通过公法变革优化公共服务

    袁曙宏宋功德公法是所有规范和调整公共权力与公民权利关系的法律规范的总称。现代法治在很大程度上是公法之治。伴随着公共服务日益成为现代政府的核心职能，调整和规范公共服务供求关系也因此成为公法的重要使命。公法在将公众合理的公共服务需求确认为公民的公共服务权利的同时，规定政府应当承担起相应的保障公共服务供给的法定职责，这就建构起一种具有法律约束力的公共服务供求关系。有什么样的公法制度安排，就会出现什么样的公共服务供求关系。鉴于坚持“行政管理中心主义”基本立场的传统公法制度直接导致公共服务供求关系的失衡，因此通过公法变革来优化公共服务就成了实现供求关系平衡的关键。

    本文认为，现代公法应当全面回应经济全球化和公共治理的时代需要，直面政府职能重心从行政管理转向公共服务的现实，顺应公共服务社会化和市场化的趋势，通过制度变革重新配置公民公共服务权利和政府保障公共服务供给的职责，最优整合公共选择机制和私人选择机制，推动公共服务供求关系平衡。与此同时，现代公法还要利用解决公共服务供求失衡这个公法核心问题的契机，自我改造，彻底告别“行政管理中心主义”的公法模式，推动公共权力与公民权利的平衡，从管理型公法转向回应性公法。

    一、合理拓展公共服务的范围

    公法通过拓展公共服务范围来全方位回应公众合理的公共服务需求，为优化公共服务提供基础。

    （一）拓展范围需要重新梳理公共服务供求关系

    所谓拓展，是相对于现有公共服务在总体上过于狭窄而无法适应公民合理的生存和发展需求而言的，并非机械地平均延伸每一类公共服务领域的边界。通过公法拓展公共服务范围，主要依据公共性标准对既有公共服务范围加以清理和对范围之外的公共服务需求重新评估，表现为一个在横向上既有延伸、又有收缩，在纵向上既有强化、又有弱化的辩证性和立体式拓展。例如，把诸如因社会文明程度提高而提出的生存环境服务纳入公共服务范围，把诸如电信服务等因科技进步不再具有公共物品属性的公共服务内容剔除出局。

    再如，就医疗卫生而言，要在弱化政府公费医疗服务的同时，强化社会医疗保险服务。通过这种范围拓展，公共服务在横向上囊括诸如教育、就业、卫生、医疗、救济、交通、通讯、环保以及水电气供应等广泛领域；在纵向上，每类公共服务又视公众需求再细分若干层次，例如教育包括学前教育、中小学义务教育、高等教育、成人教育、职业教育等。藉此形成一个纵横交错、广泛覆盖的公共服务网络，全方位地回应公众合理的公共服务需求。

    （二）应当综合考虑各种因素合理拓展公共服务范围

    为了保证公共服务范围得到“合理”拓展，公法通常要综合考虑彼此关联的、分布在两个层次上的各种因素：

    其一，公法设定的供求关系要体现对外在社会结构的回应性。公共服务供求关系深嵌于多元社会结构当中，公共服务范围的拓展直接受制于经济、政治、社会、历史和技术等因素的制约。例如，在确定公共服务边界时要尊重边际成本递减规律，要考虑到边际效用的递减性；要考虑到社会化和市场化与交易费用之间的反比关系，作成本一收益分析；要权衡公共服务的安全性和经济性关系，要缓解公平与效率的矛盾；要考虑社会中介组织的发达程度和公共服务的提供能力；要考虑到利益集团和历史因素对公共服务范围拓展产生的深刻影响；要考虑到技术进步会导致公共服务边界的挪移。

    其二，公法在设定供求关系时，要对各种内在要素加以整合，培育可持续发展潜力。公共服务范围是一个立体的时空概念，是由地域性、领域性、人群性和时期性、可持续性等共同组成的多维结构，因此，公法在设定供求关系、拓展公共服务范围时要充分考虑公共服务在不同地区、不同行业、不同人群、不同代际和不同时期的合理分布，对供求关系结构的内在诸要素加以整合，不能顾此失彼，以偏概全。既要锦上添花，更要雪中送炭；既不能目光短浅，也不能舍近求远。

    二、科学确定公共服务的基本原则

    各国公法都非常看重公共服务基本原则，法国公法更是给予特别关注。

    法国通过行政法院的判例确立起连续性原则、适应性原则和平等性原则等，认为它们“适用于所有的公法服务，无论其性质如何”。我国《行政许可法》等相关法律、法规也对此做出明确规定。我们认为，相对于经济调节、市场监督和社会管理等其他政府职能而言，现代公法应当为公共服务确立起人本原则、普遍性原则、连续性原则、适应性原则、平等性原则和开放性原则，以便为优化公共服务奠定基调。

    （一）人本原则

    以人为本，体现人文关怀，这是公法的灵魂，是政府施政的道德基础，是公共服务的精神内核。《世界人权宣言》（1948）第22条规定：“每个人，作为社会的一员，都有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”公共服务人本原则有三项具体要求：一是要求公法设定公共服务应当确立权利导向、顾客至上的服务行政理念，在保证人与自然协调发展的基础上不断改善人的生存环境，提高人的生活质量，完善人的权利，拓展人的自由。二是要求公法在确立公共服务范围时，应当在扶持贫弱的基础上惠及所有公民，在解决公民正常生存问题的前提下推动公民全面发展。三是要求行政机关和非政府组织在提供公共服务的过程中，要尊重服务对象，做到文明、热情、友善、礼貌和宽容。

    （二）普遍性原则

    由于公共服务的“公共性”以“普遍性”为基础，因此公共服务应当服从普遍性原则，旨在回应一般公众而非特定个人或组织的服务需求。其一，普遍性原则要求公共服务只能为公，不能为私，是否具有明显的公共利益属性成为界分公共服务和私人服务的分水岭。只有符合普遍性原则的公共服务才能动用公共财政、公共机构和公共权力，才能在与私人权益发生冲突时以公共利益的名义获得优先。其二，普遍性原则要求政府保障提供的公共服务范围的普遍性，公共服务在横向上应广泛覆盖教育、就业、卫生、救济和城市生活设施等公共领域，在纵向上要涵盖从生存权到发展权的广阔空间，推动人的全面发展。

    （三）连续性原则

    所谓连续性原则，是指公共服务具有稳定性和可预期性，公众对公共服务的信赖利益受到保护，避免公共服务的中断或者剧烈起伏。各国公法之所以不约而同地将连续性原则确立为公共服务的基本原则，是因为公共服务关乎国计民生，无比重要，一旦出现诸如学校停课、医院关闭、交通瘫痪、通讯中断、停电停水停气等严重的公共服务中断，那无疑会人心惶惶，严重扰乱社会秩序，甚至有可能引发严重的危机。但与此同时，公共服务又潜伏着巨大的中断危险：一则由于经常是垄断提供或者寡头竞争，卖方垄断很容易导致服务短缺和中断；二则由于公共服务多半属于投资周期长、风险大、利润空间小的公共物品，这就造成连续提供的难度大和动力小之间的不对称；三则由于公共服务的范围界定和模式选择易于受政治性因素影响，容易因政局动荡或者政策调整而摇摆不定。

    为了保证公共服务的连续性，一是连续性原则要求公共服务政策应尽可能保持稳定，不得随意而为；公共服务因技术进步等原因需要重新界定范围或改革服务模式的，应当举行听证会广泛听取公众意见；非经正当程序中断公共服务导致公民公共服务权利的剥夺或限制的行为无效。二是连续性原则要求政府确保公共服务机制的运作畅通，防止因财力不足、关系不顺等问题而致公共服务突然中断。三是公法应当授权政府对非政府组织连续提供公共服务的资质加以严格审查，防患于未然，只有达到一定标准的组织才能被许可从事某种公共服务。四是公法应当对获得特许经营权从事公共服务的工商企业的进入或退出市场，以及诸如转产、停产等经济权利加以必要限制。

    除此之外，连续性原则还要求公法加速推进公共服务的社会化和市场化，推动适度竞争的公共服务格局的形成，通过降低垄断程度来降低公共服务中断的风险概率；完善公共服务监督、法律责任追究和权利救济机制；建立健全突发公共事件应急预警机制，以便在出现严重的公共服务中断时通过各种应急处理措施亡羊补牢，将公共服务的中断损失降至最低。

    （四）适应性原则

    保持公共服务充满活力的一个奥妙就是不断调整公共服务的内涵和外延。适应性原则一是要求公共服务理念不断更新，适应社会发展节奏，与社会现实协调一致；二是要求政府保障公共服务提供的能力和水平适应不断膨胀的公共服务需求，能从更广范围、更高层次上以更加简便、更富效率、更加公平的方式提供公共服务；三是适应公共服务社会化和市场化趋势，建构公私合作的公共服务模式，最优整合公共选择机制和私人选择机制。

    （五）平等性原则

    公法上的平等原则的基本含义是相同情况同等对待，不同情况区别对待。

    平等性原则对公共服务的基本要求，概而言之是公共服务的提供者应当保持中立地位，不能因其喜恶而在程序或实体方面区别对待，每一个符合法定条件的公民都应享受同等服务。具体而言，其一，要在实质平等的基础上实现形式平等。公共服务的一个重要功能就是向社会贫弱者倾斜，以便缩小相对差距，实现实质平等；在此基础上，对情况相同的公民提供同等的公共服务，实现形式平等。其二，要在公共服务立法平等基础上实现法律实施和适用上的平等。

    情况相同的公民应当被公平赋予同等的公共服务法律地位，并在公共服务提供和权利救济过程中受到平等对待。

    （六）开放性原则

    公共服务的公开、透明和开放程度日益成为阳光政府和开放政府的晴雨表。对应于开放性原则分为信息公开、过程透明和行动开放三个层次，公法要求公共服务严格遵循开放性原则的理由也主要有三点：其一，公共服务信息公开是现代公共服务的重要形态。在一个信息社会中，帮助公众理性选择教育、就业、医疗和社会保障等信息服务日益成为公共服务的一种重要形态。其二，公共服务过程透明是提高公共服务效益和质量的重要前提。由于几乎所有的公共服务领域都程度不等地存在着供求关系信息不对称问题，公众通常处于信息弱势一方——例如医患关系中的患者，因此公法要求公共服务公开必要的供求信息、成本信息以及享受公共服务的条件、标准和范围等相关信息，弱化信息不对称，降低交易费用。其三，公共服务行动开放是实现公共服务供求互动的基础。随着主体意识的觉醒，现代公众不再满足于消极享受政府配给的公共服务，越来越希望作为主体主动地、全方位地参与公共服务过程，成为公共服务的参与者甚至提供者。这就要求公共服务的制度变革和模式选择对公众保持开放，保证公众不仅能够享受到高质量的公共服务，而且还能够通过亲身参与来对优化供求关系、提高公共服务质量做出自己的贡献。

    三、建构公私合作的公共服务模式

    导致公共服务供求关系失衡的一个重要原因，就是公法设计公共服务机制因结构性缺陷导致公共选择机制和私人选择机制同时失灵。为了有效整合这两种机制，寻求公共服务效益的最大化，现代公法应当基于对公共服务的合理排序，分别授权行政机关、社会自治组织、非营利性社会组织和获得特许经营权的工商企业提供相应的公共服务，建构一种公私合作的公共服务模式。

    （一）授权行政机关面向全社会提供公共服务

    行政机关作为法律实施机关的法律属性决定了它必然是最古老、最正统、最重要和最典型的公共服务提供者。现代公法虽然不应授权政府直接提供所有公共服务，但无疑仍然要将可竞争性最弱，而政治性、安全性和稳定性要求相对较高的公共服务保留给行政机关；再依据公共财力、专业性、地方性和规模性等其他多元标准，在不同层级和不同地域的行政机关以及政府与其职能部门之间进行第二次分配。归结起来，由行政机关直接提供的公共服务主要有两类：第一类是由行政机关垄断提供的纯粹的公共服务，例如国防、公共安全和公立教育等。第二类是和其他法定主体共同提供的公共服务，例如劳动就业、医疗卫生、教育培训、社会保障和应急处理等，其中行政机关主要负责政策制定和调控、监督事项等，其余的依法交由其他主体提供。

    （二）授权行业协会向其成员自我提供公共服务

    行业协会（或者同业公会）在某种意义上是通过为其成员提供公共服务的方式来实现自我治理的。在公共服务社会化的趋势下，政府卸载下来的公共服务职能有很大一部分转移到行业协会，行业协会因此扮演着越来越重要的公共服务提供者角色。行业协会固然通过诸如订立契约、行政创建或者以其他方式产生，但都必须以获得法律、法规和规章的授权作为其合法存在并依法提供公共服务的前提，是一种“法治之下的自治”。公法之所以认可和授权行业协会自我提供公共服务，并且通过将一些原本由行政机关提供的公共服务转移到行业协会来强化其公共服务功能，除却这些公共服务的可竞争性较弱以外，还出于尊重专业性、尊重民主和公共财力有限等原因。公法在授权行业协会提供公共服务时，往往要视不同行业协会的历史性、权威性和所扮演的社会角色之间的差异而授予其宽窄不等、强弱不等的公共服务职能：一类是具有准政府组织特点的协会，如纺织业协会和轻工业协会等；二类是自治性较强的行业协会，如律师协会和注册会计师协会等；三类是体系极为松散的行业协会，如消费者协会和蔬菜协会等。

    （三）授权非营利性社会组织面向公众提供公共服务

    各类学校、培训机构、医疗机构、研究机构、咨询机构、各种志愿组织（或者草根组织）以及诸如律师事务所、审计事务所等各种社会中介组织，基本上都可归入非营利性社会组织这一类。这些组织千姿百态，分布在公共服务的各个领域。在法国，这类非营利性社会组织被冠以“公务法人”的称谓，成为最为重要的公共服务提供者之一。由于这类组织通常不具有行业协会所兼具的社会管理功能，纯粹为了提供公共服务，因此公法直接授权非营利性社会组织较授权行业协会而言，更为明显地体现出公共服务的社会化。公法之所以授权这类组织提供公共服务，可以从法国公务法人的设立理由中足见一斑，即避免官僚性、具有灵活性、便于集资和体现社会自治等。除此之外，我们认为非营利性、便民性和专业性等也经常成为重要理由。不过，一则由于非营利性的公法角色设计限制了这类组织自发成立的动力，二则这些组织并不必然因非营利性的角色定位而失去赢利的内在冲动，三则这些组织的正常运作和发挥作用经常需要或明或暗地依赖政府权威；因此，公法通常授权政府与／或行业协会对这些社会组织加以培育、引导和监督。

    （四）授权工商企业依据特许经营权面向消费者提供公共服务

    由于许多公共服务领域，例如电力、交通、通讯和城市生活设施，既不便于由行政机关、行业协会或非营利性社会组织来提供，也不便全部交由市场竞争来提供，现代公法因此倾向于采取一种折衷方案，直接或间接地授予工商企业以特许经营权来提供此类公共服务。

    其一，公法授权工商企业介入这类公共服务领域的必要性。在公法划定的公共服务范围中，这类公共服务的可竞争性最强，其中有很大一部分属于因技术进步等原因而不再具有自然垄断属性的行业，例如电信；有相当一部分公共服务的可竞争性虽然尚不足以通过私人选择机制的方式自我实现供求平衡，但是与私人服务仅有一步之遥，徘徊于公共服务的边缘。因此，公法授权工商企业利用私人选择机制来提供这些具有较强可竞争性的公共服务，有可能带来较高的公共服务效益。

    其二，公法通过授予特许经营权的方式来选择特定工商企业提供公共服务的原因。一则特许经营权通常暗含着某种一般工商企业所不享有的优惠待遇，诸如财政补贴、税费减免、必要的市场份额、长期垄断经营等，这些优惠待遇主要用来填补投资公共服务领域的成本一收益缺口，从而为工商企业问津这一领域提供必要动力。二则通过授予特许经营的方式不仅保证了只有具备相应资质的工商企业才能进入这一领域，同时政府还可以根据特许经营合同的约定来指导和监督工商企业，尤其是严格限制工商企业随意改变或者退出经营以免导致公共服务中断。

    其三，工商企业通过获得特许经营权进入公共服务领域的基本类型。一是国营企业，其特许经营权直接来源于公法授权。二是国家通过控股或者参股的方式要求国有企业按照政府意愿提供公共服务，其特许经营权实质上是行政权的自然延伸。三是国有或者非国有企业通过与行政机关签订特许经营合同的方式提供公共服务，例如BOT，其特许经营权主要来源于政府，也有一些来源于政府部门。

    较传统公共服务模式而言，现代公法所建构的这种公私合作的公共服务模式具有两个显著特点：一是这种合理的运作模式反映出公法对服务型政府的全面理解：既要求政府承担保障公共服务供给的法定职责，又竭力避免其滑人大包大揽的全能政府或者陷入琐碎的公共服务细节当中而因小失大。二是公法根据行政机关、行业协会、非营利性社会组织和工商企业的不同特点，因势利导，将其塑造为在不同领域和不同层次上既竞争、又合作的公共服务提供者，对公共选择机制和私人选择机制加以有效整合，在有效避免“政府失灵”、“市场失灵”和“合约失灵”的基础上实现优势互补。

    四、重塑公共服务程序

    对于现代公法而言，重塑与公共服务相匹配的公共服务程序的过程，在某种意义上也就是超越“行政管理中心主义”公法范式下的行政管理程序思维模式，重塑整个行政程序法的过程。与公共服务相匹配的程序主要有以下几个特征：第一，公共服务程序要超越传统行政程序法的控制或管理理念，确立服务和治理理念，既要防止政府在保障公共服务供给过程中滥用权力，更要激励政府主动、积极地通过公共权力来优化公共服务。第二，鉴于公共服务的公共物品特性，公共服务程序应当明确坚持公正优先、兼顾效率、以公正促效率的价值取向。第三，公共服务程序也应当符合正当程序要求，通过确立以听证制度为核心的程序制度来保证公共服务权利免遭非不正当处分。第四，公共服务程序的运作机制应当更适合公共治理的要求，努力建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台。第五，公共服务程序应当推动公共服务主体的多元化和形式的多样化，遵循便民原则，简化服务手续，缩短获得服务的等待期限。第六，针对政府履行公共服务职责的方式分为直接提供与授权、委托、引导和监督其他非政府组织提供等各种形式，公法要作出不同的程序制度安排。

    五、完善公共服务配套公法制度

    公法在完成合理拓展公共服务范围、建构公私合作的公共服务模式和重塑公共服务程序任务之后，并不必然带来公共服务供求关系的平衡。之所以如此，是因为这些公法制度变革只是供求关系平衡的必要条件；公法要推动供求关系平衡的实现，还要确立充分条件，这就是完善旨在保证公共服务供求关系不变形的公共服务监督制度、法律责任追究制度和权利救济制度等配套公法制度。只有当公法确立起完善的公共服务配套制度时，公民的公共服务权利才不会因公共服务责任的流失而遭贬值。

    其一，公法要转变以行政管理为中心的监督思维，顺应公共服务日益成为现代政府职能核心的发展趋势，在现有针对行政管理的法律监督机制基础上增加公共服务监督，防止政府在保障公共服务提供的过程中违法、失职或滥用职权。这套法律监督机制主要由三部分构成：一是权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等法律监督主体对政府直接提供公共服务的过程加以全方位监督，防止其实施违法、失职或滥用权力。二是权力机关、行政机关、司法机关和社会公众等法律监督主体对依法提供公共服务的行业协会、非营利性社会组织和获得特许经营权的工商企业加以监督，防止其滥用社会权利和市场权利。三是行政机关依照特许经营合同以及其他行政合同的约定，对获得特许经营权的工商企业的履约情况加以行政监督。

    其二，公法要填补对公共服务责任疏于规定、疏于追究的制度上的漏洞，转变“行政管理有责任，公共服务无过错”的不正确看法，针对公共服务责任不易发现、不易衡量和不易追究等特点，建立健全公共服务法律责任追究机制。

    首先，公法要在规定政府负有保障公共服务供给的职责和职权的同时，相应地规定不依法履行职权和职责所要承担的行政法律责任。其次，要充分利用经过改造的现有行政法律责任追究机制，将对不依法履行公共服务法律职责行为的发现、调查和查处等纳入这套机制中。再次，要强化对监督者的监督（例如行政监察制度），建立一套针对疏于查处和不依法追究公共服务法律责任的违法行为的责任追究体系，防止堵塞公共服务法律责任流于形式。

    其三，公法要充分利用现有的公民权利救济机制，并积极推动其不断完善，增强其化解公共服务纠纷和为公民权利提供救济的功能，防止公共服务权利因得不到适当的救济而贬值。一是公法应当加强对多元纠纷化解和权利救济机制的整合，形成合力。与公共服务主体多元化相对应的是，公共服务纠纷化解与权利救济机制也应多样化。针对政府和行业协会提供的公共服务的权利救济，可以依法诉诸行政复议、行政诉讼和国家赔偿。针对非营利性社会组织和获得特许经营权的工商企业提供的公共服务的权利救济，当事人可以依法向作为公共服务监督者的行政机关寻求行政救济，与此同时也可以依法诉诸仲裁、民事诉讼和刑事诉讼。二是要不断拓展公共服务权利救济范围，降低权利救济门槛，简化权利救济程序，提高权利救济实效，强化有效法律裁决的执行。由于公共服务总是直接或间接地与行政机关有关，因此公法尤其需要致力于行政诉讼机制的完善。如果公法不能建立一套完善的行政诉讼机制来有效保障公民的公共服务权利，有力监督行政机关依法履行保障公共服务供给的职责，令人满意地化解公共服务纠纷，并为公共服务权利受到侵权的个人或组织提供公正的司法救济，那么无论公法规定政府多少公共服务职责，也无论公法赋予公民多少公共服务权利，这些公法条款也大多容易形同虚设。

    完善公共服务：地方政府职能转变的核心和重点

    薄贵利一、公共服务：现代地方政府的核心职能

    英国著名的军事理论家巴兹尔·亨利·利德尔一哈特经过对战争史的长期研究，得出结论：“战略的历史也就是间接路线的使用和演变的记录”，“间接路线要比直接路线优越得多……间接路线的方法，还可以有更加广泛的应用范围。在生活的所有一切领域之内，这种间接法可算是一条定律，也是哲学上的一个真理。”党的十一届三中全会，将党和国家的工作重心转移到经济建设上来。这是新中国历史的重大转折，对中国的经济发展和社会进步产生了巨大而深远的影响。然而，以经济建设为中心，并不是要求各级政府直接扮演市场主体的角色，恰恰相反，要求各级政府把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，不直接干预微观经济活动。多年来，由于政府职能错位，政府直接进入市场，扮演市场主体角色，不仅导致严重的行业垄断和地区壁垒，造成严重的重复建设和地区产业结构趋同，导致严重的市场分割、信用体系不健全和市场秩序混乱，而且严重阻碍了生产技术进步，限制了全国市场容量的扩大，导致经济与社会发展失衡，资源破坏和环境污染严重，公共产品和公共服务供给不足，人民群众的一些合理要求得不到很好的满足。

    这为经济的健康发展和社会稳定、社会进步埋下了隐患。

    总结以往的管理实践，学习科学的发展理论，并借鉴发达国家的成功经验，使我们清醒地认识到，在现代化建设中，必须树立全面、协调和可持续的发展观，各级政府在认真履行经济调节和市场监管职能的同时，要特别加强社会管理，完善公共服务。

    在加人世贸组织的形势下，在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的进程中，为社会提供公共产品和公共服务是地方各级政府的核心职能。因为，（1）随着市场经济的发展和完善，特别是市场体系的建立和市场主体的发育成熟，市场在资源配置中的基础性调节作用不断增强，经济主体自我管理、自我约束的能力也在不断提高，而对经济发展的外部环境，经济主体却无能为力。在这种情况下，市场经济的规律和原则不允许政府扮演市场主体的角色，而必须从微观经济领域中退出来，管好公民、企事业和社会团体管不了、管不好、不该管而又必须管的事，这就是社会公共事务。其中，包括为社会提供公共产品和公共服务，以便为经济社会发展创造良好的条件和环境。（2）现代政府是社会公共利益的代表，是社会公共政府，而不是少数人利益的保护伞，更不是长官意志的工具。现代政府的这一性质决定了其主要职责是管理好社会公共事务，为社会提供公共产品和公共服务。（3）公共产品和公共服务具有公共性和外部性，公民、企事业和社会团体或者无力提供，或者不愿提供，所以，公共产品和公共服务主要应由政府提供。（4）地方政府与公民的空间距离比较近，能比较准确地了解地方的公共需求和公民对公共产品和公共服务的价值偏好，所以由地方政府为本地提供公共产品和公共服务，会更加及时、便捷和有效。

    种下梧桐树，不愁凤凰来。只要地方各级政府从竞争性的市场中退出来，扮演好自己的角色，认真履行公共服务职能，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，就能够为经济社会发展创造良好的条件和环境，实现全面、协调和可持续发展。因为，第一，良好的公共服务，体现了以人为本、以民为本的精神，能够极大地调动经济、社会主体的积极性、主动性和创造性，从而提高地方经济发展的活力和竞争力。第二，良好的公共服务，能够满足经济社会主体的公共需求，为经济发展和社会进步创造良好的环境，从而形成经济社会发展的强磁场，产生巨大的吸引力。第三，良好的公共服务，还能够使经济和社会发展处于良好的和谐状态，将各种社会矛盾消弭于萌芽之中，有利于维护社会稳定。第四，良好的公共服务，体现了立党为公、执政为民和权为民所用、情为民所系、利为民所谋的爱民、亲民、重民精神，有利于树立政府的良好形象，改善政府与群众、官与民的关系。这对于维护政治稳定，实现国家的长治久安具有深远的意义。相反，如果地方政府不能很好地为社会提供公共产品和公共服务，公民、企事业和社会团体就可能采取“用脚投票”的方式，离开公共产品和公共服务提供较差的地区，从而严重影响本地经济和社会的发展。

    二、地方政府履行公共服务职能存在的主要问题

    近些年，一些地方政府，特别是东部发达地区的地方政府对公共服务职能给予了较大关注，公共服务质量有了较大提高，经济社会发展的环境有了明显改善。南京、重庆、珠海等地还提出了建设服务型政府的目标。但总体来看，地方政府在履行公共服务职能方面还存在着明显的差距和问题，主要表现在：

    1.对公共服务职能重视不够

    对此，2003年9月15日，温家宝总理《在省部级干部政府管理创新和电子政务专题研讨班上的讲话》中坦率地承认：“我们政府本来很重要的一项职能就是社会管理和公共服务，而我们过去把这两项职能轻视了，放在了次要位置。”有些地方政府对应该履行的公共服务职能不仅不重视，甚至摆到了可有可无的位置。片面的发展观、政绩观和片面的政绩考核机制，进一步强化了这种意识。在同一次讲话中，温家宝总理进一步指出，过去，我们的发展是一条腿长，一条腿短。城乡是城市腿长，农村腿短；工农业是工业腿长，农业腿短；经济与社会发展是经济腿长，社会腿短。长期一条腿长，一条腿短，人要摔跤，国家也要摔跤。因为不协调，不能保持可持续发展。温家宝总理的讲话，明确指出了不重视社会管理和公共服务职能，必然造成非常严重的社会后果。

    2.公共服务投入严重不足，导致某些公共产品供给紧张

    由于许多地方政府不重视公共服务，在资金投入上舍不得花钱，使公共产品和公共服务远远满足不了社会的公共需求。以教育为例。2001年，我国义务教育总投人中，财政性教育经费只占63.2%；初中教育经费中，政府预算内教育经费所占比例小于60%，小学小于70%。2001年，我国财政性教育投入占GDP的3.19%，不仅低于美国1997年2.2个百分点，而且与1998年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家4.63%、4.49%、4.27%的财政投入相比，也存在着巨大差距。由于教育经费投入严重不足，中小学危房问题依然十分突出。

    2001年，全国普通中小学共有危房5917.1万平方米，校舍危房率分别达4.9%和6.7%。其中，农村初中、小学校舍危房率分别达8.1%和6.0%。受办学条件影响，2001年全国初中超大班额比例比上年增长了5.3个百分点。超过66人的超大班共有24.5万个，占初中班额总数的21.3%；在读学生约1619.0万人，占初中在校生总数的1/4左右。在农村，教育经费匮乏更加严重。2001年，全国农村普通中学预算内事业经费生均拨款仅有10.54元，农村普通小学基建支出生均只有1.32元。①教育经费严重不足，办学条件差，致使我国各级各类学校办学条件总体上不能满足数亿人口接受教育的要求，也难以确保党的十六大提出的“造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”的目标要求。

    3.公共产品分配不公，差距较大

    主要表现在：（1）城乡差距较大。以公共卫生资源配置为例。根据第五次全国人口普查，我国城乡人口比例大约为36：64。但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源60%以上，农村所占比例不足40%。2000年6月19日，世界卫生组织第53届大会发表了《2000年世界卫生报告——卫生系统的绩效改善》。该报告对世界191个成员国卫生系统的业绩做出评估，中国在“财务负担公平性”方面，位居尼泊尔、越南之后，排名倒数第四，与巴西、缅甸、塞拉利昂等国一起，被列为卫生系统“财务负担”最不公平的国家之列。再以义务教育为例。2001年5月29日，国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制。但到20世纪末，我国财政补贴县和贫困县仍有574个。这些县的财政连“吃饭”都保证不了，又如何能拿出钱搞义务教育？通过中央对地方专项教育财政转移支付也不能解决问题。因为，中央对地方专项教育转移支付仅占全国义务教育总支出的1%，分配到地方和各个学校，无异于杯水车薪。（2）发达地区与落后地区公共服务差距较大。例如，2001年，全国各省、直辖市、自治区人均教育投入367元。其中，北京最高，为2844元，贵州最低，为177元，两者相差15倍。四川、广西、江西、安徽、河南、贵州不足250元，其不平衡性非常突出。

    4.公共服务体制僵化，服务方式比较单一，服务质量和效能不高

    尽管一些发达地区借鉴发达国家的经验，在一些公共服务领域引进了市场化和社会化机制，取得了较好效果，但在多数地方，公共服务体制仍然比较僵化，计划体制色彩较浓，市场化、社会化程度较低，致使公共服务成本较高，服务质量和效能却比较低。

    5.由于某些公共产品或准公共产品供求失衡和管理不规范，导致在某些公共服务领域存在着严重的乱收费等腐败现象

    （1）借公共产品供不应求之机乱收费。如一些地方的教育行政部门和中小学乘教育资源紧张之机，以各种名目乱收费，如以招收择校生为名收取高额赞助费，通过办补习班、印发复习资料等形式公开赚钱。甚至一些基层政府巧立名目，通过中小学向学生收取教育附加或教育集资、建校费、危改费、捐资助学款、代课教师工资、工友费、集资修路（桥）费、超计划生育罚款、社会治安费、社会抚养费等。一些公立医院也乘医疗资源紧张之机，乱开药、乱收费。（2）在公共服务中额外乱收费。如某省一对农村新婚夫妇申请登记结婚时，要交教育附加费、贴农基金、计划生育合同公证费以及计划生育押金等名目繁多的费用，少的700多元，多的达2800元。（3）在公共服务或准公共服务中过度收费。如许多地方在高速公路或准高速公路设置收费站，其密集程度令人难以想像。2003年调查发现，在湖南长株潭公路长沙县段，仅20公里的路段收费站就多达16个，最近的两个收费站间隔不过500米。

    三、完善公共服务的主要对策

    进入新世纪，在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的进程中，迫切要求加强和完善地方政府的公共服务职能。为此，应采取以下措施：

    1.转变观念，提高认识

    地方政府公共服务职能履行的如何，直接关系到人民群众的生命财产安全，关系到普通百姓的生活和工作，关系到社会稳定，关系到中国社会的全面、协调和可持续发展。地方各级政府必须充分认识公共服务在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会中的重要作用，把完善公共服务看做是落实“三个代表”重要思想的具体体现，高度重视，常抓不懈，坚决克服单纯追求经济增长，不重视社会管理和公共服务的倾向。

    2.改革公共财政支出结构，加大公共服务投入

    地方各级政府认真履行公共服务职能，为社会优质高效地提供公共产品和公共服务，就必须加大公共服务投入。为此，必须改革公共财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，严格控制“形象工程”，坚决杜绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，根据轻重缓急来安排财政资金的使用，将有限的资金投入到社会所必须的公共产品生产和公共服务的提供上来。

    3.制定公共服务的最低标准，克服公共资源分配不公现象

    在加强地方各级政府公共服务职能中，国家必须根据经济社会发展水平和公共需求与公共供给能力，制定公共服务的最低标准，各地也可以根据本地的经济社会发展水平和公共需求与公共供给能力，确定本地公共服务的最低标准。各地所制定的标准绝不能低于国家制定的最低标准。依据公共服务的最低标准，公平合理地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距，克服公共资源分配不公现象。

    4.改革公共服务体制，完善公共服务机制

    为了满足社会的公共需求，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，必须改革公共服务体制，完善公共服务机制。（1）合理划分中央政府与地方政府在公共服务领域的职责权限。全国性的公共产品和公共服务由中央政府提供，地方性的公共产品和公共服务由地方政府提供。如果提供地方性公共产品和公共服务会产生跨地区的外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充分实现规模经济效应。只有地方各级政府都无法实现这个目标时，该项职能才应由中央政府承担。

    （2）借鉴发达国家的经验，引入竞争机制，实现公共服务的社会化和市场化，以期降低公共服务成本，提高公共服务质量。

    （3）提高公共服务的透明度，扩大公民参与，对地方政府所提供的公共服务实行公共评估，不断提高地方政府公共服务的质量和效能。

    （4）加强公共服务的法制建设，通过法制手段，维护公民和法人的合法权益，防止和克服地方政府在公共服务领域的不作为现象。

    5.加大监督和查处力度，克服公共服务领域的腐败现象

    某些公共服务领域以乱收费为主要表现形式的腐败现象，在公众中产生了十分恶劣的影响，严重损害了政府形象。对此，必须高度重视，加大监督和查处力度，坚决予以制止。对于某些确实需要适当收费的准公共产品，地方政府需依据国家法律、法规，确定服务的最低标准和收费的最高限额，并公之于众，使之公开透明和依法收取。

    公共管理社会化与建设服务型政府

    汪玉凯一、中国公共管理社会化的动力：市场、社会与政府的驱动

    在公共管理社会化的浪潮中，中国的政府管理究竟有没有必要和可能推行公共管理社会化，这也许是人们认识并不一致的问题。比如，有一种观点认为，中国与西方发达国家所处的发展阶段是不相同的：西方一些国家目前建立的企业型政府，是适应了后工业时代发展需要的，而中国目前仍处于工业时代，官僚制的政府模式仍占据主导地位，加上中国社会整体发育程度较低，目前还不具备大力推行公共管理社会化的条件。事实上这种观点是有失偏颇的。因为第一，中国虽然从整体上仍属于发展中国家，经济社会发展的总体水平与当代发达国家有较大差距，但这并不意味着发达国家走过的发展道路，包括其间的许多弯路，中国也必须重新走一遍。比如在对待环境问题上，一些发达国家就曾经历过先污染后治理的经历。作为后发国家，中国完全可以除弊兴利，避免重蹈发达国家的覆辙。同样，在公共管理社会化方面，中国也应借鉴发达国家的经验，少走弯路。第二，中国虽然把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标模式，但计划经济体制的惯性，以及传统的政企不分、全能型政府、直接干预等仍然是困扰政府管理有效性的主要障碍，而这些问题的解决，只能通过引入市场机制，大胆吸收企业型政府的某些做法，才能使政府管理走向现代化。第三，中国发展市场经济的时间虽然不很长，目前社会的整体发育水平也还不高，但这些并不应该成为影响中国公共管理社会化的理由，相反，我们应该紧紧把握住市场化的改革进程，不失时机地推进公共管理社会化。

