文件、教学材料的非正式的交流，以及建立一个共同的文化和语言体系，用类似的方法处理问题。
未来的挑战
提高统辖水平
一个重要的问题就是对整个体系的统辖。中央和各地区（以及所有地区的代表实体，如地区主管会议）之间、各同级地区之间、地区和地方卫生保健单位及市政当局之间的复杂关系构成了一个真实的相互铰接的系统，该系统在不同层次以递增的方式发展着。全面统辖的机制仍然薄弱，需要加强。
填补地区差异
考虑到意大利民族单一和直辖市自我调节的政治传统，地方分权有可能会依照这一模式发展，为各地区发展自身能力提供一个切实的契机。那些还没有准备好控制变革的地区需要更多时间渐进地推进向地方性机构和团体授权的过程。“双重速度”联邦制度只能作为一种暂时性的解决方案，假如，在不远的将来，政治上和技术上的努力将被认真地用于支持地方分权的过程沿着不同的道路动态变化。需要努力找出统一和自治之间恰当的平衡。
向预防性医疗保健卫生投入资源
国家卫生保健服务体系主要是面向医院的。随着权力下放到地方，各地区将集中力量把资源从急性病治疗保健向预防性医疗保健转移。根据这种远景规划，他们会设法关闭或重组小型医院，而仅保留一些高度专业化的医院。
这主要是因为预防慢性病和为正在老龄化的人口提供新的服务内容的需要。
改善交流
目前另一个重大问题是如何改进各个级别的交流技术和能力。传媒当然对公众态度有巨大的影响力。问题的关键是利用传媒宣传健康的生活方式和习惯。媒体既可能对公共服务创造正面的环境也可能创造负面的环境。
另一个在培训课程中发展出来的重要方面就是医患之间的交流以及和“危险”（如流行病）人群的交流。我们关心的是如何控制关于潜在风险的消息，给出正确的信息，避免制造恐慌。
结论
地方分权是一个持续进行的过程，它应当受到更好的监控和疏导。然而，许多极好的实践经验脱颖而出证实了建立一种有效的服务组织的意愿。提高落后地区的水平看来是实现整个国家在共同利益基础上发展和各地区的发展惟一可行的道路。弥合差距和帮助南部一些地区的发展似乎是最需要优先考虑的问题（所有欧洲的和世界的“南部”）。
我国政府投入的科研专项经费监督体系建设
赵刚邵世才一、我国科研专项经费监督成效显著
近年来，我国科技投入持续增长，实现了历史性突破，为科技发展提供了有力支持；科研项目的管理走上了课题制的轨道，各类科技计划（专项）都制定了明确的项目管理和经费管理制度，为科研计划的规范化管理提供了有力保障。
与此同时，我国对科研专项经费的监督检查工作取得了较大的成绩，逐步走上了法制化、规范化的轨道。表现在：（1）各级人大、政府和社会各界对科研专项经费的监督工作高度重视，监督意识不断增强，对“严格立项决策、优化预算编制，规范事中执行，强化事后审计”基本达成共识。（2）科研专项经费的管理监督制度逐步建立和完善，正朝着立法、行政、司法合理分工，事前、事中、事后相互结合，内外并重、监管并行的格局和方向健康发展。（3）各有关部门对科研专项经费使用情况的执法检查力度不断加大。（4）监督方式不断调整优化，逐步实现了微观和宏观相结合、检查与管理服务相结合、普查与专项检查及抽查相结合、经常性检查与突击性检查相结合、事前、事中、事后相结合，部门之间的积极配合形成了极大的联动效应，提高了监督检查的整体效能。
二、科研专项经费监督存在的主要问题
虽然制定了相对完善的经费管理制度，但在制度安排和执行方面仍存在不少问题，主要有：
（1）科研专项经费实施监督的理念和意识还不够明确，甚至部分人员错误地认为要为科研创造宽松的环境，应弱化监督；（2）科研专项经费的预算和财务管理制度不够协调，缺乏统一性和规范性；（3）监督审查流于形式，质量不高，约束力不强；（4）监督制度不健全，缺乏科技专项经费监督检查制度和操作规范，监督执法缺乏强有力的法律保证；（5）对科研专项经费实施监督的职能部门很多，但其职责分工不够明晰，存在交叉重复、越位和缺位，监管效率不高，效果不明显；（6）缺乏规范的科研专项经费成本核算办法，导致承担单位提供的会计信息差异较大，且可信度差。
三、科研专项经费监督的必要性和特征
（一）公共受托责任关系与专项经费监督的必然性
受托责任理论认为，只要存在受托管理、受托经营，就存在经济监督。政府公共受托责任的产生源于社会分工和“资产专用性”引致公民“个人权力的让渡”而形成的政府与公民之间的委托一代理关系。公民作为委托方，必须依法纳税，提供充足的财政资源；而政府作为受托方，必须按照纳税人（公民）的意愿来支配和使用公共财政资源，并就资源使用的最终结果向纳税人（公民）负责。
