认真落实科学发展观加快建设服务型政府

    罗志军一、确立服务型政府建设的基本原则

    在2002年初的南京市人代会上，我们在“政府工作报告”中第一次正式地提出了“建设服务型政府”的目标，并把“切实加快服务型政府建设”作为当年十大重点工作的首要任务。我们在工作推进中注意把握了以下三个原则：

    第一，坚持把服务型政府建设纳入全市政治文明建设的总体框架中予以重点部署。一是建立健全规范的公共决策机制和重大决策的调查研究制度。

    先后制定了《重大问题议事规则》和《经济社会决策事项公示办法》。二是加快行政法定化进程。按照政府规章制定程序和“少而精、有特色、集约化”的要求，加快了政府规章和规范性文件的清理和修订，加强行政立法，提高行政立法水平。三是强化行政监督。政府必须自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和司法监督，自觉接受舆论和群众监督，定期发布政务信息，增加政府工作的透明度，重视群众通过行政复议、行政诉讼、来信来访等渠道，对行政机关及其工作人员进行监督。

    第二，坚持把服务型政府建设作为深化城市综合改革的重要抓手予以全面落实。一是推进政府管理职能的优化改革。按照市场化的改革取向，把政府不该管也管不好的职能逐步转给社会、交给中介组织、还给企业。二是推进政府公共服务的市场化改革。政府的主要功能就是为社会提供公共产品和公共服务，因此要广泛推进公共服务领域的市场化改革，从而提高政府提供公共服务的质量和效率。三是推进政府内部管理体制改革。特别是要放松规制，强化绩效管理，提高政府行政效率。四是完善公共财政体系。在财力的安排上，充分体现公共财政的要求，满足公共需要，财政支出的增量部分主要用于加大对公益性、基础性领域的投入。合理界定政府投资主体和投资领域，对政府投资项目实行投资、建设、监管、运行四分离，严格规范政府的投资行为。

    第三，坚持把加快服务型政府建设作为“执政为民”的关键举措予以扎实推进。一是全面推行“问责制”，强化政府工作人员的责任意识，使他们更加重视民意、体察民情、勇于负责，真正做到用人民赋予的权力为人民谋福利。二是完善困难群体救助保障制度，包括制定城乡最低生活保障的地方性法规，完善贫困人口医疗救助制度，建立义务教育助学制度，健全住房解困救助体系。

    三是强化干部教育、制度约束、监督检查等综合措施，使人民赋予的权力始终置于广大群众的监督之下。牢记“两个务必”，坚决反对浮夸作风和铺张浪费行为，树立政府工作人员的良好形象。

    二、推进服务型政府建设的重点工作

    根据上述原则，并结合南京的实际情况和城市特点，我们在转变政府职能、建设服务型政府方面重点抓了以下几方面的工作：

    一是着力构建服务型政府的基本框架。政府是一种组织系统，必须有一定的框架结构。这种结构必须充分体现服务型政府的基本宗旨和主要任务。

    按照“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的总体目标，我们主要从构建服务型政府的组织、职能框架和公共财政、社会管理框架等方面，推进政府管理创新，不断完善科学民主决策机制，健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度，大力推进依法行政，严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。

    二是逐步提高政府行政工作的效能。在基本框架确定之后，行政效能问题就成为决定服务水平和服务质量的关键。为此，我们按照“减少行政环节，推进政务公开，实施电子政府，形成良性机制”的思路，先后两次开展了行政审批制度改革，实行了政务公开透明，改进政府管理和服务的运作方式。在部门建立了“政务大厅”、在街道和乡镇建立了“政务超市”，大力推广快捷的政务服务体系，以及集中办理、时效控制、急事急办等多种便民服务方式。建立了行政效能投诉中心和外商投诉服务中心、民营科技企业投诉服务中心、个私经济投诉服务中心，制定并实施了《行政过错责任追究办法》，确保行政行为和效能监察制度化。

    三是努力形成促进发展的总体服务氛围。加快政企、政事和政社分开步伐，强化各个领域国有企业产权制度改革，全面放开竞争性市场准入，为私营个体经济发展创造宽松的环境；进行了投融资体制的改革，先后建立了综合、交通、城建三个投融资平台和土地储备中心；积极探索建立政府信用、企业信用和个人信用的社会诚信体系，开展了“建信用南京城、做诚信南京人”的活动；进一步完善了社会保障制度，切实保障困难群体基本生活。

    四是切实树立以民为本的良好政风。建设服务型政府的根本目的，在于认真落实科学发展观，更好地实践“三个代表”重要思想，全心全意地为人民服务。因此，我们从解决群众“投诉难”人手，增强政府同人民群众的密切联系，沟通政府与投资者、政府与市民之间的联系渠道。建立了市长电子信箱，制定了市和区县两级领导群众来访接待日制度和市领导、部门领导的调查研究制度，在经济发展、城市建设、改善人民生活四个方面每年为群众各办10件实事。这些都已成为我们服务型政府建设能够拥有最广泛的群众基础的重要前提。

    五是构建科学的服务型政府的评价体系。推进服务型政府建设，必须确立一个科学的、能够准确体现服务型政府基本内涵的评价体系，用以衡量政府各项目标推进的绩效，并对政府改革的发展方向不断加以调整。我们从国民经济综合指标的完成程度、城市投资环境的整体优化程度、市民民主权益的发挥和保障程度、城乡人民生活质量的提高程度、市民对政府工作的满意程度等五个方面，确立了5大类、20项综合评价指标。通过这个评价体系的运行，使服务型政府的各项建设任务真正落到实处。

    三、用科学发展观指导服务型政府建设

    第一，建设公共服务型政府的前提是，必须牢固树立科学的发展观。市场经济条件下，相对于经济建设型政府而言，公共服务型政府更有效率，更能顺应经济、社会和政治的转型。我们将突出抓好三个方面：一是树立科学的发展观，推进政府转型。科学发展观要求把速度和结构、质量、效益统一起来，把经济发展、社会发展和人的全面发展统一起来，把社会经济和人口、资源、环境统一起来，把物质文明、政治文明、精神文明建设统一起来。科学发展观是构建公共服务型政府的理论基础和思想灵魂，同时，建设公共服务型政府也是落实科学发展观的关键所在。政府对于完善社会主义市场经济体制、推进政治体制改革和社会转型，具有其他组织不可替代的作用。随着企事业改革的全面完成和投融资体制等各方面改革的深入展开，经济主导型政府必须加快向公共服务型政府转变。二是推动三个文明协调发展，加快政府转型。社会主义物质文明、政治文明、精神文明，是社会主义现代化全面发展的三大基本目标。

    2004年初，我们按照科学发展观的要求，出台了《创建“三个文明”协调发展特色区域行动纲要》，在全国率先提出了建设“三个文明”协调发展特色区域的目标，力图从南京的经济水平、区位条件和社会发展等综合条件出发，探索出一条能够体现时代要求、遵循客观规律、符合自身实际的“三个文明”协调发展的特色之路。

    第二，建设公共服务型政府的过程中，必须落实科学的发展观。在新的形势下，地方政府要从“弥补市场缺陷，更加有所作为”出发，进一步界定政府职能，大力推进公共服务型政府建设。一是按照科学发展观的精神，确立新的政府理念。建设公共服务型政府，必须重塑新的地方政府理念。树立以人为本理念。坚决抛弃“官本位”，牢固树立“民本位”。政府的主要行为指向应是社会公众，是以民众而非政府为中心。树立权力有限理念。强化公共服务职能、弱化经济管理职能、转化社会管理职能，把无限政府转变为有限政府。树立法治理念。坚持依法行政，增强责任意识，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权要赔偿。加大力度依法治官、依法治权，实现人治行政向法治行政的全面转变。树立效能理念。建立强有力的权力制约与监督机制，确立勤政务实的工作作风，确保政府公务员的清正廉洁。按照客户导向原则，为社会公众提供优质高效的服务。二是按照科学发展观的要求，转变政府职能。三是按照科学发展观的目标，选择战略对策。为了能够率先建成务实高效的公共服务型政府，我们已全面筹划政府创新，提出六大发展战略，即“开放型政府”发展战略，促进政府由计划经济体制下的封闭系统转变为市场经济体制下的开放系统，落实民众的知情权、质询权、选择权、参与权、评价权和监督权，建立健全民众参与机制。“企业化政府”发展战略，将现代企业管理思想和管理方式，引入政府运作过程，尤其是政府公共服务领域，形成新的政府治理模式，使南京市的政府公共管理和服务更加经济、更具效能和更有效益。“市场化政府”发展战略，将市场竞争机制引入公共服务领域，最大限度地推动公共服务的市场化；完善整个市场体系，健全行业协会等社会和市场中介组织，利用市场的力量矫正政府的角色，实现社会资源的高效配置。“电子化政府”发展战略，利用现代信息网络技术，构建一个统一、开放的政府运作平台，在实现政府各部门之间信息快速交换和资源高度共享的同时，重点以政府外部网站为窗口，面向市民和企业提供全天候、零距离、多样化的高品质公共服务。“标准化政府”发展战略，在借鉴国际通行的IS09000标准，建立科学化、程序化的政府服务质量管理体系，强化对过程与环节的管理和监控，推进政府行政流程的标准化，进一步规范政府服务行为，不断提高市民和企业对政府服务的满意度。

    “学习型政府”发展战略，引入和确立学习型组织的理念、风气和价值观，将公共服务型政府建设从政府职能转变、机构重组、行政流程再造，进一步推向组织文化重塑，使南京市在推进公共服务型政府建设的过程中获得一种新的“文化力”，从而不断增强公共服务型政府以知识为基础的应变和创新能力。

    第三，建设公共服务型政府的结果，必须体现“以人为本”的科学发展观。

    我们在做出转变政府职能、改进管理方式、创建公共服务型体系的决策之初，就突出了“以人为本”，贯穿了现代城市管理的基本理念，并以此来推进“两个率先”和“富民强市”，促进三个文明协调发展。一是以人为本，构建公共服务型政府的基本框架。二是按人性化要求，建立依法行政的政务服务模式。三是按照民主政治的要求，创建有地方特色的行政实施方式。

    南京建设公共服务型政府，创建“三个文明”协调发展特色区域等一系列重大举措，契合科学发展观的精神，符合科学发展观的要求，这让我们深受鼓舞。同时，南京的公共服务型政府建设才刚刚破题，在推进过程中还存在不少问题，还有大量艰苦细致的工作要做。我们将继续以公共服务型政府建设为抓手，推进南京各项改革，促进经济社会自然的统筹协调发展。

    以服务为导向的基层政府管理创新一北京市劲松街道办事处建立公共服务体系调查

    吴江北京市朝阳区劲松街道，辖区面积5.2平方千米，人口11万人，常住人口5.8万人，家庭3.8万余户，辖区单位231个。劲松街道办事处是朝阳区政府专门负责居民事务的派出机构，有63名公务员。为推进基层政府行政改革，探索一条街道公共服务的新思路，近年来，北京市劲松街道办事处开展了以服务为导向，以建设服务性社区为主题，构建三位一体的公共服务网络体系，推进政府管理创新的行政改革。本调查报告，主要介绍他们在推进行政改革，加强公共服务方面的做法和经验。

    一、明确职能定位，建立以公共服务为基本职责的管理体系

    城市街道办事处是政府在城市街道区域的派出管理机构，其定位为国家基层政权组织。城市居民委员会是居民自治组织，它与街道办事处共同构成城市社区管理体系。北京市共有124个街道办事处和2400个居民委员会01954年，全国人大一届四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》规定街道办事处的主要职能是指导居民委员会工作和承担政府的部分民政工作。然而，随着社会的发展和政府职能的不断扩大，街道办事处的职能也在不断加大，迄今为止，已经发展为包括经济管理、市政管理、社会教育、人口管理、社会治安、社会保障、民政工作、社区建设、居民委员会指导工作等，一般内设机构已扩展到20多个，公务员百人左右。实际是一级“准政府”，成为城市政府的一级主要组织形式。

    在转变政府职能，深化行政体制改革的过程中，街道办事处如何定位，如何发挥职能作用，始终是改革的难点问题。突出的矛盾有四：一是政府在职能转变，权力下放过程中，将很大一部分职能放给了街道，这就使街道办事处的主要精力放在了完成市区政府的目标任务上，特别是承担了市容管理和市场管理的各项执法和监督任务，而自己原本联系居民和服务居民的职能却不断在弱化。二是街道办事处职能扩张，人员增加，带来经费的严重不足。政府财政分级包干的改革，又促使街道办事处强化本不该有的经济职能，街道办企业搞创收，行政执法搞创收，社区服务搞创收，都成了街道办事处的主业。街道办事处企业化倾向性严重，与所辖居民形成市场利益关系，损害了政府的形象。三是街道办事处与居民委员会的关系没有理顺。我国的城市社区建设和社区管理的基本格局是以政府为主体，还是以居民自治为主体，始终没有解决。实际上，在街居关系上，仍然是“大政府小社会”格局。四是，随着各级政府公共服务职能的不断强化，势必在街道办事处这一基层政权组织中体现最为充分，如果不弱化其他职能，进一步明确街道的基本职能和作用，政府的公共服务职能就不可能很好履行。

    为解决上述矛盾，北京市朝阳区劲松街道办事处没有依赖自上而下的行政改革，而是着眼于管理对象的实际需求，以群众的需求为改革的切人点，以亲民、便民、利民为管理创新的宗旨，以官民共建服务性社区为目标，着手构建了由街道办事处为民服务大厅、社区服务中心和社区居委会居民事务代办站“三位一体”的为民服务网络体系，确定了立足“四个面向服务”，即面向社区居民的便民服务，面向地区单位的社会化服务；面向社区老幼残困抚对象的社会救济和福利服务；面向失业下岗职工的再就业和社会保障服务的重点内容；为辖区内社区居民和社会单位提供便利服务，营造最佳发展环境。办事处也从中明确了自己的职能定位。

    加强街道和社区建设，促进实现服务型街道和服务型社区的转变，必须把服务群众、造福居民，作为一切工作的根本出发点和落脚点；必须坚持以人为本，贴近社区居民生活，帮助群众排忧解难，多为大家办实事、办好事。必须有一整套良好的管理和运行机制作保障。为此，劲松街道办事处建立了社区服务“三大运行体系”。组织领导体系：街道成立了以党政主要领导为组长、主管主任为副组长的便民服务领导小组，负责研究制定地区便民服务的规划、方案；社区成立了以社区书记、主任为组长的便民服务委员会，负责收集反馈本社区居民的需求意见，组织、协调、管理、监督社会中介组织，满足本社区居民的服务需求。协调承办体系：在街道层面成立了为民服务办公室和公共服务大厅，负责统一协调、组织、落实本街道的政务、事务和居民基本生活需求等公共服务，发挥总指挥、总调度、总协调作用；在社区层面建立了“一站式”居民事务代办站，负责收集本社区居民的各种需求，承接社区居民须到街道办事处或区政府职能部门办理并可代为到区政府办理的有关事项。管理制约体系：建立了街道、社区服务中心、社会中介组织、社区居民事务代办站相互对接的管理机制、反馈、监督、定期考核、奖惩机制。

    二、创新服务方式，重新设计行政业务流程

    过去，街道办事处内部业务和外部业务不进行区分，所有的行政业务均分散在一个个小办公室内完成，群众来街道办事感到诸多不便。这种办公方式满足了机关人员工作的私密性愿望，但是，它不便于群众办事。劲松街道办事处从提高公共服务质量出发，按照便民、务实的原则，借鉴国外公共部门近年来的创新经验，对街道办事处承担行政业务进行了分类和梳理，将为居民服务的全部行政业务（共61项）从原有的行政业务中分离出来，一律转移至一层大办公室内集中办理，街道办事处的科室结构也进行相应调整。这个800平方米的服务大厅的工作人员组成了一个新的机构——“为民服务办公室”。为民服务办公室除负责为民服务大厅内的工作以外，还负责指导和协调社区为民服务站以及社区服务中心的工作。为民服务大厅分为前台和后台，前台是对外服务窗口，后台是内部办公区。前台以行政服务项目为主，也设置了一些与居民生活关系密切的便民服务项目。前台共设有22个服务窗口，其中19个窗口提供行政业务，3个提供家政服务。19个行政服务窗口为：法律服务、居民事务、社区平台、党群事务（政务咨询）、民政优抚（残疾人）、人口与计生、城建城管、流动人口、财税事务、劳动政策咨询、职业指导、职业介绍、退休管理、自谋职业、失业受理、两金发放、档案管理、劳动综合、公益性就业03个家政服务窗口为：提供150项居民所需的服务项目、中介信息和居民需求。后台设有25个工作坐席。原来分属于14个不同科室的25位工作人员（占街道工作人员总数的40%），转至一层大厅的为民服务办公室工作。

    除了上述前台和后台之外，在大办公室中还特别设立了6个封闭式小工作室。它们分别是：来访接待室、资料查阅室、工作接待室、议事洽谈室、人大代表接待室和残联接待室。这些工作室具有重要作用，它们为地区人大代表、政协委员、艺术家、专家学者以及派出所、工商所、税务所、房管所、交通大队等职能部门的负责人联系群众提供了场所。这些工作室的设立，方便了人大代表、行政领导、专家学者听取群众的意见和建议，解答群众各种疑难问题。这些工作室进一步增强了街道办事处的公共服务职能。

    为民服务大厅宽敞、整洁、舒适、温馨，极大地改善了群众办事的环境。为了不断地改进服务品质，劲松街道办事处向企业组织学习，尽可能地将企业为顾客提供的优质服务引进到行政服务过程中来，如大厅内设有引导台、报刊阅览区、休息区和饮水台，摆放花盆和鱼缸，放置电视，使办事群众享受到休闲式服务；大厅实行低柜台制，台前不设隔档，服务对象坐在受理台对面与工作人员交谈办事；大厅的附属设施有自动取款机、IC电话、体重秤、残疾人代步车、擦鞋器，还设有高档次的洗手间；资料查阅室提供纸质资料和网上资料，还可以复印、打印和传真，使公共服务更好地体现便利和亲切。