    从中国当前改革与发展的实际状况看，不是我们要不要推进公共管理社会化的问题，而是如何不断创造条件加快公共管理社会化的步伐的问题。因为大量事实证明，在市场经济条件下，政府如果不积极推进公共管理社会化，不仅政府难以适应民众对政府提供的公共服务、公共管理事务日益增长的需要，而且还会带来一系列严重的后果。比如，在公共管理、公共服务的范围日益扩大的社会条件下，政府不可能无限制地扩大机构、人员，增加财政开支，以满足社会的这种需求。如果是这样，那只能无休止地增加民众的负担，最终只能引起老百姓的强烈不满。可见要使政府的能力和它的作用相符合，使政府在保持适度规模和有效的前提下，最大限度地提供各种公共管理和公共服务，就必须大力推进公共管理社会化以及与此相联系的公共服务市场化。再比如，在政府管理中，要改变传统的管理方式，如过度控制、层层审批、缺乏透明度和程序以及由此导致的种种权力滥用、官员腐败等现象，几乎是长期困扰我们的重大难题，尽管这些问题的出现有很多复杂的原因，但与我们没有大力推进公共管理社会化至少是有一定联系的。从这个意义上说，推进公共管理社会化不仅是市场经济发展的必然要求，而且也是政府自身管理现代化的客观要求。

    二、中国公共管理社会化的内容和目标：构建一个有竞争力的公共管理服务系统

    作为一个正在建立市场经济体制的国家，中国的公共管理社会化只能根据中国的国情，有选择、有步骤地进行。从我国当前的实际状况看，在推进公共管理社会化的过程中，通过在一些重点领域的推动，改善政府的公共管理和公共服务，从而提升行政管理体系的竞争力。

    第一，在国家的基础设施和公共项目的建设中，要引入市场机制，大力推进公共管理社会化。我国目前正在进行大规模的经济建设。在未来的若干年间，国家还会有计划地投人大量的资金，进行基础设施和大型公共项目的建设。为了确保这些重大公共项目和各类基础设施的基建质量，必须采取一系列重大举措，其中一个重要内容，就是要坚定地推行公共管理社会化。在这个领域，公共管理社会化至少有两个方面的事情可以有大的作为：一是国家要有计划地逐步开放一些公共服务领域的项目，允许民间资本、外国资本的进入，降低准入的门槛，充分发挥非国有资本的作用，减少国家在这方面投资的压力，通过一系列具体政策规范非国有资本进入这个领域的经营行为，使公共服务领域的投资朝着多元投入的方向发展。二是在所有的国家投资兴建的基础设施和公共项目中，要坚持公开、公正的招投标制度，面向社会公平竞争、公开操作，实行社会化管理。这是保证施工队伍的质量，最终严把工程质量关的重要途径。可见，在国家的基础设施和许多公共项目中，公共管理社会化是大有作为的。可喜的是，目前全国一些地方政府已经在这方面迈出了重要步伐，比如北京、深圳等地方，在有选择地开放公共服务领域进行了大胆的探索，如城市公共交通、污水处理等向民间资本开放，并取得了实质性进展。

    第二，政府职能外移，发挥社会自身在公共管理中的作用。在政府职能转变中，要将那些可以由社会承担的职能尽量转移出政府，交由社会中介组织来承担。这中间又可以分为两种情况：一是在解决政企不分的关系问题时，首先要解决政企的职能错位问题。也就是说，要把应归还给企业的权力不折不扣地归还给企业，把企业原来承担的那些本属于应由政府承担的职能，承担起来，使企业能够真正轻装上阵，充分发挥其市场主体的作用。二是政府在全面清理原有职能的基础上，把那些可以转移出去的职能尽量转移给各种社会中介组织，使其能够代替政府行使一些公共管理和公共服务的职能。这样不仅可以精简政府的组织机构，减少财政开支，还可以有效地提高政府的管理效率。

    第三，放松对市场的限制，扩大准入的领域。推进公共管理社会化的一个重要内容就是要放松对市场的限制，不断扩大市场主体准入的领域，我国在这方面有很大的潜力。比如在邮电、电讯、电力、交通等领域，目前在市场准入方面依然限制较多，不利于这些行业的发展，也容易导致垄断。在推进公共管理社会化的过程中，除少数特殊行业和部门外，要放松政府的准入限制，减少政府的审批制度，最大限度地打破行业、部门的垄断。

    第四，推进事业单位的社会化。对国家兴办的事业单位要进行全面的改革，使其逐步走向社会化的道路，是我国公共管理社会化的一个独特内容，也是我们面临的一项艰巨的改革任务。我国的事业单位种类繁多、覆盖面广、管理体制复杂，是我国财政供养的大头。多年来，事业单位在两个文明建设中发挥了重要作用，但目前存在的问题也相当突出，必须改革。事业单位改革的基本方向是实现社会化。也就是说，要通过推进公共管理社会化，把事业单位最终推向社会化的道路。通过以上分析可以看出，在我国市场化改革的进程中，推进公共管理社会化不仅是一种必然的趋势，而且有很丰富的内容。许多问题我们现在看似乎难以解决，但从发展的角度看，只要寻找新的解决途径，采取新的手段，就会得到有效的解决。这从另一侧面告诉我们，提升行政体系的竞争力，改善政府的公共管理和服务，除了政府自身的改革外，提高服务意识等外，还必须有管理模式的结构性变化，而这种模式和结构性的改变，往往更具有深远意义。

    三、中国公共管理社会化的有利条件与制约因素

    公共管理社会化，从本质上说就是要运用市场机制的作用，推动政管理的现代化，使政府的能力和作用、政府规模和社会需要相适应。那么，目前中国的政府管理究竟具备不具备这样的条件呢，这是我们必须深入分析的一个问题。为了说明问题，我们有必要对中国改革开放以来市场化改革的进程、社会发育以及行政体制改革等做一简要分析，以说明在我国推进公共管理社会化的必要性和可能性。

    1.改革开放以来中国社会发育程度的提高，为公共管理社会化奠定了一定的社会条件

    我们知道，改革开放以前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、有较强同质性的社会。在那样的条件下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，社会资源和权力高度集中，国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系，社会的组织类型和组织方式也简单划一，并按照相同的模式建构和按统一的方式运行，所有社会组织，不管是政治的、经济的、事业的，都由政府控制和管理。由于社会资源高度集中，使得每一社会组织除从国家获取所需资源外，没有其他渠道，社会组织之间缺乏横向联系，各种要素和资源也很难横向流动。但改革开放以来，情况则发生了很大变化。其主要表现是：

    首先，政府和社会组织体系之间开始建立新型的关系，主要是政企分开，政府变直接管理为间接管理。其次，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，如没有单位归属的“个体户”，没有部门归属的私人企业。各种社会中介组织也随着市场经济的发展应运而生。第三，出现了独立化和分散化的经济活动主体，它们正寻找再组织的途径，如各类协会等，大大增加了社会横向联系的机会。第四，在此过程中，社会分化速度加快，出现了大量的多元化利益群体，他们正寻找新的利益表达的途径。这些新的利益主体不满足于原有的隶属于本单位的利益表达渠道，需要建立新的利益表达途径。第五，“单位”和“部门”的特权在某些领域中已经动摇，出现了跨单位、跨部门的社会参与的要求和活动。上述变化，不仅促进了社会自我管理程度的提高，而且也有利于公共管理社会化的推行。

    2.中国市场化改革进程的不断深入，以及与此相联系的市场机制的确立，为公共管理社会化创造一定的运作条件

    中国明确提出建立社会主义市场经济体制目标的时间虽然在90年代初，但正像人们所熟知的，改革开放伊始，改革的市场导向性就是十分明显的。从农村改革中家庭联产承包责任制的推行，到城市改革中大力引入激励、竞争机制，都是市场化改革的具体体现。正是这种市场化的改革，从根本上动摇了传统计划经济体制一统天下的格局，改变了经济社会运行中僵化、停滞的局面，也为市场经济体制目标的提出扫清了种种障碍。从这个意义上说，中国改革开放的过程，实际上就是市场化改革不断深化、发展的过程。

    在市场化的改革中，一个核心的问题是按照市场运行的客观要求确立市场机制，也就是说，要按照公开、平等、竞争、择优的原则，实现市场的公平交易，维护各市场主体的利益。市场机制的形成和确立，不仅改变了人们的价值观，增强了社会的活力，而且在推动公共管理社会化方面也有重要意义。因为政府在推动公共管理社会化、特别是公共服务市场化方面，是不可能离开市场运作机制的，一方面，政府可以运用市场机制的杠杆，在更大的范围内选择公共事务的具体承担者，节约财政开支，提高行政效率；另一方面可以扩大公共管理的范围，提高公共管理社会化的水平。应当说，中国在市场化改革中所形成的市场机制，为政府大规模地推进公共管理社会化提供了重要的手段。

    3.政府机构改革与职能转变，为公共管理社会化创造了体制条件

    如果说中国社会发育程度的提高、市场机制的确立为政府推行公共管理社会化营造出有利的外部环境，那么，中国政府适应现代化建设的客观要求自身所进行的一系列变革，以及这种变革对转变政府职能任务的提出与实践，既成为公共管理社会化的直接动因，也为公共管理的社会化创造了体制条件。

    众所周知，中国从改革开放之初，就迈上了行政改革的漫长道路。不过，中国行政改革起始阶段，并不是首先从体制本身切人的，而是从政策调整开始的。用强化旧体制执行新政策，是1982年以前行政改革的基本特征。但是，当新政策的巨大能量释放到一定程度并与传统的计划经济体制的内在冲突加剧时，行政体制改革的任务才被历史地提上了议事日程。否则我们就难以理解为什么在改革开放之初的短短4年多的时间里，国务院的机构由1977年的53个，迅速膨胀到100个，这些增加的部门绝大多数是管理经济的部门。因此，从1982年起，我们不得不对政府的行政管理体制进行大规模的改革。但是现在看来，这次机构改革尽管各级政府的部门有了较大幅度的减少，其他方面也取得了一定的成效，如国务院的部门由100个减少到61个，但从整体上看，仍然是数量增减型的。在当时中国改革的重心主要在农村，经济体制改革还没有全面展开以及仍然坚持计划经济的情况下，这一改革是不可能真正触动旧体制的。1984年后，情况则有了很大变化。一方面中国改革的重心已由农村转向了城市，城市的改革远比农村复杂得多；另一方面随着经济体制改革的全面展开和不断深入，我们不仅认识到了发展社会主义商品经济的必要性，而且开始意识到适应商品经济发展需要，还有一个转变政府职能的问题，也就是说政府管理的职能、方式也要随之变化。正是从这个意义上，我们说，1988年在改革开放以来进行的第二次政府机构改革中，中央提出转变政府职能的任务，不仅对后来的行政改革产生了深刻的影响，政府职能转变与否成为衡量机构改革成效的一个新的重要标准，而且也成为行政体制改革由简单的数量调整到体制创新的重要标志。当然，提出转变政府职能的任务并不等于政府职能就可以顺利地转变，这两者之间还有很长的距离，隐含着深刻的矛盾，中国后来改革的实践也完全证明了这一点。

    1993年以后的行政体制改革，应该说是建立在全新的社会主义市场经济基础之上的，这是与前两次政府机构改革完全不同的，这使转变政府职能的问题更加突出。如果说在市场经济体制的目标没有提出之前，转变政府职能的内涵，主要是要使政府管理要适应有计划的商品经济发展的要求，那么，在市场在资源配置中起主导作用的市场经济条件下，对基本属于计划管理模式的政府管理职能转变的力度，必然更大。再加上，人们对像中国这种政府主导型的市场经济模式还缺乏深刻的理解，从而使这个问题变得更加复杂。这中间既有政府的宏观调控的问题、政府与企业的关系问题、政府与社会的关系问题、政府自身的行为问题，还有这几者之间关系的配套改革问题等。正因为如此，政府职能转变就显得尤为紧迫和重要，也成为长期困扰我国改革与发展的重大难题和行政体制改革的重点。

    政府职能难以转变的另一个问题是，政府职能究竟应当转向何处？在1998年以前的历次机构改革中虽然进行了许多有益的探索，也取得了一些进展，但似乎一直没有形成统一的共识，以致影响了这方面的实践。1998年的政府机构改革明确提出，要把政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务这三个方面来，从而使政府职能转变的内涵更加明确，对行政体制改革中政府职能的转变，有着重要的指导意义。为了保证政府职能能够顺利转换，这次政府机构改革不仅大刀阔斧地精简政府机构，将国务院的组成部门由40个精简为29个，撤销了所有的工业经济管理部委，将其变为由国家经贸委管理的国家局，规定所有的工业经济部门不再直接管理企业，而且对国务院的所有部门的职能按照权责相一致的原则，进行了大幅度的调整，规定相同或相近的职能交由一个部门管理，克服多头管理和政出多门。据资料显示，在这次政府机构改革中，仅国务院各部门的内设机构就减少了1/4，有200多项职能被下放给地方政府、企业或社会中介组织；有100多项职能在国务院各部门内部进行转换；人员精简了近50%。

    2003年，我国在新一届政府组建以后，又进行了政府机构改革。其中最主要的就是通过组建专门的国有资产管理机构和银行业等监管机构，加强了对国有资产、金融等行业的管理，同时进一步改善了政府宏观调控职能等。所有这些改革，不仅为政府职能转变奠定了基础，而且也为推进公共管理社会化创造了有利的体制条件。

    在充分肯定我国推进公共管理社会化方面的有利条件外，我们还应该清醒地看到一些制约因素，或者不利条件。实际上这方面的问题如果解决不好，同样会直接影响公共管理社会化的实施和推进。这些制约因素主要包括：政府公职人员观念的滞后，由权力部门化、部门利益化导致的政府行为的某些紊乱，政府机构对于行政权力的过分依赖，没有建立起一套完整的官员问责制以及严重的腐败现象等，所有这些都会成为影响公共管理社会化的重要因素。

    正是从这个意义上我们说，中国公共管理社会化实现的程度，不仅取决于已经建立和培育的市场经济的基础，还与政府自身的管理行为、理念、管理方式、制度约束等有着密切的关系，而任何忽视后者的做法，都会对公共管理社会化产生不良的后果。

    芬兰的公共服务——芬兰社会保障系统马库·索里二战之后，西方发达工业国家的政府开始采取一项积极的社会政策，使原有的政府职能扩张，并产生了新的职能。养老与疾病保险制度、失业救济、儿童补贴、税收削减、为老龄人口提供的服务和儿童日托等等，都成为公共领域政策的一部分。国家还积极发展公共健康和教育服务。福利社会在所有的工业国家形成了，但却在北欧国家达到了最广泛的程度。人们通常提到的“北欧福利模式”具有以下几个主要特点：普遍性原则（不论居住地点、职业或经济状况，每个人都有权享受社会保障）；强大的公共部门；以公民／居民的立法权为基础的税收基金；平等待遇。

    分配财富

    历经几十年建立起的芬兰社会保障体制是与北欧福利模式的原则相一致的。可以说，20世纪80年代的持续快速增长时期使得芬兰能够进一步改善其社会保障体制，从而最终成为一个北欧福利国家。社会保障的目的在于维护人们的工作与生活环境，确保良好的健康标准与工作能力，在人生的不同阶段都能得到足够的收入、服务和社会安全保证。事实上，每个家庭在一定时候都会得到某种形式的收入转换，或是使用社会和健康服务。这种收入转换的制度有效地平衡了收入分配制度，尽管按照每户可支配收入来衡量的话，芬兰的收入分配制度已相当公平了。这就使得芬兰的贫困率成为经济合作与发展组织中最低者之一。

    平等原则与社会保障体制密切结合。针对孩子们的日托体系的蓬勃发展使得妇女们能够广泛地参与到工作中来，现在已有70%的母亲这样做了。所有的学龄前（7岁以下）儿童都有权利享受地方政府的日托服务，如果他们要接受私人的日托服务或是在家中被照看的话，他们的家庭能够得到财政支援。

    社会支出现在低于欧盟平均值

    20世纪90年代之初，芬兰经济衰退时期，社会支出与GDP的比率曾大幅提高。但后来的经济增长、公共支出的储备、失业率的下降和改革措施都降低了这一比率，而现在，芬兰的社会支出已经低于欧盟平均值。2000年的社会支出仅占GDP的24.6%。社会支出主要由中央政府、地方当局和雇主们承担。

    在芬兰由被保险人直接分担的社会支出比起在其他欧盟国家要低得多，而中央政府和地方当局的财政支出就相应要高。

    全面的社会保障

    宪法保障所有居住在芬兰的人们在经济、社会、教育方面的基本权利。国家和地方政府保证这些基本权利的实现。从社会政策的角度来看，得到全面社会保障的权利是关键性的基础权利之一。社会保障由预防性社会与卫生政策、社会福利和健康服务构成，还包括疾病、失业、老龄及其他方面的救济。在社会保障的发展过程中，公共部门扮演着核心角色。服务与所得保护要由立法引导。服务主要由税收提供资金。而所得保护的费用则来自雇主的支付、保险的支出和国家财政。社会的急剧变化时的商业的社会责任更为显著。社会资本来自于不同的行为人的相互合作与影响，而这些行为正是国家作为一个整体所需的至关重要的竞争性因素。

    社会福利

    法律保障芬兰的全体居民享有社会福利。这包括了社会服务和救济的全部范围以及作为最后措施的收入支持。社会福利体制的目的在于为全部人口提供高质足量的服务。芬兰的448个地方政府都安排了社会服务和收入支持组织。社会服务包括儿童日托、儿童看顾津贴、儿童福利、残疾人服务、老年人看顾服务以及对禁治产人的照顾。

    健康

    芬兰卫生保健政策的主要目的在于延长人们的健康状态及其官能的寿命，旨在保证每个人都能得到高质量的生活，消除不同人口群体之间的健康差别，降低未成年人的死亡率。这就要求对所有社会决策中的健康因素都要加以注意。健康是与社会政策一体的。

    公共保健主要是地方政府的职责。地方医疗机构提供基本的护理，而在几个更小的行政单位之间实行设备共享。保健中心提供的服务包括：门诊病人的护理，住院病人的护理，预防性服务，牙科、妇科、儿科护理，在校学生的卫生保健，老年人的看护，家庭健康规划，物理疗法与职业保健。医院的护理由20个以地区为划分基础的联合的地方性组织提供（医疗区域）。基本卫生保健要由地方政府直接从其总预算中拨款。在次级的保健中，医院就可以将保健费用的账单转给政府。在这种医疗保障的资金安排下，较小的行政单位就可能遇到一个问题：遇有医疗条件昂贵的情况，就会给自己的财政带来很大的负担。

    社会保险

    社会保险救济的目的是为了确保人们的所得与其在雇用期间的收入水平成比例，并提供辅助性的最低收入援助。居所地是能否得到援助的判断标准。

    除了强制保险以外，社会保险还包括意外补充法定险种的自愿附加险。

    在芬兰，所有的居民都处于社会保障体制之内，这一体制规定了基本养老金（国家养老金）、疾病与孕妇的抚恤金和失业救济金。此外，所有从业人员还可享受基于职业的津贴，如职务津贴和劳务风险的救济金。芬兰社会保险制度的一个显著特点是，虽然这一制度是强制的、法定的，但相当大比例的社会保险却是由私营保险机构管理的。

    芬兰有两套救济金体系，一为国家抚恤金体系，一为职务津贴体系。两套体系都向老年人、残疾人和幸存者支付救济金。前者以住所地为基础，提供抚恤金以保证最低收入；后者以职业为基础，与收入密切相关。国家抚恤金体系与个人从职务津贴中得到的救济相协调，使那些职务津贴较低或没有职务津贴的人也能得到抚恤金。当职务津贴超过一特定数额时，就不能再享受国家抚恤金。国家抚恤金由社会保险机构（Kela）负责执行，而职业津贴由私营保险机构负责执行。

    公共部门有自己专门的救济金制度。失业救济包括了收入补助、基本补助和劳动力市场援助。法定的收入补贴制度来源于政府与劳动力市场组织间的一项协议，而且这种三方模式仍在这一制度的发展中起着关键作用。大多数雇员都处于自己行业的失业基金的保护中，一旦失业，他们即可得到收入补助。所有的从业人员和农民都有强制保险来保护他们弥补在工伤和职业病中受到的损失。农民以外的个体从业人员可以采用自愿保险。

    工伤保险制度由私营保险公司实施。机动车第三方责任险在芬兰也是强制性的。

    健康保险对暂时失去工作能力导致的收入减损进行补偿。补偿额与申请人的收入相称。长期疾病或一段期间的残疾都会在不同程度上影响当事人的日常生活。康复活动能帮助防止或减轻这些影响。康复救济金就是为了使有缺陷或严重残疾的人，不管其各自的情况如何，能最大限度地提高和保持它们工作和应付日常生活的能力。

    失业的求职者的基本收入可以通过失业救济金和劳动力市场补贴得到保证。失业救济金以基本补贴或收入补贴的方式支付。

    劳务市场补贴是用来支付给失业的求职者，他们或者达不到就业条件，或者已领取基本补贴到了时限。这种补贴的支付要通过财力的测定并且没有领取期限。

    失业救济金作为一个整体还涵盖了劳务市场培训的收入保障。如果你参加了劳务市场的培训，你就会得到培训津贴。如果你是独立地参加一项培训课程，你还会得到基本培训津贴。根据民意测验，芬兰的社会保障系统享有广泛的公众支持。

    服务多样化

    芬兰的地方政府要负责其辖区内居民的以税收为基础的社会福利和健康服务基金。地方政府可以自己提供服务，也可以与邻近的地方当局协作来安排服务。地方政府可以与其他地方政府或私营服务商签订服务合同。国家则通过分配国家补助的方式来支持这些地方性服务组织。服务的构成并未为法律所明确规定，这就意味着服务在各地可能有所不同。不过法律还是规定了一些在各地都适用的基本的服务形式。

    由私人或社团提供的社会和卫生保健服务补充了那些由当局安排的服务项目，并成为可供选择的对象。

    服务的控制模式

    国家向地方当局和其他服务提供者提供与服务的范围和品质相关的信息，并指导他们使用这些指导方针。其具体方式包括，提出建议、提供数据和各种运转模型来扶持地方的服务活动。

    如果市政当局未能在合理的时间里提供充足的服务，或者公众平等地接受社会和卫生服务的可能性在某些方面遭到破坏，国家可以采取规章管理和资源调控的手段加以管理。服务的内容和质量都将受到审查，以预防并纠正其中的缺陷和错误。

    社会事务和卫生部负责相关法规的制定并指导其执行。同时，它负责为当选的新政府在其4年任期内筹备由新政府通过的“社会福利、卫生目标与行动”计划。这项计划包括一个资源配置决议。该决议每年都会和政府预算一道进行审议。省级社会福利和卫生计划的制定、指导和监督由省级政府负责。

    公共服务的筹资

    芬兰的社会保障资金来自于雇主和保户的捐助和税收。近年来筹资体制变化的目标是使中央和市政当局各自的筹资职责更加透明，并且强化保险的原则。这些筹资的新举措有助于节约开支，并且更富有成果。

    社会保障支出主要由养老金、地方社会和卫生服务、失业保险和医疗保险几方面组成。

    市政当局主要负责教育、社会和卫生服务等基础服务项目。大多数市居民不足10000人，法定的服务项目由市政机关给予提供，既可以是本市单独提供也可以是几个市政当局联合提供。市政当局也可以向私营部门购买这些必需的服务。中央和市政当局都可以收税，市政当局为其必须提供的服务从中央获得一定补贴。客户必须为其享受的服务支付费用。服务部门中最重要的领域是基础卫生保健和特殊医疗保健、儿童日常保健、老龄保健、残疾人保健、社会救济和儿童福利。社会救济是最后手段的救助，而公共卫生保健则是一种普遍的服务，私人服务在大多数情况下是由公立医院里的医师在业余时间提供的。

    市政当局为各种服务项目募集资金。它们每年都会从税收、政府补贴、各种收费项目和销售收入中拿出超过270亿欧元，用于此项开支。中央政府向地方政府提供财政支持以换取更广泛的法定服务项目。每年政府对地方的补贴不超过地方收入的1/5。

    面临的挑战

    由于全球化的浪潮和欧洲一体化深入所带来的紧张局势和各国内因素所造成的财政压力，20世纪90年代被描绘成福利国家的新纪元。这些变化会给西欧福利国家和它们人民的福利带来重大的变化吗？

    未来几年中，芬兰社会政策所面临的主要国内挑战是：国有和地方经济的增长；失业和失业结构；人口结构和家庭结构的变化；就业率和就业能力；老龄人口对保健和服务的需求；社会和卫生保健部门是否有足够的、称职的从业人员；社会和卫生保健支出的发展趋势；贫穷和社会排斥；社会支出的可持续性发展；信息技术。

    由于抚恤金体制的结构性改革和对公共开支的控制，以及改善了的就业形势，这一体系的筹资比起20世纪90年代早期的萧条时期而言，是建立在更为坚固的基础之上。然而，要为婴儿潮时期出生的一代提供抚恤保障的资金则还需要经济的适度增长，失业率也需要比现阶段更低。

    怎样使社会保障现代化？

    2001年4月社会事务和卫生部公布了《2010年社会保障战略——迈向社会和经济可持续发展的社会》。该文件概括了未来10年的社会保障战略。同时，文件也指出了未来社会保障体系改革的四个战略方向：增进健康和身体机能；让工作更吸引人；防止和对抗社会排斥；提供充足的服务和收入保险。

    这四个方向确定了改革的目标，并明确描述了实施它们的具体措施。

    如果上述目标能够实现，到2010年人们的工作年限将比现在延长2—3年。同时，随着人民身体机能的增强，老龄人群需要老龄保健的年龄也将相应提高，不同年龄段人群之间体质的差别也将缩小。随着地区间合作的加强，社会服务的质量将更高，更容易获得；收入转移既能使人们保持合理的收入，又可以使他们保持一定的工作积极性；社会保障将获得稳定的资金来源，贫困在未来的几十年内保持在低水平。

    2001年社会保障支出委员会和它的筹资部，提出了对芬兰社会保障体系的改革计划。该计划于2002年春公布。这项计划部分基于2001年底社会事务合作者之间达成的一项协议。该协议决定为退休金提供更充足和持续的资金来源。这项计划的实施意味着人们的工作年限将比现在更长。

    社会政策的一个目标就是提高经济依赖性。过去社会保障被看成纯粹的支出，而现在它的积极作用得到了明显的体现。社会保障的任务不仅是在社会发生危机时提供保障，而且能够保持人们的工作能力，向社会提供劳动力。

    因此，社会保障是经济发展的一个重要前提。人口老龄化会对经济的持续发展产生压力，首先，老龄化意味着更多养老金和保健费的支出；其次，劳动力的减少如果不能得到就业率增加和生产效率提高的补偿，经济和税收的增长就将放缓，这就反过来增加了为社会保障提供资金支持的难度。失业的增加和失业支出的增长，也将占用各项服务项目的资源。政府的一个重要目标就是在其任期内使就业人数至少增加100000人，而它更长期的目标是使就业率达到75%。

    美国政府公共服务的治理结构

    胡冶岩进入21世纪，伴随着后工业社会的到来、信息时代的迫近，以公共服务为主导的新型社会治理模式的出现，导致新公共管理已经成为一种世界范围内的改革运动。从实践中看，这场运动有向更广、更深层次发展的趋势。

    2003年11月，我们有幸赴美国进行了为期半个月的考察培训，其内容主要涉及美国政府公共服务的治理结构；美国公共服务改革的实践进程；各级政府服务于社会、经济秩序和发展的手段；在资源配置中美联储的功能及作用等。这场改革的实践对于发展中国家的中国有一定的借鉴意义。

    一、美国政府公共服务的治理结构

    作为席卷世界各国的行政改革浪潮，它发端于美国的政府改革，如今已经成为世界范围内各国政府实施行政改革的价值趋向。新公共管理作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要的影响。

    从近几年的发展趋势看，发展中国家的改革在普遍推行，在发达国家也呈现出向更广、更深层次发展的趋势。

    美国服务型政府的职能特征。美国政府提供许多公共服务，促进社会经济的发展。各级政府之间从经济角度上讲是伙伴关系。联邦政府与州政府之间的职能划分相对较规范和清楚。联邦政府主要管理福利、环保，经济发展职能大部分放在州及州以下地方政府管理。也有一些项目由联邦或州政府与地方政府共同负责，如地方污染项目，联邦拨款资助，但必须地方政府同时拨款。

    或者郡政府有时会为执行州政府的一些项目掏钱，如社会保障项目等。因此，形成了各级政府尽可能实现供给与生产的分离，并允许公民自主选择服务的方式。美国50个州，运作方式和模式也各不相同。有人戏称，美国50个州就有50种模式。但不管是什么模式，都有严格的法规作依据。这说明美国地方政府公共管理分权化的一种现实状况。如政府的公共服务包括了基础设施建设和市政建设，给企业发展提供良好的外部环境，降低企业经营的社会成本，有利于企业低成本地经营和扩张，刺激经济发展。美国政府经济管理部门服务的思路是：为企业发展创造良好的外部环境。

    千方百计增加就业机会是当前公共服务的主要目标。在美国，各级政府推动经济发展的目标十分明确，首要目标就是增加就业和工作机会。选择招商引资的企业标准，首先就是看该企业能为本地创造多少就业机会。这种做法确实值得我们重视。多年来，我们一些地方政府关注的首要经济发展目标是GDP增长率。政府抓经济的观念也认为，经济增长是第一位的，有了经济增长，才有一切。因此，有的地方政府就会贪大求洋，盲目投资，重复建设，为的就是靠高投入把经济增长速度搞上去。因此，转变各级政府的经济发展观念是极为必要的。

    二、美国政府公共服务改革的进程

    美国公共服务的改革始于里根政府，主要是大规模削减政府机构和收缩公共服务范围。当时负责推行改革的格鲁斯（Grace）委员会的基本职责，是将私人部门的成功管理方式引入公共部门管理领域，以提高政府效率。老布什政府则开始全面推行质量管理。到了克林顿时期，美国政府所进行的大规模的改革更呈现出明显的新公共管理的特色。

    克林顿在1993年后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标确定为创造一个少花钱多办事的政府；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是副总统戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告，即《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）。随后，美国国会通过了《1993年美国政府绩效和结果法案》。该法案认为，联邦事务中存在的浪费和无效率降低了美国公众对政府的信任，削弱了政府满足公民需要的能力。

    由于对结果和绩效的关注不足，导致了政府在政策制定等方面存在严重障碍。

    因此，必须要强调政府行动的绩效和结果。该法案明确了政府要达到的目标：

    要求联邦政府系统地为行动结果承担责任，提高公众对政府能力的信心；发动绩效改革，以引导政府行为确定项目目标、衡量这些目标所取得的绩效，并向公众公布这些进程；通过对结果、服务质量和顾客满意度的关注，提高政府的效率和公众责任感；为联邦官员提供更多关于项目结果和服务质量的信息，促使他们制定实现目标的计划，为公众提供更多的服务；提供更多的关于法令目标方面的客观的信息，增进国会的决策，促进联邦项目的效率和效能；提高联邦政府相互间的管理。

    为了实现这一目标，美国政府制定了详细的实施计划，把政府改革的行动与使命分解到具体部门当中，使改革可以深入到政府的各个层面。为了确保提供尽可能高质量的服务，克林顿政府还积极推行顾客导向的改革，认为这将对政府效能和服务质量的提高产生重大的影响。克林顿于1993年发布行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，而且服务标准必须向企业典范看齐，这项行政命令，既包括顾客服务标准的具体内容，也有各行政机关提交报告的时间和所要接受的监督。

    克林顿政府的改革取得了许多成效。1997年美国全国绩效评估委员会汇集联邦政府各机构所制定的“服务标准”，出版了有史以来第一本政府的服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》，联邦机构为579个组织和项目发布了4000条顾客服务标准。1998年，该委员会更名为全国重塑政府合作伙伴关系委员会。

    除了在政府绩效方面的改革以外，克林顿政府还在精简规章和电子政务方面进行了改革。1993年发布“规章计划评论”行政命令，要求废除过时的规章制度、表彰好的结果、寻求基层合作伙伴，联邦政府总共取消了16000页的规章制度。1994年颁布《联邦雇员重新调整法案》，要求联邦政府1999年前裁减272500人，并授权联邦机构“买出”雇员以鼓励雇员离开联邦政府；另外还公布了联邦采购精简法案，改革采购制度，建立整个政府范围内的电子合同体系。

    小布什上台以后，美国政府的改革仍然持续进行，2002年他颁布的《总统管理日程》中表现了改革的决心和原则。布什政府仍然以关注政府绩效为重点。他认为政府关注的应该是政府项目的完成、绩效和结果，而不仅仅是许诺，这是新一届政府所有官员都必须奉行的准则。他强调改革仍然是非常迫切的事情，根据美国总会计办公室的报告，一些联邦政府部门非常容易导致欺骗、浪费和滥用权力，这样的机构就会被列入“高风险”（high-risk）名单，10年前这一名单所列的部门是8个，如今已经增加到了22个。因此必须加大改革力度，明确改革目的。新的政府改革应以以下原则为指导：以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争积极而非僵硬地变革。

    布什总统强调政府应当是有限而积极的，政府应当关注问题并致力于解决问题。布什政府不仅制定了总统创新日程，而且特别注重执行，为此重建了总统管理委员会（PMC）。PMC负责提供在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的、创新的管理领导权。

    三、美国政府服务于社会、经济秩序和发展的治理手段

    1.美国政府的宏观调控

    美国作为世界上头号经济、科技、军事大国，具有较大的宏观调控空间。

    如美联储牢牢掌握了货币政策调整的主动权，美国经济的泡沫已经得到初步的释放，经济情况正在向可控的方向发展。从长期看，美国新经济的潜力仍未完全发挥出来。布什政府在2002年发表的《总统经济报告》中宣布“新经济依然健在”。新经济理论支持者们认为，新经济的最主要标志是，以信息技术为核心的技术革命及其广泛应用导致了美国劳动生产率增长速度的加快，从而推动了美国经济持续增长。

    世界经济论坛公布了2002～2003年度全球竞争力排行榜。报告显示，美国国家竞争力和微观经济竞争力排名均由2001年的世界第2位上升到第1位，重新成为最具竞争力的国家。英国《金融时报》2001年公布的全球最受推崇企业排行榜上，美国通用电气公司连续第4年高居榜首；分国家来看，在上榜的50家企业中，美国公司就有26家。

    种种迹象表明，美国经济仍然保持较强的竞争力和活力，美国政府仍然保持较为灵活的宏观经济调控能力。

    2.地方政府与经济发展的关系（奥农达噶郡案例）

    美国地方政府从各种角度为社会经济的发展提供服务和支持，如包括对企业税收、培训、基础设施，并且在市场机制的运作上，通过非政府组织的共同合作管理，间接地为企业提供资金的支持。如中小企业发展部对企业的贷款支持是通过非政府组织实施。政府自身的职能十分清楚，绝不越界。

    奥农达噶郡作为老工业基地，为了适应国内产业的发展与变迁，地方政府积极推动其进行产业结构调整，实现经济结构转型。这在东北各州具有典型意义。过去本地传统产业主要依赖制造业，最初为制盐业等，以及内河运输业等。后来汽车、空调等产品制造业有较大发展。二战后随着全国产业大规模整合，本地制造业纷纷迁移外地，制造业比重大幅度下降，在本地产业结构中只占第4位；在地方政府的长期规划和积极推动下，银行金融业教育文化等产业成为本地主要支柱产业，成功实现了经济持续增长和结构转型。

    3.郡政府的服务职能

    郡政府有三类职能。一是为本地居民服务；二是基础设施建设与维护，如修路、公园维护；三是为本地经济发展提供其他财政支持。如为了促进本地经济发展和就业，地方政府要为本地企业扩张或者吸引外地企业来本地投资提供财政支持。财政支持主要方式：第一，通过募集资金的方式，对支持企业提供优惠利率贷款、减免税。第二，政府为企业的技术培训项目提供小额补助。第三，政府为企业发展提供配套基础设施建设，包括道路、供水系统等。第四，政府发展本地社区高等教育，针对企业需要提供各种实用技术培训；以帮助就业，减低企业成本。此外，会展旅游业也是本地政府近年来推动的发展增长点，成为地方财政收入增长的主要来源，这里的会议中心被评为“全美10佳”。