政府科技主管部门管理的科技专项经费属于公共财政资源，因此，科技主管部门就成为纳税人的受托方，必须按照纳税人的意愿来支配和使用科技专项经费，保证专项经费分配使用的经济性、效率和有效性，并就专项经费使用的结果向纳税人负责。
另一方面，科技主管部门与项目承担单位也存在委托一代理关系。科技主管部门作为科技专项经费的委托方，按照一定的程序和规则向项目承担单位提供经费；而项目承担单位作为受托方，必须按照委托方的要求（通过合同方式）来使用专项经费，并就使用结果向委托方负责。委托方有权对受托方就经费使用进行监督、检查。
（二）来自社会各方的呼声
目前，我国的社会、经济和政治民主生活正在发生巨大的变革，由计划经济逐步转向建立全面的社会主义市场经济，财政支出形式也由建设型财政转向公共型财政，人们的法制观念依法行政、依法治国的观念逐渐强化，纳税人意识逐渐增强，要求政府对公共投入进行追踪问效的观念逐渐形成。同时，国家科技事业也发生了巨大变化，科技投入总量和比例得到大幅度提高，科研投入强度得到了提高，科技发展水平、科研实力和科技人员的收入等也得到大幅的提升。在这种前景下，科技界甚至全社会在继续关注、呼吁增加科技投入的同时，对如何管好、用好科技经费的呼声愈来愈强烈。从近几年，两会对加强科技经费管理和使用的提案和关注的代表逐渐增多，可得到反映，部分代表认为：我国的科研经费投入不多，浪费却很惊人，关键在于科研项目从立项审查到项目执行的过程中缺乏有效监管体制。
（三）经费监督的管理功能明显增强
经费监督在项目管理中的作用明显增强。一是对专项经费的预算、使用和验收等全过程的监督检查，使项目管理质量逐步提高，有效地促进了有关部门和承担单位认真贯彻执行《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》和有关项目和经费管理的政策，实现了专项项目管理从单纯的成果监督向成果+经费使用及其效率的综合监督的转变，拓宽了专项项目监督的领域，提高了专项项目监督的层次。
（四）监督的服务功能日渐显现
专项经费监督检查的服务功能日渐显现。科技部和项目承担单位，从规范项目申报、项目预算、评估评审和财务管理，完善内部制约机制等方面人手，有计划、有步骤地加大了监督力度。项目承担单位制定了内部监督检查制度，科技部每年都有针对性地选择部分单位进行审计，对被审单位贯彻落实和执行专项项目管理的法律法规等情况进行监督和检查，及时发现管理上存在的问题，提出了不少好的建议和措施，提高了内部管理水平，保障了专项资金安全，规范了专项经费管理工作。
四、美国联邦政府专项经费监督的实践经验
（一）联邦经费监管方式
美国政府把加强财务监督作为反腐败斗争最倚重的措施之一。经费监管方式有外部监管（国会预算审批和拨款、国会审计署评估审计）和部门内部监管（部门总监察长办公室的监督）两种，对联邦资助项目的立项、经费的使用及有关问题等进行监督管理。
外部监管：任何组织、部门和机构的预算和财务运作情况应依法全部公开，接受公众监督。机构的各种资金和基金均由银行代管而不是由本单位财务人员直接管理，银行按程序和单位出具的证明划拨资金。此外，国会审计署也负责监督机关资金运作情况。这种多重监督方式使挪用、贪污公款的案件很难发生。
内部监管：根据1978年总监察长法案（1982年修正）规定，联邦行政部门（和独立机构）必须设置总监察长办公室（简称OIG）。OIG虽设在联邦政府部门内部，但机构相对独立，不受部内其他部门的干扰，总监察长由总统提名国会批准而任命，直接向部长和国会负责。《总监察长法案》
赋予总监察长相当独立的检查、调查、评估、取证及传票等权力，任何人不得随意撤换总监察长。
（二）联邦经费内部监督的机构和执法依据
建立监督机构：如上所述，在主要联邦政府部门内部都建立了总监察长办公室；而1990年颁布的《财务总监法》规定，在联邦政府23个最大的部门内，都必须任命一个财务总监。这些法令的颁布和职能机构的建立为实施联邦经费监管提供了机构和制度保障。