    三、探索街道与社区对接的新机制，让服务更加贴近居民

    （一）与社区实现“无障碍”对接服务

    为了加强街道为民服务大厅与社区居民事务代办站的信息沟通、办事协调，实现了为民服务“无障碍”对接。劲松街道办事处将专职社区工作者全部派在一站式服务代理站工作，实行全程办事代理制。街道办事处还向每个社区派出1名公务员担任协调代办员，往返于街道与社区之间，沟通信息，解决实际问题。实行“全程办事代理制”是在大厅制、窗口制和一站式办公制的基础上，建立的一种新的公共服务方式。这种方式强调申办者与承办者相分离原则，申办者仅仅接触受理者和代理者，而与具体承办人不接触。推行无接触行政，显然有利于公民，不需要申办者感激承办者，从而会减少申办者的货币成本和非货币成本。相应地，这种做法有助于降低腐败事件的发生率，也增加了公民的公平感。与服务大厅相比，其重要的特征就是从“群众自办”转变为“公务员替办”，从“多次办”转变为“一次办”。以全程代理承诺为硬要求，推进内部工作程序的创新，推进工作责任制、承诺制的建立和落实，减少部门之间职责交叉和推诿扯皮，提高工作效率。实行这种办法，群众方便了。群众只需把要办的事告诉代办人，小事你坐下来喝杯茶，等一下，工作人员就帮你办了；大事按照约定的时间，工作人员也会帮你办妥。一张板凳、一杯茶、一个明确的承诺，拉近了政府与百姓之间的距离，密切了干部与群众之间的关系。这种为民、利民、便民的做法，深得群众的欢迎、拥护和支持。

    （二）为群众提供“零距离”服务

    街道为民服务大厅和社区居民事务代办站以窗口形式面对面为群众办事，提供各种服务。每个窗口都有专职工作人员，并制定了严格的工作制度和工作程序，保证做到人不离岗、岗不离人、责任到人、办事到位，形成上下协调、互为监督的良好的为民服务运行机制。对居民实行面对面办公，脸对脸服务，易事即办，难事代办，家事帮办，大大提高了城市基层行政组织的办事效率。

    同时这种贴近群众、贴近生活、贴近实际的“零距离”服务，又增进了社区乃至政府与居民之间的亲和力，进一步密切了党和政府与人民群众的关系。

    社区居民事务代办站还根据居民不同需要，走出服务站，走进居民家，为年老体弱以及行动不便的居民提供“零距离”上门服务，虽然都是“零距离”服务，但是由于更加深入群众，更为直接服务，所以更能赢得群众的信任、理解与支持。

    （三）丰富社区居委会代办站的服务内容

    各社区居民事务代办站，都在普遍实施“九九一六”便民利民服务工程。

    具体说就是：

    “九代理”。代理最低生活保证金发放；代理老年公园年票；代理失业、下岗人员登记和求职证；代理为失业下岗人员提供就业信息；代理大众读书会员证；代理独生子女费补贴发放；代理育龄人员避孕药具发放；代理居民房屋装修登记；代理维权、法律咨询和民事案件。

    “九办理”。办理居民党组织关系接转；办理居民独生子女光荣证；办理居民育龄生育服务证；办理流动人口婚育情况证明；办理最低生活保障金初审；办理外来人口暂住证和做工证；办理残疾人员残疾证；办理老年证；办理出租房屋登记证。

    “提供十六项生活服务需求”。提供为社区孤老和行动不便的居民陪同看病服务；提供为社区孤老和行动不便的居民购物服务；提供为社区孤老和行动不便的居民订餐服务；提供为社区孤老和行动不便的居民代交水电费服务；提供为社区孤老和行动不便的居民上门理发服务；提供为社区孤老和行动不便的居民上门医疗保健服务；提供为社区孤老和行动不便的居民上门义务料理家务服务；提供为社区孤老和行动不便的居民上门送菜服务；提供为社区居民请保姆服务；提供为社区居民请家教服务；提供为社区居民送报刊杂志服务；提供为社区居民免费送水服务；提供为社区居民修理家用电器服务；提供为社区居民介绍小时工服务；提供为社区居民家庭生活设施维修服务；提供为社区居民家庭矛盾调解服务。

    通过实施“九九一六”便民利民服务工程，极大地方便了社区居民，也赢得了社区众多居民的心。劲松街道办事处以服务为导向的管理创新经验，其可贵之处在于，在现行管理体制下，创造了一种新型工作制度和办事方式，以外促内，在创新中转变政府职能，在创新中明确自己的定位。街道和社区是为人民群众服务的载体，是政府与人民群众联系的桥梁，通过为居民群众办事、为居民群众服务，不仅为居民群众生活开通了方便之路，更拉近了政府与人民群众的距离，密切了政府与人民群众的血肉联系。群众高兴地说，街道和社区把党的温暖送到了我们的心坎上，把政府的关怀送到了我们的家门口。

    以服务引领创新——南京市地税局建设服务型税务的探索和实践

    戚鲁南京市地税局于2002年起确立了建设服务型税务的战略目标，明确服务型税务的核心，是转变管理理念，树立公众本位和社会本位的服务型思想，构建以“服务”取代“管制”的税收管理模式。

    一、创新管理机制，建立以服务为导向的税务管理模式

    一是重组业务机构，构建专业化管理服务格局。在先后几轮征管改革，不断完善征管模式的基础上，2002年起，着眼于实现对纳税人的贴近式服务，重组征管机构，在全市范围内实行集中征收、集约化稽查，将原有各派出机构全部就地转化为以税源监控、纳税管理服务为主的税务管理分局，使传统层级式的管理机构实现了扁平化，构建起了专业化的管理服务格局，在全局1500名税务人员中，有近1000人专司管理和服务职能，纳税人报税半径由以前的20公里缩短到5公里以内，从组织上保证了税务机关为纳税人服务的质量。

    二是再造业务流程，将服务要求贯穿工作始终。我们以简化流程、减并环节、提高效率、方便纳税人为原则，对征管业务流程进行重组和优化。突出以信息管理为支撑，环节管理为核心，把税种管理、分类管理作为环节管理的基础和依据，环节管理保证和实现税种管理的功能和要求，使征管流程更加侧重于管理服务。并按照环节管理的要求，对岗位设置和岗位职责进行了重新定位，使贴近式服务的要求贯穿了征管工作全过程。

    三是实施综合改革，建立高效税务管理运行机制。我们在确立税务管理现代化目标的基础上，实施了税收征管、行政管理和干部人事制度的一体化改革，实现了全局办公自动化，提高了组织运作效率，初步达到了“领导决策科学化、资源配置最优化、服务保障社会化、组织运行高效化”的目标。并在优化用人机制、激发团队活力等方面为创建公共服务型税务机关创造了条件。

    四是健全协调机制，实现向开放式公共服务转型。我局与劳动部门协作建立了“社会保险费”征收管理系统；派员进入政府“政务超市”；与市房地产市场管理处、市建筑市场管理处协作，在房地产交易市场和建筑市场设立征收点，在二手房交易、外地来宁建筑企业结算时，同时提供税款征收、发票开具服务。2003年，我局在开通12366税收服务热线和A级纳税人信誉等级评定的基础上，与市国税局合作完成了全市12366税收咨询投诉中心联建、A级纳税人信誉等级联评、税务登记联办工作，为纳税人提供一条龙服务，进一步提高了服务效率。

    二、发展电子政务，打造信息化为支撑的公共服务平台

    一是强化信息系统建设，不断提升服务平台。经过几年的不断建设和完善，我局“金力”税收征管管理信息系统（MIS）已由一期发展到四期。该系统涵盖了全部税收征管环节，极大地提高了信息共享程度，满足了对全市地方税收数据实施专业化处理和集约化管理需要。“金力”四期提供的网上报税功能，实现了税款报缴不受地域、时间限制，通过网上办结。这一渠道解决了全市城乡90%以上的税费、基金解缴问题，使纳税人足不出户就可实现申报纳税，真正做到了服务“零距离”。

    二是强化软件开发应用，全面丰富服务手段。我局于1997年自行研制开发出“税款征收无纸化”系统；1998年我局又联合南京人行和工商银行，成功开发出“税银联网税款实时征解系统”，实现了税款的自动划拨，极大地提高了税款入库速度，进一步降低了纳税人申报成本。2002年开发了用于办税大厅现场秩序管理的“排队叫号系统”，由计算机代替纳税人申报排队，使纳税人能够直接接受“一对一”的服务，为纳税人提供了宽松、高效的办税服务。

    三是利用信息网络资源，有效提供服务咨询。通过建设数据处理中心、构建数据仓库、建立网控平台，采集、挖掘并整合数据信息资源，使数据实现向信息、知识的转化，构筑起多层次信息服务体系，为决策层、管理层、执行层等不同层面提供全方位信息服务；建立综合性的“南京地税”外部网站，开辟了7大类、50个栏目，为纳税人提供政策咨询、法规查询、办税指南、网上评议、举报投诉等各方面的服务，并接受社会的监督与建议。外部网站开辟了为社会实施网上服务的多种途径，解决了信息不对称问题，提高了税务机关的服务质量，目前网站点击率已超过140万次。

    四是努力提高信息共享，延伸公共服务领域。目前，我局已实现了与税务总局、省地税局和银行、财政、工商、劳动等部门的计算机联网，不仅畅通了信息传递渠道，加快了税款入库速度，而且为其他经济管理部门提供了涉税经济信息，特别是在社保费的征收方面发挥了很大作用，提高了各部门的工作合力和工作效率。

    三、推行标准化管理，实施以顾客为焦点的公共服务策略

    一是建立以IS09000管理思想为核心的质量管理体系。在“服务型税务”构建过程中，通过在全系统实行IS09000质量标准认证工作，以“顾客”为关注焦点，即以满足服务对象的质量要求为核心目标，贯彻“领导作用、全员参与、持续改进、系统方法”等原则，对岗位职责和工作流程进行整合、规范，建立起顾客导向的质量管理体系，实现统一质量管理平台上税务管理的标准化运作。

    二是开辟以透明税政为重点的立体化服务渠道。在标准化管理体系支撑下，我局将纳税人的知情权、参与权、监督权置于中心位置，通过打造标准窗口、开辟多种渠道，向纳税人和社会公众提供规范化的涉税服务，大力实施透明税政。在《南京日报》、南京电视台、南京广播电台开设地税专版、专栏，充分利用媒体进行全方位、立体化的税收政策宣传；充分发挥12366服务热线作用；开通“法律专家信箱”，定期编发《税务公文》、《纳税须知》、《地方税务政策文件汇编》等，将最新的税收政策及时向社会公布；积极实施透明办税，公开所有直接涉及纳税人的税收政策、业务规定和办事流程，向纳税人免费赠阅税务报刊、办税指南等税收资料；在办税场所实行“文明办税八公开”，开展多种形式的透明服务，建立覆盖严密、规范统一的全方位服务体系；开辟南京市税收文化教育基地，向社会免费开放，帮助公众了解税收知识，从而为服务社会提供了更高的平台，形成新的公共沟通载体。

    三是实施以纳税人为中心的服务行政。侧重抓好两个方面服务：首先是充分利用制度为纳税人服务。在制度设计方面，本着细化服务流程、统一窗口职责、统一服务内容、统一服务流程、统一服务标准、提高服务质量的原则，实行服务“首问责任制”、“值班长制度”、“局长接待日制度”；制定优化服务的19项措施，公开16条服务承诺；规范基层单位“标准窗口”建设，在办税服务厅设置下岗再就业办理减免税的绿色通道，把下岗再就业等各项优惠政策切实落到实处。同时，健全困难企业帮扶制度，定期由市局领导带队深入企业，广泛征求服务意见，现场办公为企业排忧解难。其次是充分运用政策为经济服务。

    强化服务经济、服务大局观念，做到在依法治税和保证税收收入的前提下，涵养税源、发展经济，积极、全面落实各项税收优惠政策02003年共办理减免税9.6亿元。

    四是完善以公众满意度为核心指标的服务评估办法。实践中，我局依托专家力量，根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与判断，对税务机关为纳税人及其他公众服务过程中的投入、产出、阶段成果和最终成果所反映出的绩效进行评定和划分等级，建立全面的服务绩效评估体系，从环节、流程和效果上予以规范和约束。首先，建立岗责体系、完善绩效考核，在三级岗考体系基础上，制定确切的、量化的服务规范和质量要求，建立合理的绩效考核机制，把纳税人满意程度作为衡量服务绩效重要标准；其次，丰富收集信息方式，通过问卷调查、抽样调查、纳税人投诉、信息系统跟踪统计等方式收集纳税人满意度的资料数据，并将考评结果与税务人员工作业绩挂钩，推进责任服务；第三，建立内外结合的评价机制，以纳税人和社会是否满意作为检验评价标准，实行末位警示淘汰制度、“一年两评”和“一次投诉查实待岗”制度，努力实现“效能监督”；第四，严格评估结果的落实，将人员服务质量的评估结果直接与业绩、薪酬、晋升等挂钩。

    四、建设学习型组织，塑造适应公共服务要求的人文环境

    一是引入能本管理思想，实行全员能级管理。我局按照动态管理、量化测评、岗能匹配、绩效评估相结合的思路，把干部能力依4个类别划分为6个级别，据此决定人员的使用、责任和待遇，实现各尽其能、人尽其用、按能上岗、量能取酬。

    二是树立新型学习理念，全面强化素质教育。目前，我局大专以上学历人员已占94.5%，取得中级以上职称和执业资格证书达581人，全局服务社会、服务公众的整体能力得到不断提升。

    三是建设现代组织文化，彰显先进文化动力。通过多年来的服务型税务建设，促进了我局从传统意义上管制型税务机关向多元化公共服务机构的转型，不仅从根本上提高了服务社会、服务公众的水平，而且降低了征收成本和纳税人遵行成本，收到满意的组织效益和社会效益。体现在：职能得到充分发挥，税收贡献率不断提高；机制得到充分调优，行政效率不断提高；地税形象充分树立，社会美誉度不断提高。

    总结几年来建设服务型税务的基本做法，我们有如下体会：

    第一，建设公共服务型机关，需要以现代政府管理理念为前提。我局通过实践认识到，政府机关有效的管理是融在良好的服务之中的，建设公共服务型机关强调从管理的本质上去改变管理方式和管理手段，就需要限制政府部门的行为，克服“官本位”思想，树立“民本位”的观念。其次，必须从管制观念向治理观念转变。

    第二，建设公共服务型机关，需要以政府创新体系为支撑。新形势下，建设公共服务型机关，必须坚持持续改进的思想，改革创新是保证组织和组织行为持续改进的灵魂。因此，依托政府创新体系支撑，适时进行行政机构、行政体制和管理模式的优化调整，并拓宽新的改革途径，是推动政府行为持续改进、不断提高服务效能的必要条件和必然规律。

    第三，建设公共服务型机关，需要以科学的评价机制为保障。公共服务型机关建设的根本目的在于构建用服务取代管制的全新管理模式，因此，必须建立起能够保障服务职能落实的机制，特别是要建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制，包括建立合理的绩效考核机制、内外结合的评价机制等。

    第四，建设公共服务型机关，需要构建新的政府文化。应当用市场的理念和方法实现政府转型和构建新型的政府文化。例如，服务为本、公民驱动、公民取向的公民第一主义；采用目标管理、全面质量管理等手段进行绩效管理，实行成本核算；完善信息反馈，建设政务咨询制度、公开资讯制度、服务承诺制度等政府文化基本制度；重新提倡、灌输公仆意识、服务意识，树立以民为本、公众至上的价值观，使之成为政府文化的核心。

    论公共服务的社区化一以昆明市盘龙区劝学社区为例

    钱红

    一、公共服务社区化：世界性的选择

    （一）社区成为全球政府实现治道变革的重要平台

    世界银行1992年的研究报告《治道与发展》中提出，治道就是好的治理的意思，而好的治理的基础在于政府的职能从“划桨”转变为“掌舵”。直接提供公共服务、生产公共服务，就是划桨，可政府并不擅长划桨。政府需要越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色，规定自己的任务是确定问题的范围和性质，然后把各种自愿手段结合起来让其他人去解决问题，将自己局限于决策和指导，穿针引线把稀缺的公私资源结合起来，让他人去操作，以便达到目标。政府要还权于社会，还权于地方，还权于基层，还权于民，增强群众的民主意识，提高群众参与管理的积极性。社区是加速放权、还权的最好的组织形式。社区是社区成员学习参与的第一场所，也是他们走向更大、更广泛的公民参与的舞台。所以说，村民自治、社区自治、企业职工代表大会是新时期我国基层民主的三大基石。治道变革的一个重要观点是建立社区所拥有的政府。通过参与式民主向社区的公民授权，让公共服务的需求者变成所有者或提供者。

    （二）社区和公共服务的特性本身决定了公共服务社区化

    公共服务即以服务形式体现的公共物品，较之私人服务，公共服务的供给更重视服务对象的参与。公共服务重视给消费者“赋予权力”，消费者不仅是服务的接受者、使用者，而且是服务提供的参与者、服务生产的协同者。劝学社区地处昆明市中心，昆明的主要街道——人民中路、威远街、正义路、护国路在其辖区内。辖区内有居民楼院19个、公共单位19个、5个大厦、学校1所。

    从某种程度上讲，小区是昆明的窗口。小区组织自愿者队伍每天8人清理小广告、绿化带，对餐饮店进行卫生监督，在创建国家卫生城市的同时，力创“卫生红旗社区”。社会治安群防群治，“四防”宣传到户，制定居民公约，值班门卫制度，组织社区自愿者参加治安巡逻值勤，自成立社区至今无发生重大治安火灾事故。