    近年来，政府在考虑本地发展规划时，就业、环境保护和提高生活质量是首要考虑的因素。

    招商引资工作主要由郡经济发展部商业开发办负责。挑选企业的标准关键是能否为本地创造就业机会，企业是否符合本地经济发展规划的各项要求。

    4.在资源配置中美联储的功能及作用

    在美国政府公共管理中，成功的货币政策是美联储以超前性的货币政策，削弱或避免经济波动。美联储拥有一大批高素质的经济学家，对国内外经济和金融形势进行全面的分析、评估和预测，作为制定货币政策的依据。同时，美联储考虑到货币政策的时滞性，在经济过热和通货膨胀之前采取紧缩性货币政策，在经济衰退之前采取扩张性货币政策，从而熨平经济周期性波动。随着经济全球化进程加速，国际贸易和国际资本流动对美国经济影响越来越大，美联储的货币政策也更加关注国际协调问题。

    美国的货币政策目标是促进经济增长和物价稳定。1998年以来，美联储根据本国经济发展变化和东南亚金融危机对美国的影响，多次降息或升息，小幅微调，实现了货币政策目标。例如，东南亚金融危机和国际金融市场动荡导致美国出口下降、国内信贷紧缩。从1998年以来，美联储多次降息缓解了这些问题，刺激了经济增长，保持了低通胀率。又如，1999年以后，世界经济复苏，美国经济出现强劲增长，为了防止经济过热和通货膨胀，美联储6次升息，使美国经济成功地实现了软着陆。

    美联储是世界最受关注的自主权最大的国家中央银行。它代表了联邦政府与美国市场化、分散化的金融决策模式。美联储直接向国会负责，根据美国经济发展情况变化独立地制定和执行货币政策，美联储在全国设立的12家分行不受地方政府干预，独立地执行货币政策，确保了货币政策的客观性和有效性。美国宪法规定货币政策权力在国会。这是为了避免由于行政机关因权力集中而导致公共权力的滥用。美国1913年正式建立美联储。美联储现有13个单位，其中12个分别代表美国的12个金融大区，第13个是领导机构，起协调作用。13个单位行长组成行长会议。此外，由7人组成董事会。董事会由国会授权并向国会负责。为保证政策独立性，董事会成员任期为14年，并不得参加任何党派和团体。成员由总统提名，参议院多数通过，每2年换1个人。现任主席格林斯潘已经任职15年，其对美国经济的影响甚至可能比总统还大。

    美联储的职能主要包括：发行货币，其中超过一半的美元在国外流通；为政府融资，包括做清算业务，帮助政府理财，黄金储备等；为国外中央银行提供金融服务；管理、规制商业银行，调整货币政策。调控主要为了两个目的，一是促进就业机会最大化，二是稳定价格。货币政策最通常的做法是通过控制短期利率以控制经济的趋势，让市场机制自行调整。

    总之，从美国改革的历程和当前改革的特点来看，确立的“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础”的改革已经成为政府自身持续性的要求。

    参考文献

    [1]胡冶岩：《国家行政学院第九期司局级公务员进修班赴美国培训考察报告》，《国家行政学院境外公务员培训参考资料》2004年第1期。

    [2]王细利：《美英澳三国新公共管理改革的新进展》，《中国行政管理》2004年第2期。

    让公共服务的阳光普照农村一论当前政府公共服务职能在农村的实现

    丁德章一、当前在农村中实现公共服务的基本内容或途径

    1.把农村义务教育和基础教育纳入公共服务之中

    我国农村的义务教育和基础教育是我国公共教育体系中的主要内容，是提高广大农村人口文化科技素质、实现社会经济发展和稳定的关键环节。但长期以来，我国的基础教育投入主要是由省级以下政府承担，城市中的财政状况相对较好，其义务教育和基础教育经费问题相对较小。农村中的义务教育和基础教育的经费则主要是由县、乡（镇）承担，但在曾经实施过的义务教育管理层次逐级下放之后，事实上主要是由乡（镇）、村负担，即由基层政府和农民承担了义务教育的主要责任。这种情况近年虽有所改变，各级政府在农村义务教育经费投入中已占据较大的比例，但由于农村义务教育投入总体上水平低，农村经济发展和农民收入增长缓慢，特别是在农村税费改革以后，农村义务教育的投入状况进一步恶化，成为被媒体经常披露的、一些农村中小学擅自提高收费标准的一个重要原因。目前实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，虽然在保障教师工资发放方面有明显的作用，但因仍在原有总的政策框架内，并不能从根本上改变农村义务教育的窘境。因此，逐步由中央和省级政府承担并加大农村义务教育的投入，应是当前进一步完善农村义务教育管理体制和投入机制的重要措施。在全国范围内，省级财政以平衡省（市、区）内富县与穷县之间义务教育水平作为政策目标，中央财政根据农村义务教育的最低标准，对不能保证平均最低义务教育的县予以补助。当然，农村的义务教育和基础教育管理体制也要进行改革，通过精简机构和人员、优化农村教育资源配置，以使政府这一公共服务贯彻到实处。

    2.为农村中的富余劳动力转移创造条件和提供就业服务

    就业问题一直是现代社会各个国家或地区政府管理中的最重要任务，在我国显得尤为严峻。我国目前进城务工的农民有1.2亿人，农村中还有约1.5亿富余劳动力需要转移。如何把农村中丰富的人力资源变成财富并提高其收入水平，各级政府应像高度重视城市中的就业问题一样，对其提供就业服务。

    当前的主要任务是真正实现城乡就业走向平等，加快建立健全城乡统一的劳动力市场的步伐。各级政府所处在的层次不同，其服务职能有区别，作为中央和省级政府主要是提供政策决策、协调、监督贯彻实施和主要承担资金支持等服务。城市及县乡政府负责具体实施。作为城市政府应积极清理、废除影响城乡就业走向平等的各种障碍，把建立统一的劳动力市场落到实处，既为农民进城工作提供服务，也为城市人到农村投资办企业或就业服务。特别需要强调的是，城市政府应在推进对现行户籍制度改革方面，做出努力。我国现行的户籍制度把人分为城市人和农村人，进城务工的农民也因是“外来”人员或是农村人，在子女教育、工种选择等方面，时常受到歧视，克扣或拖欠、拒付工资的情况，时有发生。产生这些问题的主要原因是户籍制度造成的，因此，加快改革现行的户籍制度，是转移农村剩余劳动力、促进城市和农村经济乃至整个国民经济发展的客观需要。县、乡（镇）政府应该积极做好本地剩余劳动力转移的服务工作。通过市场调研，把劳动力市场需求情况及时地向本地农民提供，并积极牵线搭桥、提供中介服务，尽可能的把本地区的剩余劳动力推向需要、合适的岗位上。同时，通过对本地区外出务工人员有针对性地进行必要的专业技术培训，如建筑、环卫、绿化、餐饮、家政等及相关的法律法规知识的培训，使他们到达务工地后，能尽快进入角色，做到遵守法纪和职业道德，并能够维护自己的各项权利，使他们能更好地适应未来的工作和生活，尽可能快地融入所在地的社会，成为新市民。

    3.加快建立从“低保”起步的农村社会保障步伐

    在过去的较长时期中，我国的广大农民被排除在包括医疗、养老等社会保障之外。20世纪90年代中期，在随着城市社会保障改革力度加大、“三农”问题日益突出的大背景下，在农村建立社会保障制度的问题才逐步引起有关方面的重视。但在城乡分离的政策中，城市的社会保障是由国家财政负担，并在千方百计地开辟筹资渠道，如议论中的征收社会保障税、国有股减持筹资等，而农村建立社会保障似乎只是农民自己的事，仍由农民自己来办。近年来，我国一些经济条件比较好的农村，已经起步，2002年，包括优抚救济、养老、医疗保险和社会福利等在内的社会保障费已达约400亿元，但总体水平仍然很低，仅占GDP的0.5%，其中2/3是来自乡镇企业和农民自筹，基本上是农民自我保障。农村的社会保障覆盖率只有3%，人均社会保险费的城乡比例是24：1。

    在养老保险方面，只在一些沿海地区约有100万老人领取养老金，占农村老人约7000万人中的极小比例。农村中还有1/3的五保户得不到供养。在公共卫生服务、医疗保险方面，一些地方病和传染病防治形势严峻，如艾滋病的蔓延、血吸虫病的死灰复燃，已经引起人们的高度关注。农民没有医疗保险，基本上是自费，承受不了高昂的医疗费。据卫生部抽样调查，在贫困地区患病未就诊的占72%，应住院而未住院的达8g%，因病致贫和返贫的达50%。在扶贫救助方面，据民政部统计，2002年，城镇低保人数达1960万人，中央及地方政府支付的低保资金达105亿元。城市做到了应保尽保02000年农村得到低保的人数仅占应保人数的25%。坚持以人为本，统筹城乡经济社会发展，政府应该把加快建立农村社会保障的步伐摆到重要的议事日程，并承担起主要职责。当然，目前在农村建立起与城市同等水平的社会保障制度的条件尚不具备，但逐步建立起覆盖广大农村的“低保”制度还是有条件的，通过从建立“低保”人手，并以此作为起点，随着国民经济和农村经济的发展而发展，使之与城市的社会保障水平逐渐缩小和接近，并最终趋同，是未来的小康社会必须具备的基本内容。

    二、当前在农村中实施公共服务应解决的问题或采取的措施

    1.实施公共服务需要服务型的政府

    在农村中实现政府公共服务职能，需要一个能够精简高效、积极贯彻落实公共服务的、能真正履行为人民服务职责的服务型政府。目前我国乡（镇）政府中机构臃肿、人浮于事的现象较为突出，这种状况会加重农民负担、降低办事效率，侵蚀有限的公共服务资源，影响着为农民服务的应尽职责。因此，真正、有效地加快机构改革的步伐，精简乡镇机构、压缩机构规模，克服人浮于事的现象，提高工作效率至关重要。为此，一是要把我国的机构改革措施真正落到实处。目前乡镇中存在的机构和人员，过多的情况，最重要的原因是体制上的问题。在现行体制下，我国乡镇中的机构都是按照上级政府中的机构“上下对口”设置的，可以说，县及以上政府有的组织或机构，在乡镇中一般都有设置，如乡人大、乡政协等等，致使机构众多、冗员过多。乡镇中的机构若不与上级政府中的机构对口设置，难免会在工作上造成掣肘或关系不畅。因此，只有乡镇以上的政府机构改革真正到位了，才能使乡镇失去下效和对口设置的根据，把乡镇中过多的机构和人员撤减下来。二是用法律和法规的形式规定乡镇中的机构及其人员数。使之保持精简高效，并保持政策的连续性。即使是在人口多或经济比较发达的乡镇，也应该遵循，以实现小政府大社会的理想状况。

    在精简机构和人员的同时，通过制度创新，建立起能够真正履行为人民服务职责的服务型政府。目前，我国村民委员会直接选举已开展两轮，可以说村级直选工作已趋于成熟，有的地方已经开始乡（镇）一级的直接选举的探索。

    通过加快这一进程，实现乡（镇）领导的直接选举，促使他们在面对广大选民，必须做好为人民服务的工作，为政府公共服务职能在广大农村的实施，提供体制上的保障。

    2.为公共服务的实施建立健全服务体系

    （1）进一步完善农业社会化服务体系。我国现有的农业社会化服务体系是一个多层次的复合体系，包括以下四个层面：一是农村社区性集体经济组织（指目前农村中的村民委员会及其所属的村民小组）。该类组织既是我国农村集体财产的所有者，也是在农村社区内部向农民提供各类服务的主要承担者。二是在农民自愿基础上发展起来的农村专业化合作组织。

    三是农业产业化经营组织。这类组织是以农产品加工、营销等企业为“龙头”，根据自愿、互利的原则，与农户建立稳定的农产品产销关系的“公司+农户”的组织。四是国家经济技术部门、供销合作社、农村信用合作社以及各类社会力量兴办的农业经济技术服务机构。这些层次的组织虽然在我国农业和农村经济的发展中发挥着一定的作用，但要适应市场经济条件下农业和农村经济的发展，需要通过深化改革、进行组织创新或者需要建立健全。

    农业社会化服务体系，应该提供以下主要服务：一是为农户提供各种所需的信息服务。通过认真的市场调研，向农户提供各种准确的市场信息，供农户根据自己的情况加以选择。二是为农户购买各种所需的生产资料牵线搭桥、代购服务。三是为农户提供中耕保苗、收割脱粒、农产品运输及销售等服务，等等。农业社会化服务体系应在市场经济中根据实际需要来建立、发展和完善，政府应该因势利导扶持，但不能通过行政命令办事，以防异化，不能真正为农民服务，反而，增加了农民的负担，甚至出现坑农、害农的问题。农业社会化服务可由农村中的有经验且信誉良好的经纪人或专业户承担，鼓励采取“公司加农户”、“订单农业”等多种形式。支持农产品加工企业、销售企业和科研单位带动农户进入市场，与农户形成利益共享、风险共担的机制。这样，通过建立社会化服务组织既可以为农户减轻负担，提高劳动生产率，降低生产成本，促进农业生产的发展，又可以吸纳农村剩余劳动力，解决就业问题，促进农村第三产业的发展。

    （2）进一步完善农产品市场体系。农户作为商品生产者，其产品必须能够顺畅地销售出去，这就要进一步搞活农产品流通，尽快形成开放、统一、竞争、有序的农产品市场体系，为农户提供规范的、良好的市场环境。从我国目前的具体情况看，必须大力整顿和规范市场秩序，坚决打破用行政的手段对本地区的市场封锁，积极开拓农村市场，引导农村资金、技术、劳动力等要素市场的规范和发展。同时，进一步健全市场法规，维护好农产品市场秩序。在这方面，政府应该认真的履行。

    （3）进一步完善国家对农业的支持保护体系。就近些年来我国农业和农村经济在发展过程中存在的问题看，完善国家对农业的支持保护体系主要应突出以下内容：一是切实保障农户的各项权利，包括土地承包权、生产自主权和经营收益权，保证农户的独立的市场主体地位。二是切实保护农户的正当利益。地方政府应该有效地保护好农民的正当利益，依法严惩侵害农民利益、哄抢生产成果等的不法之徒。同时，着力解决农民负担重的问题，保护好农户承包经营的积极性。三是对农户生产经营活动提供资金上的支持。

    3.用法律法规保证农村中公共服务的实现

    目前，我国城乡差距严峻的现实及其对社会经济发展所造成的负面影响，已为人们所熟知。继续实行像过去那样的城乡分离政策，即基本上把农民和农村排除在公共服务之外的做法，已难以再沿袭下去；而实现全面建设小康社会的历史任务，把广大农村纳入公共服务的范围，也是一道绕不过的坎。因此，统筹城乡社会经济发展，使政府的公共服务惠及农村，对于促进农村的社会经济发展，具有重要的现实作用。但改革开放以来，特别是近些年来，全国上下虽然对“三农”问题予以了高度重视，但“三农”问题却日趋严重的事实，向我们提示，在对待“三农”问题上，高度重视固然重要，但好的措施贯彻落实更为重要。为使在农村中提供公共服务，开展起来并贯彻下去，应该通过法律法规的形式予以规范和保障，对于在农村中实施的公共服务的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定，加强监督，以实现公共服务的阳光普照农村，并开花结果。

    参考文献

    [1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社2003年版。

    [2]本书编写组：《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定辅导读本》，人民出版社2003年版。

    [3]国务院研究室：《政府工作报告辅导读本》，人民出版社2004年版。

    [4]国家行政学院研究室：《转型中的政府》，国家行政学院出版社2002年版。

    [5]宋葛龙：《把统筹城乡协调发展作为扩大内需的着力点》，《中国改革报》2004年第4期。

    [6]韩俊：《中国：由城乡分割走向城乡协调发展》，《中国经济时报》2004年3月19日。

    [7]丁德章：《当前我国农村经济改革与发展的思考》，《成都行政学院学报》2003年第4期。

    [8]迟福林：《为农民提供基本而有保障的公共产品》，《中国经济时报》2003年8月15日。

    [9]宋葛龙：《把统筹城乡协调发展作为扩大内需的着力点》，《中国改革报》2004年4月6日。

    [10]《经济参考报》2003年3月12日。

    中国公共行政服务中心的创新与发展

    李雪峰公共行政服务中心的前身可以追溯到20世纪一些开发区针对三资企业所提供的一站式服务。而各地创办公共行政服务中心的热潮是从2000年前后开始迅速兴起的。目前，全国各地已有省、市、区（县）三级中心数百个，其职能从最初的办事（证）向多功能转变，服务事项的数量与深度不断增加，服务方式不断创新，呈现出不少新的特点和趋势。分析这些创新特点和趋势，探讨其发展规律与方向，是本文的写作宗旨。

    一、公共行政服务中心创新的现状

    下面，从公共行政服务中心的功能定位、组织体系、业务流程、技术基础等几个方面加以概述和分析。

    （一）功能定位

    几年来，各地公共行政服务中心的功能定位经历了如下演变：

    从“便民窗口”到“阳光行政”措施。开始，许多公共行政服务中心都是着眼于便民，便民服务中心、办证办照中心等称谓就反映了这一点。随着经济发展的需要，人们越来越清楚地认识到服务中心是地区发展软环境的重要组成部分，于是，把中心办成“阳光行政”的典范，构筑绿色通道便成为中心的新定位。例如，辽宁省鞍山市这个不靠海、不沿边的老工业基地曾被人戏称为“不适合经济作物生长”的地方，与国内经济发达地区相比差距十分明显。该市市委、市政府经过学习和讨论，确定了“对外抓招商引资，对内抓改善环境”的对外开放工作格局，把软环境建设放在对外开放工作中十分重要的位置。在全面推进行政审批制度改革的同时，于省内率先成立了市、县（市）区两级公共行政服务中心，将涉外、涉企、涉民的审批事项全部纳入中心办理。

    从减少审批项目的实施场所，到全面实施审批制度改革的基地。许多地方，伴随着公共行政服务中心的成立，都开展了减少审批事项的“简政运动”。

    随着经验的积累，上海闵行区审批中心等不少单位成为各地行政审批制度改革的主力军，承担了大量的审批制度改革工作。不少地方把审改办的职能放到中心，把研究和实施审批制度改革的重任交给了中心，使中心的权威性得到了进一步提高。例如，济南市行政审批服务中心设立调研处，其职责主要是负责对全市行政审批制度改革的政策、制度、规划和方案进行调查研究，负责全市行政审批项目的清理、确认工作。

    从单一审批功能向多个服务功能转变。许多中心开始都是行政审批中心。随着经验的积累，一些中心开始尝试成为多中心、复合中心。例如，四川省政府政务服务中心内设有招投标大厅，国家和省投资的重大建设项目、省级建设项目的招投标活动在该大厅进行。该招投标大厅同时对外开放，为社会各方的招投标活动提供场所和服务。鞍山市将市公共行政服务中心的职能由审批环节向前后进行延伸，成立了市经济发展软环境投诉中心、市经济政策查询中心和市外商投资企业代理服务中心，担负起软环境建设的组织、协调重任。

    这三个方面的功能转变是极其耐人寻味的。其中，有的变化明显反映着中心发展的必然，如从“便民窗口”到“阳光行政”措施的转变；有的则个性色彩浓厚一些，如从减少审批项目的场所，到全面实施审批制度改革的基地。通过理论分析来探讨公共行政服务中心到底应该是什么，显然具有重要的实践意义。

    （二）组织体系

    从各地公共行政服务中心的组织安排上看，主要有以下特点：

    （1）总体组织特征。各中心都采取矩阵式整体组织形式，即中心（或称中心管委会）是政府派出机构，进驻中心的各委、办、局的人员受中心和本部门的双重领导。

    （2）领导体制。大部分中心是省、市、区政府设立的独立派出机构，受政府直接领导。有的在中心之上有管理委员会，如安徽省政务服务中心管理委员会为省政府议事协调机构，主要任务是统一指导和协调全省政务服务中心工作，管委会办公室设在省政务服务中心。有的中心是党委和政府的双重派出机构，如合肥市行政服务中心为合肥市市委、市政府派出机构，设立合肥市行政服务中心党工委和管委会。

    （3）组织结构。大多数中心有业务（或督办）、督查、综合三个部门。业务处负责对事的管理，负责对中心各窗口审批、服务工作的指导、联络和协调；督查处负责对人的管理，负责工作人员的日常管理和组织考评工作；综合处即行政办公室。此外，有的中心设立调研部门，如济南市行政审批服务中心的调研处负责对全市行政审批制度改革的政策、制度、规划和方案进行调查研究，同时负责全市行政审批项目的清理、确认工作。随着中心由单一功能向多功能转变，一些中心设立了更多的机构，如鞍山市在市公共行政服务中心设立市经济发展软环境投诉中心、市经济政策查询中心和市外商投资企业代理服务中心。银川市人民政府政务大厅设有文件阅览室、银行派驻的统一缴费窗口以及由中国人民保险、司法公证等中介机构组成的延伸服务窗口。

    （5）监督机构。各地纪委、监察局普遍在各中心设立了纪检监察室或投诉举报中心。

    （6）组织网络。各地中心逐步形成省、市、区三级网络；也有的市设立分中心，由市中心统一监管（如连云港市行政审批服务中心）；有的地方还建立乡镇审批办证代理员制度，构筑了市、县（区）、乡镇代理员网络（如湖州市行政审批服务中心）。

    从总体上看，各地公共行政服务中心的组织安排是有效的。需要研究的问题主要有：一是领导体制，中心是作为单一的政府派出机构更好，还是作为党委和政府的共同派出机构更好？二是上级服务中心如何对下级中心发挥指导作用的问题。在华东地区，上海、安徽、江苏、浙江三省一市的公共行政服务中心成立了中心主任联席会议，对于相互学习、借鉴经验起到了很好的促进作用。这一现象也从一个侧面反映了当前政府对中心缺乏有效指导这一问题。

    （三）业务流程

    各地公共行政服务中心的业务流程建设有如下特征：

    （1）政风上，公开、透明。各地普遍提出五公开、六公开等原则，例如：公开办事内容、公开办事程序、公开申报资料、公开承诺时限、公开收费标准。

    （2）办理制度上，各地逐步摸索出一系列行之有效的办法。典型的、被广泛采纳的是五项制度：即时办理制度，资料齐全，符合规定的业务当场办结；承诺办理制度，对需要现场勘查或资料需要评审的业务，限时承诺办结；联办办理制度，对涉及几个部门的事项，采取“一家受理、抄告相关、联合服务”的方式办理；报批办理制度，对须报上级审批的业务由受理窗口负责送审办理；禁办答复制度或咨询答复制度，对政策规定不能办理的事项，给予书面答复。此外，南昌市行政审批服务中心等推行首问责任制，并严格执行审批责任追究制，也得到了广泛的认可。

    （3）财务分立。各中心普遍实行“收支两条线”管理，所有服务项目需按规定收费的，均在中心结算中心定点交纳。

    （4）标准化运作。各地方逐步认识到标准化运作的重要性。如淮南市政务服务中心推行标准化服务窗口建设，包括，各类展示标准化、接待服务标准化、办件质量标准化、文档管理标准化、设备管理标准化。焦作市行政服务中心则在全国率先通过了IS09000国际质量认证。

    各地在贯彻落实基本制度的基础上还积极创新服务机制，例如，“一审一核”制、“告知承诺”制、免费代办制度、重大事项“中心”协调制度或特殊事项集中办理制等等。

    流程是服务公众的直接保证，上述基本制度经实践检验是有效的，新的探索也在不断取得经验。问题是要继续进行深入细致的探索，把各种行之有效的做法进一步加以提炼、整合。

    （四）技术基础

    各地在电子政务方面普遍处于初级阶段，主要应用有：

    （1）网上或触摸屏幕办事指南或资料查询（部分中心有）；（2）网上申请表格下载（少部分中心有）；（3）网上受理进度查询（很少中心有）；（4）初步的网上受理（连云港市行政审批服务中心在试点）。

    这表明网上服务系统的创新仍任重道远。

    二、公共行政服务中心创新的对策分析

    在可以预见的未来，公共行政服务中心的未来发展势必持续成为中国公共行政改革的一个亮点，何去何从，需要我们深入地加以探讨。在肯定上述许多卓有成效的做法基础上，我们就其中的若干关系到创新与发展前途的重要问题做如下分析。

    （一）关于功能定位和创新原则

    功能定位是公共行政服务中心的生命力的关键。正确和合适的定位是其生存和健康发展的保证。明确的定位也决定着中心系统创新的基本思路和原则。首先，随着中心这一机构的普遍化，它应该成为当前政府组织序列里的常设机构，而非特设机构，或者像某些地区那样定性为事业单位。

    其次，随着改革的深化和各地发展的需要，中心的定位必将由窗口、审批等功能向更为综合的方向发展。为了满足社会需要，中心应以最大限度地服务社会为未来定位的根本出发点。中心应该真正成为服务的“中心”，成为全方位、全过程满足社会公共服务需求的“服务中心”。有些地方的公共行政服务中心“有场无市”现象，主要是由于各职能部门不能破除部门利益，留肥去瘦所造成的。由此，中心的称谓也以公共行政服务中心为佳。

    再次，要坚持模式化与渐进式相统一的创新原则。为了降低各地各自为战所造成的建设中心的成本，有必要通过深入调研、比较，设计出被广泛认可或官方支持的模式。同时，由于中心是新事物，在建设中心的过程中，各地必须循序渐进地加以推进，使中心的管理工作、使工作人员及社会公众逐步适应这种制度安排。

    （二）关于组织体系

    组织为功能服务，是落实功能和理念的载体。已有的矩阵式组织形式、监督机构、处室设置等安排都是合理有效的，应继续发扬光大。同时，组织体系建设的如下两个问题则需要深入探讨并加以落实。

    首先，在领导体制方面，如果我们把中心视为常设机构，那么，它作为地方人民政府的派出机构更为合适一些。地方党委与政府双重领导的组织安排容易出现党政争权、扯皮，甚至以党代政的情况。事实上，大多数中心以政为主，在中心内部设立机关党组织的做法已经成为保证党的领导的有效措施。另外，在中心之上设立管理委员会的办法也不符合组织再造扁平化的趋势，也无太大的必要，似应予以放弃。

    其次，要加强服务网络的建设，使中心成为一个上下衔接良好、覆盖全部服务的网络化组织。

    （三）关于工作流程

    公共行政服务中心的功能是靠流程来实现的。流程的设立和再造要在已有经验基础上，着重以下两个方面的创新。

    首先，要处理好标准化与适应性的关系。工作要标准化，同时也要有高度的对社会需求和环境变化的适应性。中心不一定非要实行质量体系认证，但一定要有一系列安排确保各种需要都得到最大限度的满足。

    其次，要把重心放在整合跨部门的业务流程上，当前试行的并联作业、首问负责制等都是好的，而长远目标则应该给公众一个无缝隙的政府。

    （四）关于技术基础

    用ICT技术武装公共行政服务中心是大势所趋。在目前应用层次和水平不高的情况下，要努力做到：

    首先，要继续开发中心的电子化服务功能，包括网上咨询、网上申报和缴费、网上审批等功能，使人们使用起来更方便。

    其次，要把中心的电子化服务与整个政府的电子政务融为一体，使政府成为一个统一的网上政府。

    三、结论

    本文的研究表明：

    （1）中国公共行政服务中心这一政府服务的创新形式，在功能定位、组织体系、业务流程、技术基础等方面已经有了长足的发展，有了若干相对稳定、成熟的架构，取得了显著的成就。

    （2）公共行政服务中心的进一步发展的核心问题是功能定位。功能定位是公共行政服务中心的生命力的关键。

    （3）公共行政服务中心的进一步发展仍需要从组织体系、业务流程、技术基础等几个方面进行全面、综合的创新与再造。

    （4）本文的研究仅仅是初步，例如，尚未从业绩评价角度对得出的意见与结论做深入的论证，在联系国内外政府管理创新的理论与实践上也需要继续下工夫。

    中国公共服务场化改革：三思而后行王满船在过去20多年里，随着经济体制改革的不断深化，中国的行政管理体制也发生了深刻的变革。其间，中国的公共服务体系，从公共服务涵盖的范围、公共服务的供给方式和手段，到公共服务的水平和质量都有了较大的变化。

    2003年，中国人均GDP超过1000美元，标志着中国的经济社会发展进入了一个新的阶段。在此阶段，一方面，公众对公共服务的需求必将大幅增长；另一方面，随着政治、经济、社会、科技、文化等领域的变革，提供公共服务的外部环境也将发生深刻变化。与此相适应，一股公共服务改革的潮流正在全国兴起。

    一、市场化是中国公共服务改革的一个重要方向

    尽管中国的市场经济体制已经初步建立起来，市场在全社会的资源配置中发挥着基础性的作用，然而，由于公共服务涉及的人口多、影响大、不易于监管等原因，加上行政管理体制改革还远未到位，中国的大多数公共服务仍是由公共部门通过计划控制的方式来提供的，形成于计划经济时代的公共服务体制在总体上并没有发生根本性的变化。

    中国现有的公共服务体制有两个典型的特点：其一，公共服务基本上由公共部门一家独揽；其二，公共部门依靠行政命令采用计划分配的方式提供公共服务。之所以如此，主要是因为过去我们对市场机制的作用认识不足甚至存在偏见，担心由非公共部门提供公共服务会造成其“公共性”的丧失，影响“公平性”的实现，导致公众的公共利益得不到保障。大量事实证明，这种公共服务体制不仅使政府在人力、财力、物力上不堪重负，而且公共服务的效率和质量难以提高，甚至由于制度安排的缺陷，通过计划配置公共服务并没有能够保障其公平性，在某些方面反而强化了不公平。例如，我们有不少公共服务项目只服务于具有特定身份的某些群体，而把另一些群体排除在外。另外，这种体制也不利于调动和利用企业和社会拥有的资源、蕴藏的积极性来参与公共服务的提供。

    造成现行体制上述弊端的一个重要原因在于公共服务的提供缺乏竞争，因此，要克服这些弊端，就必须在公共服务领域引入市场竞争机制，也就是要对现行公共服务体制进行市场化改革。对此，其他国家，特别是西方发达国家的改革经验做了有力的例证。

    在实践中，近几年，中国的一些行业部门和地方政府开始了公共服务的市场化改革。从目前来看，改革主要集中在城市基础设施和公用事业领域。例如，建设部在2002年12月27日下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，允许各地企业跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。在此文件的推动下，全国估计有一半以上的城市在供气、供电、供水和污水处理、垃圾回收等方面对民营企业和外资开放，以引入社会资本和民营资本参与公共服务的提供。与此同时，有的地方在其他公共服务领域也开始了市场化改革的尝试。可以说，市场化已经成为当前中国公共服务改革的一大趋势。毫无疑问，这一趋势在近期将进一步加强。

    二、公共服务市场化改革需要思考的几个问题

    目前，中国各地进行的公共服务市场化改革已暴露出一些值得关注的问题，如国有资产流失、公共服务质量下降、公共服务的价格涨幅过大、在原国有公共服务部门工作的人员失业或收入下降等，有的地方甚至引发了社会矛盾，危及当地社会稳定。究其原因，大多与当地政府对市场化认识片面、在准备不足的情况下盲目出台市场化改革措施、对改革的实施缺乏规范等有很大关系。

    实际上，公共服务的市场化改革是一项复杂的工程，其成功有赖于多方面的条件。因此，必须预先做好准备。就中国目前的情况而言，推进公共服务的市场化改革，首先需要思考以下几个问题：

    问题之一：什么是市场化？

    考察中国各地已经开展的公共服务改革，可以发现，实践中比较普遍地存在一种不全面的认识，即把市场化等同于民营化。就是说，许多地方进行的市场化改革，其内容就是将原先由公共部门提供的公共服务通过出售、承包、特许经营、出让股份等形式转让给民营机构提供，有的地方甚至只通过出售一种形式，一卖了之。诚然，民营化是市场化的重要内容，但是，并不是市场化的全部。必须认识到，市场化的本质是引入竞争机制，而不在于把公共服务的提供者由公共部门变为民营机构。这就是说，市场化和民营化是两个不同的概念，民营化只是达到市场化改革目的的一种途径。除了民营化之外，我们还可以通过别的途径进行市场化改革。例如，在提供公共服务的公共部门系统内部引入竞争机制，使公共部门通过竞争机制而不是依靠行政命令和计划安排获得提供公共服务的资格。只要引入了竞争机制，在很多领域的公共服务，无需实行民营化，公共部门同样能提高效率和质量，有时甚至比民营机构做得更好。在公共部门系统内部引入竞争机制方面，国外有很多比较成功的做法。

    如英国将为公民支付的医疗费由原来固定拨付给各医院（其结果是，服务越好的医院，来就诊的患者越多，其经济负担也就越重，因而不利于激励各医院改善服务）改为直接拨付给各公民（由其保健医生管理），各公民有权选择就诊的医院并将医疗费支付给所选择的医院（其结果是，服务越好的医院，来就诊的患者越多，所得到的医疗费也越多，效益也就越好，因而会激励各医院努力改善服务）。美国采用的发放教育券的做法也起到了类似的作用。

    总之，公共服务的市场化改革关键是引入竞争，而不是改变服务主体的所有制性质。不可把市场化简单地等同于民营化，把公共服务的市场化改革理解为向社会、向企业一卖了之或一包了之。

    问题之二：特定的公共服务应采取哪种市场化形式？

    公共服务涉及的领域广泛、项目众多。不同的公共服务具有不同的性质和特点，有的适于市场化，有的则不宜市场化；在适于市场化的公共服务项目中，不同的项目适于不同的市场化形式。因此，在着手推进公共服务的市场化改革之前，必须对公共服务项目的性质和特点进行分析、必须了解不同的市场化形式特别是不同的民营化形式的特点及其适用条件。

    一般来说，那些规模经济特征不明显、进入障碍较低的公共服务项目，如垃圾回收服务，适于通过民营化的方式来提供，因而可对民营机构和民间组织开放；那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，如供水、供电等公用事业服务，公共部门往往比民营部门更有优势，对于这些公共服务项目，可以通过在公共部门系统内部引入市场竞争机制，由公共部门以市场化的方式来提供，也可以将公共服务的生产者和直接供给者分开，由民营部门通过服务或管理承包的形式承担服务的供给，或者通过公开竞争获得特许经营权来提供公共服务；对于像基础教育、卫生防疫等影响重大的基础性公共服务项目，主要仍依靠公共部门提供，当然可以在公共部门系统内部引入竞争机制；还有像警察、消防、税收、社会保障等服务项目，则由公共部门承担。

    问题之三：市场化改革中如何保障公共利益？

    公共服务市场化改革的目的在于提高公共服务的效率，改善公共服务的质量。然而，在改革的过程中，如果措施不当，监督不到位，很容易造成公共利益的损失。这种损失主要表现为以下几种形式：（1）国有资产流失，即在以租赁、承包、出让股份、出售等形式将国有的公共服务实施民营化的过程中，低估国有资产的价值，造成国有资产的流失。（2）公共服务质量下降，即在实行市场化改革后，公众享受的公共服务的质量下降，或者不能达到提供者承诺的服务水平。（3）公共服务的价格上涨幅度过大，由于长期以来中国大多数公共服务的价格被人为控制，不能反映其市场价值，因此，在实行市场化改革以后，很多公共服务项目的价格将有一定程度的上涨。但是，在实践中，一些公共服务的提供者为了获得较高的投资回报和利润，往往可能夸大提供公共服务的成本，要求大幅度地提高公共服务的价格，而地方政府因急于引入民营资本，很容易做出让步，接受公共服务提供者提出的要求，导致公共服务价格上涨幅度过大，损害广大消费者的利益。（4）原来在国有公共服务部门工作的人员的利益得不到保障。为了降低成本，一些经过改革取得公共服务项目经营权甚至所有权的公共部门或民营机构，可能不得不采取裁员或减薪的措施。这是市场化改革后一种正常的行为，但是，政府必须通过适当的措施保证这些被裁减或保留下来的工作人员的利益不受侵害，被裁减人员要根据其贡献给予一定的补偿，仍留在原部门工作的人员的工资待遇必须与其劳动的市场价值相符。