建立工作规范：美国会计师协会（AICPA）建立的《公认审计标准》（简称GAAS）和《公认政府审计标准》（简称GAGAS）是联邦机构执行审计事务的基本工作准则。与审计事务相关的其他相关法律法规还有《单一审计法》、《政府管理改革法》、总统管理与预算局（OMB）发布的相关通知（审计要求OMBA-133，针对学术机构成本原则OMBA-21，针对州和地方政府实体的成本原则OMBA-87，针对非营利组织成本原则OMBA-122，针对学术机构和非营利组织的管理要求OMBA-110等）。此外，各部门（如卫生部、国家科学基金会）还根据其具体业务特点，制定了详细的《审计工作规范》、《检查程序》、《调查质量标准和控制手册》等。
（三）经费监管方法
根据公共法律95-452及其修正案100-504，OIG的职责是通过审计和调查本部工作计划执行情况，以推进经济、提高工作效率和效益，改善计划的效果，防止和检查舞弊、浪费及滥用职权，并通过司法程序，追回滥用的相关经费。主要通过在全国范围内对部门计划的执行情况的进行独立的、有目标的审计、评价、调查、检查及其他相关事务，并向部长、国会和公众提供及时、正确和可靠的信息（包括计划及其管理的问题）以及改进的建议。其目的是确保部门计划的完整性，同时保证计划受益人的健康与福利。
从其机构设置也可知其监管方法。OIG一般下设审计事务处、评估与检查处、调查处、管理与政策处和法律顾问处等部门。在总监察长和副总监察长的领导下，各部门由负责相关业务的副总监察长负责，同时总监察长助理分别协助进行审计、调查研究，监督和质量保证，以及政策制定、规划和资源信息等方面的工作。
五、完善我国科研专项经费监督体系的设想和建议
（一）加强科研专项经费监督的组织建设，保证监督工作的相对独立和公正
科研专项经费监督的有效性很大程度上取决于监督机构在审查科研专项经费时能否保持客观公正，而这又主要取决于监督机关的执法地位和执法权限的独立性。目前我国对科研专项经费审查和监督不强的一个重要原因就是缺乏专门的经费监督的执行机构。有鉴于此，为了保证科研专项经费审查的客观、公正，建议在科技主管部门内设立科研专项经费监督审查机构，通过立法，赋予该机构相对独立的权力，其直接对部长负责。
（二）建立健全科研专项经费监督法律法规体系
科研专项经费监督是一种执法行为。强化科研专项经费监督，首先必须有健全、完善的监督法律法规体系。纵观世界各发达国家的财政管理和监督，无一不把法制建设摆在头等重要的位置，并有明确、详尽、极具操作性的法律条款作保证。实践证明，只有从法律的高度明确科研专项经费监督工作的组织机构及其地位、职能、任务、分工、工作规程、监督方式、检查手段、行为规范、法律责任等，才能从根本上达到强化监督力度，规范监督行为，提高监督的效率和效能等目标。
就我国的情况看，目前规范我国科研专项经费监督的法律条款不多，零散地分布于相关科研计划、财务和经费管理等规章制度中，立法层次不高，缺乏权威性。因此，建议制定和颁布专门规范科研专项经费的法律法规，作为规范科研专项经费监督的基本准则，以使科研专项经费监督尽快走上法制化、规范化的轨道。
（三）加强制度建设，构建国家科研专项经费监督的制度框架
加强制度建设，建立一个包括检查、制止和纠正偏差与处理问题在内的监督制度控制体系是保证监督有效发挥作用的关键。制度设计的基本理念应当符合“现代监督机制设置应当是多层次的”这一原则要求，既要在内容上涵盖科研活动的各个环节，加强科技主管部门内部计划管理部门、经费管理部门、项目管理部门和项目实施单位之间的协调，从不同层次上加强项目经费的监督制约；同时，又要对各行为主体的职责和权限进行明确的界定，进而实现对科研经费预算申报、审批、配置、预算调整备案、经费使用报告、项目结题经费审计的“事前、事中和事后”全过程的监督。为此，我们认为，国家科研专项经费管理和监督的制度框架应包括内部监督制度和外部配套监督制度两个部分。
具体而言，科研专项经费内部监督制度包括科研专项经费立项审批制度、经费预算管理制度、经费绩效考评制度、经费成本核算制度、经费财务报告制度、经费审计制度以及成果及其经费使用情况的信息披露制度等的完整的制度体系。
科研专项经费的监督管理是一个相关系统联动的过程，这就要求除了建立和完善自身的监督制度外，加强与之配套的其他外部监督管理制度和规范的协调，有利于提高监督管理的效能，形成互动效应和监督合力，增强监督力度，取得更好的监督效果。与科研专项经费内部监督制度相配套的外部监督制度。
（四）优化和整合科研专项经费监督流程