    （三）公共服务的多元化供给强化公共服务的公共性

    公共需求多样化再也不能简单地借助自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治方式寻求解决。社区为我们提供了契机。社区依托公民参与和社区自治，在公共服务要么走向市场、要么依赖政府这两个对立方向中，提供了第三种选择，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作和相互制衡。

    （四）提高公共服务的供给效率

    在提供公共服务方面，非营利组织和政府部门各有优势和劣势。非营利组织的优势在于：非营利组织更容易接近被服务对象；更能灵活地对服务对象的需求做出反应；更适合处理高风险的社会问题。非营利组织在很多方面可以成为政府部门的助手，政府部门与非营利组织的合作将会提高社会的福利水平。拥有“社区的政府”，实现所有权从官僚机构和专业人员到社区的转移，从接受服务到授权的让渡，社区的种种好处显露出来：社区里专业人员更了解自己的问题；专业人员和政府机构提供服务，社区解决问题；专业人员和机构提供服务，社区则提供“关心”；社区比提供服务的专业人员花费更少；社区针对能力，服务系统针对欠缺。

    （五）有利于形成政府与公民“双赢”局面

    以社区中的公共服务为中介的消费者的群体认同意识和群体消费选择，会引发群体参与行动，而由群体参与行动建构的新的社区公共服务产业组合，还会成为不断激励这种行动持续发生的核心产物。社区的社会团结就在这种人们集体选择的连续性行动过程中构建起来。社区的社会团结是政府实施社会管理的重要的社会资本。劝学社区积极开展群众喜乐闻见的文体活动、盘江艺术节、道德教育、科普教育、法律知识竞赛，完善的社区服务如星光老年之家、预防、医疗、保健、康复、健康教育、计生六位一体的社区卫生服务，创建省级文明单位两家，市级文明单位一家，区级文明单位三家，五好家庭10户，五家“十星”文明楼院，区级“十星”文明楼院两家。整个社区安定，居民安居乐业。社区的社会团结为政府实施社会管理提供了重要的社会资本。

    二、目前公共服务社区化中存在的问题

    （一）行政化倾向

    当代中国非原生型的城市新型社区的形成过程中，政府主导和规划色彩突出。这一主导作用在社区建设初期表现尤为明显，不论是最初社区建设的提出，还是社区组织的运行，以及各项建设活动的开展，无处不留有政府的印迹。从组织、人事到工作、项目以及资金筹募和资源配置，统统由政府说了算，行政化倾向比较明显。

    （二）市场化倾向

    近几年，随着社区服务业的发展，社会各界都认同社区服务业具有巨大的发展空间，特别是商家更看好这一商机，纷纷抢占市场。一些政府部门也把社区服务中心当做政府参与经营活动的新的经济增长点，将公益性、福利性的社会服务完全产业化、商业化。收入水平不高的大部分居民无力购买完全的市场服务，被迫放弃社区供给的服务，受抑制的需求反过来影响了供给，全国各地社区服务出现了不同程度的萎缩甚至衰退。保罗·斯特里藤在《非政府组织和发展》中指出：关于非政府组织的未来，大问题之一是，它们是否能够保持作为第三部门的独立而既不变成政府的代理也不变成收费的顾问咨询服务公司。这两种迹象正在出现。我们应引起高度重视。

    （三）搭便车

    在由“单位制”向“社区制”，“单位人”向“社区人”转变中，我们的一部分人仍然习惯单位和国家的安排，不会也不愿参与社区行动，无意或有意搭便车。我们知道，在相互影响的社会环境中，多数人的行为选择机制往往同化少数人的选择机制，一个很多人都想搭便车的社会，最后必然是人人都搭便车，结果是公共物品的自愿供给化为泡影。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。社区的治理离不开社区成员的积极参与。

    （四）不规范行为

    社区的服务和管理是单一的、低层次的，社区内部的整合纽带不是社区各构成部分自然形成的、相互依存并相互促进的共生关系，而是从高度统一的社会体制派生出来的行政隶属关系。

    三、公共服务社区供给的改革

    （一）对社区供给的繁复的公共服务进行科学定位，规范不同类型的社区公共服务，对不同的提供者和生产者进行制度选择

    为社会特困群体提供的社会救助和社会福利服务，实行无偿服务，由政府和社区自愿者提供；面向下岗职工提供再就业服务和社会保障社会化服务，由政府提供，社区接受委托组织生产，政府按“权随责走，费随事转”建立稳定的各级政府的财政转移支付制度，对社区给予补偿；面向社区居民提供的便民利民服务、面向社区单位提供的社会化服务实行低偿、有偿，基本原则是谁受益谁付费。社区公共服务的资源来源应该是自主性的，即来自居民按成本付费，而不是主要来自政府的转移支付。只有当居民以自己付费获得公共服务的享用权，才会生长出维护自己的公共权利和建设更有效的公共规则的公共意识。

    只有相当多的居民具有了这种公共意识，自觉参与社区公共服务的决策与监督、自觉地协同服务生产才会成为可能。

    （二）加强社区自治组织架构的建设，从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力边界，理顺政府、市场、社会与社区的关系

    在现代社会国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊不清。因责任的模糊出现的困难是有关事务的责任到底由谁负责。社区成为替罪羊的可能性增加。我们一些社区成为“领导的嘴、政府的腿”，成为许多矛盾的焦点，就是未规范政府与社区、社区居委会及其相关工作机构的关系以及政府行政行为与社区工作的关系。

    劝学社区居民委员会始终坚持“以人为本，服务居民”宗旨，创建文明社区。自2001年7月，组建劝学社区居民委员会，现有社区干部5人；社区党支部1个，支委3人，党员23人；关心下一代工作委员会1个，委员7人；妇联1个，委员9人；协调委员会1个，委员7人；计划生育协会1个；残疾人协会1个。在两级政府、三级管理的体制下对辖区5街3巷，面积0.18平方公里，住户1589户，居民4300人，拆迁户1853户4742人进行管理和服务显得力不从心，还须进一步完善社区组织工作体系，包括社区最高权力和决策组织即社区成员代表大会、社区管理和执行组织，如居民委员会或社区管理委员会、社区党组织、社区议事咨询组织、社区中介服务组织、社区单位联合组织。劝学社区居民委员会3年来建立健全规章制度共17章104条，实行定期报告制度、居务公开制度、服务承诺制度和考核评议制度等。对社区居民公开承诺“贴民之心、体民之意、铸民之魂、导民之行、扶民之困、解民之忧”。

    （三）与政府合作

    治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理。公民与政府一起才能实现治理目标。通过建立政府与社区的委托一代理式契约关系促进二者的平等与合作关系。社区组织将替代行政组织承担其直接管理和服务的收缩部分。

    （四）建立社区公共财政体制

    目前，我国社区建设的公共资金主要有财政预算拨款、社会资助、社会福利募集资金、社区经济收入。其中主要依赖政府拨款。而随着社区自治的回归政府拨款将逐步减少，社会资助又具有变数，社区发展资金严重缺乏，成为制约社区建设与发展的“瓶颈”。因此当务之急社区应挖掘和利用社区现有的社会资源，拓展社区服务，发展社区经济，提高社区“自我造血”能力，维持和保障社区建设纵深发展的财政支持。也只有这样社区的发展才会由外部力量牵拉性变为内在机制驱动性，从根本上改变其运行机制。

    （五）探索多中心集体选择的激励机制

    我国现阶段社区的运行机制是党委政府领导、民政部门牵头、街道主持、社区居民委员会主办、社会各界支持、群众广泛参与。目前社区成员对社区普遍缺乏认同感，对其开展的各项活动缺乏主动参与的积极性。原因是城市居民委员会作为居民自我管理、自我服务、自我发展的群众性组织，却常常扮演着“政府代言人”的角色，而不是社区居民利益的代言人；不能为居民提供所需服务，缺乏将居民个体需求整合为集体需求的机制。因此，应坚持以人为本，民政福利型的服务向社会管理型的服务转变。满足社会多元化需求是社区发展的主要内在动力。只有增强社区成员对社区提供的公共服务的依赖程度，提高社区成员实际利益水平，才能使社区居民成为利益共同体。

    （六）提升社区能力

    社区能力是指社区动员社区资源，实现自己宗旨的能力。社区只有提升其能力才能成功地承担起从政府和单位转移出来的社会功能。当前主要应提升社区依法自治的能力。必须通过相关的法律法规明确界定街居权限及社区自治权，以法律作保障提升自治能力。

    从污水处理行业改革看中国公用事业市场化选择

    姜宏洁一、场化是世界各国公用事业改革的主题

    传统上，世界各国的公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营的。20世纪80年代以来，一些国家开始了公用事业民营化进程。

    具体到水行业来讲，德国基本上是由地方政府管理，可以说是公有公营。

    法国比较特殊，由市长、镇长来监管，以租赁或特许权经营方式选择专业公司经营。英国公用事业原来是皇家经营的，水行业亦然。自撒切尔夫人上台后，电信、煤气、电力、水务纷纷民营化，取得了举世公认的成绩。民营化的结果称为三满意：税收大幅度增长——政府满意；通过竞争，电费、水价不升反降，服务水平不断提高——用户满意；企业效益提高——企业满意。近年来，在美国自亚特兰大市开始，许多州市实行特许权经营，外国公司相继涌人。东南亚、东欧亦纷纷效尤。世界银行、亚洲开发银行大力提倡民营化。国际间影响最大者，当属法国的特许权经营模式及英国的非国有化进程。民营化提供了不断增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法。

    就当前世界上总趋势来看，公用事业民营化、市场化是一个大趋势。

    二、中国公用事业面临深刻的改革

    长期以来，我国城市公用事业（典型的如自来水、燃气、公共交通等）一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前，我国的城市公用事业正在进行一场深刻的变革，主要包括公用事业企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中，公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切人点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而公用事业企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体，在完善政府监管体制的同时，实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。

    三、中国城市污水处理行业现状

    （一）污水处理行业成长历程

    解放初期的污水处理程度很低，近10座污水处理厂规模很小，每天只有几千立方米，最大的也只有每天5万立方米左右，致使污水处理技术和管理水平处于较落后的状态020世纪七八十年代，许多城市根据各自的具体情况分别建设了不同规模的污水处理厂，使我国的污水处理厂由60年代的十几座发展到几十座。

    由于建设大型城市污水处理厂的投资很大，我国的建设资金有限，无法适应水污染治理的需要。为此近年来引进国外资金建设污水处理厂成为建设资金的重要组成部分，从而也加快了我国城市污水处理厂的建设速度。一批大型的城市污水处理厂利用国外贷款项目相继建成投产，规模均为40万立方米／天。这标志着我国污水处理事业发展到了一个崭新的阶段。

    （二）目前存在的问题

    （1）污水处理厂建设资金短缺。我国虽然已建成污水处理厂100多座，但是还远远不能满足城市工农业生产和人民生活的需要，也就是污水处理的量不够。虽然大城市已开始着手进行污水处理厂建设的规划和建设计划工作。

    但多数中小城市还没有将污水处理的规划建设纳入城市发展的议程。其主要原因之一就是没有专门建设资金。

    （2）水处理厂运行经费不能到位。全国目前已经建成投产运行的污水处理厂共计100多座，能够满负运行的污水处理厂不到1/30大多数均是由于运行经费不能到位而造成的，有的省市没有收取污水处理费，有的收费标准定得很低，远远不能满足污水处理厂正常运行所需的最低费用。

    四、污水处理行业改革的市场化方案

    污水处理行业是耗资较大的行业。每天处理污水20万立方米的污水处理厂每年需要运行经费几千万元。如果全部由地方政府负担，地方财政将不堪重负。因此污水处理行业的市场化改革势在必行。国家计委、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》指出，到2005年城市污水集中处理率达到45%，50万人口以上的城市达到60%以上。要切实推进城市污水处理项目建设、运营的市场化改革。

    改革价格机制。对已建有污水处理设施的城市都要开征污水处理费。推进价格改革，逐步建立符合市场经济规律的污水处理收费制度。

    改革管理体制。逐步实行城市污水处理设施的特许经营。现有从事城市污水处理运营的事业单位，要按《公司法》改制成独立的企业法人。

    对新建城市污水处理设施，要积极推向市场。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水处理设施。

    同时，政府对城市污水处理企业以及项目建设给予必要的配套政策扶持。

    实行污水处理行业的市场化，有以下几种切实可行的方法：

    （1）BOT建造一运营一移交模式。城市污水处理设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。对政府而言，可以减轻政府财政压力。通过出让“特许经营权”，用污水费（及少量财政预算）分期支付给投资者。对企业而言，由于有污水处理费作担保，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。

    （2）合资模式。合资模式的优点，一是政府可以融通社会资金，减轻政府财政压力；二是打破了原来的垄断体制；三是民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。

    （3）PPP模式。PPP（PrivatePublicPartnership）模式是国际上新近兴起的一种政府与私人合作建设城市基础设施的形式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司，签定特许合同。特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

    五、中国山东污水处理行业市场化案例

    2003年山东省滨州市博兴县污水处理厂投入运营。该污水处理厂日处理能力3万吨，总投资1860万元。投资方是江苏扬州澄露环境工程有限公司。

    目前，该县城区大部分生活污水和全部工业废水都汇人污水处理厂处理，出水的各项指标完全达到了国家排放标准。这令县政府、县环保局十分满意。近些年来，博兴县的工业废水和生活污水排放量不断增加，达到每天两万多吨。

    县委、县政府认识到，污水处理厂是城市不可缺少的基础设施。可是县政府的财力十分有限。2001年，他们采用BOT这种国际上通行的融资方式，吸收社会资本来建设污水处理厂。2001年10月，博兴县与扬州澄露环境工程有限公司签订了合同，由扬州澄露公司投资1860万元建设，运营期限为10年。在这10年内，博兴县政府每年向扬州澄露公司支付一定的费用。10年后，污水处理厂的经营权及产权移交给县政府。

    六、结论与启示

    中国的公用事业改革实际上是与整个的经济体制改革（包括行政体制改革）相伴相生的。中国公用事业面临着从改革前的体制僵化向市场化方向转变；同时也要在整个中国社会构建社会主义市场经济体制的同时不断丰富公共服务的产品输出，提高人民享用公共服务的水平。而且必须借鉴西方国家在公共服务领域曾经出现过的经验与教训，使中国在政府的公共服务职能定位方面少走弯路，减轻财政负担，为人民提供更多更好的公共服务产品。

    探索城市市政公用事业管理新体制的有益尝试——以中国江苏省为例

    彭安玉江苏各级政府借鉴国内外城市市政公用事业管理的成功经验，深入分析全省各市市政公用事业改革的现状和问题，经过大胆的实践，逐渐构建起一个由新的市场运行机制、新的企业经营机制、新的政府监管机制组成的市政公用事业管理的新体制。

    一、新的市场运行机制

    打破垄断，开放市场，建立适应社会主义市场经济要求的市场运行机制，是市政公用事业管理新体制的本质要求之一。

    1.放开资本市场

    （1）采取独资、合资、合作、股份制、BOT（建设一运营一转让）等多种形式，鼓励外资和国内各类社会资本投资城市公用事业，建立多元化的筹资渠道。

    近些年来，在江苏每年投入城市市政公用设施建设的资金中，来自财政投入的仅占1/3，其余都通过多元化的方式进行筹集。全省各地通过逐步引入竞争机制，吸引部分社会资金投入公交、液化气等市政运营市场，通过出让出租车经营权等筹集社会资金，通过开展市政公用资本经营对系统内企事业的资产进行整合，通过市政公用行业对外开放加大利用外资的力度，取得了较明显的成效。如南京城建控股公司成立3年来，累计为城建项目融资19亿元，徐州市两个污水厂通过BOT方式引进外资1亿元；淮安燃气公司、宜兴燃气公司分别与新奥集团、中华燃气合作，共融资1亿元；泰州市采用BOT形式与英国安格利安水务公司合作，组建合营企业以1.8亿元受让市自来水公司下属一、二、三水厂20年的经营权，加速了建设资金的再投入。

    （2）运用TOT（转让一运营一转让）等手段，将现有供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等企业的国有存量资产，进行整体或部分转让，提高存量资产的运行效率。在城市供水行业，按照“精干主业，剥离辅业”的要求，将供水企业主业之外的辅业全部剥离出去，完全推向市场。在城市公交业，通过资产重组、吸收职工人股和社会参股等方式，进一步对国有公交企业进行改制。

    （3）通过有偿竞买等办法，出让出租汽车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权和收费权，从而将城市市政公用事业的潜在资源转变成现实的可用资金。江苏在完善市场准人和服务监管的基础上，逐步推行公交线路专营权制度，在总量控制下实行出租汽车经营权有偿使用，并通过竞标取得经营权。本着“谁投资、谁受益”的原则，江苏拍卖道路、桥梁命名权，拍卖道路、路灯广告权，拍卖贷款建设道路、桥梁收费经营权，转让投资建设停车场的收费管理权。

    （4）扶持城市市政公用企业组建上市公司或发行企业债券，提高企业的融资能力；鼓励成立城市建设投资公司或市政公用事业资产经营公司，作为市政公用事业对外融资的主要平台，通过对存量资产的综合运作，实现国有资产的滚动增值。

    2.放开经营市场

    城市供水、供气、供热、公共客运、污水处理，垃圾处理等行业具有明显的自然垄断性，江苏通过特许经营，鼓励有资质的企业通过公开竞标获取经营+权。如小型供水企业实行部分或全部经营权委托经营、租赁和拍卖；中小型城市燃气企业（液化气厂、站）则采取租赁、承包或拍卖、合作等经营方式；推行公交线路专营权制度，公交场站设施建设实行政府特许、多元投资、多家经营的投融资体制；放开环卫设施建设和运营市场，以特许经营、承包经营等方式，出让垃圾处理场（厂）、中转站及公共厕所等环卫设施经营权；污水处理厂和管网（含泵站）的经营权实行委托、租赁或拍卖制度；园林绿化企业通过转制采取承包、租赁、托管、国有民营和股份合作等多种方式，实现经营方式的多样化。