    在公共服务的市场化改革过程中，要防止上述形式的公共利益损失，政府应采取多方面的措施。为防止国有资产流失，一是必须进行严格细致的资产评估和清算，二是要加强对改革的每一个环节的监督，要保障改革过程的公开、透明。为防止市场化改革后公共服务质量的下降和价格的大幅上涨，一是要进行公开的招投标，在标书中对服务质量和价格提出要求，将公共服务的回报率限制在合理的范围之内；二是要对改革后公共服务部门的管理做出安排，包括设立管理机构、建立管理制度，通过预算控制和绩效合同强化管理。为防止原来在国有公共服务部门的人员利益受损，一是要在市场化改革的有关文件（如标书、承包责任书等）里就保障这些人员的利益做出明确规定，如对被裁减人员的补偿标准、保留人员的工资标准等；二是要完善社会保障制度。

    作为各地、各部门推进公共服务市场化改革的政府管理者，在着手实施改革之前，必须对上述三个问题进行认真深入的思考，并做出相应的安排。

    三、公共服务市场化改革必需的体制准备

    根据对上述三个问题的思考，可以看出，公共服务市场化改革的成功，必须具备一定的条件，特别是在管理体制上，必须做好准备。

    首先，需要制定一系列的政策法规，对实行市场化改革的公共服务领域、市场化改革的方式、改革的实施过程（如竞标程序、资产评估与清算等环节）、参与提供公共服务的民营机构和民间组织的条件、政府与提供公共服务的民营机构及民间组织之间的关系、对公共服务绩效的评估等做出明确规定。

    其次，要建立专门的机构对不同领域的公共服务及其提供者进行监管。

    例如，美国各个州都有一个针对公共事业的管制机构——公共事业管理委员会（PUC）。

    第三，要按照市场经济体制的要求，规范市场秩序，培育成熟的国内资本市场。

    第四，从长远来看，还需要提高公民的组织化程度，因为只有高度组织化的公民社会才能对政府形成压力，才能对提供公共服务的私营机构进行有力的监督，促进政府部门和私营机构不断改善公共服务；也只有高度组织化的公民社会才能主动参与公共服务的提供。

    显然，目前中国为公共服务的市场化改革所做的准备还很不够。因此，我们不能过于急迫地对公共服务实行全面的市场化改革，而必须三思而行，注意改革的策略，在加紧完善管理体制的同时，选择一些影响较小的领域和易于实施的市场化模式（如服务供给的承包）先推行改革。切不可在有效的监管体制尚未建立起来的情况下，盲目将一些关系到公众基本生活和公共安全的公共服务项目推向市场，甚至一卖了之。

    参考文献

    [1lK.A.埃利亚森、J.克伊曼：《公共组织管理：当代欧洲的经验与教训》，王满船等译，国家行政学院出版社2003年版。

    [2]吴江等编：《可持续的城市发展与管理》，党建读物出版社2001年版。

    [3]文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆：《公益物品与公共选择》，毛寿龙译，“制度分析与公共政策”网站。

    [4]汪玉凯：《公共管理》，中央党校出版社2003年版。

    政府公共服务模式的国际比较与中国的对策

    李军鹏公共服务是现代政府的主要职能，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。政府公共服务一般可分为维护性公共服务、社会性公共服务两种。维护性公共服务指政府维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全的职能。社会性公共服务是政府介入公共产品生产与国民收入再分配领域所形成的职能，主要包括教育公共服务、社会保障公共服务、医疗卫生公共服务、环境保护和公共事业等等。社会性公共服务是现代政府公共服务和政府职能的主体，据世界银行统计，1998年，高收入国家用于社会性公共服务的补贴和其他经常性转移支付的中央政府支出占中央政府总支出的百分比达58%。

    一、政府公共服务模式的国际比较

    在市场经济发展的初期，政府的作用一直被严格地限定在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府公共服务职能仅仅是市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者的职能。随着市场经济的发展、市场竞争加剧，随着市场竞争而来的收入风险、就业风险等市场风险加大，私人保险市场则由于逆向选择和道德风险等原因而不能有效解决市场机制中出现的公共风险问题，政府利用公共权威机制编织覆盖面广的社会安全网的优势突显，政府公共职能开始了全面扩张；第二次世界大战之后，随着一系列社会保障立法的颁布、福利国家的建立，以提供公共产品和公共服务为基础的公共政府才最终建立。

    由于各国的国情和公共管理哲学的差异，导致政府公共服务范围、标准与供给方式的不同，各国形成了具有不同特色的公共服务制度与公共服务模式。

    目前，世界各国的公共服务模式大致可划分为如下三种类型。

    1.“最低保障与兼顾效率型”的公共服务模式

    最低保障与兼顾效率型的公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。以美国和德国为典型代表。美国的公共服务模式强调通过自由竞争和经济增长、确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。以社会保障为例，美国的公共服务主要包括如下几个方面：第一，社会救助。主要是对低收入者及其家庭提供救济，包括补充保障收入、抚养未成年子女家庭救济、食物补贴、母婴健康福利计划，能源补贴、住房补贴、工伤补助等等。第二，社会保险。主要是由个人和企业筹资的社会化保险，包括老年退休、失业保险等等。美国公共服务强调的是个人的自助，因而社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面，也是强调自助的原则，社会保险等公共服务的财源只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。

    2.“全面公平型”的公共服务模式

    全面公平型的公共服务制度把“公平”作为首要价值理念。它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都享有社会保障的权利。以英国和北欧为其典型。

    英国公共服务制度是基本全面公平型的制度，强调的是自由经济的“机会平等”，它鼓励个人的自助努力，把国家的保障仅限于“平等的最低生活”。也就是说，国家的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。以社会保障制度为例，英国公共服务制度主要由国民保险、国民医疗保健、家庭津贴和国民救助等构成。国民保险是对在离校年龄和退休年龄之间的所有人实行的强制性的保险，它遵循的是普遍性和统一性的原则，社会保险费按定额缴纳，国民在缴纳保险费之后，可以在退休、病残、失业、怀孕、生育等情况下，蒙受损失时享受相应的津贴。英国的国民医疗保健制度是全民公费医疗制度，凡是在英国居住的公民，无须取得保险资格，均可享受各种医疗保健服务，所需费用主要由财政拨款支付。家庭津贴主要是发放给家长从事全日工作、有未成年子女、收入低于官方规定标准的家庭，费用由国家财政负担。国民救助是国家对全体社会成员在做了各种预防性措施之后，仍然陷于贫困状态的社会成员进行的救助，全部费用来自国家财政收入。此外，还包括儿童补贴、高龄老人补贴、住房补贴等其他社会补助项目，以及被称为社会服务的各种福利和各类服务。

    以瑞典为代表的北欧模式则是全面公平的公共服务模式。它保障的不仅是社会成员的最低生活水平，而且是对社会成员进行全面的、高水准的保障，带有浓厚的收入均等化的色彩。如瑞典的社会保障制度主要包括养老保障、医疗保障、失业津贴、住房保障和其他一些津贴。基本养老金是向每一位65岁以上的退休老人提供基本的生活保障。医疗保障方面实行国民医疗保健制度，只要有正式收入的家庭成员按其收入的12.8%缴纳了医疗保险税，全家就可以到指定的医院接受免费医疗，伙食费和住房费免缴。瑞典的失业保障是市场经济国家中最全面和条件最宽松的保障，只要在失业前4个月内工作75天，并向就业部门提交了工作申请报告，就有资格获得失业救济。特殊的住房政策也是瑞典社会保障的一个特点，国家提供住房的优惠长期贷款、住房补助金等等。另外，瑞典的所有教育都是免费的。

    3.“效率主导型”的公共服务模式

    效率主导型的公共服务模式就是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响。

    新加坡和智利是其典型。新加坡的中央公积金制度实际上是一种强制性储蓄，所有工人及其雇主都必须按期交纳中央公积金；这项储蓄连同储蓄利率，分别记入每个工人的名下，在工人年老、残疾或死亡等不测事故发生时付给工人或其遗属一次性总付的全部储蓄和利息；投保人在生病、失业或购买住宅时，可以中途支取部分储款。智利实行以强制性储蓄为基础的社会保障制度，建立个人账户，把强制性储蓄私人化，并结合指数化养老金的市场，把储蓄积累转换为退休者的养老收入。

    据统计研究表明，从国民经济良性运行标准上去判断，在人均GNP增长率、国内储蓄、国内投资、通货膨胀、失业率等指标上，全面公平型较之最低保障与兼顾效率型、效率主导型都不利于国民经济的良性运行。因而，中国的公共服务与社会保障发展模式，应注意吸取国外的教训，避免重蹈全面公平型的覆辙，借鉴最低保障与兼顾效率型、效率主导型的发展模式。

    二、中国特色政府公共服务模式

    强化政府公共服务职能是当前落实科学发展观、全面履行政府职能的主要内容。社会公共需求的强劲增长，要求我国政府强化政府公共服务职能，建立公共服务型政府。但是，中国人口总量和就业人口总量巨大、人口高龄化和老龄化、城市人口激增的特有国情，使政府公共服务职能面临着情况复杂、任务繁重、受到强有力的财政支出约束等等特点。因而，我国要科学设计政府公共服务模式，从如下方面人手构建有中国特色的政府公共服务模式。

    1.“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式

    从公共支出的领域来划分。政府公共支出可分为经济性公共支出和社会性公共支出两部分。经济性公共支出是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的支出，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等等；社会性公共支出是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会性公共服务的支出。

    从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。与此相适应，在长期趋势中，公共支出结构中经济性支出比重逐渐下降而社会性支出逐渐上升。我国政府公共服务结构要做出重大改革，公共资金分配的重点要由传统的经济建设服务领域，迅速转向社会公共服务领域。目前中国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点，公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的经济领域。2001年，中国财政支出用于经济建设的费用为6472.56亿元，占当年GDP比重的6.7%，占政府财政支出总额的34.24%；而社会文教费用为5213.23元，占当年GDP的比重为5.4%，占政府财政支出总额的27.58%。

    2.“科教优先”的公共服务增长模式

    强化政府公共服务职能必须处理好科教型公共服务与转移支付型公共服务的关系，优先完善科教型公共服务。政府社会性公共服务可以划分为两部分，一部分是促进社会进步的、维持效率与公平的教育公共服务、基础科学研究公共服务等科教型公共服务；一部分是以公平为主要目标的社会保障与福利的转移支付型公共服务。西方发达国家的公共财政模式是以转移支付开支为主的，因而是“转移支付型”的公共财政模式，这一模式在实践中带来了许多弊端。20世纪80年代以来，为减少财政赤字，减轻政府的社会保障负担，西方国家掀起了改革社会保障制度的热潮，纷纷取消一些社会保障项目，削减社会保障开支，推动社会保障私有化，并于20世纪90年代增加了教育、科研和培训的投资。但是，实践证明，这一调整非常困难，社会保障支出的绝对数额未见下降，依然是西方国家的第一大财政支出项目。

    我国要坚持“投资先于消费”的原则，优先发展科技教育等人力资本投资的公共服务。在充分发展科技教育公共投入的前提下，再依次考虑基本公共卫生、最低生活保障制度等纯消费性的公共服务。对基础教育、基础研究、公共卫生投资，既可以提高效率，也可以改善公平。我国不宜照搬西方国家的“转移支付型”财政模式，当前，我国重点是要建立“科教优先”的公共财政模式，以科教开支为主导，兼顾转移支付。

    3.“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式一

    在中国政府公共服务发展的过程中，由于受到公共支出总量和公共支出结构的限制，不可能采取西方发达国家的高水平的公共服务消费模式，而应采取“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式。这一公共服务消费模式的基本特点是，在保障最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，使人人都享有基本公共服务，从而在促进经济增长的同时达到社会公正的效果。具体地说，这一模式有如下特点：

    第一，以最低生活保障为底线，平等保障每一个人的生存权利。目前，我国从总体上达到了小康水平，最低生活保障线可定在生存线以上，温饱线之上；同时，将基础养老金与最低生活保障线统一起来，保障每一个人的生存权利。当前要重点强化最低生活保障制度建设。根据中国现实，尤其是相当多人口处于贫困状态，且很多劳动者在短期内难以进入制度化社会保障体系的现实，必须将最低生活保障制度建设作为整个社会保障体系的重中之重。要继续完善城镇居民最低生活保障制度，全面推进农村居民最低生活保障制度。

    第二，实行就业优先战略，将促进就业、保障公平作为政府公共服务的首要原则。就业是公民获得社会保障的先决条件，政府要实行促进就业的长期战略和政策，完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境。鉴于中国较高的失业问题和组织失业保险的巨大经济压力，可采取更为灵活的方式对失业者提供各种保障，可将失业保险金转化为就业促进金，将失业保险金定在略高于最低生活保障线的水平。

    第三，要坚持“生存先于享受”的原则，优先保障人们的生存需要。为此，要完善基本公共服务体系，包括普及12年制义务教育、普及高中教育，完善基本社会保障与最低生活保障制度、提高最低生活保障的覆盖率、以略高于最低生活保障的标准完善失业保险制度，为全体公民提供基本公共卫生服务、使人人都享有基本医疗保健，要提高政府公共科技服务水平，加强对基础科学研究与中高技术领域的科技补贴。

    第四，统筹城乡公共服务，改变城乡二元保障机制，使农民享有平等的基本公共服务。要以加强农村公共服务为关键环节，新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。

    第五，要贯彻“自助先于公助”的原则，将社会保障与个人贡献挂钩。要以自保公助公共服务模式、自我积累公共服务模式为基本依据，将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式，而不能将政府公共服务作为一种纯粹的福利性公共产品。

    4.“多中心治理”的公共服务供给模式

    随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能转变的进程不断深入，我国国家与社会、政府与社会的关系出现重大变化，非政府组织不断生长、基层自治不断完善、社区建设不断发展、非公有制经济力量不断壮大，公民社会基本成形。据民政部《二〇〇三年民政事业统计快报》，2003年末，我国共有民办非企业单位12.1万个，而1999年我国仅有民办非企业单位0.6万个；共有各种社会团体13.7万个，比2002年增加0.4万个。因而，建立政府与其他公共管理主体共同提供公共服务的多中心治理模式已经具备了组织与资源基础。为了弥补政府公共服务供给的不足，我国政府要广泛调动社会各界和各方面力量参与提供集体产品与公共产品的积极性，形成公共服务的多元化与社会化格局，例如实行基层自治，由基层民众组织社会公共服务等等，从而在整个社会形成一种“多中心治理”的公共服务供给模式。

    探索我国社会保障资金筹集的新途径

    徐杰近年来，我国社会保障制度的改革取得了很大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的新的社会保障制度框架已经建立起来。新的社会保障制度能否健康运行，关键在于能否筹集到充足的资金来维持。建立可靠、稳定的资金筹集机制，是完善社会保障体系的关键。因而探索筹集社会保障资金的新渠道，为社会保障资金“蓄水池”中源源不断地注入新的资金，也就成为我国社会保障体制创新的重要内容之一。

    一、我国社会保障资金筹集中存在的问题

    当前我国社会保障资金筹集方面存在着较多的问题，主要体现在以下方面：

    1.社会保障资金总量缺口较大

    以养老金为例，我国养老保险制度带有明显的制度转轨特征，虽然采取社会统筹和个人账户相结合的模式，但旧体制下的养老保险资金属于空白，国家靠暂时挪用个人账户的资金满足已经退休和即将退休人员的养老保险金支付需求，以掩盖基本养老金账户的巨额赤字现状，这就造成养老金的支出大于收入，个人账户出现“空账”现象。有关部门的统计资料显示，1998年我国国内养老基金收人1300多亿元，支出1500多亿元；2002年收入2500多亿元，支出2800多亿元。当期缺口从100多亿元增加为300多亿元。同时有资料表明，截至2002年底，国内养老保险累计的个人空账规模为4800多亿元。而劳动部社保所、世界银行和国家体改办分别于1995年、1996年和2000年对养老保险的“隐性债务”进行了估计，数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元（陈恳，2003）。这一巨大的资金缺口，最终必然由国家来负担，给国家财政带来了巨大的压力，也给社会保障体系带来了不稳定因素。

    2.社会保障资金筹集方法上存在种种问题

    首先，社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。我国现行社会保障资金在筹集上主要由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比例。其次，社会保障资金管理混乱，缺乏强有力的监督制约机制。我国现行社会保障资金在管理上仍存在多元化、分散化的弊端，表现为自设机构，多头管理。劳动、民政、人事、卫生、保险等部门、机构承担着不同的社会保障管理职能，造成了一定的混乱局面。再次，社会保障资金在使用上存在漏洞，不能真正做到专款专用。现行社会保障管理机构可以按比例从统筹中提取管理费的办法，造成管理费用提取混乱，开支过大。挤占、挪用社会保险基金的现象一度盛行。据报载，1997年度全国共挤占、挪用社会保险基金90亿元。另外，由于目前社会保障资金在收缴上强制性不足，我国企业逃缴社会保障费的现象比较严重。

    3.社会保障资金不能有效地保值增值

    我国社会保障基金的结余资金大部分用于银行存款或购买国债，投资于购买企业债券、股票、实业投资和不动产的部分很少，更不能用于衍生金融工具的投资。银行存款和国债表面上看可以取得稳定的利息收益，但可能面临通货膨胀以及商业银行破产的风险，且收益率偏低，使得社会保障基金很难保值增值。1992—1995年，我国社会保障基金的收益率一直为负。1994年，我国社会保障基金的名义收益率为15.86%，但消费物价指数高达24.1%，社会保障基金的实际收益率为-8.24%。2002年末，全国社保基金资产总额合计1241.86亿元，其中国债273.93亿元，占比22.06%；银行存款938.79亿元，占比75.60%；股票12.66亿元，占比1.020-10；企业债1亿元和金融债5亿元，合计占比0.48%。2002年全国社保基金年收益率仅为2.75%。

    4.社会保障体制将面临更大的资金压力

    随着我国市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人口，共计3000余万职工将失去工作岗位。“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2.14亿人，但市场只能消化7700万人。失业保险金的发放将面临很大压力。另外，中国即将步入老龄化社会，养老金的支出将面临严峻的考验。

    以上分析表明，针对我国社保资金筹集中存在的问题和面临的巨大压力，政府必须尽快设计出完善的资金筹集框架，多渠道、全方位地增加社保资金总量，才能使我国的社会保障制度真正发挥作用，确保改革开放进一步健康、稳定地进行下去。

    二、变现存量国有资产，弥补社会保障金缺口

    关于如何解决我国社会保障金的巨大缺口问题，学者与实际部门工作者进行了热烈的探讨。综合大家的意见，可以通过调整财政支出的结构、减持国有股、发行特种债券、发行社会保障彩票、增加新税种等多种渠道来弥补社会保障基金的缺口。本人认为，社会保障金的缺口是体制转轨的结果，体制转轨之前实行的是低工资制，职工的社会保障由国家全部承担，职工们多年来创造的价值主要集中在政府手中，因此弥补社会保障金的缺口应由国家负担。调整财政支出、增加新税种以及发行特种债券等无疑使现已负担很重的国家财政捉襟见肘。既然社会保障制度建设所需资金主要应由国家负担，同时又不能完全依靠国家财政，那么资金来源只能是庞大的存量国有资产了。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家投资积累要承担带有公共品性质的产品和服务的供给职责，一般不能进行变现流通，适于变现的是国家在竞争性领域的大量投资积累。如能及时将竞争性领域中的国有资产变现，能极大地解决社保资金的缺口问题。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元。可考虑变现或划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。

    国有股上市流通是补充社会保障资金缺口的重要途径。由于证券市场具有灵活的定价机制，国有股可以在市场上直接通过供求来决定价格，既具有很好的流动性，同时能避免国有资产的流失。将国有股上市流通，将所得充实社会养老保险金，特别是满足应该由国家包下来的“老人”养老保险金需求，以及“中人”养老保险金中应该由国家承担的部分对资金的需求，是十分必要和可行的。截至2004年3月底，我国所有上市公司中，未流通股份4180.06亿股，占总股本的65%，其中大部分是国有股。国有股的上市流通是大势所趋，只是当前能够为各方所共同接受的方案迟迟无法出台。应尽快制定切实可行的国有股流通方案，这既是弥补我国社保资金缺口的需要，也是我国证券市场进一步健康发展的需要。

    在弥补了社会保障资金的缺口后，应将基本养老保险金和个人账户养老保险金的筹集和给付彻底分开，真正做到专户管理，不要相互挪用，个人账户养老保险金应该真正积累起来，实行基金式管理，实现保值增值。

    三、适时开征社会保障税，使之成为社保资金主要的经常性来源

    根据国际货币基金组织的不完全统计，目前世界上征收不同形式社会保障税的国家已有80多个，几乎包括了所有的经济发达国家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西等发展中国家。在荷兰、法国、瑞士、瑞典、西班牙等欧洲国家，社会保障税更已成为第一号税种。社会保障税在世界范围内的迅速兴起和发展，充分说明了它具有无与伦比的优越性。社会保障税的开征，有利于增强社会保险筹资的强制性，加强社会保险基金的征收力度；有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性；有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性；还有利于降低社会保险基金的征收成本。

    根据我国的国情，我国的社会保障税应采用混合型社会保障税模式。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保障税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。根据实际情况，本着循序渐进、逐步发展的原则，现阶段我国的社会保障税应设置养老、失业、医疗和工伤保险四个项目，等到经济水平进一步发展后，再逐步增设其他项目。对于占总人口比重较大、收入较难核实的农民，按各地区收入不同而采取不同的定额税率征收，既符合实际情况，又可相应降低征管成本。将农民纳入社会保障税，可以防止我国城乡差距的进一步拉大，有利于整个社会的稳定。近些年，我国农村社会保障工作取得很大进展，截至1999年底，农村社会保障网络已达19096个，这也为我国在农村开征社会保障税奠定了良好的基础。

    但是，开征社会保障税对我国的综合国力、企业经营状况、个人收入水平、法制环境提出了较高的要求。应该说，我国目前开征社会保障税的时机尚未完全成熟，但开征社会保障税在我国是大势所趋。我们要加强研究，并积极创造条件，一旦时机成熟后，立即着手设计开征社会保障税的方案，并在全国范围内实行。

    四、实行社会保障资金基金式管理，确保基金保值增值

    我国社保资金现收现付的现状，使得这些资金很难积累起来形成基金，这就影响了社保资金的可持续增长能力。同时，我国社保资金投资股票和国债之外的其他债券的比例过小，社保基金年收益率远低于发达国家的水平，严重影响了资金的增值。要实现社会保障基金的保值增值，仅仅允许将社会保障结余资金用于银行存款和购买国债，是远远不够的，还应增加社会保障基金投资于企业债券、股票、实业投资和不动产的比例。社会保障基金的有效投资，不仅有利于社会保障基金的保值增值，还有利于减轻政府、企业和投保人的负担，促进社会经济的发展。

    社会保障基金多元化投资固然要承担较高的经济风险，但通常也可能获得较高的收益。综观世界各国的情况，实行社会保障制度比较成功的国家，无不是通过投资来实现社会保障基金的保值增值。以美国为例，共同基金中养老基金资产总额从1991年的3480亿美元增加到1998年的18980亿美元，增长了5.45倍，同时养老基金占整个投资基金市场的份额也从1990年的21%上升到1998年的35%。到1999年底，养老基金总额已达7.8万亿美元。美国的养老基金还是风险投资的主力军，促进了美国以信息技术为代表的高科技产业的发展。投资股票与实业看上去风险较大，但只要经营得好，实现社会保障基金的保值增值是完全可能的。美国的养老基金受益于美国股市多年的持续增长。其平均收益率远大于存款利率。我国社保基金的投资应进行投资工具的组合，可以选择包括从实业资产到金融资产在内的各种投资工具。

    五、借鉴欧洲国家的经验，优化社会保障资金来源的结构欧洲各国的社会保障体制相对比较成熟，值得我们借鉴。从最近几十年社会保障资金来源的发展来看，虽然各国之间依然存在着很大的差别，但仔细研究比较后发现，欧盟各国社会保障资金存在着某种趋同的现象，具体反映在：首先，雇主交纳的社会保障税部分在整个社会保障资金中的比重有下降的趋势，雇主的负担相对减少。这体现了各国政府为了加强本国企业在国际市场上的竞争力，促进经济的发展和就业水平的提高，减低了雇主的社会保障税负担。其次，受保者的负担，主要是工资收入者的负担有所上升（钟晓敏，2001）。

    我国原有的社会保障制度的特点是以城镇职工为主、以单位提供保障为主，实行广就业低工资辅之以一定程度的社会保障（包括养老、医疗、住房福利等）的模式。这种制度主要依靠企业，给企业带来很大的压力。在现在的模式下，企业仍然承担着过重的负担。许多国有企业因效益低下，无力上缴应该支付的职工养老金的份额。另外，过重的社会保障负担还制约了企业的发展能力，降低了企业在国际市场上的竞争力。新的社会保障制度应充分认识到企业的困难，在筹集社会保障资金时借鉴欧洲各国的经验，适当减少企业的压力，或适度保护一些困难的产业或地区，以保护企业的持续生产能力。

    企业的负担减轻，必然意味着国家和个人的负担将增加。优化社保资金来源的结构，将缴费负担适当向受保人转移，是我国社保体制下一步改革的内容。随着近些年我国国民经济的迅猛发展，国民收入得到较大幅度提高，尤其城镇居民的收入水平提高很快，2003年我国城镇居民人均可支配收入8472元，比上年增长90%由受保人承担较多的社会保障责任，既有必要性，又有可能性。

    中国公共服务改革：理念与挑战

    孙晓莉一、深化公共服务改革的契机

    随着中国政府管理体制改革的深入，公共服务改革的理论探讨与社会实践激起人们的广泛兴趣。当前深化中国公共服务改革的契机主要有：

    1.城市化进程加速发展，公众要求公共服务数量和质量不断提高

    目前，世界城市化平均水平为47%，发达国家平均城市化水平为75%，发展中国家为37%。与世界城市化水平相比，目前我国城市化水平还低于世界平均水平，只有30.9%左右。而且，目前我国城市化水平落后于工业化水平和人均GNP增长的幅度，根据有关专家统计计算，在城市化水平达到30%左右时，工业劳动人口的比重指数和城市人口比重指数的比例关系是：发达国家为2：3，发展国家为1：3，我国只有1：0.8.如果按照发达国家的比例推算，1990年中国城市化水平应当达到43%。这就说明，中国城市化滞后工业化约15%～17%。据有关专家估算，在我国工业化中期经济高速发展的带动下，未来20年，我国城市化将进入加速发展时期。目前，我国城市化水平为30%（1997年）左右，今后将进入从30%发展到70%的国际公认的加速发展时期。2010年，全国城镇人口将达到6.3亿人左右，城市化水平将达到45%；2020年，城市化发展水平将达到58%左右。中国城市化进程的加速发展，将必然增加公众对基础设施、教育、医疗、社会保障等公共服务数量和质量上的要求，客观上要求深化公共服务改革。

    2.经济社会协调发展的战略目标，要求政府保持公共服务投入的相对平衡

    长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重营利性的经济类基础设施，而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足，政府提供的公共产品与经济社会发展协调的要求有一定距离。以2003年中央财政支出为例，2003年，中央财政总收入12465亿元，中央财政总支出15663亿元。其中，中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入是855亿元，仅占当年中央财政总支出的5.46%左右，与发达国家甚至很多发展中国家相比都有较大差距。目前，政府面临的重要任务是从国民经济和社会发展的实际需要出发，解决社会经济发展中面临的突出矛盾，尤其是在我国经济社会转型和体制转轨的过程中，政府提供的公共服务应当优先解决以人为本、服务于经济社会协调发展这一战略目标的内容上面。而深化公共服务改革，严格界定由政府主导提供的公共服务的范围，将政府提供的公共服务严格限定在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的领域，有助于减少政府管理成本，集中政府财力提高义务教育、公共卫生、社会保障、就业等在公共财政支出中的比例。

    3.地方政府面临的财政压力逐步加大，要求改变公共服务投入机制，引入多元化的公共服务主体

    目前提供公共服务的主体按照性质来分，主要可以分为行政性的公共服务主体、事业性的公共服务主体以及企业性的公共服务主体。撇开行政性的公共服务主体不谈，从企业性的公共服务主体来说，受城市公共服务指令性价格形成机制的牵制，宏观经济调控的作用以及城市居民较低收入水平的约束，再加上原料费、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善等众多因素的影响，传统的公共服务企业普遍存在亏损运行的现象。由于公共服务本身的特殊性，在一定区域内并不存在多家企业平均成本决定的社会成本，政策性亏损掩盖经营性亏损已是公开的事实。但由于水、电、气以及公共交通等公用产品本身具有一定的福利性和公益性，国家财政不得不背负起补贴亏损的沉重包袱。

    按照中央政府和地方政府事权的划分，规划和组织建设城市是地方政府的事情。从传统的行政管理和财政思想来说，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行城市建设，同时《预算法》明确规定地方财政不得列赤字。结果导致有限的地方财力与城市基础设施的庞大投资需求之间存在着不同程度的矛盾，地方政府面临的财政压力逐步加大。从事业性的公共服务主体来说，目前中国有各类提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务的事业单位130多万个，有工作人员2900多万人，其各项事业经费支出约占政府财政支出的30%以上。而且由于事业单位分别附属于不同的政府机构，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割和资源浪费。

    这一现状迫切要求改变现有的公共服务投入机制，在对既有的公共服务主体进行改革的同时，引入多元化的公共服务主体，打破政府承揽一切公共服务的状况，缓解政府面临的财政压力。

    4.民间资本充足，政府鼓励和支持民营经济的发展，为公共服务改革提供了资金支持和政策支持

    公共服务领域行政性垄断不仅导致基础设施供不应求、部分公共产品短缺、公共服务质量差、公共服务项目收费价格高，而且间接造成一些竞争性较强的行业如制造业、加工业、零售业等出现投资过度，供大于求，恶性竞争，加大企业投资的风险，导致供给结构与需求结构的严重脱节，造成资源配置的低效率。目前国民经济运行中通货紧缩现象表明，我国经济发展必须以较大的经济结构调整为前提，而公共服务改革为产业结构调整提供了有利条件。通过公共服务改革，使社会资金向公共服务领域转移，既能改变基础领域供不应求的状况，又能通过投资结构的转变实现产业结构的调整。

    据有关资料显示，2002年我国非公有制经济已经占我国GDP的1/3还要强，特别是在一些一般性竞争领域，非公有制经济有的已经超过了70%。截至2002年底，个体、私营企业的注册资本总额已达2.85万亿元。2002年个体、私营企业新增加的注册资本金达6900亿元，比当年实际使用外资金额多2600亿元。充足的民间资本为公共服务改革提供了资金上的支持。

    2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》充分肯定“个体、私营等非公有制经济是促进社会生产力发展的重要力量”，明确提出了发展非公有制经济的方针是“大力发展和积极引导”，要求“放宽市场准人，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。

    二、公共服务改革的总体思路

    公共服务改革的总体思路应当以效率为基础，以公正为目标。政府提供的公共服务应当优先解决有利于以人为本、有利于经济社会协调发展的内容，集中政府财力提高义务教育、公共卫生、社会保障、就业等在公共财政支出中的比例。

    公共服务改革首先是要以改革产权或者特许经营权等多种形式打破原有的行政垄断，扭转原有政府包揽一切公共服务项目、公共服务成本高、效率低的局面；另外，还要注意保证绝大多数人的公共利益，防止产生集团利益，出现公共服务改革为少数人服务的现象。公共服务改革的总体思路应当以效率为基础，以公正为目标，建立合理的公共财政框架保障效率基础之上的公正。

    1.以效率为基础，引入多元化的公共服务主体，减少政府管理成本，形成政府与社会良性互动、共同治理的格局

    长期以来，我国政府提供公共服务的方式传统上偏重于营利性的经济类基础设施，而对文、教、卫以及社会保障等事业的投入则有所不足。而且在已有的公共服务内容上，没有区分不同性质的公共服务。这种以政府为主导的公共服务投资、管理和运作模式的特点是，政府是基础设施产品和其他公共服务、公共产品的生产者和供给者，政府同时扮演着决策、执行、监督等多种角色。由于在生产和供给领域实行政府垄断，而且服务提供者和服务对象之间的信息不对称，信息反馈滞后、失真等问题，带来政府职能扩张、事业单位人员膨胀、财政压力巨大、公共服务效率和质量偏低等负面影响。

    公共服务大致可分为三大类：一是行政性的公共服务如行政审批；二是公益性的公共服务如教育、医疗、环境等；三是经营性的公共服务如市政基础设施、水、电、气等等。我们这里所说的公共服务改革所指涉的对象主要是第二类和第三类的公共服务，也包括对行政性公共服务的改革。引入多元化的公共服务主体主要发生在第二类和第三类公共服务中，对于经营性的公共服务来说，有些具有自然垄断性，即一个市场只有一家企业，无人与之竞争，也就不能通过竞争形成价格，如自来水；有些不具有自然垄断性，如鉴证类服务。参照国际经验，对于自然垄断性公共服务可以实行特许经营制度，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品和服务进行经营的权利即特许经营权。对具有公共物品性质的公用服务项目，则可以通过招标发包方式选择承包单位、或者通过转让、出售等等措施来实现投资方式的市场化。

    公共服务社会化、市场化的实行基础是活跃的市场经济和有活力的民营企业，其主要特点是公共服务的供给主体是多元的，但又在政府调控范围之内。政府调控管理重点是基础设施产品和服务的定价控制，基础设施专营权的拍卖、招标管理等。在这种模式下，政府通过事先制订好的相关法律、市场规划与合同条款，充分发挥社会活力，调动更多社会资源或资金用于公共服务领域的建设与管理，让政府将主要精力放在供给和管理涉及公共利益的具有非竞争性和非排他性的基础设施产品和服务，以保证公共利益的最大化，降低公共服务运营和管理成本，提高公共服务的运营效率和质量，形成政府与社会良性互动、共同治理的格局。

    2.以公正为目标，科学配置中央政府和地方政府的财权和事权，建立合理的公共财政框架保障效率基础之上的公正

    公共服务改革以公正为目标至少包括三个层面的涵义：

    第一，公共服务改革要积极寻求社会公益性与市场机制的兼容。公共服务所提供的产品和服务，作为最终消费品，它与公民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，公共服务与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。公共服务的核心是社会公益性，所以，不管这种服务是由公共机构来提供的，还是由民营部门来提供的，必须考虑到社会公益性与市场机制的兼容。公共服务的公益性，要求企业或者政府向社会稳定、安全地提供产品，促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。

    第二，要使基础的医疗、教育、科技、文化等公共服务能够为所有公民平等享有。公共服务改革的目标是建立起公平而有效率地提供公共服务新体制，使基础的医疗、教育、科技、文化等公共服务能够为所有公民平等享有，包括偏远地区和经济上处于底层的贫困人群。从发达国家的普遍经验来看，地方政府在提供社会福利和公共服务方面有较大的自主权。中央政府通过财政转移支付或者专项补贴等形式尽可能减少和平衡不同地区之间公共服务水平和质量上的差异。我国政府应当明确自身责任，调整公共财政支出的重点，尽快建立起公平合理、有效运作的财政转移支付体系，并建立起合理而适当的监管框架。

    第三，在改革过程中，政府要成为平衡社会风险的实际承担者，保证改革的相对公平。公共服务改革是政府管制体制改革的重要内容，在公共服务改革过程中，既存在着引入新的民营性公共服务主体的问题，也存在着对原有行政性或者事业性公共服务主体进行改制，使它们变为独立经济实体的问题。