科研专项经费监督流程是科研专项监督机制有效发挥作用的载体，优化和整合监督流程主要是解决监督什么、谁来监督以及如何监督等。根据科研从监督工作流程来看，科研专项经费监督既包括对科研活动参与者的监督，也包括对管理和决策的监督。这一完整的监管体系涉及三个层次，即内部制约、内部监督和外部监督，各自都有明确的运行空间和范围。首先是内部制约，它通过制定完善的专项项目管理制度（内部制约体系）对科研管理和科研活动进行监督，表现为参与科研活动的各职能机构间，在其各自行使管理权力的过程中的相互制约。其次是内部监督，它由管理部‘门内设的经费监督机构负责执行，自主地对科研经费进行监督。最后是外部监督，由立法机关、审计机关、司法机关和社会等监督团体组成，它自主地对科研管理部门行使权力的过程进行监督，在范围上属于监督科研管理。
改革预算制度提高政府公共服务绩效
许正中一、我国目前普遍存在着公共服务提供的预算软约束
（一）我国现行的《预算法》存在的主要问题
市场经济的法制性决定了公共财政的基础是法制，它的一切收支活动必须纳入法制规范的范围。而我国现行的《预算法》没有起到相应的作用，不能适应与时俱进的客观需要。现行《预算法》存在的主要问题有四个方面。第一，预算编制方面。从部门预算的编制角度看，我国现行的《预算法》及《预算法实施条例》中规范的部门预算编制主体不明确、概念不清晰，编制的原则、内容、方法和程序缺乏法的规定性。部门预算编制的时间与内容要求，不能与部门工作计划安排相衔接。第二，预算审批方面。在部门预算审核内容、审批时间和审批方式等方面都没有明确的法律规定，缺乏法律对预算的约束力。预算审批时间与执行时间脱节，编制时间不合理，减少了其法律效力。第三，预算执行方面。预算执行、预算调整及其预算监督等方面缺乏法的明确规定，严重影响着预算执行。而法律的生命在于执行，部门预算在执行中的随意性较大，部门“切块资金”遗留问题，影响部门预算执行的合规性，实践中预算调整频繁，《预算法》界定预算调整的范围过于狭小，很多应该属于预算调整的行为没有纳入预算调整的法定程序，从而降低了法律的严肃性，非税收入管理尚未规范化。第四，现行的《预算法》与一些法律、法规不配套。第五，《预算法》没法控制地方政府举债繁多，很多地方债务都不在预算中反映，已成为财政的隐性风险。
（二）政府职能尚不能适应市场经济发展的内在要求
预算制度总是根据国家的政府职能不断变化和演变的，所以要改革预算制度，首先得转变我国的政府职能。从建国初期到改革开放前，在国家预算管理体制上实行过各种不同的具体管理方法，但从根本上说财权、财力都掌握在中央财政手中，实行的是统收统支的国家预算管理体制。它是一种将“吃饭”与“建设”合而为一的预算制度，将全部收入与支出统一于一个国家预算，不区分其经济性质，同时某些政府职能（如社会保障职能）无法在政府预算中反映。
随着社会主义市场经济的逐步建立，政府职能发生了很大变化，企业逐步摆脱了原先过重的行政色彩，企业的各项社会职能逐步归还政府。这对预算制度提出了新的要求，预算制度的改革势在必行。明确市场经济条件下的政府职能，要从政府的社会属性和经济属性两个方面进行分析。政府作为社会管理者的职能就具体包括：维护社会成员基本权利的社会法制系统，维护社会成员基本生活所需的城市公共服务系统，维护社会成员人身安全及国家主权的治安保卫系统和国防安全系统，保证社会发展所需的教育、卫生、文化设施等。
政府还具有经济属性，即组织经济发展的属性。市场经济体制下，市场对资源配置起基础性作用，然而，市场在一些方面是无效或低效的，政府要在市场失灵的领域发挥其干预经济的作用。另一方面，由于市场在微观领域具有相对优势，政府则在宏观经济领域处于相对优势，因而经济主体的竞争行为要由政府来制定交易的基本规则，并对市场运行进行必要的宏观调控，以实现宏观经济总量及结构的均衡。所以要完善我国的预算制度首先得改革我国国家的政府职能。
（三）中国预算机构缺乏内在的制约机制
我国的预算编制由政府负全责，财政部门负责具体工作，各级政府、各部门、各单位编制预算草案，并提交各级人大审批。政府依赖一驾马车——财政部门，没有一个相互制衡的内在制约机制。预算审批机构是人大，由全国人大的财政经济委员会进行具体审查，没有一个预算专家小组来负责审批，缺乏专业性和科学性。预算执行由本级政府组织，具体工作由财政部门负责。收入预算由国税、地税、海关、财政等等收入征收部门执行，国库业务由中国人民银行代理，各级国库的支配权属于本级财政部门，在监督和审计方面，我国采用的是由隶属于政府的审计机关对预算的执行实施审计监督，审计署是政府的组成部门，本身脱离不了这个财政的内部框架，很难形成独立有效的审计结果，因而监督的力度不够。其实我国还有很多部门没有完全利用好，如我国的人民政治协商委员会是在中国共产党领导下的多党合作制度的一种民主协商机制，却无预算表决权，其基本功能是“参政议政”。