    3.放开作业市场

    城市公用工程和设施的设计、施工、材料设备供应，以及公厕保洁、道路清扫、垃圾清运、市政设施维护、城市绿化等作业市场彻底放开，允许社会组建作业公司，按照市场规则，通过公开竞争，承接作业任务，如城市园林绿化业，江苏按照管理与作业分开、管理权与经营权分离的要求，实行作业行为的市场化。凡园林绿化施工、养护管理、苗木花卉生产等统统推向市场，改“以费养人”为“以费养事”，鼓励各种经济成分和多种投资形式进入园林绿化领域，按企业化经营、社会化服务、产业化发展的方向发展。园林绿化工程则实施社会公开招投标。

    二、新的企业经营机制

    1.政事分开、政企分开、企事分开

    江苏城市市政公用事业、企业单位的改革探索，曾在若干领域的某些方面取得了阶段性的成果，但政事不分、政企不分、企事不分的问题仍然存在。为此，江苏进一步改革城市市政、公用、绿化、环卫等生产性、经营性和作业性事业单位的运营机制，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归政府管理部门，使其成为独立的市场法人主体，从而实现了事业性质向企业性质的转变。

    2.改革城市市政公用企业产权制度

    江苏采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式，引入社会资本，减持国有股权，优化企业资本结构。中小型的供水、供气、供热、公交等企业还采取租赁、委托经营、股份合作或出让经营权等多种形式放开搞活。

    江苏省将市政设施管理部门与市政设施维护、工程施工分开，市政设施管理部门在确定工程规模和维护量的基础上，通过社会公开招标择优选择施工和维护企业；市政施工单位全部按现代企业制度进行改造，或组建成有限责任公司，或组建成股份制企业，实行市场化运作。

    3.改革城市市政公用企业内部管理机制

    江苏按照现代企业制度的要求，建立企业法人治理结构，形成新的经营机制，使国有市政公用企业真正成为参与竞争的市场主体；推行企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革，通过竞争上岗和“按绩定酬”的分配制度，激活企业活力；切实规范企业经营行为，提高企业服务水平，走“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”之路。

    三、新的政府监管机制

    城市市政公用事业是城市的重要基础设施，关系到国民经济和社会发展全局。因此，江苏各级城市政府统筹规划，切实加强宏观指导和监督管理，积极推进市政公用事业的改革与发展。

    1.转变政府职能

    通过改革根本改变城市政府直接经营管理城市市政公用企业并承担无限责任、城市市政设施建设过分依赖政府的状况。在市政公用企业改制后，城市政府充分发挥好统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等职能，通过实施产业发展政策、制定行业规划、资质审查、价格监督、成本核定等工作，对市政公共设施经营活动进行宏观调控，避免城市市政公用企业因无序竞争而导致投资人的损失，确保人民群众能够得到优质、高效的市政公用服务。供水、供气、公交、污水处理企业改制后，政府与其直接经营管理的其他市政公用企业彻底脱钩。以国有资本投资为主的城市市政公用项目，实行建设项目代建制度。

    2.做好中长期发展规划的制定和实施

    政府从微观管理中解放出来后，着重就城市公用设施建设的一些全局性、宏观性问题进行管理和协调，根据城市社会和经济发展计划，科学制定城市公用设施建设中长期发展规划，并在城市总体规划指导下，制定市政公用各行业专业规划。按照适应发展，适度超前的原则，江苏编制市政公用基础设施建设计划，做好项目储备工作，合理安排建设时序，确保规划实施进度。

    3.加大市场监管力度

    政府合理监管是理顺城市公用设施建设事业管理体制的首要条件。在市场经济条件下的政府，充当守夜人、调控人和公益人的角色。因此，江苏政府在加大市场监管力度方面采取了一系列措施：制定市政公用行业特许经营管理方法，建立健全供水节水、公共客运、垃圾污水处理等行业的政策法规体系，规范审批行为，推进依法行政；严格市场准入制度，加强供水、供气、公共客运、垃圾污水处理等行业的特许经营权管理和公用企业、市政设计、施工、维修养护等企业的资质管理；建立公开、公平、公正的市场环境，国有存量资产、国有股权和经营权、专营权、作业权的出让、转让，以及特许经营单位的确定，都实行招标或拍卖；规范融资行为，采用BOT、TOT等形式引进资金，不承诺固定回报；完善供水、供气、公共客运、垃圾污水处理等行业的服务质量评价考核标准，建立考核机制，强调服务质量监督。

    4.建立科学合理的城市市政公用价费机制和财政补贴机制

    在坚决改变过去城市市政公用事业福利供给运行体制的同时，江苏切实规范定价行为，按照“企业成本+税费+合理利润”的原则，确定供水、供气、供热、公交、垃圾污水处理等行业的产品、服务价格，并在城市市政公用事业中长期价格规划指导下，根据社会平均成本和年度价格指数，适时予以调整；制定市政养护、绿化维护、道路清扫、公厕保洁等作业定额标准，并根据各地用工制度、劳动力成本变化等情况，定期予以调整，作为具体作业项目投标的评定依据；市政府及时组织召开由政府有关部门、企业和普通市民参加的价格听证会，以公开、民主的方式对价费进行调整，不由任何一方说了算，这样既使财政负担减轻，群众满意，又使企业发展充满希望，投融资体制改革顺利进行；政府在调查核实的基础上，严格界定政策性亏损和生产经营性亏损，确定财政对政策性亏损的补贴范围和规模，按年度对市政公用企业进行补贴。一旦确定了补贴的额度和时间，即以规范文件的形式明确下来，一包到底，保证兑现。

    5.确保公共产品和公共服务的有效供给

    供水、供气、公共客运等是城市的生命线，实行市场化运作后，政府仍然需要保留一定的调控手段和能力，确保公共产品和公共服务的有效供给，以维护社会稳定。

    总之，江苏城市市政公用事业管理新体制，按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的方向，彻底转变政府职能，科学规范企业行为，切实改进服务水平，努力提高运营效率，最终实现城市市政公用设施建设事业的政事分开、政企分开和事企分开，城市公用设施建设企业成为符合现代企业制度要求的市场主体，建立起符合社会主义市场经济根本要求的市场运行机制、企业经营机制和政府监管机制，从而使江苏城市市政公用事业走上良性循环、持续发展的轨道。

    宁波活力与政府公共服务创新

    张荣昌一、政府公共服务创新：宁波活力的根本动因

    改革开放以来，宁波经济处于一种很有实力、很有活力，同时也很有发展潜力的状态，其充满神奇的发展成就，一直为人们注目02003年，宁波的国内生产总值1770亿元，增长15.3%，人均达到3908美元，增长14.7%；财政总收入330亿元，增长25.9%；外贸进出口总额184亿美元，增长50%，出口121亿美元，增长47.9%；实际利用外资17亿美元，增长56.6%；全社会固定资产投资838亿元，增长39.3%；城镇居民人均可支配收入14200元，农民人均纯收入6200元，分别增长10%和70%。2004年3月，中国社科院推出的《中国城市竞争力报告N02》中，宁波综合竞争力名列内地城市第八名，如果算上香港、澳门，宁波排名第十。宁波城市综合竞争力连续两年跻身全国十强，是宁波经济实力和发展潜力的反映，因为综合竞争力依靠经济实力的支撑。可以说，宁波活力不仅是一种现象，而且自身富有特色，具有深层的内在动因。宁波活力的根本动因是政府服务创新，“政府创造环境，人民创造财富”，优化公共服务环境，打造公共服务政府。

    二、政府公共服务创新实例——宁波个案研究

    公共服务创新实例一：民营投资——宁波基础设施建设资金的主渠道近年来，宁波民间投资得到长足发展，但多数规模和投资能力有限。为此，政府因势利导，提出了“政府主导，市场运作”的资金运作方针，同时放宽准人限制，为民间资本投入基础设施产业创造了较为宽松的政策和体制环境。

    建设中的宁波杭州湾跨海大桥，是目前世界上最长的跨海大桥，也是建国后投资额最大的桥梁，它开启了中国民间控股资本进入国家特大型基础建设项目的先河，这是因为，宁波杭州湾跨海大桥建设投资额中，民营投资占了总投资118亿元的50.26%。它意味着活跃而充裕的民间资本，已成为宁波基础设施建设资金的主渠道；意味着社会公共性经济项目已经从政府经济部门独家管理转向公共管理，引入竞争机制，有竞争就是一种进步。它昭示着中国东部沿海发达地区公共管理已初见端倪；昭示着一个中国市场改革和经济增长的崭新局面即将出现。

    公共服务创新实例二：委托经营——促进公共体育事业的持续发展宁波市游泳健身中心是全市目前规模最大、设备最先进的室内体育场馆，总投资1亿元人民币，建筑面积2万平方米，能够满足国际级游泳、跳水、花样游泳、水球等赛事的要求，可以向全世界转播比赛实况。

    在旧的体制下，城市政府虽然造得起体育场馆，却难以养得起，往往是高投入、低收益或无收益，严重制约着公共体育设施的发展。为了增强城市公共体育服务的能力，宁波市政府和职能部门积极探索公共体育场馆的经营管理之路，引入市场机制，吸收社会资本加入到公共体育设施的建设和管理行列，即：政府规划，政企投资，委托管理，承包经营，部门监管，市场运作，市民得益。具体做法是：采取公开招标的形式，寻求委托经营管理单位，最终确定由经济实力较强、经营理念较为先进的美国西格集团公司中标。按照游泳健身中心委托经营管理的实施规定：（1）美国西格集团公司投资经营游泳健身中心，自负盈亏；（2）保证中心的公益性和服务性的性质，提供有偿服务的价格须报体育行政主管部门审核；（3）对政府组织的公益性活动和体育赛事必须无偿提供场地和相应的服务。宁波公共体育服务的创新举措不仅实现了体育产业投资主体的多元化。而且减轻了政府的财政负担，实现了国有资产保值、增值；提高了公共体育服务的质量和效率，加速了公共体育事业的持续发展。

    三、宁波政府营造公共服务环境的三大举措

    （一）建立政府公共服务环境评价体系

    目前，宁波建立的政府服务环境评价指标体系，主要有四方面内容：一是政府服务职能转变成效。主要通过开展民主评议活动，增强政府服务意识和自觉性深化，通过行政审批改革大幅度削减审批事项，剥离政府管制权限，增强服务功能。二是政府服务效能水平。主要评议公共产品供给是否充足，政府服务运作方式是否灵活缜密，政府运作成本是否降低，政府服务效率是否提高。三是行政监督制度建设。主要评议行政监督是否卓有成效，行政规范监督制度是否健全，政府行政行为是否规范，是否已形成高效行政监督机制。四是廉洁政府形象。主要评议领导干部廉洁从政的自觉意识水平，评议领导干部不廉洁行为是否得到有效遏制，廉政文化建设是否落到实处等。

    （二）建立“四个一”的运作模式，为加快形成政府公共服务监督体系注入新的“活力源”

    2001年，宁波市为了彻底解决全市投诉窗口分散、渠道不畅、权责不相符、群众投诉难等问题，成立了一个便于群众个案受理、直接监督政府的廉政投诉“直通车”——宁波市96178廉政投诉中心，主要开展各种维护公民合法权益的活动，其目的是为宁波经济和社会发展保驾护航，锻造现代高效廉洁政府。

    该中心作为一种对应于政府、企业的独立性社会正式组织，不以赢利为目的，以提供公共权益为使命，是公民参与监督政府的实践创新。中心成立3年来已成为名副其实的廉政投诉“绿色通道”，受到了人民群众的欢迎和拥护，并得到了中纪委、省委领导的充分肯定。

    所谓“四个一”的运作模式，即：一条由“三合一”组成的24小时畅通的投诉热线，一个以96178为龙头的投诉办理系统，一支快速有力的督查队伍，一个配合受理查处对典型案例进行跟踪曝光的媒介专题栏目。这个“四个一”的运作模式较好地解决了当前政府部门投诉窗口分散、渠道不畅、责权不一致、投诉效率低等诸多难题，是党风廉政建设标本兼治、关口前移的行政监督体制创新。“178”谐音为“一有气就拨”096178通过受理投诉。从老百姓的视角、位置，来看待监督政府的工作，为百姓说话替百姓撑腰，从而使党和政府赢得了民心，赢得了主动。这种“四个一”的运作模式，一是强化了纪检监察机关的保护职能和监督职能，使其更好地发挥职能优势，为党委、政府中心工作服务；二是能促进职责范围内的专项治理、执法监察、政务公开、行风建设等工作；三是能够把政府监督、社会舆论监督和人民群众监督有机地结合起来，形成有效的监督制约机制，发挥监督合力。

    宁波市96178廉政投诉中心的运行模式及其经验表明，我国反腐倡廉需要新的动力源；政府需要公民参与监督；公民监督要用法治来保障；评价政府需要新尺度。这个新尺度要求各级政府从“统治”走向“治理”，从“善政”走向“善治”。它可能意味着一个“公共管理”时代的来临，昭示了“治理时代”的先声。

    （三）以政府信用为先导，打造“信用宁波”

    现代化的过程首先是一个文化过程，尤其是行政文化现代化的过程。原先很多人都认为发展中国家经济落后的主要原因是缺乏资金和缺乏技术，因而影响了现代化进程。但大量的实践研究表明，现代化的过程首先是一个文化过程，发展中国家落后的重要原因之一是缺乏与现代市场经济相适应的价值观念，包括现代行政价值观念，如开放观念、效率观念、竞争观念、公正观念和服务观念等。我国实行改革开放以来，虽然经济面貌发生了巨大的变化，但是某些地方落后的行政观念、行政习惯依旧束缚着人们的头脑，“政府失信”就是一例。政府失信，对整个社会信用问题的负面影响极大。这就要求，一方面，政府要大力整顿和规范市场经济秩序，打击违法、犯法行为，要营造诚实守信的经济活动氛围，从根源上杜绝扰乱市场经济秩序的行为发生。另一方面，政府要率先垂范，通过加强自身信用体系的建设，取信于民，使之成为政府管理的道德基础、信用社会的楷模。

    近几年来，宁波市委、市政府紧紧围绕营造社会信用环境、树立政府信用表率、打造企业信用品牌、加强中介信用规范、打牢个人信用根基这五个环节，着力打造“信用宁波”。宁波打造“信用政府”的主要经验有五个方面：一是以教育为先导，培植政府行政人员“为政以信”的行政意识。二是以法制做中坚，把为政以信的行政文化建设落到实处。三是转变政府职能，强化政府的信用监督和管理体系。四是完善政府机关服务承诺制，提高诺言的可实现度。五是打造一个廉洁、公正、透明政府，这是核心问题。2004年，宁波市委、市政府成立了机关效能建设投诉中心，把群众满意作为目标，做到有诉必理，有理必果；制度创新，在行政执法、公务员队伍建设、规章条例制定等方面，营造政府讲信誉和企业守信用的良好环境。

    四、铸造公共服务政府的理论渊源与路径选择

    铸造公共服务政府的理论渊源，在中国，有马克思的“公仆”理论、毛泽东的“全心全意为人民服务”思想、邓小平的“领导就是服务”思想、江泽民提出的“三个代表”重要思想、胡锦涛总书记提出的“立党为公、执政为民”的科学论断。在全面建设小康社会的新形势下，践行马克思主义关于服务政府的理论，优化公共服务环境，打造公共服务政府，各级政府必须适应体制转换和社会转型的需要，切实加强社会管理，充分发挥政府、社会组织为主导、市民协同参与的社会管理新机制，积极探索社会管理的新方略。笔者认为，中国东部沿海发达地区要积极探索公共管理实践，推进政府管理创新。

    在西方，主要是公共治理理论，即有效的政府是一个“能够治理”并且“善于治理”的政府。为了担当起治理政府的角色，政府应坚持做到“掌舵”而不是“划桨”，以顾客或市场为导向，在管理方式上采用广泛的授权或分权方式进行管理。在公共管理中引入竞争机制，用企业部门的经营理念改革公共政府，使政府重视提供公共服务的效率、效果与质量，进行明确的绩效评估目标控制，降低政府的运作成本，提供更多合格的公共服务产品。

    结合宁波具体实际，下一步，优化政府公共服务环境，铸造公共服务政府的路径选择有：一是建设学习型政府。学习型政府是一种精简、扁平、网络化、有弹性、能够不断学习和不断自我创新未来的政府组织。它重视全体成员终身学习，重视发挥公务员的创造性思维能力，重视建立一种有机的、符合人性的、具有高于个人绩效总和的综合绩效的政府组织。首先要加强对政府公务员进行创新与学习的培训。二是处理好五大关系，即：经济发展与公共服务的关系；市场服务与公共服务的关系；经济性公共服务与社会性公共服务的关系；科教型公共服务与转移支付型公共服务的关系；公共服务水平与公共服务覆盖面的关系。三是强化公共部门战略管理研究。公共部门战略管理是新公共管理运动中涌现出来的研究内容，也是公共管理的核心内容。四是要进一步坚持解放思想，实事求是，与时俱进，并且用开放的、实事求是的态度吸收西方新公共管理运动的成果，可以说，西方公共管理的今天，就是中国公共行政的明天。

    事业单位向非营利组织转化实现路径分析一以青岛为例的实证研究

    赵立波一、转化情况

    非营利组织在我国行政管理体系中被称为“民间组织”，主要包括社会团体与民办非企业单位。社会团体属于互益性成员组织，民办非企业单位即过去所说的“民办事业单位”属于公益性服务实体组织。计划经济时代国家垄断公共服务，国有事业单位一统天下。改革开放以来，伴随公共事业体制改革不断深入，社会自组织与资源动员能力不断增强，社会力量举办的事业组织发展迅速并在法律层面获得承认：1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》从立法上将传统的“事业单位”一分为二，其中“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”社会服务组织属于事业单位；“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”属于民办非企业单位。但国家在公共事业领域的垄断地位依然没有改变，目前全部公共事业组织中事业单位有130万个，民办非企业单位仅有11.1万个。