    由于传统的公共服务主体欠账太多，政府要成为平衡社会风险的实际承担者，在职工劳动关系的补偿、医疗保险、购房补贴等方面必然要支付一定的改革成本，以保证社会的相对公正。

    三、结语

    以改革政府、提高效率为出发点的公共服务改革，在实施过程中，应当注意以下问题：

    第一，制度是需要调整的，没有一劳永逸、适用于所有社会环境的制度安排。有效率的制度总是有阶段性的，为适应新的、不断变化的形势，必须要不断推进制度创新的过程。要强调指出的是，公共服务改革是一种基于经济考量之上的选择，是提高公共服务质量和效率的一种经济手段，而不是一种单纯的政治象征，不能成为单纯为了表现小政府形式而盲目追求的政治目的。

    第二，竞争是产生效率的前提。如果不打破垄断经营，试图以改革产权的方式或者以特许的方式让民间资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但实际上可能会创造新的权钱交易空间，同时还可能因此而扩大两极分化，损害公共服务的公共本质，侵害公共利益。

    第三，公共服务民营化不能神化市场的作用，不能因此忽视政府与市场、公共服务与私人服务之间的本质区别。我国的公共服务改革尤其是教育和医疗卫生系统的改革，特别要处理好民营化与社会公正的问题。

    第四，公共服务改革过程中也要注意社会安全、社会公正的问题。

    第五，政府应当创造良好的制度环境，遵循公正、公开和透明的原则，将公共服务改革置于阳光之下，同时加强对公共服务外包执行情况的监管，以更有效地通过合力提供公共服务，最大程度地实现公共利益。

    中国公共服务市场化的冷思考

    李树林一、中国公共服务市场化的尴尬境况

    公共服务的市场化不可能解决公共服务供给过程中的所有矛盾，但公共服务市场化的优势也是不言而喻的：通过决策与执行的分开，公私合伙，扩大参与公共服务供给的主体数量；通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高公共服务的供给效率与供给质量；通过消费者的适量付费机制，弱化公共服务的内在膨胀；通过公民参与公共服务的供给，可以增加对行政官员的监督力度等。因此，我国无论理论界还是公共管理的实践者对于公共服务市场化给予了极大的关注和热情，采取了很多改革措施，有许多研究成果和成功的经验，但是我们更应该在此时保持清醒和冷静，看到中国公共服务市场化的尴尬境况。

    西方公共服务市场化的动因和政治、经济、法律、文化等条件与我国有明显的不同，中国公共服务市场化与西方公共服务市场化有着相似的外在面貌和根本不同的内在逻辑。尽管中国改革开放以来的行政改革在时段上和西方的行政改革比较契合（主体都为80、90年代），中国行政改革的某些操作性措施——譬如政企分开、政务公开、目标管理、压缩式改进、政府采购、简化行政审批、推进民营化、市场化等——也与西方行政改革有所相似，但是西方公共服务市场化的生成逻辑是自由民主政治精神引领下社会自治力量的提升，社会对政府（国家）的主导性进一步加强，受新自由主义等理念的影响，市场功能领域有所扩展，政府权威机制与市场交换机制的结合关系进一步向市场化倾斜。因此，西方的市场化是在市民社会高度成熟、市场经济高度发达的基础上，对风行百年的理性官僚制老化危机的一种解答，是对“依法行政”过火后对政府的过度规制的一种回应，是经历了由自由市场到政府干预再到政府干预失败后重新向市场的回归，是一种对市场“否定之否定”后的升华。中国公共服务市场化是顺应从计划经济向市场经济转变、从不成熟的市场经济向成熟的市场经济转变的一种体制转型（市场发育并不很成熟），而且中国的公共领域（中介组织）很不成熟，官僚制政府缺乏理性而特权有余，缺乏法治而人治和政策影响因素深刻。因此，与西方发达国家相比，中国的公共服务市场化更像一个“早产儿”，也就是推行公共服务市场化的政治、经济、法律、文化等环境条件并不很成熟，但是事实却是公共服务市场化在中国已有了大量的实践，这就是中国公共服务市场化的尴尬境况，这就既需要对公共服务市场化给予冷静地分析，更需要精心地呵护，以免其“畸形发育”或是“中途夭折”。

    二、中国公共服务市场化的陷阱

    公共服务市场化也引发了一系列的诘问，既有学理上的批判，又有实践中的问题。所有针对新公共管理的质疑全部适用于它，各种批判言论的激烈程度甚至远远超过了人们肯定它的呼声。

    （一）政府干预失败，市场替代并不一定保证成功

    公共选择理论认为政府存在普遍的腐败，并提出了自己独特的解决问题的方式，即更多地关注政府与社会的关系，主张用市场力量改造政府的功能，提高政府效率，以克服政府腐败。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，在政府机构内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。但是这里有了最大的一个问题是公共服务市场化是否制造了新的“市场神话”，是否重蹈了市场失灵的覆辙，是否陷入了一种新的历史循环。莫尔认为：“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”政府干预过多导致政府失败，市场替代并不一定保证成功。

    （二）混淆公私部门的本质区别是新公共管理的主要缺陷

    市场化取向的另一个理论基础是由新公共管理学派提供的，“新公共管理”的一个主要特征“是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”。具体地讲，新公共管理有丽大支流，一支是管理主义。

    管理主义认为公共部门和私人部门之间没有什么区别，认为管理就是用来组织和激励雇员的人事机制，在公共部门和私营部门同样适用，因此可以将私营部门的先进经验引入到公共部门中来。新公共管理的另一支则强调非直接控制，反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调合同与市场以及对绩效的有效评估。然而，公私部门之间有无本质差别的确值得斟酌，公共服务市场化片面照搬市场和私人部门的经验、方法与原则，极大地忽略了公共部门与私人部门之间的本质差别，因而具有一种“新泰勒主义”的倾向，受到众多学者的质疑。

    （三）公共服务市场化实践中并不完美，衍生众多问题

    1.政府责任缺失问题

    以往，公共组织受政府的直接控制，执行政府职能，具有高度的权威性。

    公共组织的行为就是政府的行为，行为主体和行为责任是统一的。公共服务市场化以后，政府把提供公共服务的职能转包出去，民营组织代行法定的行政行为，行为责任却还得由政府承担。这种权、责分离，容易导致政府控制权的削弱，政府推卸责任，从而背离政府对人民负责的宗旨。公共服务移交市场，公共部门首长不可能深入公共服务的具体操作环节，在这种情况下，还要求公共部门承担与以往相同的公共责任，就显得过于苛求。而民间组织的赢利取向，在最高效率、最低成本的指导下，往往忽视了公共责任与公共利益。

    2.腐败问题

    公共服务市场化是为了根治公共服务过程中的贪污与特权，但它的实施若没有健全的法治与监督，将衍生更多的特权和贪污，公共服务市场化为不法官商勾结提供了便利条件。我国有些地区出现“新红顶商人”现象（政府官员身兼国企领导人）更值得警惕。还有一种被学者称为“旋转的门”的现象①，即政府官员退休或辞职后，特别是如果他们离职前从事与私人部门鉴定机构合同的工作，他们时常成为特殊的说客，利用他们在政府中的关系网进行活动而获得高额收入。即使在法治完备的西方发达国家在公共服务市场化过程中也会常常出现政治腐败问题，这一点更应该引起我们的高度重视。

    3.公共服务的不公正问题

    公共服务市场化坚持“顾客导向”，顾客的最大特点就是以不同的货币换取不同的产品和服务，顾客的付费能力将决定其获得服务的质量和数量。公共服务市场化将导致付费能力低者或无付费能力者（社会下层）得到较低的服务，促成公共服务的等级化。

    三、对中国公共服务市场化的几点思考

    公共服务市场化的推行并不意味着政府在提供公共服务方面的责任转移，政府和私营部门之间存在着事实上的委托代理关系，政府仍要在服务质量、价格、环境保护等方面承担起对公众应尽的职责。同时，市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，政府是其中的主要设计者和参与者，要为创造和完善推行市场化的条件发挥重要作用。

    （一）政府积极培育和开发市场是中国公共服务市场化的前提

    没有发达健全的市场作为基础，公共服务市场化也只能是“竹篮打水”、“画饼充饥”而成为空想，因此完善社会主义市场经济体制愈发显得格外重要，中国的市场有自发生成的成分，更需要政府的推动，政府培育和开发市场既成为核心，也成为公共服务市场化的前提。

    （二）公共服务市场化需要良好的制度环境

    公共服务市场化的推行是建立在市场发育成熟、产权清晰、法律法规健全、私营部门实力雄厚，足以承担起政府退出后，提供完善的公共服务的职责等条件之上的。只有在一个产权清晰、个人利益得到法律法规的有利保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域，减轻政府负担。因此，政府要担负起制度设计主体的责任，为市场化的实施创造良好的制度环境，减少市场化过程中的成本和不确定因素。具体而言，要深化政治与行政管理体制改革，要加强法治建设，提高立法质量，通过立法来保障私营部门投资者的利益。对我国而言，政府在市场化过程中要致力于加强制度建设，规范市场秩序，清除市场化过程中的制度障碍，如放松对民间资本市场准入的限制、拓宽私营部门的资金来源、保障私营部门的合法权益，为市场化在公共服务中的广泛开展提供有力的制度保证。

    （三）提供必要的法律保障，加强法治建设

    在现在的许多法律、法规还不很完善的情况下，如果一哄而起，把公共服务都市场化，那将产生严重的后果，将计划经济体制留给政府所垄断的公共服务统统变成政府官员借以发财的资源，成为国有资产流失的一个新黑洞，成为一个新的腐败源头，最终将导致公共服务的成本更高、效率更低、质量更差，甚至产生政治不稳定。

    （四）积极培育发展第三部门，为公共服务市场化创造条件

    政府职能外移；发挥社会在公共管理中的作用。为了推进政府职能的社会化，就要把政府行政管理与社会自我管理分开，培育社会自我管理组织和社会中介组织，提高社会的自律水平，将大部分社会事务还给社会组织进行管理。其中，社会中介组织属于“第三部门”，既不同于作为政府的公营部门，也不同于私营的营利性企业。它们的主要功能是向社会提供众多的服务，承担大量政府不该做或做不好的事情，在政府与社会、政府与市场之间进行沟通、协调，发挥承上启下的作用。因此，第三部门在公共服务市场化的过程中，发挥着重要的作用。

    （五）公共服务市场化的推行需要政府坚决支持

    市场化的实施无疑会侵犯某些群体和利益集团的利益，从而招致反对也在情理之中。这时候，政府要表明自己推行市场化改革的坚定立场，通过各种渠道向公众进行有关市场化知识的宣传，让公众明白实施市场化的原因、预计取得的成效以及公众可以从中得到的好处等，消除公众对改革的顾虑，取得他们的支持，并妥善解决市场化后可能出现的失业、服务价格上涨等问题。同时，政府还要鼓励公众通过价格听政会、意见咨询、出资购买和自愿服务等方式参与到市场化方案的设计和服务的提供中来。

    政府管理由“控制”到“服务”的转型一对我国社会养老保险政策执行中策略行为的反思

    叶响裙一

    我国当前的社会养老保险政策的执行过程可看做是基层政策执行机构与企业（及企业制事业单位）的互动过程。企业作为政策执行的目标群体，承担着缴纳社会保险费的主要责任，企业的顺服意愿、合作程度直接影响了政策执行的效果。

    下面联系笔者近年来的实地调研资料，具体阐释社会养老保险政策的执行过程中企业与执行机构的几种主要的策略行为。

    （l）部分企业在社会养老保险的缴费率确定的情况下，实施瞒报少报缴费工资基数的策略，减轻缴费负担。而一些社会养老保险执行机构为了加强养老保险费的征缴，增加养老保险基金的总量，在难以鉴别与惩治瞒报缴费基数的部分企业的情况下，实施了普遍提高企业缴费工资基数的策略。如笔者在中部某市进行调研时了解到，该市一城区社会保险事业局将缴费工资基数统一调高了30%。执行机构的这一措施并未以正式文件的方式下发给企业，而是在与企业商谈的基础上做出口头通知。据一些企业介绍，社会养老保险政策执行机构向他们解释说，这是一种暂时性的办法，等养老金支付压力缓解后，再作调整。

    （2）部分企业通过采取向财政借款交纳养老保险费和拖欠交纳养老保险费等策略行为，设法减轻或向政府转移缴纳社会养老保险费的负担，与此相应，执行机构则根据不同情境采取适应性的策略：执行机构在强制实施养老金的社会化发放之前，采取社会养老保险费的差额缴拨。所谓差额缴拨是指执行机构就企业应缴纳的社会养老保险费与执行机构应该返还的养老金冲抵后，再来计算企业还应缴纳多少或执行机构还要返还多少。在国家强制实施社会化发放之后，一方面，对向财政借款的企业不记该企业在职职工的个人账户；另一方面，借款、欠款企业的职工办理退休手续时，其所在企业必须向执行机构缴清该职工名下个人账户历年累积的欠费。这样，执行机构既在一定程度上容忍了企业的策略行为，减少了与企业的正面冲突，又设法增加了社会养老保险基金的总量。

    （3）部分公有制企业通过一次性买断职工工龄的方式分流部分职工，执行机构则设立了个人办理养老保险的窗口，本着自愿的原则为分流职工办理养老保险。企业买断职工工龄主要是为了减员增效，同时也意味着减轻了为这部分职工缴纳养老保险费的负担，执行机构事实上支持了企业的裁员行为，同时也减轻了向企业征缴这部分职工养老保险费的压力。由于分流职工领到了养老保险的补偿金，企业与执行机构也就不再负有对这部分职工的养老责任。

    （4）相当一部分非公有制企业，尤其是中小型民营企业瞒报、少报职工人数，甚至完全拒绝参保，具有逃避缴纳社会养老保险费的意向，执行机构在扩大社会养老保险统筹面时，实行先易后难的弹性化的实施策略。

    一般说来，非公有制企业的企业主目标取向较单一，基本上以提高企业经济效益为中心目标，企业职工的养老意愿及需求在很大程度上被抑制，逃避参加社会养老保险是众多非公有制企业本能的倾向。尽管政策规定三资、民营企业应该参加社会养老保险统筹，政策宣称的意图在于保护这些企业职工的权益，然而相当一部分基层执行机构扩大社会统筹面的直接目的是为了缓解当期养老金收不抵支的压力，尽可能扩大筹资渠道。正如有些执行人员所说的：“社会养老保险保的重点是国有集体企业，而出钱的重点是三资、民营企业。”面对三资、民营企业较低的合作意愿，执行机构不得不根据实际情况实行弹性化的扩面策略，即根据企业的顺服意愿、合作程度采取先易后难的执行策略，较先纳入统筹范围的，往往是遵纪守法意识较强的企业。

    由以上分析可知，企业与执行机构在社会养老保险政策的执行中，在对既有规则的理解、阐释、运用的基础上，又创造了为双方接受或默认的行为准则，这就是“受制约的行动者重构制度的规则”的过程。这种非正式的行为准则可概括为“适应性的相机抉择”。非正式规则的一个主要作用就是去修正、补足或延拓正规规则，而且，它还有自我增强的效应，也就是说，非正式规则在实际的行为过程中起着重要作用。

    企业与执行机构在互动过程中的策略行为及其构建的非正式规则与政策规定之间有较大偏离，使制度变迁的速度出现明显的迂缓。这种制度变迁的迂缓具体表现为以下几方面：第一，社会统筹范围难以扩大。尽管公有制企业基本都参加了社会统筹，但相当多的非公有制企业尤其是一些小型的民营企业仍在统筹范围之外。第二，既定的社会统筹与个人账户相结合的目标模式在实施中并未实现。个人账户的空账运行表明，当前的社会养老保险仍是一种事实上的现收现付制。

    二

    执行机构执行政策的强制力来源于两方面：第一，来源于执行机构作为社会养老保险政策的正式执行部门的行政性权力：执行机构有权按照政策的规定，敦促企业采取配合性行动，以实现政策条文中包含的意图，促成特定的政策目标的实现，然而，社会养老保险政策没有经过立法，对企业的约束力较弱，执行机构不像工商、税务部门，不具有独立的行政执法权力。

    基层执行机构执行政策的强制力主要来自第二个方面，即来源于计划经济体制沿袭下来的政府与企业、职工个人之间的行政等级控制关系。在计划经济体制下，企业是政府行政职能的衍生机构，是贯彻国家政策意图的基层组织。政府、企业、职工之间基本上是一种控制与依附的关系：企业的生产计划、工资标准、福利待遇、领导人的升迁任免等，都在政府的统一控制之下；而职工的就业、养老、医疗等保障通过单位依托于国家。

    要进一步探究计划经济体制沿袭下来的行政权力运作机制与当前社会养老保险政策执行中的策略行为的相关性，就要联系在市场经济条件下，政府与企业的控制一依附关系所出现的变化来分析。

    1.控制一依附关系的不均衡性与企业的策略行为

    由于执行机构执行政策的强制力较大程度上依赖于计划经济体制时期沿袭下来的政府与企业的行政等级控制关系，因此，执行机构对不同类型企业的控制强度具有不均衡的特征：对于与政府行政等级序列基本没有联系的三资、民营企业来说，执行机构的控制力较弱；对于与政府行政等级序列仍有紧密联系的国有企业与集体企业而言，执行机构的控制力较强。社会养老保险政策执行机构不是政府的主要核心部门，对企业的行政控制力较弱，但在政府主要核心部门及重要领导人的授权与支持下，可以分享政府核心部门的权力，影响企业的行为决策。

    当执行机构凭借政府与企业的控制一依附型的行政等级关系，对企业贯彻实施有关政策规定时，不同类型企业表现的策略行为取向有明显的不同：从整体上看，三资、民营企业一般倾向于采取逃避或者瞒报、少报职工人数的策略；而国有企业、集体企业是在基本上参加社会养老保险统筹的前提下采取减轻缴费责任的策略。当然这里面还有其他因素起作用，但不可否认，执行机构对两类企业控制强度的不均衡是一个至关重要的因素。

    2.控制—依附关系的弹性化与企业的策略行为

    在不同的社会情境下，政府对社会养老保险工作支持与重视的程度是会变化的，因此执行机构对企业的控制强度具有弹性化的特征。这里的社会情境有多方面的内涵，如特定地区的社会稳定状况、经济发展状况、企业生产经营的状况、地区民众对养老保险政策的需求状况、中央或上一级政府的重视程度等。

    在政策执行强度具有弹性的前提下，不同企业会依据对所处特定情境的认知，选择特定的执行政策的行为方式。

    对于一些国有、集体企业而言，尽管相对其他企业更多地受到政府权力的控制，但与之相对应的，是企业对政府有较大程度的依赖。正是在这种控制一依赖的不对等交换关系中，企业与政府发生频繁的互动，企业可以适时而较准确地揣度政府的意向，当地方政府较多关注企业经济发展业绩时，企业就并不惧怕实施一些违规性的策略行为。

    对于为数众多的中小型民营企业来说，执行机构实施政策的弹性化构成他们不愿参加社会养老保险的重要因素。一般说来，中小型民营企业主没有自觉参保的习惯性意识，而且这类企业往往员工人数较少，企业数目较多，不易成为政府惩治的焦点，他们害怕政府惩治的心理远不如大型的三资、民营企业强烈。更重要的是，他们敏锐地感觉到了政策实施力度的不稳定、不均衡，在对政策的长期稳定性持怀疑态度时，企业倾向于相互仿效，选择集体性地逃避策略。当小型民营企业采取一致的行动策略时，也就表明在一定意义上它们出于共同的利益而结成了潜在的利益集团。

    3.控制一依附关系的整体弱化与企业的策略行为

    从国有企业改革的历史进程来看，尽管国有企业改革并没有触动政府与企业的最根本的产权关系，但是政府与国有企业之间的关系发生了较大的变化：一方面，企业的利益意识被极大地激发出来，独立利益主体的地位也逐渐显现；另一方面，政府与企业的行政等级的组织管理结构逐渐发生了变化，政府对企业进行的具有行政等级意味的控制范围缩小至核心领域，企业因此而拥有了部分自主权。

    就社会养老保险政策的执行而言，伴随着政府对国有企业行政控制范围的缩小，企业也就拥有了一部分信息传递的自主权，其中包括企业向执行机构上报缴费工资基数的自主权。一般而言，职工工资包含数种项目，其中有一些明确包含在职工工资单上，有一些则是以其他津贴的方式发放的，部分企业职工工资单上的收入只是实际工资性收入的小部分。社会保险执行机构难以准确获悉企业职工工资收入的真实数据，这就为企业实施瞒报缴费工资基数等策略行为提供了可能。

    以上是就经历了政企关系调整的国有企业与集体企业而言；民营企业、三资企业是在市场经济体制下建立与发展起来的，拥有对职工工资更大的决策权，执行机构更难以掌握其职工真实的工资收入。

    由于执行机构主要依靠分享政府核心部门对企业的行政控制力实施政策r而执行机构对企业的这种控制具有整体弱化的特征，因此，企业就可能在控制力较弱的方面拓展策略行为的空间。企业瞒报缴费工资基数的普遍性集中说明了这一点。

    三

    在市场经济条件下，政府管理应建立在社会契约和人民主权的理论基础上，政府与企业、公民之间不应该是自上而下的控制与自下而上的依附关系，而应是一种平等的交换关系和制约关系，政府的主要职能是回应社会公众的需求，提供公共服务。

    1.制度改革目标的确定要以人为本，重在公平

    对社会养老保险政策执行中的策略行为的分析表明，政策的执行主体不是被动地受制于行政权威，而是有目的、有意识地进行策略行为的选择，制度内含的结构性矛盾影响着行为者的抉择，使制度的既定目标的实现受阻，也揭示了在该制度的改革中，效率与公平不可能兼得。

    事实上，社会养老保险制度既有经济制度的特征，更是国家基本的社会政策，有其内在的价值取向，即维系社会的公平与稳定。因此，政府在制定政策时，应本着以人为本的原则，明确该制度的最终价值取向，充分体现对公众养老权益的保障。

    2.要明确政府的责任，建立公平合理的制度规则

    要建立合理可行的社会养老保险政策体系，关键是要处理好制度改革时已退休与即将退休的职工即“老人”与“中人”的隐性债务问题，政府应及时公开地承担起对这部分职工的隐性债务，切实调整财政开支的结构，进一步减少生产建设性投资，增加对社会保障等公益事业的投入。

    3.要回应公众尤其是弱势群体的需求，落实对制度的边缘群体的养老保障

    要完善现有的社会养老保险制度，就要回应公众尤其是下岗失业人员及无固定收入、低收人人员等弱势群体的需求，并落实对制度的边缘群体的养老保障。要使养老保险真正做到“低水平，广覆盖”，就要改变以参保企业就业人员为主要保障对象的观念，改变社会保险必须依托用人单位的做法，面对所有的劳动者提供政策咨询及服务。与此相应，政府及政策执行机构的管理理念、管理方式、职能的确定、机构的设置等也必须进行根本性的变革与创新，尤其要突破计划经济时期政府与企业、职工个人之间的行政等级控制关系，从侧重于“控制”、“管理”转向侧重于满足需求，提供服务。在具体工作中，要探索社会保险关系的登记、缴费、管理、接续、转移等环节的有效办法，积极为下岗职工、农民工、失业人员、灵活就业群体等创造参保条件，从而最大限度地满足他们的保障需求。

    公共服务供给方式的比较分析

    刘昌雄传统公共行政学理论认为政府是公共服务的惟一和当然的提供者，然而自20世纪70年代以来，随着新公共管理运动的推进，公共服务市场化、民营化、社会化的趋势日益凸显，公共服务供给方式也由过去的单一模式向多元化模式转变。按照公共服务供给主体之不同，我们可将公共服务的供给方式划分为：政府供给方式、私人机构供给方式、非营利机构供给方式和社区供给方式等四种类型。各种供给方式都有其优势，也各有其劣势，并无绝对的优劣。

    因此，研究各种公共服务供给方式的利弊，对于保证我国公共服务的数量和质量，实现社会福利的最大化具有重要的现实意义。

    一、政府供给公共服务的利弊分析

    无论是出于社会责任的考虑还是因为市场失灵，政府都有义务向公众提供公共服务。这是由纯公共服务的非竞争性和非排他性特征所决定的。所谓非竞争性是指每个人对该服务的消费不会造成其他人消费的减少。所谓非排他性是指公共服务一旦被提供，供给者就无法决定谁来消费它，在某一服务的消费过程中，服务的提供者无法将某些消费者（例如不支付费用的消费者）排除在外；或者是指，将不付费者排除在外的做法虽然在技术上可行，但在经济上明显地得不偿失。这两个特性导致公共物品的消费的不可分割，产权难以明确，无法运用市场原理来提供公共物品。在市场失效的情况下，理应由政府来提供公共服务。

    政府供给公共服务不仅具有必要性，而且具有自身的一些独特优势。第一，一些纯公共服务是每个人都不可或缺的，只有政府供给，才能有效防止每个人的利益受损。比如保护空气和水的清洁等。然而这样的公共服务一旦付之使用，可以被所有人享用，但是没有任何有效的方法来使受益人自愿地为这些公共产品付费。如果这些公共服务完全由私人部门承担，可能就得不到提供。因为私人部门不可能去提供无法收回成本或赚取任何利润的产品和服务。因此这类公共服务的投入，只能通过收税来解决。第二，很多公共服务如果由政府以垄断的形式或以垄断式的竞争形式提供，其效率比私人部门提供更高（比如，电力、铁路、民航、供水、供热等）。由于这些公共服务具有网络性、成本递减性（规模经济性）、固定资本投资的巨额性和沉淀性的特征。其单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用企业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营（如美国）。如果此类服务实行众多私人机构进行供给，将会给服务的接受者强加过度的经济租（即极高的费用）。第三，政府供给公共服务有助于社会和平与稳定。政府提供的公共服务具有更大地域和以暴力为后盾的特点，如国防、治安和司法等，因合法暴力本身的性质，不宜由多个机构提供，因为它们之间的竞争会导致武力对抗，从而危及社会稳定和人们的生命财产安全。

    尽管政府供给公共服务有其独特优势，但仍存在一些不足之处或劣势，主要表现以下几方面：第一，政府承担过多的公共服务，容易导致机构臃肿，财政负担沉重。这也正是西方20世纪70年代以来进行政府“瘦身”改革的重要原因。第二，难以提供个性化的公共服务。因为政府供给的公共服务往往涉及的范围广，消费者众多，一般都以标准化、统一化的方式提供公共服务，因此公众的个性化需求难以满足，导致政府供给公共服务时的回应性差。这既影响公众对政府的信任，也造成无端耗费公共资源。第三，影响个人的工作积极性和社会中介组织的成长发育。政府包揽过多的公共服务，容易造成个人对政府的过分依赖性，以及平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性；更重要的是，由于公共服务的高度垄断和供应模式的单一化，既容易抑制社会和各种社会中介组织的发育，也抑制人的各种社会需要的发展，进而直接影响现代化的进程。

    二、私人机构供给公共服务的利弊分析

    最近30年来，私人机构介入公共服务领域，并为社会提供公共服务已是不争的事实，并且私人机构在供给公共服务方面所取得的成效也有目共睹。

    具体表现如下：首先，私人机构参与供给公共服务，有利于公众获得质优价廉的公共服务。私人机构参与公共服务供给，易于在公共服务领域形成竞争性的市场，从而避免垄断所带来的低效益或高收费。因为一个具有多家潜在服务供应商的充满竞争的市场不仅可以降低形成垄断的可能性，而且服务供给商要想在竞争中立于不败之地，只能在降低成本上下功夫而不是靠提高服务价格求生存。其次，私人机构参与供给公共服务可以解决公共服务资金不足的问题。政府供给公共服务的资源是有限的，然而公众对公共服务的需求却是无限的。资源的有限性和需求的无限性，必然给政府带来困境。让私人机构参与供给公共服务，无疑是政府摆脱这一困境的一剂药方。最后，可以消解政府与公众之间的可能冲突。公共服务是公共的或是可以共享的，一个人的消费不能够排斥其他人的消费。然而，出于私益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，某些公共物品在使用中可能存在“拥挤效应”和“过度使用”的问题，如渔场、高速公路等。对于这样的公共物品，必须进行一定的排他性安排，以免由消费者数量增加而减低消费的质量。这类物品具有明显的排他性，往往必须通过付费，才能购买到物品的消费权，并排斥那些未付费者的进入。如果此时政府直接向消费者收费，很容易给社会公众形成“收费政府”的印象，影响政府的权威性和公共性。相反，如果由私人机构供给这类公共服务，并在政府的管制下收费，就能淡化公共服务的色彩，减少人们理应“免费”消费的看法。私人机构供给公共服务的优势或优点，主要源于市场机制在其中发挥了重要的作用，也正因为如此，私人机构供给公共服务也可能带来不少问题。首先，有可能影响社会公平。私人机构在提供公共服务的过程中，很容易追求利益最大化。由于社会公众存在付费能力的差异，因此私人机构在对待贫富不同的用户时，可能会提供不同质量的服务。其中富人获得高质量的服务，而穷人只能接受低于正常标准的服务。在很极端的情况下，如果生产商认为无利可图，很可能就不向用户提供相关的服务。其次，有可能影响公共服务质量。私人机构从事生产和服务最重要的目的是赢利。如果将一个服务进行私有化是为了赢得成本一效益优势，那么降低成本可能要付出服务质量的代价。比如，一些公共设施建设的质量指标达不到法定标准，从而影响公共设施的使用寿命，就属此类。最后，有可能导致寻租现象比较严重。在一项公共服务的私有化过程的管理当中，许多政府官员都可能与私人机构发生各种关系，私人机构为了争取优惠待遇，往往会向政府官员提供物质利益。如果政府缺乏强有力的伦理文化约束或缺乏严格的监管系统，腐败将成为很严重的问题。

    三、非营利机构供给公共服务的利弊分析

    非营利机构通常是指介于公共部门和私营部门之间的社会组织。随着社会自治能力的提高，非营利机构的规模和重要性将不断增长，许多在过去30年间40年间由政府承担的公共服务，将被非营利机构取代。因为毕竟政府作为发展的推动力是有限的，而营利机构有其优越性。总体而言，非营利机构供给公共服务能够较好医治政府供给公共服务和私人机构供给公共服务的弊端。具体而言，它的优势和优点表现在以下几个方面：首先，有利于满足社会公众“个性化”、“多元化”的服务需求，从而与政府标准化、统一化的服务供给形成有效互补。一般而言，非营利机构所提供的服务，其专业性比较强，众多的非营利机构所供给的服务总和，就能较好满足社会不同人群的利益需求。

    其次，可以供给高质量的公共服务，并有效促进社会公平。非营利组织的资金来源于个人、企业或私人基金会的捐款或无息、低息借款，它们必须努力做出成绩才能吸引更多的资金，因此竞争压力迫使它们具有较政府组织为高的效率。另一方面，它们的公益性质又避免了私人机构那种为了自身利益哪怕损害社会利益也在所不惜的倾向。此外，非营利机构的宗旨和根本任务是不以赢利为目的的，这就决定了它在提供公共服务时，一般不会“嫌贫爱富”。第三，有助于减轻政府负担，使政府有更多的精力和财力致力于宏观管理和制定战略规划。最后，有利于促进民主政治建设。非营利机构供给公共服务，一方面可以调动成员参与公共事务管理的积极性，另一方面，也可以有助于聚集民意、表达民意，从而促进政府决策的科学化、民主化。

    虽然非营利机构供给公共服务能够较好医治政府和私人机构供给公共服务时的弊端，但非营利机构也有可能脱变为“准政府机构”，由此出现政府供给公共服务时的弊端。尤其是当非营利机构不发达，政府对社会进行全面控制的时期，我们不能过高估计非营利机构供给公共服务的能力。

    四、社区供给公共服务的利弊分析

    社区供给公共服务主要是指社区中的各方面成员——邻居、志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络，与各种正式的社会服务机构——医院、养老院、福利院、精神病院及各种康复中心等相配合，为本社区所供给的各种公共服务。

    社区供给公共服务的优点主要体现在：第一，可合理利用社会资源，加强公共服务的针对性。相对而言，在同一社会生活的人，他们具有相同的生活环境，对彼此的兴趣、爱好、所遇到的困难等都比较了解，因此社区供给公共服务时，有条件为社区居民提供不同种类、更具针对性的服务，从而避免政府供给照顾造成的资源浪费和受益面小的缺陷。第二，有助于提倡自助和互助的精神，培养社区居民独立自主的意识，使社区居民在供给和消费公共服务过程中，不断提升自我的价值，也使社区更具凝聚力。然而，在实践中社区供给公共服务也存在诸多问题，比如：经费的问题。社区供给公共服务同样需要一定的经费投入，而且随着服务需求的扩大、服务水准的提高，经费也会增加。这就需要有一个稳定的经费来源保证。实际上，经费问题几乎是各国开展社区公共服务的头等制约因素。又如，从成本效益来看，社区供给公共服务同其他机构相比，其成本可能更为昂贵，因为它代表稀有技能及资源的分散，而非技能及资源之集中。

    市场经济条件下政府公共服务的框架设计

    沈荣华一、新公共管理改革形成的政府公共服务框架分析

    提供什么公共服务，如何提供公共服务，是政府履行公共服务职能需要解决的基本问题，也是需要多学科多领域探讨的问题。对此，公共管理学科的主要贡献，在于借助其他学科（主要是经济学）的研究成果并结合公共管理实践，对公共服务进行界定分类并选择相应提供方式相匹配，从而为建立合理有效的公共服务框架奠定了基础。

    在市场经济条件下，政府应当向全社会提供公共产品和服务。由于公共产品和服务具有非排他性，即如果将其提供给某个人，则所有人都可受益，可以“搭便车”，因而私营部门缺乏主动提供的动力，市场也无法提供或无法令人满意地提供，属于市场失灵领域，只能由政府来提供。国防、法律秩序、公共安全、环境保护等就是市场无法提供的公共服务；公共基础设施、公用事业、公共教育、医疗卫生、社会福利等公共服务，市场不能以令人满意的方式提供，因而需要政府介入组织提供。

    政府在提供公共服务领域必然要发挥主导作用，主角作用，但政府提供并不等于政府直接提供，政府可以选择多种方式来提供公共服务。在早期重商主义时代，政府职能和财政预算有限，管制便成为主要方式，而战后的福利国家，则主要采用政府供应和生产的方式。20世纪70年代后期，福利国家普遍在财政上不堪重负，开始削减政府预算和支出，将许多公共服务项目向私营部门和非营利部门转移，政府通过预算形式直接提供减少，政府管制相应增加，形成所谓新型公共管理改革。

    新公共管理改革的理论基础，主要包括公共选择理论、治理理论、企业型政府理论等。如公共选择理论运用排他性概念和消费概念，对公共产品和服务进行重新分类并提出政府应当采取何种提供方式，突破了完全以排他性概念来界定政府是否应当介入的传统理念，提出新的公共服务提供思路，成为重新设计政府公共服务框架提供了理论依据。在全球性新公共管理改革推动下，各发达国家政府公共服务框架模式发生了明显的趋势性变化。一种更多主体参与提供、更加广泛地引入市场竞争机制、更加注重营造政府与社会合作互动关系的公共服务框架模式逐步流行起来。许多文献，如世界银行的1997年发展报告，经济合作与发展组织（OECD）的1991年研究报告等，对此都有较具影响力的阐述。这种趋势性变化主要体现在三个方面：

    （1）缩减政府财政预算和直接提供，更多地利用市场主体和力量来参与公共服务提供，如对于排他性可行的公共服务项目，通过合同外包、特许经营、出售资产等形式吸引市场力量参与建设经营，同时强化政府管制和监督。

    （2）将许多原来由政府直接提供的公共服务转移给非营利组织、志愿者组织、社区组织，政府通过提供资助、补贴、减免税收优惠等方式，引导非政府组织提供某些公共服务，体现出政府出钱，非营利组织办事这样一种合作伙伴关系。