而比较美国预算体系，预算编制由总统负全责，总统依赖四驾马车——财政部、管理和预算局、经济顾问委员会和联邦储备银行，相互之间有利益制衡的关系，因而工作效率较高。
（四）分散的国库支付制度削减了预算的作用
我国目前国库还实行分散收付制度，各单位都可在银行开立账户，财政管理信息系统和监督检查机制也不健全。财政收入的许多项目由征收部门设立过度账户收缴，收入退库不规范，大量预算外资金未纳入财政预算统一管理，财力比较分散。财政支出缺乏专门机构负责支付管理，都是通过部门和用款单位各自开设的多重账户进行分散拨付，中间环节多，资金大量沉淀。这种分散收付制度导致了财政收入容易流失，支出缺乏事前监督，使用中被截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象，使得财政资金的使用效率降低。
因此，实行现代国库管理制度已势在必行。据了解，在前苏联及东欧国家，过去几年已陆续进行了国库管理制度改革，有的已取得成功。我国这方面的改革如果滞后，不仅会影响社会主义市场经济体制基本框架的建立，而且会拖延我国财政管理步入国际先进行列的时间。
综上所述，我国公共预算制度还存在不少问题，但这些问题都是转型中的问题，接轨中的问题。只有通过深化改革，扩大开放，开拓创新，不断发展，才能逐步解决这些问题。真正做到依法理财，以法治财和民主理财。
二、完善我国政府服务质量保障机制的相关改革措施
（一）修改预算法律制度
首先，遵循宪法与我国的基本法律法规，符合我国社会主义市场经济发展的客观要求。修改和完善《预算法》，要以法律的形式，对建立我国政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算的复式预算制度的主要内容进行规范。
只有保证《预算法》在法律上的地位和权威，才能使我们的预算编制、审批、执行、监督等环节的工作都能有法可依，有法必依，违法必纠；全面推进依法行政，依法理财，实现预算管理全过程的“法制化”，确保公共财政职能作用的发挥。其次，修改和完善预算执行制度。在《预算法》中应明确体现预算编制、执行和监督相互分离的运行机制；硬化预算约束力，严格控制预算调整；在部门预算管理工作中切实解决对部分专项资金所采用的“切块资金”管理方式所遗留的问题；以《预算法》为基本法，来处理和协调其他法律与之相冲突和矛盾的条款。当然一些具体的预算方法也需要与时俱进，不断改进。再次，改变预算编制时间和视野。为了消除预算的“法律空当”，我们应该将预算编制的时间提前，同时争取人代会审批的时间提前。如果财政年度仍为日历年度的规定不变，则应把预算编制和审批都放在上年年末完成。此外，为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好的衔接，还要按标准周期实行预算的滚动编制。
根据市场经济国家的经验，编制一年的预算对于科学管理来说，眼界太短，视野不够，一般来说最好编制3。5年的预算。最初编制时，往前做3～5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚一年，并调整原预算中所剩2—4年的预测内容和财力安排的内容。这种滚动预算体现了瞻前顾后、综合平衡的要求。
但要编制好滚动预算，对预测水平提出了更高的要求，对相关部门的工作也是一个挑战。
1.改革政府管理职能
随着社会主义市场经济体制的确立，必须彻底转变政府作为政权组织、生产资料全民所有制所有者代表和生产经营的直接组织者“三位一体”的身份和职能，实现政企分开和政资分离，正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起基础性作用；正确处理政府与企业的关系，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场法人实体和竞争主体。市场能办到的，政府不必代劳，政府要办的事情就是市场机制无法解决或解决不好的事情。由“行政型政府”向“服务型政府”转变，只有正确界定政府与市场的活动空间，按照市场经济的要求转变政府职能，才能改变当前财政的“缺位”和“越位”，政府才能更好地运用预算管理来为广大人民群众提供更好更优质的公共服务。