    2003年，青岛市共有事业单位5762个；截止到2003年5月，青岛市经正式登记的民办非企业单位1990个。

    二、产权安排

    产权性质是事业单位与民办非企业单位区别的主要标识：利用国有资产举办的社会服务组织属于事业单位；利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织属于民办非企业单位。事业单位向民办非企业单位转化遇到的第一个问题就是：国有资产能否、如何转变为非国有资产。事业单位的资产性质是清楚的：事业单位资产属于行政事业单位国有资产（简称行政事业资产，通常也称非经营性国有资产）。民办非企业单位的资产属于什么性质的资产？依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定，从排除法分析：第一，不属于国有资产（实际操作中允许有少量国有资产但不得超过1/3）。第二，不属于营利性资产（经营性资产），民办非企业单位属于非营利组织，《民办非企业单位登记管理暂行条例》有如下规定：“不得从事营利性经营活动”（第4条），“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产”（第21条），民办非企业单位终止后财产不得由出资者收回，应在政府主管部门指导下用于公益事业。第三，不属于个人的私有财产，个人（包括国家机关之外的社会组织）可以成为民办非企业单位的出资人，但没有法律法规规定出资人即所有者。因此，民办非企业单位的产权性质与安排既不同于事业单位（国有、非经营性），也不同于企业（出资者所有、经营性）。但现实中关于民办非企业单位产权性质的认识与规定存在很大差异。

    第一，民办非企业单位对民办非企业单位产权性质认识模糊，存在分歧。

    调查表明，认为产权属于出资者（包括合伙人）的占74.8%，20.5%的人认为属于本单位，几乎没有人认为属于社会公共财产，既多数人按营利组织“谁出资谁所有”的产权安排看待民办非企业单位产权。如果产权属于出资人，那么民办非企业单位产权与营利组织产权有什么区别？另外，在回答“民办非企业单位与企业的主要区别”问题时，“经营方式不一样”（在许多看来就是“挣钱方式不一样”）超过“宗旨不一样”等选项成为首选，说明民办非企业单位并不看重（或意识不到）宗旨（以利润最大化为目的还是以实现超越私益的社会公益为目的）是区别营利组织与非营利组织的根本差别，这从另一个角度反映举办者的出资目的、对产权的认识与民办非企业单位非营利性质的矛盾。

    第二，国家有关法律法规对民办非企业单位产权性质的规定存在分歧。

    主要表现为《民办教育促进法》及其实施条例与《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关规定的不一致。《民办教育促进法》及其实施条例规定民办学校举办者可以取得合理回报；民办学校终止“清偿有关债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”，对如何处理法律、行政法规尚无明确规定，但《社会力量办学条例》曾规定可以返还或折价返还举办者的投入。合理回报与终止后收回出资通常是营利组织的产权安排。《民办非企业单位登记管理暂行条例》虽然适用所有民办非企业单位，但在立法层次上低于《民办教育促进法》，这就存在上位法与下位法矛盾问题。

    第三，由于社会认可与法律规定存在的矛盾，导致政府及社会在是否应按非营利性组织对待民办非企业单位存在很大困惑。由此，民办非企业单位财产形成过程来自税收优惠、政府扶持、社会捐赠等的作用相当有限：71.8%民办非企业单位缴过税，极少数民办非企业单位获得过政府财政拨款和资助，10%的民办非企业单位获得过政府非资金性资助，个人、团体或社会组织有捐赠或资助意向的只占民办非企业单位16.7%……个人或社会组织出资与单位自我经营成为资产形成的主要来源，从这点看，民办非企业单位与营利企业差别不大。

    上述模糊、分歧、矛盾的焦点集中在营利性与非营利性方面，即民办非企业单位财产是按照营利组织还是按照非营利性组织制度安排。由于在这一关键问题上规定不统一、认识不一致、政策不明确，使得事业单位国有资产能否转化、如何转化遇到障碍：如果民办非企业单位是营利组织，事业单位国有资产可以通过公开拍卖、租赁经营、协议转让、产权置换等方式进入民办非企业单位；如果民办非企业单位真正是非营利组织，其财产应属于社会公共财产，国家可以通过资助、无偿划拨等方式（尽管很少发生但法律并不禁止）将事业单位国有资产转入民办非企业单位。

    三、人员分流

    近年来，青岛市事业单位人员总数变化不明显：2000年为161591人，2003年为170788人，事业单位流向民办非企业单位人员有限，成建制、大规模的流动更未发生，直接原因是：

    第一，民办非企业单位人员个体规模远远小于事业单位，同时人员相对精干，吸纳事业单位分流人员能力有限。据笔者对青岛市的抽样调查，民办非企业单位平均拥有专职工作人员约为5.7人，事业单位平均职工人数约为26.3人，事业单位的平均规模大致相当于民办非企业单位5倍左右。

    第二，民办非企业单位报酬水平、社会保障水平低。

    第三，民办非企业单位工资福利、社会保险执行标准不统一。

    从深层次分析，经济因素是制约事业单位人员分流的原因之一：民办非企业单位处于发展初期，经济状况不佳难以提供有吸引力的经济收入。

    但最根本的原因却是制度因素。由传统延续至今，我国的劳动人事制度体系是机关事业单位人事制度与企业劳动人事制度二元分立，前者属于人事关系范畴的制度，后者属于劳动关系范畴的制度，分别适用不同的法律法规并独立运行。没人为新生的、体制外的民办非企业单位预设一套人事制度，因而其面临的问题是：一是要形成完整的制度体系，尽管从短期看没有制度体系能带来“灵活”（用人、报酬与保险标准与水平自由安排等）的好处，但缺乏科学系统的制度无法保证单位与职工的合法权益，无法形成有效激励约束机制。

    二是要与全社会范围的劳动人事制度体系对接，要实现对接则需要在二元分立中做出选择，但对于民办非企业单位执行事业单位人事制度还是执行企业劳动人事制度国家无统一规定（但同为民间组织的社会团体国家规定参照事业单位人事制度执行）。

    四、小结

    第一，改革开放以来，我国公共事业发展形成两条基本发展路径：存量改革与增量做大。事业单位作为体制内组织由于受传统体制制约数量增长趋缓，其发展主要通过内部改革实现机制再造。民办非企业单位是在传统体制之外从无到有、从小到大逐渐发展起来，虽然也受到传统体制因素的制约，但制约力量来自外部，发展动力来自社会自身，改革旧体制的压力远小于事业单位，因而发展面临的主要问题是做大及如何在做大过程建立规范。

    第二，事业单位向非营利组织转化是我国公共事业改革的重要方向，相当多的事业单位通过各种方式向非营利组织转化、介入非营利组织举办及运营之中。但制度性因素（特别是财产、人才两种最重要资源相关的制度）制约事业单位向非营利组织转化。

    第三，事业单位向非营利组织转化客观上在存量改革与增量做大两条基本路径之间建立沟通与互动的桥梁，因而面对的压力是双重的：既要通过改革冲破旧体制束缚，又要在缺乏制度规范条件下实现转化，因而更多采取制度外的方式介入非营利组织发展过程。于是我们在两条基本发展路径之外发现“第三道路”：体制内制度外发展路径，即借助由于存量改革导致体制出现的松动或漏洞（体制内），运用各种规范与非规范方式摆脱制度约束（制度外），融人到增量发展之中。

    第四，“第三道路”是一种“过渡”、“失范”状态。言其“过渡”是由于这种“过渡”只能存在于变革时代，改革与发展的力量打通体制限制，体制内外建立正常的互动渠道，“第三道路”也就失去意义了；言其“失范”是由于这种改革与发展是借助体制内的制度缺陷与体制外的规范缺失实现的。但“第三道路”将长时间存续，原因是我国社会现代转型三个基本任务——市场体制建立、政府职能转变、公民社会培育要经过相当长历史时期才能完成，社会转型不结束，“第三道路”不会退出历史舞台。

    四川省县级地方政府对艾滋病人关怀与扶持的政策措施

    罗振宇江渝一、调查背景

    资中县地处成渝之间的丘陵地区，位于成渝铁路和高速公路的中段。全县面积1734平方公里。全县辖33个乡镇、783个村，人口128.54万。由于有限的人均土地占有面积和经济资源的贫乏，目前该县属全省财政收入贫困县。

    从该县1995年发现第一例艾滋病感染者至今，经省艾滋病监测中心确认的艾滋病感染者共57例，其中男性46人，女性11人，均为农民；有50例为1995年到省外“地下血站”献血时感染上艾滋病，有5例女性艾滋病感染者其丈夫感染艾滋病后经性途径被传染；有2例感染途径不详。艾滋病感染者分布在以公民镇为主的周边9个乡镇22个行政村。截至目前，艾滋病感染者中己发病死亡21人，有20多人正发生不同程度的机会性感染。

    资中县自发现艾滋病疫情后，一部分艾滋病感染者曾因被暴露而受到歧视。普及艾滋病防治知识，消除对艾滋病感染者的歧视，提高他们的生活质量，让艾滋病感染者树立对生活的信心，是该县预防控制艾滋病疫情的当务之急。

    二、对农村社区开展关怀工作的描述和评价

    资中县自中英项目正式启动以来，农村社区在省项目办和县项目领导小组的领导下，对实施关爱做了大量工作，成绩是十分显著的。经调研我们认为其成效主要表现在以下方面：

    1.加强领导，为活动开展提供了组织和体制上的保障

    在开展这项工作的时候，资中县成立了以县政府分管卫生工作的副县长为组长，卫生、民政、公安、财政、工商、计生、团委、妇联等10个相关部门的负责人为成员的项目领导小组。领导小组下设办公室，负责日常工作，县卫生局局长兼任办公室主任，设兼职副主任2人，工作人员2人，兼职工作人员5人。在艾滋病感染者比较集中的公民镇建立相应的领导机构，指派1名兼职工作员负责镇项目办的工作，将项目试点工作作为全县疾病控制工作的重要内容，层层有人抓，层层有人管02002年4月以县政府的名义颁发了资中府办发[2002]31号文件将各部门的职责予以明确规定。该文件起到了规范农村社区关怀活动的核心作用，也起到了协调各方面参与主体的主导作用。

    2.开展了普及艾滋病防治知识宣传和教育，初步消除了相关人群的恐惧心理

    为了消除对艾滋病的歧视，在农村社区认真地组织项目培训。一是分别举办了5次全县各级医务人员培训活动，1872名卫生技术人员参加了培训；二是对40名非政府组织即农村社区关键人物进行了培训；三是对70名艾滋病咨询员进行了咨询专业知识培训；四是对疫区公民镇的205名镇、村干部进行了艾滋病防治基础知识辅导；五是对艾滋病感染者及家属进行了三次培训座谈，参加人员达67人次；六是对县人大、政协机关干部70余人作了开展关怀支持项目及艾滋病预防控制知识讲座；七是对120余名县、镇（乡）共青团干部及志愿者进行了艾滋病的基础知识、咨询技巧相关知识的培训；八是对全县150余名妇女干部进行了培训。

    3.多部门配合、社会参与，实施的关爱与帮扶，缓解了患者及家庭的生存压力

    从2001年起公民镇对艾滋病感染者的农税及提留款全部实行了减免。

    2002年县地税局将全县所有艾滋病感染者家庭的农业税收减免纳入了预算，实行全免。

    民政部门对家庭特别困难的艾滋病感染者给予临时救济，对死亡的艾滋病患者给予一次性丧葬火化困难补助。

    县财政在资金十分困难的情况下，增拨一定资金用于艾滋病防治。2002年春节期间，政府部门对每名艾滋病感染者发放了100元的困难补助慰问金。

    县扶贫办在“三五”生猪扶贫项目中与县养猪协会为14户艾滋病感染者提供每户2头猪苗、100公斤饲料的免费政策。

    公民镇中心小学及大井小学为4名艾滋病感染者子女减免学费600元。

    县红十字会积极同苏州红十字会联系，对20名艾滋病感染者子女进行一帮一助学活动。

    县基督教会向艾滋病感染者捐赠衣物500余件。

    建立公民家园，为艾滋病感染者提供交流、学习、娱乐的场所，调整艾滋病感染者心态，树立自信心，开展互助自救。

    4.建立艾滋病感染者及患者医疗管理体系，使农村社区对患者的关怀从医疗方面落到实处

    卫生部门建立了以家庭护理、村医疗站治疗为主，逐级转诊的基本医疗体系。对艾滋病感染者和患者的15个村，每村确定1名卫生站村医生负责随访和医疗工作。实行村医生的常规治疗，重症向中心卫生院、县医院逐级转诊制度。利用项目经费的支持解决了治疗机会性感染的诊治费用，以确保艾滋病感染者能得到及时有效的治疗。

    5.通过培训提高了农村社区相关人员的业务水平，对关怀活动提供了人力资源上的支持

    通过对各级医务人员培训，消除了医务人员在治疗艾滋病机会性感染时的恐惧心理，提高了医务人员和咨询员艾滋病防治知识水平，较为熟练地掌握了对艾滋病感染者机会性感染的诊断和治疗技术。参与项目工作的医务人员进一步明确了工作职责、工作内容和目标，专兼职咨询人员和医务人员掌握了对艾滋病防治知识的咨询技巧。

    6.开展了志愿者活动，使关怀活动从政府行政资源利用向民间资源利用转移

    在农村社区的倡导和引导下，农村社区自发开展了一些志愿者的帮扶活动。如川主庙村五社社长顾孝灿由原来回避艾滋病感染者，改变为在农忙时主动组织村民无偿为艾滋病感染者收割玉米，部分艾滋病感染者还反应自己周围的健康人群已不对他们另眼看待，主动帮助其生产生活，不计报酬；尤为值得一提的大井小学周在光老师，除了平时关心、帮助艾滋病感染者外，还无偿承担起艾滋病感染者互助自救项目蜂窝煤厂的管理工作。

    7.实施了对艾滋病感染者的机会性感染免费治疗，鼓舞艾滋病感染者生活的信心

    依托项目的支持实施了对艾滋病感染者机会性感染免费治疗。通过解决了全部艾滋病感染者机会性感染的治疗费用，共为艾滋病感染者提供治疗500多人次，部分机会性感染严重的患者得到有效的治疗，重返家园和生产工作岗位，极大地鼓舞了艾滋病感染者的信心。

    三、对农村社区关怀与扶持政策开发的经验总结

    “资中模式”的经验是实行在艾滋病防治工作中“政府主导、项目推动、部门配合、社会参与、齐抓共管”的基本方针。这个基本方针的主要特点如下：

    1.组织落实，奠定政策开发的基础

    2.以项目为纽带，整合现有的政策资源

    充分发挥卫生部门在政策开发中的作用。通过行业途径，获取信息，争取国际、国家的规划项目的立项。如现已争取到的资中县中英项目艾滋病和患者社区关怀支持模式试点项目。主动争取得到社会各领域和各界的支持。

    以项目带动资源整合。一是利用卫生部门在关怀活动中的特殊地位，以卫生局的检疫部门为基础开展农村社区关怀活动以便在政策归口上获得主管部门支持。二是利用项目领导小组职责将与“关怀”有关的20个部门的相关政策进行整合。

    以项目促进地方财政的投入。县政府已将艾滋病防治经费列入财政预算，保证经费的落实。

    3.充分利用已经出台的政策进行开发

    利用政策执行的弹性空间。在实施关怀的活动中，在经济、医疗、社会保险等领域很少有现成的政策可采用，特别是对于农村患者，更缺乏实施关怀法定政策根据，因此，政策开发是在政策的基本框架的弹性范围内，主要采用借鉴、嫁接、变通、转换等方式来进行。

    借鉴农村社区外的政策。如借鉴其他地区的经验，探索制定了试行农村最低生活的政策。具体考虑的是，从城市的基金中划拨一部分钱来，每年人均为500元的最低保障金。这项政策具体如何实施，还有待于落实。

    借鉴对弱势群体的政策。如税务部门参照对特困户、五保户、残疾人的政策，对患者或艾滋病感染者家庭的农业税实施减免。民政部门将艾滋病感染者和患者列为特困户，给予临时性的救济；对死亡的艾滋病感染者给予一次性的补助丧葬费500元。

    利用政策集成的优势。如在卫生扶贫项目中，将公民镇卫生院排在10年规划的前3年实施；实施新村扶贫建设，公民镇5个村每年27万元／村用于基础设施方面建设，提供生产技术、信息、资料、项目，如安排了短期见效的项目，5000亩黄姜的种植项目，采用按一定价格回收的办法，对患者及家庭进行扶贫；移民扶贫计划。

    发挥相关部门政策的辐射作用。如县畜牧食品局的“3.5”工程。县畜牧食品局为艾滋病患者或艾滋病感染者家庭发展生猪、小家畜家禽等生产提供技术服务，并确定技术人员定点帮扶指导，以增加其家庭经济收入，对其缴纳的有关费用实行减免。

    4.充分发挥了乡政府机构和基层卫生部门的作用

    根据疫情反馈信息，起到了沟通信息的作用。

    扶持生产自救型的企业。如以政府机构联系工商部门、税务部门支持生产自救、生产自主的活动；提供咨询服务；提供优惠政策；如自救自助的企业蜂窝煤厂。

    乡卫生办、乡项目办，具体协助艾滋病感染者，发现问题以后反馈乡镇政府。

    指定乡镇中心卫生院、村卫生站为实施医疗关怀的基层机构，组建支持小组，支持扶贫小组，实施定点定责帮扶的有关措施。

    建立定期专访及档案制度。

    募集社会基金。通过各种渠道和领域为患者生产、生活、治疗筹集资金。

    在农村社区中发展志愿者“关怀小组”，开展自助自救的活动。

    对患者及家属检测费减免，主要由项目资助。

    给从事于关怀工作的乡村医生，给予适当的补贴，主要由项目资助。

    5.强调项目受益人群的参与（需求、自助自救）

    通过个别访谈、咨询使艾滋病感染者和患者及家属获得基本知识。通过定期或不定期召开患者或家属的座谈会，了解艾滋病感染者和患者和家人的精神状况。特别利用专家调研工作之际，对患者及家属开展咨询，增强自强自助的信念。