    （3）要求政府提供公共服务以“顾客”为导向，通过公众参与决策和监督，营造公共选择机制和竞争机制，实行绩效管理评估等方法，来改进政府服务，克服官僚主义弊病。

    二、中国政府公共服务框架的现状分析

    与欧美市场经济国家不同，中国的公共服务变革是从计划经济基础上起步的。改革面临着双重任务：一是要缩减“全能政府”角色，使政府公共服务从全方位的直接提供，转为采取多种方式与社会和市场共同提供；二是剥离“单位办社会”的职能，使公共服务提供从单位型转向社会公共型。改革大致分三个方面进行：

    （1）市场化改革。市场化改革是指通过引入市场机制和市场力量来参与公共服务提供。从市场化改革的方向出发，通过打破部门行政垄断，降低准入门槛，鼓励或允许国营企业、私营企业、外资企业和民间组织等主体以各种方式参与投资建设和经营。例如，深圳市政府2002年宣布：过去未开放的水务、公交、燃气、供电、环保、轨道交通、文教卫体等经营性的公共事业项目，各种资本都可以参与投资兴建，为非政府主体参与提供市场空间。在运作方式上，积极引进市场竞争机制，采用公开招投标、合同承包、特许经营和租赁、项目融资等市场运作方式，调动了市场主体参与公共服务的积极性。

    （2）社会化改革。社会化改革是指将原来由政府提供的社会服务移交给社会组织、事业单位、社区组织。从社会化改革的方向出发，政府提供政策指导和各种资助，支持非政府组织参与提供公共服务，兴办公益事业。

    （3）政府自身变革。主要包括：明确提出要逐步建立公共财政框架；逐步从生产性和市场竞争性的建设项目中退出，转向市场和社会无法提供的公共服务；建立政府窗口服务制度，由一个政府服务窗口向社会提供系列服务；实行社会评议制度和政府服务承诺制，由社会各界对政府服务优劣进行评估；下放管理权限，增强地方政府提供公共服务的功能，在公共服务上促成了地方政府间的潜在竞争。

    在政府公共服务框架模式转换过程中，许多原有问题仍未完全解决，新的问题又在不断出现。其中有些问题与发达市场经济国家出现的问题相似，有些则是我国特有的问题。主要是：

    （1）政府公共服务提供存在缺位。在政府职能转变上，政府主要致力于经济建设，注重人均GDP增长，忽视公共服务职能。在公共资源配置上，主要向经济建设项目倾斜，挤占了稀缺的政府资源，而在公共服务上资金投入捉襟见肘，应当由政府提供的公共卫生、公共安全、基础教育、社会保障等公共服务供给不足。在公共服务提供上，许多现代社会所需要的公共服务存在缺失，如老龄人口服务、流动人口服务、就业服务、贫困群体服务、信用服务、法律服务等都存在某种缺位现象。

    （2）适应市场经济的政府公共服务框架尚未完全确立。在市坜经济条件下，公共服务涉及各个领域，有些适合由政府提供，有些则适合由政府和市场或社会主体共同提供；有些应当由政府通过供给或生产等直接方式来提供，有些则应当通过补贴或管制等间接方式来提供。由于缺乏理论准备，或者由于利益驱动，或者由于体制制约等各种原因，政府在公共服务提供上存在着诸多错位问题。

    （3）重投入轻效益。政府部门提供公共服务，往往不计成本，不大考虑是否能以较小的投入，获得最大的产出；是否能以同样的公共资源，办更多的事；对公共服务提供缺乏成本效益评估，多以定性评估替代定量评估。这种不计成本、不重绩效的倾向，导致政府服务成本偏高。

    （4）服务导向存在偏差。在现实中，“对上负责有余，对下负责不足”的现象较为普遍。对有些政府机关和公务员来说，其所提供的服务项目只要得到上级认可便万事大吉了，公众是否满意、是否认可并不重要。例如，许多城市规划的公共设施项目，是在市民不知情、没有参与意见的情况下做出的。

    三、我国政府公共服务框架的设计思路

    1.建立以民为本的公共服务导向机制

    政府提供公共服务，必须有正确的导向。是政府本位，还是社会本位；是官本位，还是民本位，对于政府能否履行好公共服务职能具有根本性的影响。

    目前各级政府部门中较为普遍存在的热衷于创收性、收费性公共服务项目，热衷于营建“政绩工程”，浪费稀缺公共资源等错位、越位和缺位现象，都与公共服务中缺乏正确的导向机制有直接的关系。因此，以民为本不是一句套话，必须有可操作性机制做保证。应当按照新一届政府确定的以民为本的指导思想，将政府公共服务提供转变到以民为本、以社会为本的导向上来。

    首先，要扩大社会公众对公共服务决策的参与。政府提供什么公共服务，怎么提供公共服务，应当事先听取公众的意见，了解公众需求，以公众意愿作为提供公共服务的主要价值取向，并建立有关了解民意、实现公众参与的渠道、规则和程序。世界银行一项对49个国家的研究表明，公众参与决策有助于提高政府公共服务的有效性，特别是服务受益者或付费者的直接参与至关紧要。参与度越高，就越有利于提高服务项目的成功率。

    其次，要逐步建立提供公共服务的“问责制”。在实际中，不仅要确立社会监督的平台和机制，而且要加大社会公众评价的影响权重，逐步做到政府公共服务好坏以社会公众的评价为主，以公共服务对象的评价为主。

    2.将政府注意力和公共资源集中到提供基础性公共服务上来

    在市场经济条件下，政府应该对提供哪些公共服务，如何配置公共资源，做出正确的战略选择，既不能缺位，也不应大包大揽。当务之急，应当实现两个战略转变：一是加快政府职能转变，将政府的注意力和资源配置重点转变到提供公共产品和服务上来，强化政府公共服务；二是公共服务上要将政府的主要注意力转变到提供基础性公共服务上来，同时在非基础性的公共服务领域发挥好促进者、合作者、管理者的作用。

    3.按照不同公共服务类型确定提供方法

    按照不同公共服务类型合理确定相应的提供方法，是建立现代政府公共服务框架的基本思路和理论依据。我们认为，市场经济条件下的政府公共服务框架设计，应当包括以下几点：

    （1）对于排他性不可行的公共服务，如公共安全、基础教育、环境保护、社会保障等基础性公共服务，应当由政府直接提供，不能出现政府角色缺位，并在政府的发展规划、财政预算、政策评估、干部奖惩等方面予以保证。

    （2）对于排他性可行或收费可行的公共服务，应当坚持市场化、社会化的改革方向，使政府公共服务建立在引入市场竞争机制和扩大社会参与的基础之上，引导市场主体和社会主体参与公共服务提供；同时需要强化政府管制，保证公共服务质量保持合理水准，如通过服务规划制定，规范提供标准和收费标准，建立服务投诉和听证制度等维护社会公正和公众利益。

    （3）进行绩效管理评估。在公共服务提供上实行绩效管理评估是国际上的流行趋势。其典型模式：一是明确目标和任务；二是使权责和资源配置与目标任务相配套；三是设计制定可加以衡量绩效标准；四是借助外部力量和压力，如利用社会舆论的压力，推动政府更加注重绩效。美国90年代的绩效改革运动，通过对政府服务实行绩效管理评估，评估结果与部门预算和奖惩挂钩，实现了“少花钱多办事”的改革目标。由于绩效管理注重结果导向，授权充分，责任明确，并有可衡量的客观依据，为许多政府采用实行。因此不妨借鉴国外绩效管理经验，在公共服务提供上逐步实行绩效管理评估。

    公共服务中的特许经营一从行政法的角度分析

    薛刚凌一、特许经营在公共行政中的地位

    特许经营在西方国家虽有多年历史，但却从20世纪七八十年代随着的公共行政的改革后才得到推广和普及主要迅速推广普及。英国、美国、德国、法国等将特许经营的方式广泛应用于自来水、垃圾和污水处理、电力供应、公路交通、城市绿化等公共服务领域。我国香港地区也于1969年通过BOT方式建造香港中区海底遂道项目。我国大陆的特许经营兴起于上世纪80年代中期，深圳特区的沙角B火力发电厂就是采用BOT方式建造的。近年来，基础设施特许经营在上海、深圳等沿海城市受到青睐，内陆城市北京等也开始日益重视。北京市于2003年8月28日发布了《北京市城市基础设施特许经营办法》，同年北京市开放了垃圾、污水处理等行业，2004年2月11日，北京市市政管理委员会发布消息说，北京市2004年将在供水、燃气、热力三大行业建立规范的特许经营制度。

    从最直接的功能看，特许经营是一种投融资手段，是政府为解决财政资金不足而进行的一项改革，但这一改革意义深远。特许经营是公共服务社会化的信号，是公共行政改革的方向。

    特许经营意味着政府对公共事业或公益性事业垄断的打破，政府可以广泛利用社会资本和技术资源来提升政府的服务能力，以满足日益增长的社会需求。虽然提供公共产品是政府的职责，但并不意味着政府必须事必躬亲，亲自提供，政府的主要任务是决策、确定目标、负责监督，而具体任务的执行则可以放手委托民间企业、社会组织去完成。公共行政不再由政府垄断，而可以由全社会广泛参与。这既减轻了政府的财政压力，又为民间组织或个人参与公共行政提供了机会，符合公共行政民主化、多元化的发展要求。

    特许经营也意味着在公共行政中引入市场机制、竞争机制。特许经营权必须通过公开竞争的方式取得，特许经营者需通过经营的方式来获取相应利益，要直接面对市场的竞争，如果提供的公共产品低劣，则很可能被其他的竞争者取代。市场机制的最大特点是通过自由竞争来实现资源的最优配置和成本的最低化。因此，建构企业化政府，对政府进行市场化改革为西方国家所追求，也应该成为我国公共行政的改革方向。

    特许经营还意味着公共行政任务的分散。政府直接承担的行政任务减少，可以使政府保持适度规模，减轻公民的缴税负担，减少权力寻租机会。公共行政的分散化决定了管理风险的降低，有利于公共行政的良性发展。

    二、特许经营行政法律问题分析

    （一）特许经营合同

    特许经营合同是政府与受特许人之间就特许经营的公务范围、服务标准、特许经营权的内容、期限和服务回报等问题所达成的协议。

    特许经营合同应包括哪些基本条款，理论与实践中并没有一致的认识。

    有的国家允许通过开放式的谈判来缔结协议，也有的国家在特许经营立法中做限制性规定。我国北京市和深圳市有关特许经营的规章也做了限制性的规定。从应然的角度看，特许经营合同应包括以下基本内容：第一，特许经营项目本体。涉及项目的名称、内容，特许经营权限、期限，公共服务的种类、数量、质量和标准，回报方式，项目移交等。第二，特许经营得以实现的附属事项。

    如项目投融资方式和期限、项目工程的维护和管理、土地征收、环境保护、公共安全、税收、外汇兑换和汇出等。第三，特许人（政府及代表机关）和受特许人的权利义务。尤其是政府的承诺和保证。政府虽不能提供主权借款担保，但必须保证受特许人按约定的经营方式和期限从事经营并取得回报。另外，在附属事项上要按约定提供相应的帮助。为保证特许经营项目的顺利运行，特许人有权对合同履行情况进行监督。第四，对相对人（包括消费者和第三人）权益的保障。在特许经营中，会涉及相对人（包括消费者和第三人）的利益，如特许项目的服务对象的利益，消费者对项目设施的不间断使用权，农村土地征收中对土地所有权人、使用权人的利益保护等。第五，特许经营项目变更、终止及补偿事项。第六，法律责任及纠纷解决途径。

    （二）特许经营的回报方式

    受特许人从事特许经营活动是为了得到预期的回报，因此，探讨特许经营的回报方式十分重要。从国内外特许经营的实践和政府掌握的公共资源来看，特许经营的回报方式主要有如下几种：

    1.服务收费

    这主要适用于营利性的特许经营项目。如收费高速公路、污水和垃圾处理厂等。服务收费又分为两种情况：一种是以受特许人投资为前提的特许经营项目，服务收费作为其投资和经营的回报；另一种是无须先期投资的特许经营项目，受特许人必须向政府支付特许经营权使用费，服务收费作为其经营回报。

    2.财政补贴

    这主要适用于微利或非营利性的特许经营项目。如公私合作的职业培训中心。职业培训中心为私人组织，受政府委托完成对失业人员的再培训。政府支付给职业培训中心失业人员补偿金、再教育费用及实习费等，职业培训中心则要完成失业人员培训后的60%或70%的就业指标。用财政补贴的方式可以借助社会资源完成行政任务，既减轻了政府的负担，又保证了良好的社会效果。

    3.其他公共资源的开发使用权

    这主要适用于特许经营项目有附带公共资源开发使用的情况。如道路灯光照明项目附带的广告经营权，地铁建设项目附带的地铁内商场开发经营权。

    当然，政府也可以通过捆绑的方式将某些公共资源的开发使用权作为回报授予特许经营项目微利或非营利性的受特许人。

    4.其他回报方式

    主要是精神方面的奖励，如从事桥梁建造和维护工作而取得某桥梁的命名权等。

    （三）当事人的权力（利）义务

    特许经营的当事人包括特许人、受特许人、相对人或消费者和第三人。由于第三人与受特许人存在经济上的合同关系，受私法调整，因此，这里主要讨论特许人、受特许人和相对人的权利义务。

    1.特许人（政府）的权力（利）义务

    在特许经营制度中，特许人即政府始终占有突出地位。政府的权力（利）体现在特许经营的各个阶段：第一，在特许经营项目的确定阶段，由政府按照经济社会发展的需求，组织计划、财政和其他行政部门以及专家学者论证确定相关的特许经营项目。第二，在特许经营合同的缔结阶段，虽然政府要按照法定程序运作，但政府有权最后确定受特许人。第三，在特许经营合同的履行阶段，政府有权要求受特许人亲自履行合同，并享有对特许经营项目的监督权和对违法行为的制裁权。另外，政府享有特许经营权转让的批准权。第四，在特许经营项目的回收移交阶段，政府享有最后的验收权。第五，确实出于公共利益的需要，政府有权单方面变更和终止特许经营合同。

    可见，在特许经营的整个过程中，政府的职能定位是确保公务的有效提供和维护公共利益，政府的权力（利）也就集中在保障其职能履行上。政府的权力（利）可归为两类：一类是作为合同当事人的权利，另一类是作为管理者的权力。

    至于政府在特许经营中的义务，可分为两部分，即特别的保证义务和作为合同当事人或管理者的一般义务。

    （1）特别保证义务。复杂的特许经营项目，如BOT项目，由于投资数额大、技术要求高、建设周期长、资金回收慢，从而决定了其有很大的经营风险。

    同时，由于许多国家尚处在经济转型、社会变革时期，法律制度相对不完备，政治生活不稳定，因而还有很大的政治风险。为避免这些风险给投资者带来的不利影响，增强投资者的信心，特许人政府通常要承诺特别的保证义务。

    在国际上，BOT的政府保证一般包括：税收保证、外汇平衡和汇兑保证、后勤保证、不竞争保证、经营期保证等。从我国的实际情况来看，需要就以下方面由政府保证：第一，协助受特许人办理相关手续。特许经营合同签订以后，还需要办理各种许可证、外汇汇兑手续等，为保证项目的顺利进行，政府应保证协助受特许人办理相关手续。当然，受特许人办理相关手续必须具备法定条件。第二，后勤保证。主要涉及土地征收、水、电、气的供给等。后勤保证是特许经营项目顺利实施的前提。第三，经营期保证。特许经营的期限直接决定了受特许人的经营回报，因此，没有正当事由不得提前收回特许经营权。确有正当事由须提前收回，必须给予受特许人合理补偿。我国目前在经营期保证方面的问题较多，由于提前收回特许经营权而引发许多纠纷。第四，税费保证。这里主要强调税制和税率的稳定。第五，外汇汇兑保证。我国《外汇管理条例》规定对资本项目实行严格管理，人民币不能自由兑换，限制外汇的自由进出，因此，如果受特许人的资金来源以外资为主的，政府必须对外汇汇兑做出保证。第六，限制竞争保证。为保证投资人的利益，要避免重复项目建设而带来的过度竞争。

    需要说明的是，政府的特别保证义务主要是针对法律制度不完备而带来的风险，对商业风险，政府没有保证的义务，政府不得对固定投资回报率做出保证，也不得保证法律、法规禁止的事项。

    （2）一般义务。在特许经营过程中，政府有义务依法行使权力，有义务采用公平竞争的程序确定受特许人，遵循法律程序，公开透明，诚实信用，为受特许人提供积极的帮助，维护第三人和广大相对人的利益。因政策调整严重损害受特许人预期利益的，要给予受特许人相应的补偿。

    2.受特许人的权利义务

    受特许人的权利义务与特许人的权（力）利义务相对应。一方面，受特许人作为特许经营项目的投资者，其目的是为了实现经济利益。因此，在制度建构上必须充当保障受特许人的投资利益，不能因为行政运作而随意对其损害。

    另一方面，受特许人从事的经营项目直接涉及公共服务，因而受特许人除了要承担经济运作的义务外，还要承担行政法上的义务。

    受特许人的权利具体包括以下几项：第一，获得特许经营权。如从事某段高速公路的建造、维护、管理和收费权。特许经营权是受特许人地位确立的基础。第二，要求政府履行特别保证的权利。政府的特别保证是受特许人顺利进行特许经营项目的前提。特别保证无法兑现的，无论是主观原因还是客观原因，在制度上要考虑对受特许人的补救。第三，对不可抗力事件造成的损害，根据公平原则要求政府适当分担的权利。第四，因公共管理的需要，政府单方面变更、终止合同的，有取得合理补偿的权利。

    受特许人的义务主要有：第一，亲自全面履行特许经营合同的义务。第二，平等、持续提供服务的义务。没有政府的同意，受特许人不得单方面暂停或停止服务。第三，服从、配合政府监督的义务，接受社会监督的义务。第四，确因公共利益需要，特许经营合同需要变更、终止的，接受变更和终止的义务。

    3.相对人（消费者）的权利义务

    在特许经营中，相对人往往具有消费者的地位。相对人的权利主要有：第一，参与决定特许项目、特许经营价格的权利。第二，享有特许经营服务以及得到平等、持续服务的权利。第三，对特许经营活动进行监督的权利。第四，如果因特许经营而受到损害，有取得赔偿的权利。

    相对人的义务主要为：第一，为其得到的服务付费的义务。第二，遵循经营或服务秩序的义务。

    面向现代公共服务的评估方式——参与型评估简析

    张亲培一、参。型评估的背景

    （一）从科层化到网络化

    20世纪以来，统治一直作为解决社会问题、高扬公共性的主要手段。但是，随着时代的发展，逐渐出现了国家无法集中解决社会问题所需资源的情况。作为法权源头的代议机构，也不得不面对代议制的危机，只以投票为手段调节正统性的努力显得捉襟见肘；资源向国家的集中带来国家整体的低效率，财政赤字成为标注现代政府的主要特征。与政府这样的大规模组织相对应的沟通的时间成本巨大，维持和改革的成本也同样巨大。由于信息通讯技术的发达，政府以外的主体收集信息的能力和信息发送能力显著提高。在社会资源趋于分散的情境下，以统治的固有逻辑不能解决的问题层出不穷。在此基础上，治理的理念和操作应运而生。治理特别注重以政府与非政府力量形成的复杂网络关系来解决实际问题，在制定和实施政策时保持关联性取向。从注重关联取向考察网络关系，以下几点是非常重要的：其一，网络形式的多样性。比如有政策社区、地域社区、政府间网络、专家网络、生产者网络、参与表达网络等。这说明政府不是公共管理的惟一要素。其二，存在相互依存关系。

    在相互依存的关系中，资源的所在，是由以网络连结的主体的行为规定的。这说明传统的资源行政式集中的势微。其三，网络关系的形成必须具备足够的诱因。面向期待的网络，政府主体依法参与是义务，而吸引非政府主体的参与必须有足够的利益、价值等的诱因。这说明政府控制之外的自主选择性增加了。其四，维持网络关系的关键在于共识性。共识性较高，网络内为解决问题发生的资源移动较为顺畅。否则，会在网络内形成纵向控制关系，参与者特别是民间参与者会脱离网络，使维持网络关系变得异常困难。这说明政府与非政府力量的妥协与合作是治理的基本条件。其五，伴随网络化的调整代价问题。权限关系明晰化的科层组织可以伴随变化减少调整成本，而在网络关系中，相关者以市场般的对立均衡状态互动，交易和调整成本较大。这说明构筑政府与非政府力量的信赖关系十分重要。注重网络关系说明政府控制社会与复杂性的方式发生根本变化。基克（W.J.M.Kickert）曾以三种模型来解释控制的演变，从自上而下的单纯控制（control），到对复杂性的控制（control ofcomplex），再到对复杂性的自我控制（self-control ofcomplex）（Kickert，1993）。

    治理的理念直指由单一中心行为主体者统治的缺点，主张没有所谓单一永久的最高主权。在复杂网络中，有大量不同的行为主体分属每个特殊的政策领域，而这些不同的社会一政治一行政的行为者彼此相互依赖，分享共同的目标。公共部门、私人部门、自愿性团体的界限变得相当模糊。而治理就是透过这样社会与政治互动过程所产生的结果。

    （二）从行政评估到参与型评估

    在传统的统治状态下，对公共服务进行的评估主要是以政府为主体的行政评估。传统以政府为主体的行政已不能适应公共管理的需要，暴露出很大的局限性。这些局限性表现为：（1）从评估体制层面看，传统行政评估的主要架构为单向或双向沟通的内部评估，已不能适应网络化管理系统的多向外部评估的要求。（2）从评估的知识和技术层面看，传统的行政评估具有前知识经济的特点，应付知识经济时代的网络化治理方式，无论在视野、技能乃至掌握评估技术的人才方面都显得捉襟见肘。（3）从评估的组织文化层面看，传统的行政评估对应的是具有内部性的僵硬科层组织和崇尚渐进主义的以规则、命令和服从为导向的统治氛围，政府再造的动力不足。而网络化治理方式要营造具有充足的弹性和灵活性，具有强大的创新能力、学习精神的公共机构和以问题、目标、绩效为导向的共治氛围。显然传统的行政评估无法适应新的组织文化氛围。（4）从民众对评估结果的信赖感层面看，传统的行政评估以内部操作为多，吸纳民众参与不足，因而民众对评估结果的信赖感稍逊。

    以上局限表明，面向现代公共服务的评估非传统行政评估所能胜任，在传统行政评估的基础上必须实现一种评估方式的革命，即转变为适应知识经济时代、民众广泛参与、崇尚多向沟通和外部评估并能取信于民的参与型评估。

    二、参与型评估的理论视野

    （一）民众参与的评估方式

    根据独立性的强弱，民众参与公共管理的评估方式可分为递进的三种：听取意见型、互动评估型、民众评价型。这三种评估方式共同构成了参与型评估体系。

    1.听取意见型

    听取意见型是指政府机构进行内部评估时听取民众意见从而带动民众介入评估的方式。政府一般通过民意测验、电话或网上意见征询、听证会、公开见面会、民众陪审、民众监督等方式听取民众意见，而评估的焦点在于政府评估自身是否及时地反映了民众的需求以及其公共干预的妥当性。

    2.互动评估型

    互动评估型是指依赖政府与民众互动达成的公共管理评估方式。表现为NPO等组织介入公共管理的评估（例如委托NPO进行的评估），与政府共同进行评估。这表明处于顾客地位的民众被激活，开始脱离被动接受公共服务的状态，走向自立。

    3.民众评估型

    民众评估型是指民众独立于政府机构进行自主的公共管理评估的方式。

    评估的内容是多角度、多样化的，不仅包括对政策制定和实施的评估，而且也包括对政府作为优劣的综合评估。

    （二）参与型评估的性质

    1.内外结合的评估

    参与型评估并不是完全废止传统的内部行政评估，而是在保留原有的行政评估长处的基础上，增设多样化的有利于民众参与的外部评估，使内部评估与外部评估结合成一个有机的评估体系。

    2.双向互动的评估

    参与型评估并不局限于政府听取意见型的政府发动的双向互动评估，而且，存在大量的民众发动的双向互动评估。在评估中，参与型评估强调政府、各种社会组织机构以及个人之间互动的伙伴关系。

    3.授权与自主的评估

    出于效率的考虑，参与型评估得以在政府授权的范围内施展，发挥了巨大作用。但是，网络化治理以民众的“自助”和“自理”能力的提高为基础，自助自理能力的提高反映在对公共服务的评估上，不仅是高度参与的，而且是能动的、自主的。

    （三）参与型评估的功用

    1.对行政机构的功用

    对行政机构的功用可以归纳为以下四点：

    有助于消除政府内部性的盲点。行政机构的政策安排，带有很强的因袭惯例和重视手续的内部性特点。即便构筑了以最终效益为取向的评估系统，也难以摆脱这一特性。而站在民众立场上的参与型评估则不受这一特性的影响，完全可能发现行政运营容易忽略或忽视的问题。在这样的意义上，关于政府政策的合理性的论证，无论是在民众一般社会常识的范围内，还是溢出民众的一般社会常识，都需要来自民众的集思广益。

    有助于强化政策说明的责任。判断政策说明的有效性尺度在于是否能够提供客观的标准由政府以外的关心者做出判断。参与型评估能够促进说明政策的客观尺度的完善，同时促进有利于政府以外的关心者判断的氛围的形成。

    有助于保障评估的客观性和可信度。由于在评估中增加了民众视角，评估的客观性大大提高了，评估的中立性和公正性也大大提高，评估的可信度提高了。

    有助于提高评估的规范性。评估规范性的提高意味着从内部评估走向内部评估与外部评估并重。参与型评估避免了单一的自查自式的内部评估。由于外部评估的广泛介入，评估的结构变得严整、规范，评估的规范性提高了。

    2.对民众的功用

    对民众的功用可以概括为以下两点：

    促进与政府共享公共服务信息的程度。参与型评估体系是促进民众与政府结成紧密伙伴关系的有效沟通渠道。通过广泛参与公共管理的评估促进了行政信息的公开，同时深化了对行政运作全过程的了解，因而民众可以最大限度地与政府共享容易理解的客观且正确的公共服务信息。也可以说这种信息共享是通过参与过程中与政府的博弈获得的，是争来的信息公开和共享。

    激活了民众参与的积极性和有益的民众活动。参与型评估体系的构筑，使得政府与民众相伴学习、思考和讨论，可以说获得了有益于互动学习的途径。在与政府共享公共服务程度不断提高的基础上，民众的参与积极性被激活，催生出有益的民众活动。例如，在可以预见的未来，民众将踏入在许多方面自己解决社区问题的阶段。

    三、参与型评估在我国适用的可能性

    综上所述，参与型评估存在与发挥效力的一般条件，可以概括为以下几点：（1）完善的地方自治与民众参与制度；（2）发达的民间社会；（3）有利于广泛参与的政治文化；（4）政府透明度提高以及政府与民众最大限度的信息共享；（5）民众具备必要的参与知识和参与能力。对照以上几点可知：在我国一些基础性条件并不具备。从参与型评估的实践来看，它主要兴起于居民自治传统悠久的英国和市民网络强大的美国。这些国家的历史文化与民众特点都与我国不同，也很难将相同的方式方法直接导人我国。但是，有鉴于我国正处在由统治走向治理的政府转型时期，在公共服务的评估上适当地学习发达国家参与型评估的一些局部和部分还是十分必要的。例如，可以学习将评估委托给社会组织的做法，可以积极地推进政务公开，提高政府的透明度，可以利用多种渠道主动听取民众的意见和建议。

    电子政务与优化政府公共服务职能

    顾平安优化政府公共服务成为20世纪90年代以来政府改革核心理念。英国政府于1991年颁布《公民宪章》，主张公共管理的“顾客导向”，美国于1994年颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府，加拿大、澳大利亚等国也都把“顾客导向”作为政府改革的重要环节。通过优化政府公共服务职能推动政府改革，实现社会健康、协调、全面发展成为我国新一届政府的执政理念。2004年3月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明的提出“努力建设服务型政府”的要求。指出公共服务就是，“提供公共产品和服务——包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”公共产品的范围和内容是提供公共设施，发展公共事业，发布公共信息；公共服务的目的和导向，是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。这是在十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出转变政府经济管理职能，“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”的要求之后，对政府公共服务范围的新概括，是对优化政府公共服务职能和内涵的新界定。

    一、电子政务是优化政府公共服务职能的新途径

    电子政务最重要的内涵就是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟政府，依据公民和企业的需求，通过各种可以获得的途径，为社会提供及时、便捷、高效、优质的服务。电子政务不同于传统政务的地方就在于，电子政务通过使用电子和网络手段，扩展和延伸了政府管理活动的空间，使政府活动从原先单一的实体管理环境延伸到一个虚拟的管理环境之中，从而增加了政府的管理空间和管理资源，在客观上能够起到增强政府能力、扩大政府资源的作用。由于政府存在的目的在于最终为社会事务的发展提供服务，因此政府服务手段的扩大、工作环境的增多、输入输出渠道的多样化，将直接增强政府服务的能力，提高服务的质量，改善政府形象，建立一个现代意义上的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。

    90年代以来，为公民提供更多更好的服务一直成为发达国家电子政务优先发展的重点领域。电子政务发展的目标是不断地改善政府、企业与居民三个行为主体之间的互动，使其更有效、更友善和更有效率。这一过程包括对原有的政府结构、政府业务活动组织的方式和方法等进行一系列重要的、根本性改造，使政府更精简、更透明、更接近人民群众、更好地为人民服务。在电子政务的发展过程中，也因而产生了一些只有应用信息技术才可能获得的新的政务概念，如“一站服务”，即居民或企业只要去一个政府部门即可解决需要政府办理的有关事项；“无站服务”，即居民或企业只要进入一个政府网站即可解决问题；“24x7”，即每周7天，每天24小时不间断地向居民或企业提供政府的服务；“居民关系管理”，即掌握某些居民（如残疾人等）的特殊需要以便有针对性地适时提供他们所需要的政府服务，等等。

    二、通过电子政务优化政府公共服务职能

    1.改善政府与民众的关系

    政府与民众的关系问题是政府管理的一个根本性问题。信息技术带来的最大影响之一就是缩短了服务提供者与接受者之间的距离，改变了政府与公众打交道的方式。传统的政府工作模式是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。企业或公众要办一件事，必须了解各个政府部门的职能权限、处室分工，然后一个个部门跑，来来回回反复报批。在这种管理模式下，管制型政府大行其道。

    信息技术的发展使得民众对政府的期望值不断提高，不仅仅是要求服务质量得到提高，而且要求获得服务的方式和程序也要不断改善。民众期望在任何时间、任何地点，以多种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容。电子政务的推行将有效地改变传统的政府管理模式，特别是门户网站的“一站式”服务，政府应用信息技术，通过信息网络，降低了进政府办事的“门槛”，原来所谓的“门难进，事难办”的现象，在网络可以很好地得到解决。公众面对网络时，不必看办事人员脸色。为满足民众需求，世界各国政府通过不断自我创新和调整，整合传统公共服务，建立“单一窗口”，给民众提供“一站到底”的公共服务。“一站式”服务是建立在标准化和规范化的政府业务办公的基础上，政府部门通过整合有序的政务外网，为企业、社会组织、公民个体及其他服务对象提供的集中便捷和优质的服务。“一站式”服务，使得政府服务对象从统一的网络入口就可以实现远程的、甚至跨地区的服务申请和业务办理。在现有的政务流程和网络基础的条件下，我国一些政府部门实行的“一站式”办公服务，尚处于物理的“一站式”阶段，即政府及其职能部门为了解决部门机构设置和办公地点分散的矛盾，方便企业和公众，将办公地点集中起来办理面对公众的服务事项。随着信息技术在政府中的运用不断深入，物理的“一站式”服务将不断朝着网络的“一站式”服务迈进，并最终为后者所替代。

    美国“电子政府”的基础架构为：建立一套共同的整合性政府运作程序，提供民众前台便捷申请服务，所有跨部门的申请事项，将会由系统自动处理，民众无需介入；提供一套共同的统一信息技术工具、获取信息方法以及服务措施，增强标准化和交互性，使政府各部门可以共享信息，减少某一部门对信息技术独特性或个别性的需求；使政府服务面对民众，渠道多元化、窗口单一化。

    即民众可以利用各种渠道，通过各部门交互串通的“单一窗口”，便可“一站到底”获取政府的信息和服务。

    电子政务将改变现有环境下政府的角色，建立一个反映公民需求为导向的政府，以更有效率的行政流程，为公民提供更广泛、更便捷、更友好的信息和服务，加速政府与民众的沟通，减少“橡皮图章”，进而达到“一站式”为公民服务。服务型政府的理念将借助网络手段在现实世界中得以贯彻，政府在公共管理中的服务者的角色将得到强化。电子政务的外向型信息服务功能，利用高效可靠的政府信息网络，将政府信息快速、方便、廉价、准确地传给社会公众，减轻公众为此需要付出的经济和时间负担，通过适当的信息提供与发布制度，使公众能够享受方便、快捷的信息服务，让公众充分体验和享受电子政府的便利和效率。各级政府网站是便民服务的“窗口”，能够帮助人们实现足不出户享受政府部门提供的各种服务，在网上实现政府职能，从而密切政府与公众的紧密联系。

    2.建立以“客户为中心”的政府管理模式

    将公众视为政府的“客户”，“一切以客户为中心”是21世纪优化政府公共服务职能的基本理念。在电子政务实现的早期阶段，各个政府部门的网站都是按照政府的组织结构和业务过程来设计的。经过一段时间的实践发现，这并不能提高政府向用户提供服务的水平。要真正为用户服务得好，必须以用户为中心，按照用户的意向，即用户想要什么、想做什么，来设计政府的网站。电子政务的发展就是要以用户为中心，以用户的需求为出发点，也就是说，政府要围着企业或公众转，把企业和公众真正作为客户，对其进行管理和服务。

    正是基于这样的认识，世界各国都正在从以政府各部门职能来划分的“纵向”电子政务，转变为以公民为中心，以为公众提供高质量、高水平在线服务为首要目标的“横纵结合”的电子政务。要实现这一转变，就需要打破当前的自上而下的相对封闭的网络体系，在互联、互通的基础上，将原来各自独立的信息进行集成，最终实现所有信息的互动和一体化。

    政府门户网站的建立正是这种发展趋势的结果，即公民通过一个门户网站可以进入到政府的所有部门，或者可以进入任何一个由政府向用户所提供的服务项目。对于那些需要几个政府部门同时介入才能完成的事务处理，这种门户网站对用户来说极为方便。这种通过门户网站形成的用户与政府的互动，使得对于用户来说，政府的纵横交错的官僚结构是“看不见的”，或者说是“不存在的”。用户只需要在网上完成他所需要的与政府互动的事务处理，根本不需要知道在这件事情完成的过程中，他与哪些政府部门、哪些政府官员打过交道。

    从世界各国开展电子政务建设的经验和发展趋势来看，信息时代建立“以客户为中心”的政府门户网站“一站式”服务的政府管理模式，已经成为世界各国政府的共识。随着信息技术的广泛应用，在很多地方，社会（公众和企业）与政府打交道的方式以及处理信息的方式正发生着急剧的变化。公众开始希望政府提供的服务与私营部门已经提供的，以及期望其提供的那些服务相同。

    随着时间的推移，公众将越来越像是客户。政府必须进行调整以适应这一情况，电子政务便是可以帮助政府进行这一调整的工具。

    3.简化行政运作的程序，提高行政运作效率

    电子政务在政府部门应用，加快了信息传递速度，使上传下达更加迅速。

    政府部门可以通过信息网络，发布政府的文件、公告、通知等，使得公众迅速地得到政府信息。另一方面，通过采用安全可靠的加密技术，也可以将政府内部的信息在网上传输，下级政府机构或其他组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或反馈信息，提高政府部门之间的沟通能力。与传统的邮寄、专人传递、传真等信息传递手段相比，信息网络的优势是很明显的，它不仅能迅速地传递信息，减少传送时间，保证信息的时效性，保证信息的全面与准确，并且可以大大降低信息的传递成本，节省大量的人力、物力和财力。