2.建立专业化制衡的现代财税管理体制
在政府内部财政管理信息化的基础上，建立专业化制衡的现代财税管理体制是公共经济管理改革的一个重要组成部分，也是预算管理体制变革的目标之一。
公共经济管理依托信息化搭建管理平台，在政府管理改革中实行物流、资金流和信息流三分离原则，依托信息化手段有效实施分权制衡，形成三流并行，互相监督的局面，有效制约了政府支出的铺张浪费和效率低下。
“政府采购”的基础上，推行了国库集中支付制度。公共收支各项改革的推行一方面强化了政府公共支出的管理，另一方面为市场运行提供了良好的环境和为市场主体提供了充裕的创新空间，对于推进产业结构调整、优化资源配置、提升经济质量、扩张经济总量、增加壮大经济起到了积极的作用。同时解决了管理学中最重要的三个问题：信息、激励和竞争，在市场经济运行中充分而对称的信息能大大降低了交易成本，良好的激励机制能最大限度地发挥人的潜能和防范道德风险，竞争是提高效率的捷径。
信息化基础要求的财政资金的管理体制改革，要求做到：管理机制制衡化；管理结构扁平化；管理职能专业化；管理手段电子化；管理制度标准化。信息化对财政管理提出现代化要求，同时，财政管理的改革核心，实现收支两条线，也离不开信息化这一重要辅助手段。
（二）进行政府预算收支分类改革
我国现行政府预算收支科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制下财政预算管理要求建立的。几十年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种分类已越来越不能适应财政管理与改革的需要。为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算的需要，必须改革现行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类体系将包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。这次改革将改变现行收支分类只包括预算内收支的状况，将预算内收支、预算外收支及政府行政事业单位的自有收支等都纳入政府收支分类范围；根据政府职能进行功能分类，反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障等政府职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方向；按经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类，并将各类收支充分细化，反映政府收入和支出经济要素的构成情况。
（三）改革现行国库制度
参照国际通行做法，结合我国具体国情和管理要求，我国现代国库管理制度建设的基本框架是：按照政府预算级次，建立财政国库单一账户体系；所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴人国库或财政在指定的商业银行开设的单一账户，主要财政性支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者；相应建立支付管理机构、管理信息系统和监督检查机制。这项制度具体包括建立集中收入制度和集中支付制度两方面的内容。在建立集中收入制度方面，一是要清理取消各种收入过渡账户，将预算收入纳入国库，集中收缴。二是将各种政府性基金和预算外收入逐步纳入预算，实行国库单一账户管理；暂时作为预算外管理的资金，一律纳入财政专户管理。三是建立财政、税务、国库和银行相联系的信息系统，健全收入监缴和规范退库制度。在建立集中支付制度方面，所有的财政支出都要通过预算安排，在基本不改变现行资金申请拨付程序，不改变预算单位资金使用权限、会计核算和财务管理职责，不影响部门正常用款的前提下，改革财政资金的拨付方式，通过国库单一账户体系运作，将主要开支项目的资金直接支付到商品或劳务提供者。
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