    利用培训、咨询、谈心等多途径的对艾滋病感染者和患者进行“依靠政府但不能依赖政府”的教育。

    6.农村社区中开展志愿者“关爱小组”自助自救活动

    创建公民家园。

    组织学习相关知识，家庭护理知识，政策法规，生产技术等。

    商讨帮扶危重患者家庭的办法。

    讨论制定有关的制度。

    开展有益的文体活动。

    组织有关人员向农村社区居民宣传艾滋病的防治的相关知识。

    7.专家参与加快政策开发速度

    通过项目，将医学、社会学、公共管理学等的领域的专家引入活动，参与调查和研究农村社区实施关怀与反歧视政策的开发；了解具体政策的需求并搜集国内国外的资料；开展专家的政策咨询作用，起到了政策开发的分析、规划和集成的作用。“资中模式”为四川省农村社区开展艾滋病防治工作提供了比较好的经验，并且为中国政府在农村和贫困地区开展“四免一关怀”提供了解借鉴。

    省级政府政务服务创新的有益尝试一四川省人民政府政务服务中心运转情况的调查

    郑辉杨恒雨一、四川省人民政府服务中心概况

    为了全方位推进对外开放，进一步扩大招商引资，深化政府行政审批制度改革，提高政府服务水平，四川在探索省级政府政务服务创新方面在全国率先尝试，2001年10月9日四川省人民政府政务服务中心成立，正式对外办公。

    政务服务中心为省政府办公厅归口管理的副厅级行政机构，常务副省长分管，省政府秘书长主管，下设综合处、督察处和国有资产转让信息发布中心。

    现有15个编制，其中行政编制11个。设中心主任1名、副主任1名。中心所需窗口行政人员从省政府有关部门选调，原行政隶属关系不变。

    中心的主要职责：（1）制定政务服务中心各项规章制度、管理办法，并组织实施；对进入政务服务中心的人员进行现场管理，并提供必要的服务；受理公民、法人或其他组织向未在中心设窗口的部门就行政审批事项递交申请，并转交有关部门依法办理；负责对涉及两个以上部门行政审批项目联合审批的组织协调和对审批项目的审批运转情况进行协调、督察。（2）为按省政府规定纳入政务服务中心的国家和省投资的重大建设项目、省本级建设项目的招投标活动提供服务，受理对招投标活动的投诉、举报，发现问题及时移交有关部门查处。（3）受理公民、法人或其他组织对进入政务服务中心提供政务服务的工作人员违纪违法行为的投诉举报，并移交有关机关查处。（4）承担省政府交办的其他有关工作。

    省政府规定凡有公开受理审批项目的省政府部门，均应进入政务服务中心并设立受理窗口，有条件的应现场即时办理。

    目前，省级部门共有51个厅局的663项行政审批项目进入中心，其中37个厅局共派有101人进驻中心窗口办公，有14个厅局由于审批业务量小未派人，而是委托中心的综合窗口受理法人或自然人提出的行政审批申请。中心仅2002年就受理行政审批事项209509件，办结202888件，按时办结率为99.7%。2003年共受理168970件，按时办结率首次实现了100%。累计办结40多万件。尤其是2003年4月四川省评标专家库设立以来，中心对国家和省投资的重大建设项目在中心的开标、评标活动进行规范化管理。

    2003年，中心共为301个省重点建设项目的招投标活动提供了开标、评标和定标的相关服务，累计举行各项招投标活动264场次，抽取参与的各类专家达1300余名。

    二、基本做法

    （一）抓项目管理和机制创新，切实规范行政审批项目的运行

    政务服务中心能够始终坚持把好审批项目的“进入关、受理关、办理关和退出关”，保证项目“进得来、接得下、办得好、留得住”。

    中心坚决制止行政审批项目“体外循环”的情况，坚持查处个别单位在行政审批中不按规定在政务服务中心银行窗口缴费以及搭车收费等不规范行为。

    中心加大对审批项目的“六公开”（即公开服务内容、申报材料、办事程序、收费标准、法律依据、办结时间）制度的监督检查，加强规范化管理，让群众放放心心办事，明明白白交费。同时对办件质量进行跟踪调查和实时监督，通过现代化办件管理系统进行同步监督，对临近承诺时限的事项发给催办通知单，通过回访、电话了解、设置意见簿等方式及时掌握服务对象对窗口工作的评价，及时严肃处理群众投诉。

    中心不断清理行政审批项目，不断减少申报材料、简化审批程序、压缩承诺时限、扩大就地办结，提高了政务服务效能。自2003年7月31日至12月31日，政务服务中心受理了即办件22816件，占受理总数的33.2%；受理承诺件40336件，全部按期办结，其中提前办结率达95%。中心推出行政审批邮政特快专递服务，减少申请人的路途往返。中心以多种方式加大政务公开力度，积极推进电子政务，以政务栏、触摸电脑、服务告知单及政府信息网站等形式将中心职责、项目设置、办事流程、办理结果和考核情况公之于众，广泛接受各界监督。

    （二）抓制度完善和队伍建设，为人员管理和政风建设提供制度保证

    针对个别部门在行政审批退件环节暴露出的一些不规范问题，中心制定了《行政审批退件管理办法》，要求行政审批机关在做退件处理时必须将退件理由一次性告知申请人，不得以相同的理由向申请人作两次以上的退件处理，并把退件管理情况纳入中心的窗口管理和各部门的年度目标考核，较好地规范了行政审批退件行为。

    中心完善了值班长制度，明确值班长由中心工作人员轮流担任（其中每周三上午由中心主任值班），每个工作日全天值班，主要负责政务服务中心正常运行秩序的管理，协调有关事项，受理来信来访和群众投诉，检查监督窗口资料管理和考勤等工作规范。中心还实行首问责任制、服务承诺制和审批责任追究制，推行文明用语，禁止服务忌语，定期组织窗口工作人员开展业务学习和理论培训，不断提高服务质量和水平。

    中心始终抓好工作人员的配备、培训、考核、使用等各个环节，形成了爱岗敬业、公道正派、服务热情、廉洁高效的公务员队伍形象。中心很注意把好窗，口人员进入关和使用关，适时表彰优秀，坚决退回不合格人员。

    为了加强政风建设，提高服务水平，中心注意抓好三点：一是抓教育培训。

    二是抓制度落实。三是抓人性化管理。现在有相当一部分人员不愿意被“轮换”走，认为这里有事业，是为人民服务的好地方。

    （三）抓电子政务建设，确保招投标活动的公开、公平、公正

    自2003年7月31日新的计算机办件系统运行以来，不仅可以通过桌上的微机查看到每个窗口的办件内容和办理状况，使中心对项目的监督管理更加直观便捷，而且中心内部的公文发布、传递、交换等信息传送都可以在该办公系统中得到实现，较大地节约了行政成本，提高了工作效率。中心已开通了免费的“短信息通知服务”。另外，中心网站建设取得了新的突破。中心在实施了处于物理隔离的互联网和党政网内外网站内容同步显示的基础上，再次对网站的栏目、版面、内容进行专门的调整，使栏目设置更科学、版面风格更清新、内容更换更及时、承载信息更丰富。中心网站访问量已达10万人次，网上咨询投诉成效显著，中心通过及时妥善处理，基本实现了事事有回音、件件有结果，群众很满意。

    针对四川省招投标工作中存在的一些突出问题，省政府决定将国家和省投资的重点建设项目招投标工作纳入政务服务中心举行。2003年，中心共为301个省重点建设项目的招投标活动提供了开标、评标和定标的相关服务，累计举行各项招投标活动264场次，抽取各类专家1300余名，有效地落实和体现了公平竞争机制，增强了公开性和透明度，有效地杜绝了指派、授意产生评标专家的做法和其他不规范行为，从程序上保证了投标人的合法权益和评标活动的公正性，受到了招投标当事人和有关行政监督部门的好评。

    三、初步成效

    （一）发挥了“三个作用”，促进了“三个文明”

    现代政府的基本职能之一是公共服务。政治文明的核心内容是法治，政府必须依法行政。中心组织全体工作人员深入学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立全心全意为人民服务的思想，真正做到了“想群众所想、急群众所急，办群众所需”，不断强化与时俱进，转变作风，’执政为民，服务社会的观念，争当人民满意的公务员。中心充分发挥展示政府转变职能、转变作风的“窗口作用”，密切党和政府同人民群众血肉联系的“纽带作用”，服务社会、勤政为民的“示范作用”，努力实现省委、省政府提出的追赶型跨越式发展的要求，促进社会主义物质文明、精神文明和政治文明健康发展。

    （二）转变了机关作风，提高了行政效率

    政务服务中心运行两年多来，初步堵住了吃、拿、卡、要等不正之风，营造出了“门好进，脸好看，话好说，事好办”的机关作风，大大拉近了政府与群众的距离，行政效率大大提高。在这里，群众明白政府的职能，感受到平等和受尊重。由于申请人与审批人分开，接件人不等于审批人，群众说话气也粗了，胆子也大了，群众有地方投诉，主人与公仆的关系理顺了，公务员也由过去的管理者变成了服务员。

    现在，省、市政务服务中心同址办公，上下联动，更方便了群众，节约了办事成本。如各种审批项目和表格上网，有140多个表格申请人在家里可下载、打印、填表，既少跑了路，少费时，少花钱，行政机构也节约了纸张、费用。

    （三）强化了内外部监督，遏制了消极腐败现象

    省纪委、省监察厅在政务服务中心设立投诉受理处，是负责受理群众投诉的常设“窗口”，具体受理中心内“窗口”单位及工作人员违纪的投诉，受理对纪检、监督对象的检举、控告和申诉以及对投诉信件的转办、督办工作，也负责受理行政审批工作之外的其他信访举报件的转办工作。

    政务服务中心的监督职能既反映在管理职能上，又反映在工作机制上。

    在行政审批、招投标管理以及国有资产转让信息发布等业务范围内，由于实行政务公开、阳光操作，内外部监督时刻存在，遏制了消极腐败现象，群众满意度不断提高。工作上拖拉作风不见了，实现了“过去群众等着领，现在窗口等着拿”的转变。审批工作前后、上下联动，“一站式”服务的综合效能充分体现出来。

    （四）赢得了社会赞誉，扩大了政府影响

    政务服务中心受到企业和基层干部群众欢迎，已收到几十面锦旗和铜匾，几十封热情洋溢的感谢信，同时也受到了省内外媒体及各级政府和部门的关注。

    四、几点启示

    （一）有利于贯彻依法行政，建设法治政府

    传统官本位文化与计划经济体制使政府管制的职能强化了，政府管理工作中人治的因素太多。随着市场经济体制的确立和中国加入WTO，政府的职能与管理方式必须转到法治轨道上来，政府机构的职能必须重新定位，政府权力的运行必须有法可依。行政审批制度改革与行政许可法的出台，是贯彻依法行政、建设法治政府的需要。而政务服务中心对促进政府依法行政、规范化服务起到了窗口、纽带、示范作用，有利于建设法治政府和政治文明，强化政府公共服务职能。

    （二）有利于转变政府职能，建设有限政府

    政务服务中心初步扭转了“审批经济”的种种弊端，服务市场经济和公共管理的功能得以体现，对解决政府越位、缺位、错位、不到位的问题，减少办事环节，提高办事效率，降低企业和公民的办事成本，对政府为人民服务的核心价值回归起到了很关键的管理、服务、监督、示范、促进作用。

    （三）有利于政务公开，建设阳光政府

    把行政审批、招投标管理、重要政府信息发布等政府重要的管理权限集中在政务服务中心公开运作，广受内外监督，这是政务公开的具体体现。暗箱操作使权力带有浓重的神秘色彩，极易产生腐败，且群众因为知情权的丧失，无法有效参政议政，也无法监督政府，必然影响政治经济发展和社会全面进步，损害党和政府的形象，严重妨碍社会主义民主政治建设。政务服务中心对遏止消极腐败现象，实现阳光政府意义重大。

    （四）有利于执政为民，建设服务型政府

    政务服务中心的成功运行使基层、企业、社会和公民能够充分认识政府的角色定位、职责，政府及其公务员应该是人民的公仆，为人民服务，公民有权享受高质量、高效率的政府服务。由于政府行为规范，群众对政府权力的运作的预见性增强，对政府的信任度提高，有利于对政府工作的绩效评估。

    行政审批制度改革是一项长期而艰巨的任务。目前政务服务中心还面临一些困难和问题。一是行政审批项目需要进一步精简，办理时限还可以进一步压缩，效率有待进一步提高。二是一些部门领导对政务服务中心的工作认识不足，重视不够，对本单位选派到中心窗口工作的人员关心不够，还有个别部门的业务处室对中心的工作缺乏必要的理解、支持和配合。三是政务服务中心对违反审批管理有关规定的行为进行有效监督仍有一定的困难，对各部门及派驻的窗口工作人员的管理，除了考核评优和通报批评外，缺乏更有效的手段。这些困难和问题为政务服务中心工作提出了新的课题。今后，中心必须贯彻执政为民和以人为本的方针，坚持树立和落实科学的发展观和正确的政绩观，求真务实，开拓创新，进一步探索政府服务的新途径。

    香港公共服务模式及对内地城市的借鉴价值

    傅小随一、香港公共服务的基本模式

    香港健全的公共服务体系是在香港成长为国际大都市过程中逐步形成的，其中既有高度自由市场经济体制的促进因素和中国传统管理智慧的凝结，也有来自发达国家特别是英国等国公共管理体制改革的重要影响作用。新公共管理模式的推行，对香港公共服务体系已经并且仍在产生深刻的影响。这种影响体现在如下几个方面。

    一是促进了香港政府管理决策与执行分开体制的形成，将执行部门从传统政府组织体系中剥离出来，使其更加专业化，更加富有效率。而决策部门则完全摆脱了可能由决策实施带来的利益的诱惑，更能从公共利益的角度制定高度符合市民意愿的公共政策。二是推行了公共部门和私营机构的伙伴关系，建立双方在提供公共服务方面的分工与互补关系，将更多的公共服务职能转移到私营机构，由它们具体实施，从而使公共服务体系越来越走向多元化、立体化。在十几年来的公共部门改革中，政府就逐步将原属房屋署、邮政署、水务署、机电署的局部机构进行了私营化处理。其三是将竞争机制引入公共服务领域，用市场化手段促进公共服务质量和效率的提高，使市民享受更加便捷优质的公共服务。

    新公共管理模式对香港公共服务体系建设的积极作用是明显的，它使城市的公共服务持续得到改善，政府和其他公共部门廉洁高效的公众形象得到强化，并为香港赢得了很高的国际声誉，从而使香港的竞争力得以保持和增强。但同这一模式在它的发源国受到的怀疑和批评一样，它也面临着来自学界和不同阶层人士的质疑。私营化、市场化在一定程度上改变了公共部门和市民关系的性质，由主人与公仆关系趋向商人和顾客的关系，使更多领域的公共服务由免费或低费改为用者付费和市场调节的价格，从而加大了低收入阶层的负担，公职人员队伍的士气也受到一定挫折。

    但是，总的来说，新公共管理的影响使香港的公共服务模式越来越清晰化。

    首先，政府在其中的角色比较明确。政府虽然没有为自己规定大包大揽式的全能职能，没有从财政、人力资源、服务过程以致手段等方面全面承担提供公共服务的任务，但政府的主导性地位是确定的，并且能够保证在市场力量不能到达的领域及时地起到拾遗补缺的作用。政府最为重要的公共服务使命：制定适宜的公共服务政策的任务能够得到很好地完成。

    其次，由政府部门直接承担的公共服务职能，能够保证以比较高的效率得到履行。近年来最为典型的是电子政务在政府公共服务方面所发挥的巨大作用。由于香港家庭电脑的普及率已经超过60%，网络收费又是全球最低地区之一，宽带通讯已经覆盖全部商业、办公楼宇和95%以上的住宅，移动通讯的普及率也超过85%，所以香港政府很好地利用了这一有利条件，加速推进电子政务建设。自1998年公布《数码21资讯科技策略》以来，用电子手段为社会提供公共服务的进程逐渐加快，目前香港政府的30多个政府部门和公营机构可以从网上为市民提供100多项公共服务。每个政府部门的网站都有法规政策咨询、新闻、通告、办事指南、办事表格下载等服务内容，大大节省了市民享受公共部门服务的时间和经济成本，市民备感方便。

    其三，香港公共服务体系的另一主要特色是非政府公共服务体系发达。

    非政府公共服务体系在健全的法律制度框架内，按照政府公共政策的指引，从商业化和半商业化的途径将企业和市民的大量公共服务需求自动承接下来，并高效予以满足。这一过程不仅减轻了政府部门的公共服务压力，效率高于政府部门，更重要的是它避免了政府的无限责任。例如困扰内地城市政府的烂尾楼问题在香港很少发生，即使有但受害业主一般也不会去追究政府部门的责任，因为楼房建设和销售的主要法律环节都发生在非政府公共服务部门和消费者之间，而其中的矛盾一般都可以按相应法律循司法途径得到解决。