    其次，电子政务的推行可以缩减甚至取消中间管理层，大大简化行政运作的环节和程序，特别是有些原本属于中间管理层环节的将被取消，或者被计算机程序取代。以公众反映意见为例，在传统的方式下，公众反映意见和建议，一般需要经过信访部门的全部环节，再经过层层批示到具体职能部门，最后将办理结果反馈到提意见者，在这一过程中经过了许多环节和程序。如果通过信息网络，公众可以交互式的方式，直接将意见、建议反映到有关职能部门，并且可以与职能部门一起共同落实解决。电子政务的发展可以把传统的政府管理和服务职能通过互联网直接推进到公众和企业身边。

    4.强化对政府管理的监督

    当今发达国家政府都在互联网上开设了站点，通过网络树立新的政府形象，推行政务公开成为国际性的趋势。以网络通信技术为核心的大众传播媒介的普及，导致了所谓的“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到公众的审视和评判。网站可以将政府部门的各种职能公布于天下，甚至能达到事无巨细的程度。美国政府各级网站都介绍了本部门的职能以及所能提供的服务，不只有相关的法律和政策规定，而且有具体部门、具体负责人的电话、传真、电子邮箱等联系方式，客观上简化了官僚机制。

    通过网络，政府部门可以将更多的政府信息向社会公众公开。政府在制定政策、做出重大决策过程中，可以通过网络让公众参与，让公众提出意见和建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，了解政府在干什么，干得怎么样，甚至是政府出了什么问题，了解政府的工作进程和工作业绩，从而对政府的工作做出比较准确的评价，达到改进政府工作的目的。

    电子政务可以有效防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“黑箱”操作，防范下级政府或组织违背上级决策精神而肆意妄为，从而在更大程度上保证下级政府或组织更好地执行上级政府或组织的决策，切实地保证政府决策的顺利执行。电子政务也在某种程度上增加了法规和程序的透明度、责任制和可预见性。通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高了权力运行的透明度，减少了权力运行的随意性，从机制上对公共权力形成合理而有效的监督，为转变政府职能、改进工作作风、提高办事效率、促进廉政建设，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下了良好基础。电子政务的开放性将有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象。

    电子政务成功的标志就是能够真正地被用户使用，满足最终受益主体的真实需要。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段更好地为公众服务，更为重要的是，这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命，将适应信息时代发展要求逐步优化政府公共服务职能，引导政府走向一个全新的管理世界。

    中国公共服务市场化的社会基础分析

    谢菊一、公共服务市场化界说

    什么是公共服务？目前中国学界主要有两种观点：第一种观点：公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品（publicproducts），是公共物品的具体表现形式。这种观点明确指出，公共服务的提供者是政府，公共服务的性质是以服务形式存在的公共物品。第二种观点：公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织对公共事务（publicaffairs）的处理而产生的公共物品。

    对公共物品的范围，目前有两种不同的看法。一种看法是：上述机构为社会提供的管理和服务都属于公共服务。其理论依据是管理就是服务的理论。另一种看法是：只有上述机构对非管理类公共事务的处理才是公共服务。其理论依据在于把社会公共事务划分为管理类公共事务和非管理类公共事务。但更多的学者已着手研究公共物品多元化的供给方式问题。如有学者提出在公共领域，公共服务是政府的“责任田”，在让纳税人和权力委托者满意的前提下，政府可以躬耕，可以与人合作，也可以搞责任承包、公开竞标或合同出租。还有学者提出了公共物品的权威型供给（政府供给）、商业型供给（私人供给）、自主型供给（第三部门供给、社区供给和自愿供给）方式。

    笔者认为，公共服务是指政府、非营利组织（Non-profit Organization，NPO）和企业对公共事务的处理而产生的公共物品，其具体范围是上述组织对非管理类公共事务的处理，如社会福利、救灾消防、市政设施建设等。一个国家或地区能否长治久安和兴旺发达，在很大范围内和很大程度上，与公共服务的效率、水平、质量等直接和密切相关。

    什么是公共服务市场化？市场化的概念是美国管理学家德鲁克于1969年首先提出的（最先用的词是repri vatize，即“重新市场化”）。①理论界对公共服务市场化的表述有很多，如民营化（Privatization，萨瓦斯）、代理政府（Govern-mentbythe Proxy，凯特勒）、国家中空化（Hollowing State，Rainey雷内）、国家的市场化（the Marketization of the State，皮埃尔）、市场治理（Govemmentby the Market，彼得塞尔夫）以及公私伙伴关系、公私共担风险等。关于公共服务市场化的具体涵义，皮埃尔归纳为：第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，是新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择。盖伊·彼得斯（2000）则认为市场化改革体现在四个方面：公共部门结构的变化、管理上的变化、政策制定、公共利益。中国学者宋世明认为，公共服务市场化主要有三个方面的内涵：政府对公共服务的决策与公共服务的具体供给（执行）分开；在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制（竞争主体多元并存）；消费者具有选择的权利与选择的机会。

    笔者认为，公共服务市场化是建立以市场为主导，以政府、NPO和私营企业为主体，以公众满意为标准的政府、NPO和私营企业相互合作的公共服务体系。在这个体系中，政府为公共服务的安排者，NPO和私营企业为公共服务的主要生产者，公众为公共服务的消费者。公共服务市场化的实质在于：在公共服务领域引进竞争机制，打破了传统管理中政府对公共服务的垄断地位，给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所以，公共服务市场化的问题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。公共服务市场化是手段，其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。在市场化过程中，政府的生产性功能转向民间部门，使民间力量得到有效地释放和发挥，并纳入国家建设和社会发展的体系，使政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目的。

    二、西方公共服务市场化的社会基础分析

    公共服务市场化是一个复杂的制度变迁过程，西方公共服务市场化是西方政治、经济和社会发展合乎逻辑的变革：成熟的市场机制为西方公共服务市场化提供了重要的经济基础，现代的政府管理体制为西方公共服务市场化提供了重要的政治基础，发育较健全的NPO则为西方公共服务市场化奠定了十分重要的社会基础。

    NPO是指政府与企业之外的社会组织。在现代社会占据十分重要的地位，非营利部门的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。为什么20世纪80年代以来NPO会得到迅猛发展？比较研究发现，20世纪80年代以来NPO的迅猛发展与行政改革之间存在着双向因果的互动关系。NPO和政府，既是彼此的推进剂和催化剂，又是彼此的受益者。NPO的发展造成了公共权力的非集中化，彻底改变了以往行政模式中公共权力高度集中于一元的局面。

    公共管理的主体多元化使得原来由政府一家独揽的公共管理职能部分地转移给NPO，这样，政府与社会的两极对应，就转变为以NPO为中介的互动。也就是说，政府与NPO合作，共同为社会提供公共服务。由于NPO取代了管理行政模式下政府的部分公共管理职能，而在本质上仍属于民间力量，并非政府本身或其延伸机构，因而有学者称NPO的发展是实现了社会的“自治”，更重要的是，它可以有效消除公共事务治理中的“治理盲区”和“治理软肋”。萨拉蒙指出，NPO“实际上已经成为提供集体商品的优先机制”。

    比较研究还发现，NPO与行政改革的双向因果的互动关系的逻辑前提是现代社会的政府失灵和市场失灵——这里要强调“现代”这两个字，也就是说它是现代民主国家的政府失灵，是规范竞争的公平市场的失灵，是“第二种政府失灵和市场失灵”。即政府不仅在提供竞争性私人物品上存在失灵，在公共事务方面，政府也存在失灵；“第二种市场失灵”指市场不仅在提供公共物品上存在失灵，在提供私人物品时，也存在着功能缺陷。例如由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质。于是消费者权益保护就成为单靠市场交换无法解决的问题，需要有消费者协会这类组织存在。从实践中看，20世纪30年代西方经济大萧条引发的市场体制危机，20世纪70年代后所谓凯恩斯主义及福利国家的危机促使人们去探索一种新机制，在国家一政治领域就出现了既不是自由市场，又不是福利国家的“第三条道路”取向。而在社会生活领域，第三部门（非营利部门）便应运而生。

    三、中国公共服务市场化的社会基础分析与政策建议

    第一，加强对NPO的宣传，提高人们对NPO性质、作用、地位的认识。由于长期以来我国处于计划经济体制下，没有对NPO做过明确的界定，NPO本身也缺乏发展的制度空间，因此，人们对NPO缺乏了解。对NPO的大力宣传可以在一定程度上解决这个问题。

    第二，提高政府应对“两种失灵”的能力，健全NPO的相关法律法规，特别是有关NPO的资产管理、资金筹措与使用规定、政府对NPO的资助方式、税收政策、经营范围、评估机制、社会监督等方面详细的法律法规。当前行政改革的重要内容之一，就是为NPO确定独立的法律框架、管理规则和运行机制，逐步实现NPO与政府和企业的分化，让NPO依法开展活动，按照市场和社会的发展规律，自我管理，自寻发展，充分发挥其在调节社会成员收入分配中的独特功能，弘扬慈善意识和公民意识，促进社会的道德重建，维护社会的和谐与长治久安。

    第三，在公共服务市场化体制建设中充分吸收NPO领域的研究成果。从体制人手推进公共服务从政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，是公共服务市场化体制建设的核心内容。关于这一点，中国NPO领域已经取得相当的研究成果，涌现了一批有相当扎实理论功底和事业追求的专家，他们是中国公共服务市场化体制建设的一笔宝贵的财富。

    政府公共服务市场化的思考

    张青一、政府公共服务及存在的问题

    （一）公共服务的基本涵义及界定

    公共服务是指为一定范围的人提供的并且其成本不能通过市场方法由个人直接承担的物品或服务就称之为公共服务。用经济学的术语说这一类的物品或服务要么具有非排他性，即不可能阻止不付费者对公共物品的消费，对公共物品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共物品带来的益处；要么具有非竞争性，即一个人对公共物品的消费不会影响其他人从对公共物品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共物品不会引起产品成本的任何增加。公共服务型政府就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。就狭义的政府即行政机构而言，这些服务大致包括：宏观调控、市场监管和公共产品。

    （二）我国公共服务领域存在的问题

    在政府垄断的公共服务领域里，尤其是第三部门提供的公共服务，普遍存在着服务水平低、服务质量差等弊端。第一，我国大小城市的公共服务类产品都是依赖国有公司独家垄断供应，长期采用区域性垂直一体化结构，非政府部门没有供应的可能。这种局面使公众别无选择，政府也不可能供应更多个性化的服务，而且面临公共服务供应不足的窘境。第二，垄断供应容易形成政府惰性。政府没有竞争的压力，不会主动采用新技术，加强管理，减少成本，提高质量，甚至凭借垄断优势，限制竞争，严重地损害了消费者利益。第三，由于缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，无法形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，难以借助外力，长期封闭发展，难以引进先进的管理模式和资金投入，资源浪费严重，发展后劲不足，发展速度缓慢，普遍亏损经营，财政补贴沉重，逐渐成为地方财政的包袱。第四，管理水平低下。由于这些系统没有推行企业化的运作，缺乏竞争机制，因此管理水平低下，服务水平较低，从业人员责任感差，服务态度难以令公民满意。第五，政府角色错位，使企业缺乏自主权和积极性，缺乏有效的监督管理，导致生产效率低下。

    综合起来，政府是在干一些出力不讨好的事情。在这种情况下，政府应该引导企业在公共事业领域里有序合理发展，并通过政策和经济手段优化资源配置，推进公用事业改革，将原有庞大的公共事业部门市场化，通过企业化的运作裁减冗员，提高效率，为市民提供更好的公共服务，从而腾出更多的精力、财力，用于招商、引资和基础设施建设等方面的工作。

    二、国外政府公共服务市场化的经验

    （一）西方“新公共管理”的实践

    到20世纪末，成熟市场化国家如英美、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本，公共服务已基本实现了商业化运作的转型，即采用商业管理的理论、方法及技术，以“政府外包”、“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，鼓励私人投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。在90年代，可以说许多国家的政府从无限政府走向有限政府之治道变革的重要内涵就是公共服务生产和提供的市场化，公共服务市场化主要集中在医疗服务、教育服务、公共部门后勤服务、公共服务收费提供等领域。

    “新公共管理”改革带来了如下四个方面的重大变化：一是政府提供公共物品并不一定需要政府直接生产，政府可以承包给私人，或者采取公私合作，通过多种方式引入竞争，降低成本，提供服务的效率。二是新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位，这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。三是政府机构作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供。引入了竞争机制，如招标和合同承包，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。四是在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、讲绩效讲成本、加强成本核算和强化审计的趋势。

    （二）新公共管理对中国公共服务领域改革的借鉴意义

    我国是发展中国家，正处于计划经济向市场经济转轨时期，为了更好地发挥市场机制的作用，提高我国政府在公共服务领域特别是基础设施行业的管理效率和水平，可以借鉴西方发达市场经济国家新公共管理运动的理论与实践。我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，政府运用市场的方法来管理公共事务。

    三、我国公共服务市场化的有益探索

    为了实现基础领域投资的主体多元化，鼓励和引导民间资金参与基础设施建设，2001年9月广东省东莞市政府出台了《中共东莞市委、东莞市人民政府关于促进民营经济发展的若干意见》，对民间资金参与基础设施建设从原则、参与领域、形式、方式、途径等方面提出了指导性意见，对公共服务领域的市场化进行了初步尝试。其后，以浙江为代表的一些省份在公共服务产品由第三部门垄断供应大格局不变的情况下，有限度地进行市场化运作的尝试，如通过社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2003年1月，建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会公开招标的形式选择经营单位。2002年8月，深圳市政府宣布全面对外开放公共服务市场，由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，市属能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团、食品总公司等5家公用事业的国企，将通过国际招标出让战略股权的方式引入战略投资者，通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。2003年1月底，华能国际电力股份有限公司以现金23.9亿元人民币，收购深圳能源集团增资扩股10%后共计25%的权益，成为深圳首个公用事业招标的案例。2003年7月29日，深圳燃气集团的改制采取国际招标招募的方式引入国内外战略投资者在一定程度上成为中国大型国有企业实现产权多元化、做大做强和融人国际市场竞争的范本。2004年4月起，南京市自来水总公司下属的5个水厂将逐步走向市场，生产的自来水实行竞价上网，各水厂将在近日进行模拟法人运作，这表明南京的供水格局将打破行业垄断，老百姓用水可自由选择。

    困扰各地政府多年的公共用品及公共服务不足的难题，换用市场化的视野，借助看不见的手的力量，往往收到事半功倍之奇效。而且，不但供给不足的难题当即化解，还出现政府、民间、企业多赢的新格局。外资民企人股深圳市燃气集团，是公共服务（公用事业）以市场化、产业化为取向的改革，是转变政府职能、建立“小政府、大社会”的必然要求。它不仅能够节省政府开支，也使得政府能够腾出更多精力、更多资金扩大公用事业的规模、提供更多的服务、改进公共服务的质量，从而使百姓获得更多更好的服务，而且可以更多地吸纳社会资金，进一步拓宽和完善公用事业投融资体制，为经济发展提供坚强后劲。在现代市场经济条件下，政府及第三部门的一些公共服务项目也应向私人资本开放，允许外资、民营资本进入某些公共服务领域，毫无疑问这是一种趋势。

    四、市场化后政府的责任

    市场化后政府仍然承担着管理社会公共事务的责任，这正是公共服务的拓展。具体表现为：

    首先，加快培育社会组织。在现代开放社会，各类社会组织在社会公共事务中有着政府不可替代的重要作用，是社会治理结构中的重要力量。积极发展各类社会组织，既是社会发展的客观需要，又是政府有效履行公共服务职能的重要条件。

    其次，加强政务公开。在改革和完善政府决策机制中，应当逐步提高决策过程的透明度。要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。

    第三，确立政府在公共服务领域的主导地位。公用事业关系国计民生，而且由于城市公用事业供给依赖管线网络所形成的垄断性，所以必要的时候仍然需要政府权力的介入或管制，以避免因垄断经营对社会经济生活产生负面影响。

    第四，加强监管，组建集中统一的监管机构对公用事业进行集中统一监管，完善和逐步加强人民代表大会对政府行使公共权力、履行公共职责的监督机制，设立公用事业监督委员会进行社会、消费者的监督，最终改变政府自我评价、自我监督的体制弊端，从制度上监督保证公共服务型政府“心为民所系，权为民所用，利为民所享”。

    第五，政府通过制定法律、条例约束市场化后公共服务领域可能出现的问题，如公用事业价格随意涨、特许经营权随意转让、公共设施归谁等问题。2003年5月1日生效的《深圳市公用事业特许经营办法》对此做了一些探索性的规定。该《办法》明确规定，政府在法律规定的范围内仍然保留定价、调价权，防止经营者擅自提价，对各项公用事业的收费标准规定了价格构成、定调价程序和相应的监管机制。政府投资建设的公用设施所有权归政府所有，政府可以将公用设施通过租赁等方式交给特许经营者使用。

    最后，审慎地引进市场机制。一方面，公共部门尤其是第三部门引进市场机制可以提高效率，另一方面，应在适当的范围内和一定的条件限定下引进。

    即公共服务市场化应该与政府决策的民主化、政府行为的法治化、政府权力的多中心化相适应。在西方发达国家，法律规制约束较强的情况下，公共部门引进市场机制尚且导致了大量的腐败现象，在我国市场化发育不足、规则化程度低的状况下，更要注意防止腐败和失控现象发生。

    论中国地方政府公共服务创新——变管制型政府为公共服务型政府

    罗德刚一、中国地方政府公共服务体制和方式创新案例

    （一）重庆市大足县雍溪镇：变“群众跑”为“干部跑”，为民办事全程代理

    2003年9月5日下午，重庆市大足县雍溪镇红星村农民胡顺发从镇党委一间办公室喜滋滋地走出来，他右手晃着扇子，左手拿起一页纸高兴地说：“我不用再跑路，本月22日就可以到这里来取我建房用地的所有手续了，镇上专门有干部为我办这件事。”胡顺发不再为自家的事情东奔西颠就能“坐享其成”，是因为大足县推行“为民办事全程代理制”。一年来，这个县30个乡镇、2个街道办事处的群众因此顺利办成了26569件大小事情。

    为民办事全程代理制是由农民办事难引出的。大足县龙水镇黎明村农民黄守阳1998年新建房屋竣工后，向村建所申请办理房产证，3年才办上房产证。黄守阳深有感触地说：“我们农民办事可真难啊！”为了解农民心声，大足县开始征集群众意见活动。在1600多条意见中，大部分是反映农民群众办事难的：开具出生的证明要1个月，办残疾儿童鉴定手续要半年，一个证件不跑五六趟根本办不成，这当中还少不了请相关干部吃饭，向他们递烟。

    如何建立一套为民办事的长效机制，变“群众跑”为“干部跑”，变农民事“多次办”为“一次办”，变“迟缓办”为“高效办”，真正让农民长期得实惠？2002年6月，大足县率先在雍溪镇、宝兴镇试行“为民办事全程代理制”。同年10月，全县开始全面推行这一代民办事的全程代理制度。

    2002年9月，雍溪镇团结村村民王坤华准备改建房屋。过去他听人说，办理建房手续很繁杂，人不熟的话要等上几个月甚至1年时间才能批下来。正当他不知所措时，村支书告诉他把申请材料交给村上的代办员就行了。“一点都没想到我家的事办得那么顺利，自己没跑路代办员就把手续送到我手里了”，王坤华的母亲感慨地说。

    为民办事全程代理制是指在公开、便民、依法、高效、自愿的前提下，承办单位受理申请人办事申请后，通过高效运作，由承办人负责全程跟踪办理，在规定的时间内为申请人无偿提供全过程代理服务，是方便群众办事的一项高效、文明、优质的办事规范。

    雍溪镇如今每个村都有代办点，每天由村代办员将村民申请材料直接送至乡镇受理室，乡镇设受理室对申办的事项能办结的即收即办，不能即办的事情由全程代理人在承诺时限内负责办理，需要到上一级部门办理的事情再由乡镇代办员到县行政服务中心一站式办公大厅办理。全县22个县级职能部门的232项行政性审批项目、176项收费项目都设在服务中心。在为民办事全程代理制中，村、镇、县三级服务网络实行办理事项、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准“五公开”。乡镇受理室全年无休日，办事过程联网监督，对全程代理人实行督查考核制，并与奖金挂钩，到县里为民办事的代办员车旅费也由财政全额报销。

    实行全程代理制后，农民说办事快了，花钱少了；干部说距离近了，关系顺了。

    （二）重庆市开县麻柳乡：“八步工作法”政通人和1998年，重庆市开县麻柳乡数百名群众以铳为号，围攻、打砸乡政府，抵制干部乱罚款、乱收费。原因是干部想的与群众需要的不一致。麻柳乡政府痛定思痛，探索新的管理方式。1998年末，乡政府发出近万份征求民意表，为民办实事的突破口选在修双河口大桥。当时4个村的几千名群众进出都要经过这里，由于没有桥，群众行路难，曾有5个学生因趟水淹死。万万想不到的是，不少群众有顾虑：“修桥是假，干部想捞油水是真。”负责组织修桥的干部泄了气。乡政府果断决策：一是调整建桥领导小组，每村推荐1名群众代表加入，3名群众代表分别担任会计、出纳、保管；二是将建桥方案交群众讨论公决。人均集资65元的预算方案修正为35元。顾虑打消了，95%的群众同意这一方案。大桥竣工后，建桥领导小组将结余的34695.4元按人平9.4元如数退给了各户。群众说：“过去办事情是收钱不办事，现在是该收的收，该退的退，该办的办好。9.4元买回了民心。”修双河口大桥的经验给了麻柳乡干部很大启示，总结出在兴办农村公益事业和发展经济等重大事项时实施“八步工作法”：第一步，深入调查收集民意（弄清大多数群众需要办什么）。第二步，召开会议初定方案（召开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）。第三步，宣传发动统一思想和认识。

    第四步，民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在形成初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有钱物均由群众代表管理，村组干部管事不管钱）。第五步，户户签字进行公决（赞同的达到85%才予以实施，否则暂缓）。第六步，分解工程落实到户。第七步，各村民小组组织实施。第八步，竣工结算张榜公布（由群众财务管理委员会清算财务）。

    麻柳乡“九沟十梁全是坡，沟深坡陡悬崖多”，1999年前没有1公里村级公路，许多地方进村要走“手扒岩”。1999年10月，乡党委、政府提出：“全民动手，苦干三年，村村通路”。乡干部和群众一起出钱出力，夜宿岩洞，餐风饮露，改造山河。“大会战”第一年平均每个乡干部穿破了6双胶鞋，创造了“3年修路306.8公里，架桥8座，村村通公路”的奇迹。麻柳乡十年九旱，90%的农户缺水，大旱年景，买一挑水低的要5元，高的达10元。公路完工后，2002年乡党委、政府又顺应民意，兴建“万人解渴工程”，目前已有1万多人用上了自来水。

    新建乡初级中学，解决“上学难”；改建卫生院，解决“看病难”；15个村农网改造，解决“看电视难”；程控电话由5门发展到426门，解决“通信难”；发展长毛兔，养殖山羊，引导群众致富……近几年并不富裕的麻柳乡共投资投劳折计1200多万元（其中现金240万元）兴办公益事业，群众自愿出力出钱，没有一个告状的。丰元村地势险峻，乡里决定修路24.8公里，是全乡最长的村路。

    但公路路线的走向如何，各小组争执不下。为此，乡里组织召开了7次群众大会，拿出初步方案。第一方案由于受益面不平均，近70%的群众不同意；直至第三方案“两头赶中间，26个转盘转上山”，所有村民在公决书上签字同意后，才开始施工。公路通车后，村民们自发地立了一块德政碑：排忧解难公仆显身手，劈山斩碍人民立头功。

    丰元村村民李学升和杨前华在公路施工时，由于岩层被雨水浸泡后突然滑坡，被巨石压在了下面，献出了宝贵的生命。在处理后事时，杨前华的母亲提出了一个小小的要求：人埋在公路进山的地段，将来让他能听到汽车到家的声音！

    曾与政府“闹对立”的兴坪村五组村民廖华山把养老的两万元借给学校修宿舍。他告诉记者：“乡里的干部为了麻柳人民的事业，把办法想尽了。这钱我二儿子买货车做生意我没借，三儿子建房子我没借，可我愿借给乡里，和干部一起尽力！”“农村八步工作法”产生了奇效05年后，麻柳乡奇迹般地解决了山区群众盼了几十年的行路难、缺水难、通话难、照明难、看病难等八大难，全乡已连续3年零上访，群众自发给乡党委、政府送来19面锦旗，立下两块德政碑。

    二、中国地方政府公共服务创新的有效形式——公共服务型政府建设

    （一）大足县雍溪镇“为民办事全程代理制”、开县麻柳乡“八步工作法”是重庆市公共服务型政府建设的积极成果

    早在1999年，重庆市政府就组织实施“规范政务管理，改善投资环境”即“1+6”（1个主体文件，6个配套文件）工程，在此基础上开展发展环境综合整治行动。从2000年起连续3年实施“十个一批”：废止或停止使用一批规章及规范性文件，停止施行一批许可项目，停止施行一批审批项目，取消一批行政事业性收费项目，破除一批行政性垄断和行业垄断，宣布一批政府主管部门与所办中介机构脱钩，综合整治一批重点窗口地区和行业，公开评价一批市政府职能部门，宣布一批对外开放的优惠政策，表彰一批促进该市发展环境的人和事。2003年8月28日，市政府出台《重庆市人民政府关于建设公共服务型政府的工作意见》，提出一年重点突破，三年基本到位，五年完善规范的时间表和目标任务：提出更新行政理念，改革行政体制，转变政府职能，改变工作方式的基本思路和30条具体措施。市级各部门、各区县市、乡镇也都制定规划，采取行动。

    大足雍溪镇“为民办事全程代理制”、开县麻柳乡“八步工作法”仅仅是重庆市公共服务型政府建设的初步成果之一。市地税系统实行服务明星制度、廉政监督卡、稽查预告制度。巴南区行政审批服务中心承诺：企业所有审批手续政府全部无偿代办。服务中心管理办公室工作人员全程无偿帮助业主完成所有审批手续。

    （二）中国地方政府现阶段公共服务创新的着力点是全面持续推进公共服务型政府建设

    全面持续推进公共服务型政府建设是中国经济、政治、公共行政发展的必然要求。第一，市场经济发展的必然要求。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，企业是市场活动的主体，社会逐步走向自我管理，政府必然转变为服务型政府。第二，经济全球化和我国加入WTO的必然要求。哪里政府管理规范，投资和服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，就能实现大的发展。加入WTO，我国政府管理要受WTO规则约束，与国际惯例接轨。WTO规则的基础是市场经济，它在本质上要求成员国政府成为以市场为导向的公共服务型政府。第三，贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。贯彻“三个代表”重要思想，必须坚持以人为本、执政为民。公共服务型政府建设的实质是坚持以人为本、执政为民。贯彻“三个代表”重要思想，必然要求政府管理从“政府本位”、“官本位”转变到“社会本位”、“民本位”上来。第四，建设社会主义政治文明的必然要求。政府是政治文明建设的对象之一，政府首先应该成为文明主体。建设公共服务型政府是深化行政管理体制改革，转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设社会主义政治文明的内在要求。第五，世界行政改革潮流的必然要求。自上个世纪80年代起，欧美等西方国家掀起了公共部门管理尤其是政府管理改革运动，这场改革运动被称为新公共管理运动。这场改革运动以提高公共服务水平和质量为目标，取得了明显成效。海不辞水，才能成其大。我们应该吸收借鉴人类社会创造的一切文明成果。第六，中国行政体制改革的必然要求。

    经过20多年的改革，我国行政体制已经发生明显变化。但相对于其他改革，行政体制改革严重滞后，与正在完善的社会主义市场经济体制很不适应。公共服务型政府建设是市场经济深入发展新阶段推进行政改革的有效形式。

    依据全国各地方政府开展公共服务型政府建设的实践成果，针对存在的诸多问题；依据公共服务型政府建设的必然性理论，中央政府有必要对全国公共服务型政府建设进行统一部署，将自发行为转变为统一行动。内容上，有必要将更新行政理念、转变政府职能、建设法治政府、实现决策的科学化民主化规范化、推行电子政务、实行政务公开、加强对权力的制约和监督、加强机关作风建设和公务员队伍建设、开展政府效能评价等内容纳入服务型政府建设规划中。这样做，因势利导，能够促使所有地方政府提高公共服务的水平和质量。

    论服务型政府的基本职能一社会管理与公共服务的视角

    李琪董幼鸿一、21世纪服务型政府的基本价值取向

    当前，为了更好地适应新时期最广大人民群众根本利益发展的需求，就必须加强服务型政府的建设，切实地履行和实施社会管理与公共服务的职能。21世纪服务型政府的基本价值取向就是要强调人本性与服务性。

    （一）人本政府的价值取向

    人本政府的基本价值取向即“人本性”。具体地说，就是要坚持以人为本、以民为本的理念；坚持全面发展、科学发展的理念。

    坚持以人为本的理念。人本政府作为具体体现21世纪服务型政府的第一个基本价值取向，总体上就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。

    关于人本的问题，现代公共行政管理学界一般将以人为根本的管理和过去的以物品为根本的管理和以制度为根本的管理结合起来加以比较和阐述。

    现代管理的早期与中期发展阶段比较强调“物本”管理和“制本”管理，即注重对物品实行有效的分类管理、对技术工艺和制造流程进行科学管理；注重制度的设计、管理、实施和改进等等内容。后工业化时代的现代管理更加强调以人为本，注重管理过程中的人本因素和人性因素，通常称之为人本管理。

    我们所强调的人本原则，是根据中国特色社会主义实践和中国整个社会发展的客观要求而提出的。贯彻这一原则，就要求政府在履行自身职责的活动中始终尊重人民群众的主体地位，始终关心、维护和保证人民群众基本权益的真正实现。强调人本原则，推进人本管理将使政府进一步体现和实现社会主义中国公共行政系统人本性的本质特征。

    坚持以民为本的理念。从政治意义上来讲，以民为本就是以实现民众的政治经济文化权利为目标，以人民群众的根本利益和政治意愿作为全部政治活动的出发点。“人本”和“民本”的区别在于：“人本”较多地从社会意义上来探讨问题，而“民本”则较多的是从政治意义上来阐析问题。具体地说，就是政府公共行政管理系统要时时坚持以民为本的原则，时时做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

    坚持科学发展的理念。从人本视角来概括科学发展观的行政表述，即我们要建立一个全面协调可持续发展的人本政府。政府公共行政管理将不仅仅是关心和加强“物本”和“制本”方面的管理，更重要的是要加强“人本”方面的管理和治理；不仅仅是单纯服务于经济发展，而是要更加注重服务于政治经济文化的全面发展和社会主义物质文明、精神文明和政治文明的全面建设。

    （二）服务政府的价值取向

    服务政府就是要履行服务于行政相对人和社会公共利益的责任。这同以往在计划经济条件下长期所表述的履行责任的概念和内涵有很大不同，某种情况下来说有了进一步的发展。现在更多的是要强调政府履行为整个社会公共利益服务的责任理念。服务政府的理念和价值取向的核心在于强调实行公共服务。首先是适应服务行政相对人和社会公共利益的需要。行政相对人就是法人、自然人或其他社会组织与团体。社会生活的多样化必然造成行政相对人和社会利益群体需求的多样化，如何有效适应现代社会需求多样化的需要，是政府提供公共服务时亟须关注的一个重要课题。其次是服务社会主义市场经济发展的需要。主要是为市场经济有序、规范的发展提供优化的行政服务和行政环境。再次是提供有效的公共服务来调节和保持社会的公正，维护社会的稳定，保证我们社会的各个阶层与不同的利益群体都能和睦、和谐地生活，以求得共同发展。

    二、社会主义市场经济条件下服务型政府的主要职能

    党的十六大报告对社会主义市场经济条件下政府的职能做了一个明确的界定。在新的历史条件下，为了适应全面建设小康社会和社会主义市场经济发展的需要，政府的主要职能包括四大方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

    四大职能的实施是政府的功能性活动，其实质是现代政府的“行政力”。

    所谓“行政力”，是指以下几个方面：一是在社会阶层利益多元化的情况下，主要体现政府整合力；二是在改革发展稳定和“五个统筹”协调推进的进程中，切实体现政府平衡力，即平衡改革、发展、稳定和平衡“五个统筹”之间的关系；三是在加入WTO以后，跨国公司涌人中国，离散因素、不和谐因素增加的情况下，有效体现政府的控制力；四是在实施社会管理和公共服务的行政职能活动过程中，重点体现政府的动员力和组织力。

    四大职能的实施同时又是理性的服务型活动。其导向是坚持科学发展观。在政府公共行政管理活动中，要始终坚持科学的发展观，始终坚持现代行政的理性、协调和可持续发展的价值取向。为此，政府在发挥经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能作用时，应注意把握好“行政度”，即在绝对与相对之间注重相对；在理想与满意之间注重满意；在物本与人本之间注重人本；在管理与服务之间注重服务；在行政包揽与行政参与之间注重行政参与。

    从这个视角来看，管理就是服务和参与。在欧美流行的公共服务“3P模式”主要强调社会管理、公共服务的广泛参与，第一个“P”（PublicSector）是指公共组织部门，包括政府、公共事业单位；第二个“P”（PrivateSector）是私营部门；第三个“P”（Participant）是参与者，亦即公共组织、私营部门、私人、志愿者共同参与行使公共服务领域中通常由政府部门行使的公共权力。这种自愿参与服务的行为和模式是社会服务水平和社会整体文明程度提高的标志。我国政府四大职能的实施同样是一种服务型的活动，这种活动同样应鼓励志愿者和第三部门的自主参与，同时政府也要更有效地发挥在服务型活动中的功能与作用。

    总之，经济调节、市场监管、政府管理、公共服务应是政府的功能性活动和服务型活动。在社会主义市场经济条件下政府四大职能活动的基本要点可以概括为：经济调节，即对经济总量、社会的总需求总供给和经济的总体发展态势进行调节，重在“调节”型的服务；市场监管，即对市场运行的秩序、环境和质量进行监督和管理，重在“监管”型的服务；社会管理与公共服务，即力求保持稳定和有效服务公众所需，重在“社会公共”型的服务。联合国1995年在哥本哈根召开关于社会发展的世界首脑会议所通过的《哥本哈根宣言》中对社会、公民、政府各自的职责定位做了明确的规定。政府应切实地完成其自身的基本职能任务，应通过四大职能的有效实施，进一步促进社会的有序发展，更好地实现公民的权利，为民众提供优质的公共产品和公共服务。

    三、社会管理和公共服务的特点与模式

    （一）社会管理和公共服务的职能的基本特点

    社会管理主要应体现现代公共行政管理“整合性”的特点。其整合性作用在具体政府管理中体现在整合各个阶层、各种主体之间的利益，使各种利益达到一种平衡，最终维持社会的正常秩序和稳定，公共服务主要应体现现代公共行政管理“公众性”的特点。公众性特点体现了政府在公共行政管理中服务对象的广泛性，这些对象包括各种行政相对人，满足各种社会利益群体多样化的需求。

    （二）社会管理和公共服务职能的核心内容

    社会管理主要是管理和规范各种社会事务，通过社会事务的管理促进社会公正、社会稳定、社会治理的实现。而公共服务主要是提供满足公共需求的服务，为公众提供公共设施、公共事业、公共信息等方面的服务02004年5月1日上海市政府开始实行全国第一个省级政府信息公开规定，制定了具体实施纲要，要求所有公共信息以公开为原则、不公开为例外，凡涉及为公众服务等直接关系到公共服务领域的信息都应公开。其实这些就是社会管理和公共服务的核心内容。

    （三）社会管理和公共服务的行为模式

    社会管理主要是以行政强制为基础，以法律、法规为保证，对社会进行调整和约束。政府在履行该职能过程中，更多的强调政府履行义务，突出政府的主导、主动作用。如果没有政府的行政强制，政府社会管理有很多事务是难以完成和解决的。

    公共服务主要是以合作协调为基础、以多元参与为形式，对公众实行服务和保障。政府在履行该职能过程中，更多的强调实现公民权利，突出政府、第三部门和公众的共同作用。上海市政府在公共服务中的基本做法是通过社会管理、委托服务和中介组织、公民自愿者、社区等各种主体参与服务来实现其公共服务职能，但政府的主导作用是不可替代的。就政府履行公共服务职能来说，其不能将全部职能转让给公众，政府应占主导地位，但政府在履行职能中最终为了达到“三自”境界，即市场自由、社会自主、政府自律。

    当前，社会管理与公共服务的改革与发展的趋势以及在实践中的一些探索：一是社会管理与公共服务都亟须有一套运作标准、运作原则和运作程序，保证政府能规范化、科学化地履行其职能；二是社会管理和公共服务应互为前提，相兼互补。社会管理是公共服务的保证，只有建立有序的、稳态的社会管理秩序，才能为公共服务提供有效的保证，而公共服务是社会管理的基础，只有提供充分的公共服务产品，才能有效促进社会管理秩序的形成。

    综上所述，服务型政府应是一种理性政府，具体包括：一是体现人民群众意愿的合理性。人民群众意愿的合理性，不是指所有人民群众意愿都是合理的，而是指最大多数人民群众意愿，总体上顺应社会历史发展的客观需要，顺应时代发展的需要。人民群众意愿的合理性是时代的发展凝聚起的人民群众共性的愿望。我们党所提出的实现祖国的现代化、实现中华民族的伟大复兴、实现祖国统一，这些愿望实际上体现的是人民群众的意愿。服务型政府就是要服务于中国特色社会主义现代化建设的历史条件下人民群众意愿的合理性。二是体现马克思主义理论的真理性。我们党和国家是以马克思主义理论作为指导的，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是一脉相承的。作为我们的意识形态和指导思想，马克思主义理论所揭示的社会发展的真理性，始终是我们政府在贯彻为人民服务宗旨，贯彻自身的职能时必须坚持的。三是体现宪法和法律法规的法理性。政府在贯彻宪法和法律法规，履行自身职能的过程中，把宪法和法律法规的内涵、法理性真正有效地体现出来，这也是服务型政府的一个基本任务。如果政府在履行自身职能时将合理性、真理性、法理性有机地结合起来，建设服务型政府的框架就基本形成。

    完善我国公共服务供给保障机制的关键

    廖晓明黄毅峰一、政府必须牢牢掌握公共服务供给的规划

    公共服务具有共享性和非排他性，任何人不付出代价均可使用，而其使用并不损害他人的利益。公共服务的这种效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性决定了政府的主导地位，决定了公共服务的规划决策必须由政府来承担，而且只能由政府来承担，任何社会组织都不可替代，除政府以外的任何社会组织都有其特定的组织目标和利益，只有政府的目标和利益与全体国民的目标和利益相一致。同时，公共服务供给在整个国家和公众生活中的重要地位，也决定政府的主导作用。

    1.政府在公共服务供给决策过程中要发挥主导作用

    公共服务的对象是社会的全体公众，公共服务的优劣，决策至关重要，只有首先做好决策规划，才谈得上公共服务的供给。

    首先，实施政府公共服务决策与产生的分离。在传统体制下，政府既是裁判员，又是运动员，扮演了决策者、生产者、监控者多重角色。大量的日常公共服务事务使政府耗费了大量的人力物力来维持组织的运行，其结果不尽人意。

    企业化政府治理模式要求政府不再是无所不包、无所不做的公共服务生产者角色，政府要从具体生产过程中解脱出来，履行好政府公共服务供给决策制定者和决策执行监督者的职责，制定科学合理的政策来组织和引导公共资源的利用。政府应把主要精力集中于决策的制定和监督，要为公众享有更多、更优质的服务制定最佳决策，不再将自己拴在具体的服务和产品的生产提供上。

    只有让其他社会组织划桨，政府才能居高临下，适应社会环境的不断变化，制定更切合实际的规划，扮演好自身角色，有效地掌好舵。

    其次，公共服务要最大限度地满足公众的需要，就必须根据市场需求进行生产，在决策过程中扩大决策主体的范围，让社会组织和公众积极参与。政府要积极开发多渠道的决策参与途径，扩大公共服务决策参与主体。公共服务供给的优劣，消费者最有发言权，只有让消费者参与，充分体现消费者的愿望，才能使决策不脱离实际，切实可行。公众的参与必须由政府出面组织，只有政府才能站在国家和整个社会的战略高度来组织广大公众参与决策和实行决策。

    2.政府在公共服务法规、政策的制定中发挥主导作用

    政府要牢牢掌握公共服务供给的规划决策权，必须明确政府在公共服务相关法规和政策制定方面的主导地位。市场经济是法制经济，公共服务市场化，也必须符合这个要求。公共服务供给过程的法制化是政府职能转变的重要内容。一方面，公共服务和产品的供给必须要有良好的制度环境，只有在一个有健全完善的法律法规保障的市场环境中，公共服务的供给才能实现良性运行，降低供给成本和不确定性因素。另一方面，公共服务和产品供给本身也必须逐步法制化，依法进行公共服务的供给是社会发展的必然趋势。政府必须制定相应的法规、政策严格市场准入，规范市场秩序，通过行政立法来保障公共服务生产者和消费者的共同利益。

    3.政府在创新公共服务决策方式中发挥主导作用

    首先，政府必须确立社会目标优于经济目标的决策原则。社会的发展是全面、协调的发展，仅有GDP的增长是片面的，也是不可能实现长期的可持续发展。

    其次，政府必须创新决策方式，鼓励公众和社会组织通过不同的方式参与到公共服务的决策中来。听证制度，让公众充分表达自身需求，让政府听取公共服务消费者的心声；意见咨询，政府通过回答公众提出的有利于改进公共服务的各种问题，实现决策的双向交流与沟通；政务公开，使决策过程公开透明化，获取公众更广泛的支持；通过权力下放，中央向地方下放，高层向低层下放，充分发挥基层政府组织的决策作用，因为只有基层政府组织才真正了解公共服务供需的实际情况。

    二、政府必须做好公共服务供给的宏观调控

    政府和市场作为服务社会的两大力量，在推动公共服务供给的发展中起着重要作用，一个有效的政府和一个完备的市场是实现公共服务有效供给的两个车轮。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是两者的有机配合和协调。

    1.政府要弥补市场失灵，加强宏观调控

    市场经济的基础是价值规律，价值规律的作用具有一定的自发性和盲目性，有可能导致市场机制在一定程度上的失灵，加上我国市场机制的不健全和法制建设的不完善，单纯的市场不可能实现社会资源的最佳配置，如果公共服务供给过程没有政府宏观调控，完全依靠市场化，就有可能出现不公平竞争和违法犯罪现象。政府要纠正市场的失灵，一方面，为社会提供市场不能够有效提供的公共服务和产品；另一方面，为市场参与公共服务的供给制定公平公正的游戏规则，提供市场赖于生存和发展的环境，加强监管，确保市场竞争的有效性。

    2.政府要在公共服务供给资源的优化配置中发挥基础性作用

    公共服务供给资源是社会稀缺资源，有其自身的特殊性，故不能完全依赖于市场，政府要依据客观规律，运用政策法规、信息服务、计划指导和必要的行政手段，充分发挥宏观调控在公共服务供给资源配置中的基础性作用。

    优化地域配置：协调好我国东、中、西部的公共服务供给资源，适当实行倾斜政策，增加对中西部公共服务供给，增加对落后、贫困、边远山区的供给。

    优化群体配置：公共服务要惠顾竞争中的最不利者，使公共服务成为全民的享受，而不是部分人的福利，这就要充分保护社会弱势群体，使其同样可以享受到公共服务。

    优化数量配置：政府要从整体上做好公共服务供给资金数量、公共服务项目数量、区域分配数量等方面的详细规划。

    优化时间配置：一方面，根据公共服务消费者在不同季节有不同需求的特性，对公共服务的供给做出适当的调整；另一方面，对整个国家的公共服务供给做出长短期规划。

    优化产品配置：在公共服务供给资金一定的情况下，政府还要做好如公共基础设施等硬性产品和社会保障等软性产品的比例分配。

    3.政府严格控制公共服务供给过程的参与者

    （1）严格公共服务供给事业单位登记管理。长期以来，为了社会公益目的，由国家机关举办的或者利用国有资产举办的事业单位是我国整个组织机构系统中一个重要的组成部分，是国民经济和社会发展不可缺少的一支重要力量，我国各级各类事业单位为国家的经济建设的发展做出了重要贡献，发挥了巨大作用。同时，各级事业单位也为我国公共服务和产品的供给，如文化、科技、卫生、教育等领域发挥了巨大作用。然而，随着社会的发展，公众对公共服务提出了新的要求，事业单位必须对自身体制进行改革，遵守公共服务供给准入规则，实行事业单位的登记管理。事业单位只有能够独立承担民事责任，符合法人标准，才能成为市场的主体，才具备公共服务主体的准入资格。对事业单位公共服务供给过程，政府必须通过年检，按照法律法规的要求，进行严格的监督管理，确保其活动的合法性、合理性。

    （2）严格控制公共服务供给的企业准入。首先，政府要明确公共服务的企业准人领域。让那些解决某些特定的社会问题，与公众生活息息相关，有可能产生微利，让社会运作能产生更好效果的公共服务和产品的供给全部或部分转移给企业，例如，城市居民生活用的煤气、自来水、公共交通等。其次，要严格规定企业的准入程序。政府要为企业的准入设置一系列的环节和标准，如招标、通告、竞标、监督和评价等；对企业的具体方案和绩效目标进行分析，比较可供选择的企业。最后，建立政府与企业之间的契约关系。政府用契约来约束企业行为，用契约代替对企业的直接管理。政府要建立与企业之间双向要求，规定政府对企业的需求标准和企业对政府的需求条件，以及双方的违约责任等。

    （3）加强对公共服务志愿者的组织。志愿服务是指非营利组织或个人免费提供公共服务，如慈善团体和个人的慈善救助，自愿认领道路和树林的保护等。在大力推动公共服务事业民营化的同时，我国各级政府应创造充分有利的环境，大力组织社会机构和个人积极提供志愿服务，将一些公共服务，通过志愿服务的方式供给。我国是历史悠久的文明古国，乐善好施是中华民族的传统美德，但是我国的慈善和志愿服务却相当落后，政府对此应积极鼓励，要开辟多种渠道，制定各种行动计划方案，构筑志愿服务平台，让大量的企业和非政府组织以志愿的方式投身公共服务和公益事业，为社会提供优质服务。

    三、政府对关系国计民生的公益事业必须直接干预

    既然公共服务完全市场化在现实中不可行，这就促使人们思考用其他方法和手段来弥补市场化的缺陷，于是政府在公共服务供给过程中的主导地位显得尤为重要，政府这只看得见的手有必要对关系国计民生的公益事业直接干预。并不是管得越少的政府便是最好的政府，要把握政府干预的限度。政府的直接干预，可以避免市场参与者经济行为过度非理性化，弘扬社会公德，以纠正市场。

    1.政府对部分公共服务生产供给直接经营

    公共服务产品的最大特点在于具有共享性和非排他性，这两种特性使公共服务很难禁止他人不付费而坐享其成，导致搭便车或占便宜。这种特性也使得一些关系到国计民生，强调公平，强烈体现公共权利、政治目标的领域；外部效应较高，竞争性低，排他性强，防止歧视的领域；投资风险大，投资回收期长，纯公共物品私人组织不愿介入，也不宜承担的领域，只有让政府介入并以直接经营者的身份来组织和实现公共产品和服务的供给，如国防、道路桥梁、灾害控制等。

    2.政府要加强对公共服务供给的直接干预

    随着社会的发展，公众对公共服务的要求越来越多，但是，对于大量不允许社会化的公共服务，政府又不可能全部包揽，对于这些公共服务的供给，政府就必须采取行政指令，委托社会的其他部门进行供给。例如，社会保障体系的建立，政府不可能再像过去一样，对政府机关、企事业单位的职工养老背上沉重的负担，但又不可能不管，所以只有让其社会化，通过行政命令的方式委托专门的法人机构代替政府直接服务。还有，像公共医疗救护，也必须实行政府的直接干预和控制，不能市场化，由政府授权特定的医院进行供给，使用者付费标准和服务的要求标准必须由政府硬性规定，否则救护就不成其救护了，完全变成了买卖，容易导致公共服务的失效。

    中国欠发达地区的公共服务与方式创新

    曾庆忠一、国欠发达地区公共服务的主要特点

    中国欠发达地区的公共服务与世界发达国家或中国发达地区相比，既有相同之处又有不同之点。从中国欠发达地区的经济、文化与社会环境出发，中国欠发达地区的公共服务有以下四个特点：

    第一，欠发达地区公共服务的行政控制与行政治理的统一。中国欠发达地区实现有效公共服务的关键是行政控制与行政治理相结合。中国欠发达地区的行政控制功能：维护祖国统一、国家安全、社会稳定。沿中国周边多为经济不发达地区，漫长的边境线和多民族的集聚，多元的社会文化与不同生活方式的差异，容易形成不稳定的社会因素。为了实现国家对疆域的有效控制和对区域的有效管理，公共服务应实施以国家意志为导向的行政控制。行政“治理的目的是达到善治”，实现管理主体的变化与管理方式变革。中国欠发达地区的行政治理功能：要求建立公共财政管理体制，合理使用区域内有限财力，调动一切社会积极因素，发挥各族人民的积极性、创造性与主动性，有效地管理区域内的社会公共事务，实现管理方式与治道方式的变革。科学、合理地组织混合公共产品与付费消费公共产品的生产与供给。公共治理的实施应以民众意志为导向，以多种组织形式为主体的行为方式，提升政府的行政效能。通过提升政府的行政效能，达到公共服务的行政控制与行政治理的统一。

    第二，欠发达地区公共服务的行政成本与社会效果的统一。现代公共服务力求以少的行政成本投入取得最大的社会效果。中国欠发达地区的公共服务与发达地区相比，行政成本与社会效果的统一，主要表现为：社会效果与行政成本的同时增大。其一，欠发达地区公共服务的行政成本高。欠发达地区公共服务的行政成本高于发达地区主要表现三个方面：一是发展成本。行政是通过对社会公共事务的管理，推动社会的发展。中国科学院测算出，中国的发展成本是世界的1.25倍，而欠发达地区又高于全国。1美元在世界平均状态下可以办到的事，在中国需要1.25美元，据估算在欠发达地区则需要2美元。二是“社会磨擦成本”。由于欠发达地区经济与教育发展相对缓慢，各种社会矛盾较为显露，且易激化，甚至形成群体突发事件，政府需要额外地投入人力、物力、时间与精力。三是社会沟通成本。欠发达地区地域广阔、民族众多、习俗各异，政府要实现对社会的有效管理，必然会加大社会沟通成本。其二，欠发达地区公共服务的“社会效果增殖”。公共服务的同一效果，欠发达地区与发达地区的社会效用与能量蓄积是不一样的，欠发达地区公共服务的社会效果具有增殖的特点。例如：边防建设不只是对国防产生效用，同时可促进边境地区的经济发展与社会稳定。国家对少数民族干部的培养与使用不仅能提高管理效能，而且能促进欠发达地区的智力开发与社会进步。

    第三，欠发达地区公共服务的多元价值与行政标准的统一。政府的价值取向是由民众价值观决定的。任何一个政府要做到灵活、协调、高效运转，均需按照一定的价值标准建立统一的行政标准。然而中国欠发达地区的公共服务的理念与价值观是多元的。中国欠发达地区公共服务的多元价值的形成：

    其一，中原文化（河南、安徽等）与草原、大漠文化（内蒙、新疆等）的差异形成的不同价值观。其二，民族差异形成的不同价值观。欠发达地区与发达地区相比，在政府提供公共服务区域内的人们的价值观有如此之大的差异，势必会影响政府行政目标的选择与管理效果的评估、行政标准的制定。中国是单一结构的国家，必须保持政令的统一，行政标准的一致。发达地区与欠发达地区只是经济社会发展水平的差异，不应有行政标准的差别。只有使用统一的行政标准，才能科学测定公共产品的需要量与供给量，正确评价公共服务的质量，准确做出公共服务的社会效果与行政成本综合评估。因此，欠发达地区公共服务是多元价值与行政标准的统一。

    第四，欠发达地区公共服务的科学理念与制度建设的统一。“公共服务”不同国家的学者有着不同解释，与之相关在政府管理中，形成不同的制度设计。要在中国欠发达地区建设服务型政府：其一，要树立公共服务的科学理念。其二，要进行公共服务的制度建设。源于西方国家的公共服务重在方法创新与制度建设。政府通过对管理制度的选择、管理制度的设计、管理制度的实施以满足社会公共需要。社会公共需要只有设计成为“制度”并予以实施，才能保持公共产品持续、稳定的供给。因此，中国欠发达地区公共服务的科学理念与制度建设应同时并举，相得益彰。进而使中国欠发达地区公共服务的科学理念的生成具有“集聚性”；制度建设具有“跨跃性”，实现中国欠发达地区公共服务的高效、快速发展。

    二、中国欠发达地区公共服务方式创新

    中国欠发达地区公共服务方式创新，应坚持从微观到宏观，逐步渐进的方式。其具体内容：

    第一，以改进政府工作作风为形式，向管理制度变革发展。从传统行政到公共服务是一个管理制度与管理方式的变革。在中国欠发达地区完成这个转变的社会条件尚不充分具备的前提下，应以改进政府工作作风为形式，逐步向管理制度变革发展。在具体操作方法上应注意，不要把转变政府工作作风，仅仅当做反对官僚主义、改变服务态度、让人民群众满意的思想政治教育；而应将对组织成员的思想政治教育与管理制度建设相结合，在转变工作作风中进行管理制度建设，将公共服务理论逐步引入到中国欠发达地区的政府管理实践。

    第二，以传统公共行政管理为主，稳步向新公共行政发展。随着现代社会经济的发展进程，政府管理也经历了传统行政理论——发展行政理论——新公共行政理论——公共服务理论四个阶段，而且每一阶段的理论均适应那一时期社会经济发展的需要。国内有的学者从现代中国经济与社会发展的刻度和发达国家经济与社会发展的相应历史刻度相比较，进行分析，提出现代中国更适用于“发展行政理论”是有一定科学的历史依据的。据此，能否做这样的假设：中国欠发达地区更适用于“传统行政理论”，以传统公共行政管理为主，稳步向新公共行政发展。传统公共行政、发展公共行政、新公共行政与公共服务四者是有区别的，在内容上是首尾贯通，相互包容，任何人也无法将其截然分开。因此，以传统行政管理为主，并不会排斥公共服务在欠发达地区的发展。

    第三，以行政成本核算为基点，形成公共服务的绩效评价体系。政府推行公共服务的归宿点之一是提高行政效能与节约行政成本。中国欠发达地区“发展成本、磨擦成本、沟通成本”均高于发达地区，支付成本所取得的社会效果又不易衡量（例如：衡量磨擦成本和沟通成本所取得的绩效的“量化指标”），而欠发达地区又普遍面临行政经费不足。因此，欠发达地区的公共服务应建立两个体系：一是行政成本核算体系。引进公共服务理论中的量化技术，对欠发达地区社会公共事务的管理进行成本核算，消除只顾社会效果不计行政成本的行政现象。二是绩效评价体系。建立绩效评价体系的重点是“客观、公正”。要实现客观、公正应使用定量与定性相结合的方法。总之，欠发达地区公共服务应以行政成本核算为基点，做出客观、公正的绩效评价，推动公共服务在欠发达地区的发展。

    第四，以公共财政管理为核心，实现公共产品的有效供应。在现代“民主思潮”与行政改革浪潮冲刷之下，出现了一种现象，越是经济不发达的国家和地区社会公共需求量越大。在中国欠发达地区也有这种现象。为了实现公共产品的有效供给，必须按照国家的统一要求，推进财政管理体制改革，健全公共财政体制。全国扶贫开发重点县共有592个，欠发达地区共有485个（不包括西藏，西藏有71个县），占全国的82%。也就是说欠发达地区有485个县不能依靠自己的财力实现公共产品的有效供给，需要国家财政支持。欠发达地区如何才能增加财政收入？科学的管理，合理安排、使用行政经费是一个十分突出的问题。绝不能因财力不足不能将社会公共需要适时转化为政策与管理制度，而影响政府对社会公共服务的质量。

    第五，以深化行政改革为基础，生成公共服务的行政生态环境。中国欠发达地区应按照全国行政改革的整体规划与要求，积极推进其行政改革。中国持续不断的行政改革，内容广泛、计划周密、步骤稳妥、效果显著021世纪中国政府的行政改革将“进一步转变政府职能，改进管理方式”。通过行政改革正确定位“政府与市场、政府与社会、政府与公民”之间的关系，采用科学有效的管理方式提高政府管理效能。中国欠发达地区的公共服务，应以深化全国的行政改革为基础，生成欠发达地区实行公共服务的行政生态环境。

    三、中国欠发达地区公共服务发展趋势

    在经济全球化趋势下，世界各国的行政制度的共性日益增多，管理方式相互借鉴。在中国欠发达地区的行政改革中，政府公共服务的理论与实践经过“二度结合与开发”，将会逐步赶上国内发达地区，最终与世界接轨。

    第一，中国欠发达地区公共服务生成的基础因素分析。依据美国管理学家利格斯公共生态学原理，任何一个管理制度的形成均是特定行政环境孕育的结果。中国欠发达地区公共服务制度，也受中国欠发达地区特定行政环境的影响与制约。要分析中国欠发达地区公共服务发展趋势，必须分析欠发达地区公共服务生成的环境因素：其一，欠发达地区公共服务生成的地缘因素。

    一是欠发达地区50%为边境地区，建有通商口岸，随着人流、物流的流通，不同的管理理念也直接涌入欠发达地区。不同管理理念与思想相互激荡，形成新的理念。二是欠发达地区拥有占全国总量90%的矿产资源。蕴藏着巨大的发展潜力。其二，欠发达地区公共服务生成的经济因素。一是欠发达地区经过50年的发展，已奠定了发展基础。二是中国的非均衡发展战略，已到了“两个大局”转变期。国家将对欠发达地区有更多的投入。三是西部省区占欠发达省区数的70%。西部大开发战略已开始实施。其三，欠发达地区公共服务生成的政治因素。一是社会主义社会本质是共同富裕。既然是社会主义就不可能让欠发达地区长期落后下去。二是欠发达地区多为民族区域自治地方和多民族地区。国家“帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的”。其四，欠发达地区公共服务生成的社会心理因素。一是多民族的文化资源，形成融合开放的心理素质，比较容易接受新的管理理念。二是无论是少数民族地区或者是汉族欠发达地区均有强烈的区域强盛意识。这是一个巨大的无形发展力量之源。

    第二，欠发达地区公共服务的发展进程分析。公共服务是政府管理方式的变革。这个变革以“民主政治”为底蕴、科学技术为先导、社会管理为内容、经济实力为基础。中国政府将推进政府职能转变，履行政府的“公共服务职能”，建设服务型政府。经济相对发达的浙江省、山东省、上海市、北京市等已提出了“建立公共服务体系”和“建立服务型政府”的目标和任务。公共服务作为一种管理方式，可以说在中国已启动，其进程也必然会受到中国社会主义民主政治进程与经济发展水平的制约。分析公共服务在欠发达地区的进程应注意：其一，以转变政府职能为主干线的进程。中国政府职能转变是一个渐进过程，随着行政环境的变化不断调整内容与改变方式，公共服务亦是如此。其二，以社会主义民主政治为核心进程。社会主义民主政治进程制约公共服务的进程。公共服务的民主与效率的管理方式本身就是民主政治建设的组成部分。其三，以经济实力为基础的进程。经济实力的增长速度决定欠发达地区公共服务的推进速度。经济学家已测出中国欠发达地区将在2050年达到发达国家的水平，中国欠发达地区的政府管理也可望在同期与世界接轨。

    第三，中国欠发达地区公共服务的实践与理论应用需注意的问题。尚处初始期的中国公共服务，呈现出一片盎然生机。但也存在一些值得注意的问题，在发达地区与欠发达地区普遍存在着、严重影响着公共服务在中国欠发达地区的发展。其一，急功近利。在中国欠发达地区建立公共服务体系是一个持久、广泛、深入的渐进的过程，不是一蹴而就的事。可制定阶段性的目标，有计划、有步骤地向前推进，但不可急于求成，更不可急功近利。其二，形式主义。在中国欠发达地区建立公共服务体系是为了提高行政效能，最大限度地满足社会公共需要，使人自身得到充分发展。绝不能为建立服务型政府而建立服务型政府，大搞形式主义。其三，盲目仿效。当一个地区的公共服务有一定进展，取得一定经验时，其他地区便蜂拥而至，参观、考察，盲目仿效。其四，理论脱离实际。崇尚坐而论道，忽视实际应用。欧文·休斯在接受《中国行政管理》特约记者采访时，曾直言不讳地说道，我发现，中国的学者和学生都非常擅长理论争论和讨论，他们对问题的理解也非常透彻。然而，却忽视实际应用。在欧洲有一句可为借鉴的政治名言：一个人总可以评价出一个制度或理论的科学性与缺陷，但总不知道一个国家或地区应适用于哪一种制度或理论。

    总之，制度、理论与国情、区情相适应是中国欠发达地区创建服务型政府的科学基础与活的灵魂。

    论公共服务的社会化和市场化

    汪向东一、公共服务的社会化、市场化趋势

    这次行政大变革是围绕政府、社会、市场三者关系展开的，其中心是变政治政府为服务政府，变权力政府为责任政府。公共服务在政府收缩和第三部门作用下，走向社会化和市场化。由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，由“无限政府”向“有限政府”转变，公共服务的社会化趋势表现在公共性向社会性转变，自利性向公益性市场型转变，由集权型向分权型转变，还权于社会；公共产品由垄断向竞争，管理主体由一元化向多元化转变，由全能政府向市场型、民治型、服务型政府转化，由向上负责向对下负责转变，由远离社会向接近社会转变，由同社会对立向同社会融合、和谐转变……当前，政府与非政府组织（第三部门）之间由对立关系走向合作互动互补关系，使政府服务越来越充分表现出公开性、公正性、透明性、自治性、公民参与性、非政府组织化、非国有化。西方国家公共服务社会化、市场化的表现主要有以下几个方面：

    1.政府权力分散化

    此举涉及民主的价值本原，体现出政府权力向社会和公众回归的历史趋势。政府适当缩小权力范围，由公共性向社会性转化，具体做法有两种，即“地方政府分权”和“权力非集中化”。权力分散的好处在于反映了人性追求自我价值实现的本质，利于激发社会各方面的积极性和创造性，增强政府服务意识和责任心，使政府接近社会、接近民众，获得民间的回应和互动，加速公共服务社会化。瑞典政府在上世纪80年代普遍实行各部自主权，以其众多自治机构或代理机构（第三部门）为中央政府和地方政府承担广泛的公共服务职能，为其他国家树立了典范。其后，丹麦政府的“契约局”、法国政府的“责任中心”、加拿大政府的“特别执行局”、澳大利亚政府的“国家公司”都与瑞典的做法有异曲同工之处。

    2.公共服务民营化

    政府提供纯公共产品和纯公共服务，第三部门即非政府组织和民间组织，提供准公共服务，推动服务主体由一元化向多元化转变。第三部门代表社会性，在新行政管理运动中，第三部门规模、作用越来越大，发展十分迅猛。其发展有两个途径。其一是由民间组织依据自身条件去发展；其二是由政府采取“瘦身”行动，剥离、独立出来的承担公共服务的机构，通过民营化道路去发展，从而达到由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的过渡，进而促进公共服务社会化。在英国、加拿大、新西兰、日本等国家，对于政府内部可以提供公共服务的行政部门，那种既不能撤销又不能出租，同时可以与政府核心决策职能分开，并承担一定规模服务的业务部门，将其从政府原部委整体机构中剥离或独立出来，进行民营公司化运作，在政府主管部委政策指导下，专门履行公共服务的供给职能。这一部分民营公司逐渐和社会上现存的民间组织、非政府组织融合起来，承担越来越多原属政府提供的公共服务职能。代表社会承担公共服务职能的第三部门则同时得以长足发展，民营、民治、民众参与公共服务，利于社会和谐和稳定。

    3.公共服务市场化

    把市场竞争机制引入公共服务，这是世界各国行政改革普遍采用的手段。

    具体做法多种多样。主要有四种：非垄断化、强制推动竞争、公对公竞争和公对私竞争。非垄断性与竞争性机制的建立主要是打破以往政府对某些公共服务的垄断性，在公共服务领域引进市场竞争机制，提高公共服务质量，降低成本。比如：在原有独家国有公共服务部门之外成立若干相同职能的新部门。

    强制性竞争主要途径是对于带有自然垄断性的基础设施，如电网、煤气输送管道、铁路等行业强行开放，使这些行业成为同类公共服务供应部门可以租用和招标的“公用承载器”，高度公开，透明，确保合理竞争。至于公共部门之间的竞争，主要是通过建立内部市场来实现。目的在于打破传统体制中围绕国家公共福利供给而形成的集中配置，划片服务，实现公共服务的市场竞争。如英国的“医疗券”发给公民，让患者自主择医；美国把“教育券”发给民众，让学生自主择校。公对私的竞争就是政府确定某种公共服务项目的质量标准，如市政建设、环保等招标承包给私营企业或非营利组织，以提供公共服务。

    4.公共事务国际化

    这是公共服务更广泛的社会化形式，可以分为四类：一是国家公共事务；二是政府公共事务；三是社会公共事务，主要是指国家和政府以外，非营利组（第三部门）领域内的公共事务；四是国际公共事务。随着经济全球化和各国第三部门服务快速发展，国际与国内，外交与内政的界限，不再那么清晰，各国的社会化服务、民众的共同利益已上升到跨国层次，已成为全球性问题。例如：环境保护、扶贫脱贫、防灾救灾，防止污染，卫生防疫、禁毒等，这类超越地区、民族、国家地理疆域层面的公共事务，急需为解决这类国际公共事务的而提供的公共服务，希望通过协商与妥协达成集体行动的契约，摒弃仇外情绪使全球公共利益得到应有的维护。由于国际社会对公共服务需求迅速增长，同现有公共服务水平低下形成鲜明反差，一些跨国公司、慈善机构、公益性民间组织及其联合体逐渐担此重任，导致了“全球治理”理念应运而生。赛拉克伦斯认为：“治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下，贯彻实施某些集体行动项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序，也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加国际谈判的产物，也是由个人、团体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果。”①我们认为，全球治理是全球化时代全球公共服务的管理方式和提供方式。充分反映公共服务在更高层次和更大范围的社会化。

    5.电子政务网络化

    电子政务的实质是对现有的、工业社会的政府形态进行信息化改造，即运用现代电子信息技术来构造更适合信息社会的政府结构和运行方式，以适应虚拟性、全球性信息化浪潮，适应社会的根本性变化。②随着信息技术和互联网技术在世界范围内的迅猛发展，在政府管理领域出现了崭新的公共服务，这就是电子政务。根据联合国教科文组织2000年调查，有89%的国家着力推进电子政务的发展，美国、新加坡、澳大利亚、丹麦、英国、德国、法国名列前茅。

    电子政务的普及应用，使公共服务的内容，形式和效果发生了重大变化，反映了公共服务方式和服务客体的社会化趋势。信息化、网络化时代的来临，要求现代政府管理模式、服务方式发生变革，要求政府机构精简、工作高效、公正透明、公开公平、廉洁反腐，而电子政务正是实现这一系列社会目标的最佳方式。

    时代的发展，要求政府模式由传统的管理主义向较为宽松、双向互动的“网络”模式转变。双向互动网络化是公共服务社会化的新形式，是一个突破。

    二、中国公共服务社会化、市场化的途径

    中国行政改革要坚持“三个代表”重要思想，结合中国国情，大胆创新，走出一条具有中国特色的公共服务社会化、市场化的新路子。

    1.坚定不移地进行行政审批制度改革

    行政审批制度本身是政府、市场与社会沟通的桥梁，是政府干预市场经济管理社会的必要手段。行政审批制度的改革，需要在推动政府模式的变革方面发挥作用，以维护公共利益作为价值导向，实现从服务型政府的理念向服务型政府的现实转变。凡属管制型的审批项目一律废止；对于管理性的审批项目，适当修改，使其符合公共服务的需要。我国经过两年行政审批制度改革实践，已经取得了显著成绩。对我国现存的行政审批项目进行了全面的清理，大幅削减，一定程度上政府放松了规制。但是，对于改革过程的设计、目标模式等方面，还存在许多需要探讨和解决的问题，改革的任务还很艰巨，要以“三个代表”重要思想为指导，坚定不移地深化行政审批制改革。

    2.积极推动第三部门的发展

    何谓第三部门，目前尚无定论。一般指的是各种非国家或非政府所属的公民组织的总称。它包括非政府组织、公民志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。它区别于第一部门政府和第二部门营利组织企业，它具有公益性、非营利性、非政府性、独立性或志愿性等特性。中国正进行行政改革，直接催生了第三部门的兴起，并为第三部门今后的发展开辟了广阔的道路。当前，应继续坚持以缩小和重新界定政府作用范围为主要内容，构建“小政府、大社会”的格局，政府在公共管理职能方面进行“有条件收缩”和“后退”，将职能转移给市场和社会。依据“新公共管理理念”提出政府与市场、社会互动关系论，果断采取不同程度的“非国有化”和“民营化”措施，放松了政府管制和干预。政府“卸载”，第三部门“承载”政府转移出来的公共服务，使政府和第三部门良性互动。我国第三部门还不成熟，扶持第三部门发展在当前具有紧迫性。目前，世界各国均选择了以适度分权为指向的行政管理模式改革。新西兰的公司化改革和我国的“政企分开”、“政事分开”、“政群分开”改革最具代表性和典型性。通过向所属单位和社会团体分权，使过去封闭式政府逐渐转为“开放一参与”式政府。我国这些重大举措，尤其深化事业单位改革，促进其向第三部门分化和发展，使承担公共服务的民间力量得以在适当领域迅速扩张和壮大。第三部门的发展是公共服务社会化的推动力。

    3.加大行政改革的力度，推进服务型政府建设

    党的十六大报告提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”我国行政改革，要转变治理观念，转变政府职能，在政府模式选择上要有所创新。应该看到我国行政改革是在“管理行政”发展不足的前提下进行的，有别于西方“管理行政”高度发达的特点。我们应当借鉴西方行政改革的经验，但不能照搬。我们的行政改革处于后发历史阶段，利于扬弃“管理行政”的弊端，依据公共服务社会化、市场化的方向，创建新型的“服务中心”型行政体制。

    4.繁荣公共管理文化

    公共管理和公共服务也是一种文化现象，一种公共管理、公共服务行为的成败，不仅取决于它拥有的物质性要素，也取决于甚至主要取决它拥有的精神要素，即文化要素。现在流行于全球的新行政管理和行政改革运动，本质是一种新行政文化、新行政观念，破除旧行政文化、旧行政观念的一个文化创新的历史过程。公共管理文化，就是从社会文化的视角去考察、评价、探索公共管理、公共服务现象的文化底蕴，是在行政活动、公共服务实践中人类在思想、观念、心态、范式、传统等方面的创造。如今，公共服务社会化、市场化社会实践的发展，也需要观念转变，也需要崭新的公共管理文化来推动。繁荣我国公共管理文化，在当前具有格外重要的社会价值。公共行政理论研究的突破会带来公共管理文化的繁荣。当今，新公共行政学向人们提出的一个问题，即这种公共服务是否增进了社会公平？当前全世界对这一问题广泛探索，必将促使公共管理文化跨越到一个新阶段。我国公共管理文化属于社会主义行政文化，是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以“为人民服务”为宗旨，是解放思想、实事求是、与时俱进、不断创新的先进文化。它必将打破一切旧的思想枷锁，对我国公共服务的社会化和市场化产生巨大的推动作用。

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