    其四，香港社会自治水平较高，公益性非政府公共服务已成气候，俱乐部性质的公共服务如社区服务、社团服务等逐步健全起来，也能得到政府的支持，较大程度上弥补了政府公共部门和商业色彩的非政府公共服务体系的不足。另外，香港社会的一个特别现象是，由于处在社会主义中国的一个特别行政区的地位，基本法和全国人大的法律解释又确定了目前特区领导人的特殊产生程序，因此香港各政党没有谋取公共权力的诉求，而只是和其他政治团体一样实质上主要发挥着阶层经济利益整合和团体公益性公共服务的作用，一定程度上使香港的公共服务问题具有更强的政治性，受到的关注更多。

    总起来看，香港的公共服务体系适应了香港自由市场经济发展的特点，实现了国际潮流和中国传统社会行为习惯的有机结合，满足了香港作为国际大都市对公共服务的多方位需求，是一个高效的、特色鲜明的公共服务体系。

    二、内地城市公共服务体系的共同缺陷

    和香港比较健全的公共服务体系相比，内地城市公共服务体系的差距不小。无论是超大型城市、大型城市还是中小城市，共同存在着一些比较明显的缺陷。

    首先，内地城市公共服务的观念还没有真正树立起来，在政府、企业、公民和整个社会中，公共服务还不是一个为多数人所了解的事物和知道的概念。

    建设服务型政府是最近时期提出的目标，这是内地城市公共服务体系发展过程中的一个进步，应该给予积极的肯定。但是一些城市行政领导人对服务型政府的理解仅仅局限于某些具体服务措施方面，仍然没有将其全面提升到政府责任的高度，他们提出的问题中通常也没有健全政府公共服务体系的观念内涵，表明对健全公共服务体系的价值没有充分的认识。

    其次，内地城市政府发展公共服务体系存在着较大的体制障碍。其一是市场经济发育还不够成熟，干部人事制度改革远远没有到位，行政领导人对扩大开放特别是中国加入WTO以来社会日益增长的公共服务需求压力表现不敏感，仍然比较习惯于接受远离公众需求的内部政治指挥棒的指挥，仍然热衷于用行政权力配置或调动资源，对提供公共服务热情不高；其二，内地城市都是单位制度盛行的地方，传统形成的相对封闭的单位体制总是按惯性实行自我满足，因此是发展公共服务体系的很大消极因素；其三，现有法律法规和政府管理制度对公权与私权、公域和私域没有比较明确的划分，加之一些制度性敏感因素的作用，民间力量进入公共服务领域障碍很多，社会自治自律难以顺利发展起来，这使政府总是充当着公共服务“全能选手”的角色，压抑着非政府公共服务体系的发育成长。非政府公共服务体系的不发达，反过来成为政府职能转变的极大阻碍。

    三、香港公共服务模式对内地城市的借鉴价值

    对于主要由政府掌控公共服务体系的内地城市来说，从香港借鉴发展城市公共服务体系的经验，首要的是树立正确的公共服务观念。而这些观念中基础的一点是民主政治的逻辑起点观念，即现代政府的公共权力源自每一个体组成的人民的权力，公权的根本价值在于为人民提供公共性的服务。而现代意义上的公共服务并不只是花纳税人的钱为纳税人提供劳务的单向概念，而是推动经济发展、促进社会进步的重要基础条件，也是物质文明、政治文明和精神文明建设水平的一种综合体现。高度文明进步的社会必须是一个公共服务比较健全的社会。

    为了落实这一价值观，努力改善我们的城市公共服务，当前主要的工作任务就是转变政府职能，进行行政管理体制改革，让政府从管理目标、组织形态、职能配置、人力资源管理、运行方式到监督体系方面全面转向服务型。

    在中国，行政管理体制改革对于健全城市公共服务体系来说意义要远大于发达国家和地区，这是因为目前我们的商业性和公益性非政府公共服务机构发展的限制性因素太多、太复杂，相当长的时期内难以产生真正的规模效应，难以充实到它们应该发挥作用的位置上去。另一方面，目前的改革过程中已经放开的一部分公共服务领域，由于法规政策的不成熟和操作的不规范，以及政府部门利益因素作怪，行政性垄断的危害等，造成了一些有偿公共服务的怪相，比如民间所说的因殡葬费用高得离奇的“死不起人”现象，媒体报道的过路费、违规罚金挤迫运输企业，使其不得不用严重超载、赌人命的方式在夹缝中艰难经营等等，都属这类情况。

    所以，内地城市改善公共服务，钥匙主要掌握在政府部门手中。政府既要用法规政策手段培育非政府公共服务体系，让其尽可能多地承接可以由它们实施的公共服务，减轻政府部门的压力，解除政府部门在公共服务领域承担的无限责任，集中精力提高公共政策的水平。另一方面又要自己“放血”，破除行政性垄断给公共服务体系发展和水平提高造成的人为障碍，同时还要加强对商业性和公益性公共服务组织运行的监督、扶持，保持和增强它们参与公共服务体系建设的活力，规范它们的行为，防止它们蜕变成为以赢利为惟一目的、甚至不择手段地变公共服务为公共危害的畸形机构。

    在内地城市中，深圳不仅在地理上最接近香港，而且也是一个依托香港、借鉴香港经验而快速发展起来的城市。深圳在成长过程中吸收了一些香港城市公共服务的成功经验，在交通运输、城市规划、房地产业发展、社区和物业管理、服务业规范等方面领先其他内地城市，改变了传统公共服务的面貌，提升了公共服务的档次，并且较早地制订和实施了相关规范公共服务的地方法律法规，比如全国第一部《物业管理条例》等。2003年，深圳市政府又对城市能源、水务、燃气、轨道交通等几大公共服务领域进行实质性改革，面向全球招募合作者，开放公共服务投资，提升公共服务质量，受到学术界和国家有关部门的好评，并获得权威机构颁发的当年度政府创新奖。

    但即使如深圳这样在城市公共服务领域改革成绩较佳的内地城市，目前仍然存在和香港公共服务水平的巨大差距，可以从香港学习和借鉴的东西仍然很多，这也是目前深圳建设国际化城市着力研究的重要课题之一。在我国加入WTO以后，内地城市如欲在国内的地区竞争中占据有利地位，必须首先放眼全球，努力引进在国际上比较通行的、规范的公共服务方式，彻底改变公共服务不适应市场经济和开放发展的现状。而学习和借鉴香港，则是一条十分便捷的途径。香港经验的可贵之处，在于它是同一个文化圈内十分方便而且借鉴价值极大的学习对象。可以说，在相当长的一段时期内，香港公共服务体系都是我们重要的学习资源。

    城市道路交通服务供给的制度分析一一项基于昆明市道路交通服务供给的经验研究

    李鹏飞一、昆明市道路交通服务供给的制度分析

    作为一种无形、软性的准公共物品，我国城市道路交通服务的有效供给一直是理论界和实务界头疼并关心的问题。有关资料显示，在我国的许多城市，道路交通服务供给不足是一个亟待解决的问题，以至于近年来每届全国人民代表大会都有代表要为解决这个问题而大声疾呼并提出政策建议，然而迄今为止，城市道路交通拥堵问题并没有得到根本解决。昆明市政府为解决自身面临的这个问题，在实践层面进行了一些有益探索，积累了一些经验和教训。

    从制度分析和公共政策角度研究这些经验和教训，可以为探索我国城市道路交通服务的有效供给提供个案素材。

    市政府发布的资料表明，近年来，昆明市机动车年增长速度已达到15%，这一增长速度在全国同类城市中名列前茅。机动车的激增，加之城市流动人口的增加和一些市民的交通法规意识较差，造成主城区道路交通严重超负荷运行、车辆超饱和行驶、交警超负荷工作，道路交通拥堵日益严重，如不尽早采取措施，城市道路交通将面临全面瘫痪，并严重影响昆明国家级旅游城市的形象和城市经济社会的协调发展。

    针对市民反映强烈的主城区交通严重阻塞问题，昆明市委、市政府实施的主要措施是：

    （1）为了解决道路供给不足的问题，市政府临时调整财政预算，加大了对城市道路建设的财政拨款，通过依法招投标选择城市道路的建设者；大力向农行、交行等金融机构举债，缓解城市道路建设资金的不足；制定出台公共政策，把拟开发道路和土地批租捆绑在一起，交由房地产商开发。

    （2）根据公交优先原则，开辟公交专用线路，为广大低收入者服务；针对微行面包车和摩托车遵守交通规则不好，难以正常管理等问题，出台单项政策，禁止7万多辆微型面包车和部分摩托车人城。加大交通法规的宣传力度，让更多的车主和行人了解、熟悉和遵守交通法规；责成1200多名交通警察全员出动，负责指挥和疏导道路交通秩序，并在主要路段增派警力、增加机动巡逻、严查违章等措施，使交通事故得到了有效控制，并使道路畅通能力有所提高。

    （3）实施短期城市道路交通改善规划，通过建立强有力的领导协调机构，对交通规划、建设、营运进行一体化管理；将城区拆迁工作和交通整治结合起来，围绕二环扩建和新建40多条次干道，开展违章、危1日建筑物拆迁工作；加快实施官南路、福德立交桥和老民航路改扩建、东风西路近日公园下穿工程，完成东三环建设任务。确定了今明两年路口渠化改造的实施方案：以“两环”（一环路、二环路）、“十字”（青年路、东风路）为中心，在拆除了主城区10条道路中心护栏的同时，设置新式矮护栏4678米，完成了全市所有道路信号灯的调整。在15个路口安装了车流量监测器，在站前路等道路新增了大型导向牌、指路牌，对15条道路漆画交通标线283里。

    （4）委托昆明理工大学等单位研制中期道路交通规划，确定了实施单行线改善交通，解决城市拆迁、特殊信号，挖掘次干道潜力和支路的通行能力；通过区域进出的主要结点，大幅度削减穿越交通；减少停车泊位、提高停车费用等管理手段制约区内机动车出行需求；提高公共交通服务水平，保证区域的可达性；合理组织慢速系统，包括步行空间、对自行车的运行纳入行人交通特征管理等方案。

    （5）编制现代新昆明交通蓝图。这一蓝图将今后现代新昆明的交通分五个方面：高容多元集成——昆明将建成大容量现代综合交通系统，主城区交通比例占35%；时空运行速度——交通流量在时空上高速度运行，主城区30分钟一个交通圈，环滇城市区45分钟一个交通圈，现代都市区1小时一个交通圈；经济安全舒适——昆明市大交通将建成经济、安全和高品质的现代交通系统；环境关系友善——城市交通与环境保护，城市绿化、城市景观和历史文化保护的发展目标协调，现代新昆明将建设成绿色交通系统；支持可持续发展——以现代交通系统支撑城市的跳跃式发展，构建网络型大都市。

    经过一段时间的交通综合整治，昆明市道路交通拥堵现象有所改善，市民的满意率有所回升，但这并不表明昆明的城市道路交通服务实现了有效供给。

    从理论上说，昆明市道路交通服务供给是以政府为单一主体的供给模式，这种模式包含了城市道路交通的政策供给（交通规划的制定、实施及临时性交通法规的出台和实施）、财政供给（城市道路建设经费筹措）、管理供给（有关交通部门的服务提供）三方面的服务内容，这种模式在实践上有一些值得重视的经验，但也存在着许多政府自身难以克服的弊端。

    二、实现城市道路交通服务多中心治理的条件分析

    昆明市道路交通服务供给这种成本过大、效率过低的这种状况，在全国省会城市中是比较典型的，造成这一治理困境的根源，说到底是把城市政府视为惟一的道路交通服务供给的制度安排有关。以奥斯特罗姆为代表的“多中心治理”理论为走出这种思想误区提供了新的认识路径。虽然这一理论不是在深入研究中国公共服务供给经验基础上提出来的，但是它所揭示的在市场经济状态下的公共物品的有效供给问题，也是中国政府面临的一个重大问题。

    可以说，当前我国面临的公共物品的有效供给不足或供给过度问题，与设置了与市场经济不相适应的制度安排密切相关。因此，重构这种制度安排，是推进城市经济社会可持续发展，赶超世界先进文明城市的重要动力。

    重构城市道路交通服务供给的制度安排，实际上就是用一种新的制度安排代替旧的制度安排，即制度变迁的过程。正如道格拉斯·诺斯所言，制度变迁就是“制度创立、变更随着时间变化而被打破的方式”。可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的变化。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费用。因此任何一项制度的变迁都不是任意发生的，需要在成本一效益分析的基础上进行权衡。当制度处于均衡状态时，该项制度的净收益将大于零，而且在可供选择的制度中净收益最大。在制度处于均衡状态时，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。但是，制度均衡不是一种常态，而制度非均衡才是一种常态，因为人的需求是无止境增长的，人们对于利益的最大化的追求也是无限度的。一旦制度处于非均衡状态时，行为主体对制度的不满足势必加大该项制度的运行和维护成本，制度的净收益也相应地减少，行为主体就会把不同制度的净收益进行比较，最后就会选择一项净收益较大的制度。

    重构我国城市道路交通服务供给的制度安排，实际上就是要实现这种公共服务供给主体的多元化，供给方式的市场化，在此基础上形成生产者——供给主体和消费者——市民之间的良性博弈结构，这种良性博弈结构是城市经济社会可持续发展的必不可少的制度安排，实现这种制度安排要付出成本，当然这种成本是建立在对新旧制度安排进行成本一效益分析的基础上的，新的制度安排通过政府改革来建构是可能的，但又是一个长期的过程。作为理性的“经济人”（如果这种假设成立），政府改革通常不会损害自身的经济利益，只有在政府合法性面临挑战时，政府才会“两害相权取其轻”，舍弃一些经济利益而确保政治的稳固，而且决策者的主观决策偏好对改革的成败影响很大。

    当今中国的政府制度改革就是在政府合法性面临挑战，根据决策者意愿而实施的制度变迁过程。

    供给主体多元化制度的确立是一个长期的过程，这种长期性取决于市场经济的成熟程度。市场经济是造成多元利益主体的决定力量，多元化的利益主体必然带来社会分层的加剧，使非政府组织快速发展，就像私营企业群体一样，最终成为有实力和政府博弈的社会力量，只有到这个时候，公共服务供给主体多元化的制度安排才能确立。因此，发展和完善市场经济的过程，从公共服务供给的角度讲，本身就是一个造就多元化供给主体的过程。除了那种窃喜于旧体制存在以权谋私的人，大多数行政主体应该是欢迎这种制度安排的，况且这已是一个不可逆转的客观社会过程。

    供给方式的市场化是一个正在实现并不断被完善的过程。随着城市政府公共财政体制的初步建立，政府公共服务供给职能的履行逐步有了预算保证，在完善依法招投标机制的同时，一些城市公共基础设施的投资也形成了政府、社会、企业，甚至外资多管齐下的格局。政府投资、政府经营；政府投资，企业经营；企业投资，企业经营和社区提供等形式的出现，标志着城市道路交通服务供给的市场化已经在一些城市萌芽。当然，继续推进城市道路交通服务供给的市场化，产权的界定又是一个需要认真研究的问题。

    此外，实现道路交通服务的优质管理供给，一方面取决于行政民主制度的确立，也就是说，市民能够通过制度化的渠道来参与和表达自己的利益要求，而不是依靠激进的、非制度化的手段去达到自己的目标；另一方面，则取决于政府对各有关交通管理部门的制度化改革，改革的方向是，建立了集中统一的交通管理机构。采用“统一管理、两个层面（决策层、执行层）、三大职能（管理、建设、执法）”的大交通管理模式，从根本上解决体制性障碍，实现交通管理的集中统一。克服政府交通管理部门各自为政、政出多门，管理混乱、职能交叉、事权不清、机构重叠，效率低下等弊端。改革的步骤可根据各地不同情况，或一步到位，或分阶段实施，最终确立道路交通服务管理供给的有效制度安排。

    而城市政府在一种新的制度安排代替旧的制度安排过程中应该做的事，就是根据城市经济社会的发展状况，适时调整和转变自身角色，引进成本一收益分析办法，重视研究市民的需求结构，制定交通服务供给的远景规划和战略；根据稳定的政策和法律规范，促进与各供给主体间的关系协调，不断推进道路交通服务供给主体的多元化和供给方式的市场化，只有这样，政府、市民、企业和非政府组织之间的多重博弈结构和机制才能建立，运用数学模型对公共服务供给进行分析才有意义，城市道路交通服务供给的制度变迁才能从可能走向现实。

    边疆民族地区农村公共卫生服务体系的制度选择——来自第一个新型农村合作医疗受益者试点县的创新案例

    朱江朱秦木

    一、第一个新型农村合作医疗受益者试点县——云南省会泽县的创新案例

    1.会泽县的公共卫生资源现状

    云南省会泽县，位于滇东高原北部，地处乌蒙山主峰地段，贫困面大，贫困程度深，是国家重点扶持县之一。近年来通过实施卫生建设项目，已建成5个中心卫生院、18个一般卫生院，但乡镇卫生院医疗设备十分落后，有的连基本的常规检验设备、手术器械、手术基本设施都不具备，不能开展简单的手术。

    据调查统计：

    按年人均纯收入865元的标准计算，会泽县的贫困人口还有60万人，占总人口的65.7%。县级财力有限，卫生投入不足，全县仅有医疗机构461家，平均每千人拥有病床1.69张。

    全县23个乡镇卫生院，总业务用房面积18971.34平方米，其中危房面积6236平方米，占33%，40%的乡镇卫生院面l临改扩建；376个村卫生所中，114家无业务用房，70%的村卫生所需要新建或扩建。

    卫生专业技术人员十分缺乏，医疗机构中有卫生专业技术人员1011人，其中：本科29人、专科121人、中专456人、职高286人、初中及其他学历119人，平均每千人仅拥有卫生专业技术人员2.71人，中高级专业技术人员非常匮乏；乡村医生1080人，其中很大一部分连基本的诊疗都难以进行。

    在边远贫困地方，由于卫生资源极为匮乏，缺医少药的现象普遍存在，农民因病致贫、因病返贫十分突出。据2000年对乡镇的1070户进行调查，结果表明：在年人均纯收入300元以下的925户中，因病致贫占54.2%，其中收入在200元以下的778户，因病致贫395户，占50.8%；收入在201～300元的147户，因病致贫106户，占72.1%。而在年人均纯收入300元以上的145户中，因病返贫25户，占17.3%，证明随经济收入的增高，因病致贫、因病返贫现象逐渐降低。

    为改善边疆民族地区农村公共医疗卫生条件，减轻农民因巨额医疗费用带来的沉重负担，遏制因病致贫、因病返贫的现象，2003年6月1日，会泽县正式启动新型农村合作医疗制度试点。

    二、会泽县建立新型农村合作医疗制度的路径

    1.建立“互助共济”的新型保障机制

    主要是统一采取“合医又合药、补大又补小”的形式，实行“政府补助为主，集体扶持、个人缴纳为辅，乡镇分开核算，结余下年继续使用，亏空互济”的医疗保障机制。

    2.建立“五位一体”的新型筹资机制

    主要包括中央、省、市和县每年给每位农民分别补助10元、5元、3元和2元，以及个人交纳10元。农民个人交纳的10元这部分，由会泽县财政代交5元，实际上农民每人只交了5元钱，每年财政共补助400万元。其中，五保户、特困户个人应交的10元，全部由县民政局代缴。此外，还建立了农村医疗救助制度，每年由财政拿出24万元作为全县新型农村合作医疗贫困救助基金，按每人每年0.3元安排医疗救助基金，纳入合作医疗资金专户管理，主要用于特困人群、患急危重症或者突发事件而无力支付医药费自负部分的农民。农村合作医疗基金中农民个人缴费及乡村集体经济组织的扶持资金，原则上按年由农村合作医疗经办机构在乡镇设立的派出机构（人员）或委托有关机构收缴，存人农村合作基金专用账户；地方财政支持资金，由地方各级财政部门根据参加新型合作医疗的实际人数，划拨到农村合作医疗基金专用账户；中央财政补助中西部地区新型合作医疗的专项资金，由财政部根据各地区参加新型农村合作医疗的实际人数和资金到位等情况核定。

    3.建立合作医疗的新型财务制度

    制定了《会泽县新型农村合作医疗基金管理办法》（试行），将新型农村合作医疗基金纳入社会保障财政专户管理，实行收支两条线，专款专用，通过多个渠道对基金使用进行监管：一是新型农村合作医疗管理委员会办公室要负责协调合作医疗资金的划拨，定期检查监督资金的使用和管理情况，每月向新型农村合作医疗管理委员会汇报；二是经办机构定期（每季度一次）张榜合作医疗资金的具体收支和使用情况，保护农民的参与权和知情权；三是农村合作医疗管理委员会定期向同级人民代表大会汇报工作，主动接受监督；四是审计部门定期对农村合作医疗基金收支和管理情况进行审计，保证农民自愿缴纳、集体扶持和政府资助的农村合作医疗基金的安全，做到专款专用、专户储存、不被挤占挪用。

    4.建立“四统一”的新型管理制度

    主要是实行政务统一、财务统一、药品进购统一和公共设备收取抵押金统一。在县级实行药品招标采购，乡、村两级实行药品跟标采购的办法，降低药价，让利患者；同时，对新型农村合作医疗机构进行资质认定，对4家县级医疗机构、25家乡镇级医疗机构、369家村级医疗机构采取定期或不定期抽查的方式，加大监督检查力度，对于服务质量低、医疗药品混乱的机构，每年进行调整，以提高公共卫生业务水平和服务质量。引入竞争机制，全面推行病人选择医生制度，降低了农民患者的医疗费用，提升了卫生院的管理和服务品质，实现了所有卫生院无赤字，居全省前列。

    三、会泽县新型农村合作医疗试点取得的成效

    1.新型农村合作医疗呈现出较好的发展势头

    截至2004年3月25日，全县23个乡镇、361个村民委员会、11个社区、4045个村民小组，应参加新型农村合作医疗的农村居民人口总数为829388人，实参加的人口总数为776648人，参合率达93.64%，全县筹集总资金23299440元，存人县合作医疗管理办公室专门账户。农民自筹、中央、省、市、县财政配套资金已全部到位，存入财政专户。

    2.新型农村合作医疗受到农民的欢迎和拥护

    参加新型农村合作医疗的群众，医药费得到减免，“享受到了同城里人一样的待遇”，真正得到实惠。

    3.新型农村合作医疗大大改善了农村的医疗条件

    过去，许多村卫生所连体温计、血压计、听诊器这“老三件”也不齐全，甚至连张输液床都没有。经过投资改造，目前村卫生所面貌焕然一新，乡镇卫生院全部配备了电脑，合作医疗报销账目实现了电子化管理。乡村医疗卫生条件大大改善，农民有病就医的人数也越来越多，多数乡村卫生院所的业务量翻了一番。广大农民群众已经享受到了大病能报销，小病得福利，无病能查体的新型健康保障，还编了花灯歌舞和说唱快板“合作医疗就是好，互帮互助向前跑；合作医疗就是好，经济困难解决了；合作医疗就是好，生命危险有担保。”四、边疆民族地区新型农村合作医疗制度的制度选择

    1.传统农村公共卫生服务体系的制度失衡

    在20世纪中国农村改革前，农村卫生保健是以人民公社集体经济制度为基础，由政府和集体统一供给的，通过强有力的政府干预，在农村全面推进合作医疗制度，这在短时期内，解决了农村缺医少药的问题。随着农村经济制度的改革，薄弱的集体经济已经无力出资，原有的供给机制不复存在，短缺经济体制下的乡村卫生机构受到极大影响。由于贫困地区乡镇的财政实力差，乡镇卫生院和村级卫生所缺乏当地政府和财政的支持，生存和发展面临困境，医疗服务提供能力降低，农民的医疗卫生服务需求无法得到满足，农村公共卫生服务供给机制出现失衡，农村公共卫生服务供给严重不足，公共卫生资源明显流向城市，城乡的公共卫生服务差距越来越大，加大了农民农业生产中的风险，也制约了农业和农村经济的发展。

    2.新型农村公共卫生服务体系的制度创新

    会泽县所进行的新型农村医疗合作制度试点，它明确了政府、卫生服务提供方、农民之间的“责、权、利”关系，体现了农民的自主性与互助性特点，赋予了农民知情权和监督权，提高了制度的公开、公平和公正性，充分体现了新型农村合作医疗制度的创新性：一是筹资机制新。针对农村经济基础和农民承受能力状况，实行政府资助为主、集体扶持和个人缴费相结合的筹资机制，中央政府转移支付一部分，地方财政支付一部分，政府加大了资金扶持和引导力度，从而进一步增强互助共济的能力，提高了保障水平，统筹与服务功能大大增强。二是管理体制新。各级政府成立由卫生、、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组，加强了协调机构的建设；同时，管理经费列入财政预算，改变了过去从合作医疗基金中提取管理经费的做法，能够保证所有经费用在农民身上。三是监督机制新。成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的监督委员会，定期检查监督合作医疗基金使用和管理情况。四是补偿方式和救助制度新。针对统筹资金的有限性和农民因病致贫、返贫的现实，以大病补偿为主，适当保小病。针对贫困人口的特殊情况，将合作医疗与医疗救助和扶贫开发相结合，对农村“五保户”和未解决温饱的贫困家庭，财政安排了医疗救助资金用于救助。

    3.完善边疆民族地区农村公共卫生服务体系的制度选择

    以市场经济为导向的农村卫生体制改革，要求政府改变对卫生资源配置的直接干预，发挥市场的主导作用。政府应创造有效率的市场环境，通过评价市场的有效性来评价政府角色的有效性。对于农村医疗机构（如县医院、乡镇卫生院），政府建立监督机制比直接参与医院的经营管理更为重要。但是，农村卫生体制顺利转轨与良好的市场环境不会自然形成，强调市场作用，并不意味着否认政府作用。在农村建立新型合作医疗制度，政府有义务进行监管并投入一定的财政资源，以弥补农村卫生保险或保障市场的缺陷，最终推进农村医疗卫生事业的可持续发展和基本医疗服务的可及性、服务质量，促进卫生公平。在城乡卫生资源结构不合理，农村医疗资源总体不能满足农民需求的情况下，必须加强农村卫生基础设施建设。在整合农村有限的卫生资源的同时，还需加快农村卫生管理体制改革。在农村卫生管理体制改革中应切实关注政府的投入究竟有多少使农民真正受益。既要合理确定补助比例，防止“崩盘”，又要确保农民得到实惠；既要保证资金运行安全，提高管理使用水平，又要维护农民的参与权、知情权和监督权；既要确保政府投资到位，同时又要引导农民增加筹资数额，不断提高新型农村合作医疗的抗风险能力。

    一个贫困县崛起的奇迹——和林格尔县构建服务型政府推动区域经济发展案例

    内蒙古行政学院、内蒙古呼和浩特市委组织部、和林格尔县委课题组位于内蒙古自治区中南部的和林格尔县，曾经是一个出了名的国家重点扶持的贫困县。全县总土地面积3436平方公里，总人口18万，地形地貌多样，素有“五丘三山二分川”之说。这个县自然资源十分贫乏，人称“地上没草，地下没宝”；水利、电力、交通等基础设施极为落后；群众的科技文化素质不高，思想观念一度十分落后。上述“三大”劣势长期以来一直严重阻碍着和林格尔县经济与社会的发展。直到1997年，和林格尔县的经济和社会发展还相当落后，其国内生产总值、财政收入、农民人均收入、居民储蓄存款等主要经济指标，均排在内蒙古自治区101个县（旗）的90位之后。

    然而，就是这样一个贫困县，如今却发生了翻天覆地的变化。在短短的几年内，和林格尔县的国内生产总值从1997年的3.8亿元增长到了2003年的18.11亿元，是1997年的4.7倍；财政收入从1997年的1955万元增长到了2003年的1.56亿元，是1997年的8倍。到2003年全县农民人均纯收入达到2055元，较1997年增长了62%.城镇居民人均可支配收入突破4500元，较1998年翻了一番。和林格尔县在不到10年的时间里创造了我国西部贫困地区经济跨越式发展的奇迹，其快速发展的成就和经验，被称作“和林格尔现象”或“和林格尔模式”。

    那么，“和林格尔现象”是怎样发生和发展的呢？“和林格尔模式”下的政府理念和行为是怎样的呢？下面，就让我们走进和林格尔县的过去、现在和未来。

    一、战略突破口的成功选择

    1999年3月，经和林格尔县人民代表大会通过，并报市政府批准，和林格尔县盛乐经济园区工程正式启动了。实际上，这年的2月26日，县里已经成立了以县长吕慧生为组长的开发区领导小组，并同时成立了由县委办公室主任李公社为主任的开发区办公室，但对外不叫搞开发区，而是叫建设经济园区，这是由于当时国家正在限制搞开发区的缘故。

    盛乐经济园区坐落在209国道呼和段36公里处，总控制面积30平方公里，因和林格尔为北魏古都盛乐在此附近而得名。这里距呼和浩特市只有32公里，距和林格尔县城7.5公里。当李公社一行6人带着帐篷和测量仪器来到盛乐经济园区的选址时，这里是一片荒凉，人迹罕至，水电全无。经过测量，经济园区的图纸很快就出来了，但接下来的问题是，七通一平怎么搞？钱从哪来？商从何招？当时，北京西城区每年出资100万元人民币对口扶贫和林格尔县，这100万元过去主要用于小流域治理、农村人畜饮水等方面，基本上是撒了胡椒面。这次，县里下定决心，把这100万元扶贫资金集中投放到经济园区建设上，用这100万元打造一个二三产业发展的平台，使扶贫由输血变为造血。

    然而，如此浩大的工程，光靠北京西城区这100万元是远远不够的，必须要通过招商引资来解决燃眉之急。可是，当时县里的财政已经拮据到连干部的工资都发不出来，有谁还肯为经济园区的开发项目垫资呢？困难面前，县领导想出了向亲戚朋友伸手的办法，县领导一马当先，县里四大班子和科局领导一齐上阵，凡有亲戚朋友是搞工程建设的，就亲自出面求人家来，给予优惠，保证3年兑现。当时，县领导这样给大家鼓气：不要怕，只要我们做得正，就不怕。我们不避嫌！

    盛乐经济园区1999年5月开工建设以来，本着“筑巢引凤”和“引凤筑巢”同步进行的原则，边加快基础设施建设步伐，边加大招商引资力度。努力寻求战略合作伙伴，创造经济园区的发展奇迹。蒙牛进入盛乐经济园区，是颇具戏剧性的。1999年，内蒙古的著名企业伊利乳业集团的三分厂和四分厂已经落户和林格尔县，乳业的发展前景十分看好。就在这时，今天的蒙牛老总牛耕生从伊利独立出来，要另起炉灶，再建一个驰名中国乃至世界的乳业品牌企业。

    但究竟到哪里去建？一时还没有着落。在这种情况下，他找到了和林格尔县的县领导。县领导当即表态：水、电、路你要多少我保证你多少，我们一定会讲诚信的。不信，你做着看。

    由于1999年呼和浩特市地区已经有了伊利这样一个名牌乳业公司，因而对要不要支持蒙牛，甚至允不允许蒙牛在呼和浩特市地区落脚，也存在着一定的争论。特别是涉及土地政策等问题时，人们对要不要给蒙牛特殊的优惠，也存在许多分歧。在这种情况下，和林格尔县委、县政府一班人顶住各种压力，采取各种办法，帮助蒙牛在盛乐经济园区立住了脚跟，并且很快发展起来。

    蒙牛的名牌效应给和林格尔、给盛乐经济园区带来了巨大的影响力。随着蒙牛事业的超常发展，盛乐经济园区与和林格尔县的投资环境特别是其对外界的吸引力发生了很大的变化。在和林格尔人千辛万苦、千言万语、千山万水、千方百计的“四千”精神感动下，呼和浩特市兆君羊绒制品有限公司、内蒙古大正置业有限公司、内蒙古绿鑫冷冻食品有限公司、内蒙古元和实业股份有限公司、内蒙古宇航人高科技产业有限公司等一大批符合和林格尔产业发展要求，对和林格尔农牧业产业化具有带动作用的企业进入了盛乐经济园区。

    到2003年，落户盛乐经济园区的工厂已有392家。从1999年建园到2003年底，盛乐经济园区的各项经济指标年年都在发生着翻天覆地的变化。其中，销售收入：1999年只有4300万元，2000年为3亿元，2001年为10亿元，2002年为22亿元，2003年突破50亿元大关，为52亿元；国内生产总值：1999年为1303万元，2000年为1亿元，2001年为3.3亿元，2002年为6.67亿元，2003年为15.76亿元，基本上都是每年都要翻一番多；盛乐经济园区的税收增长情况是：1999年只有102万元，2000年为1288万元，2001年为6814万元，2002年为1.21亿元，2003年上升到2.12亿元。尽管在“先发展后得利”的思想指导下，税收水平不可能增长过多、过快，但税收水平仍然是随着经济的迅猛发展不断提高的。

    二、制度创新的巨大推动

    和林格尔在制度创新方面的成功探索是多方面的。

    首先，他们自觉引入市场机制解决基础设施建设投资问题，取得了显著的成功。和林格尔作为国家级贫困县，1998年财政收入仅有2645万元，这样一个财力，根本无力支撑基础设施建设、城镇建设和盛乐经济园区建设的资金需求。在这种情况下，县委、县政府大胆探索，采取“多元投入、市场运作、合理开发、滚动发展”的新思路，按照“谁投资，谁受益”的原则，出台了一系列通过市场化手段吸引投资的政策措施，有效地解决了资金不足的“瓶颈”制约。比如，在旧街区改造中，就采取了“以房养路，以路促房，房路结合，综合开发”等有效办法，比较好地解决了街区改造中的资金问题。再比如，对和林格尔城关镇的统一供暖设施建设，就是采取把统一供暖外包给公司，给予相对长时间的垄断权，但同时对其提出供暖价格要低于呼和浩特市0.2元的限价要求。这样一来，和林格尔县不花一分钱，就实现了全城关镇的统一供暖，而且价格还十分低廉。

    第二，和林格尔县还通过政企分开、社会办厂、社会办区等方面的制度创新，有力地推动了和林格尔经济社会的超常规、跳跃式发展。

    在和林格尔的制度创新中，首先是坚持政企分开的原则，发挥两个“极至”，即把政企不分开的劣势降到最小，把政企分开的优势发挥到最大。真正形成政府做政府的事、企业做企业的事，企业围绕市场转、政府围着企业转的政企关系新格局。形成了凡是企业自己能干的事政府决不干预，凡是企业需要政府帮助解决的问题，政府全力以赴的政企关系新理念。和林格尔县现任县委书记吕慧生也深有感触地说：“在和林格尔，政府与企业的关系，是母女关系，不是婆媳关系。母女关系，就是没有隔阂，无话不谈。”在今天的和林格尔县，政府为企业服务的理念已经牢固树立，政府与企业的新型关系已经形成。

    坚持社会办企业，是和林格尔制度创新的又一个亮点。在这方面有许多生动事例。比如，在蒙牛发展过程中，为蒙牛乳业公司服务的1000多台汽车没有一台是他们自己的，建设的1000多个奶站都是利用社会资本进行运作，有效地组织了6亿多元的民间资金。再如，兆君羊绒衫厂职工公寓就都是通过社会融资兴建的，这充分体现了政企分开、社会办企业的思想。

    坚持社会办区、聚集要素，是盛乐经济园区建设中的一个重要的制度创新。目前，盛乐经济园区只有一个29人组成的管理委员会，负责园区的规划、施工和行政协调工作，园区内的供水、供热、供汽、通电、通讯、通邮、通车等基础设施建设项目全部推向市场，交由社会力量或企业来办，这使园区成为聚集生产力要素的场所，也使政府成为真正意义上的小政府。

    干部选拔任用制度的改革，为和林格尔县的发展提供了强大的动力。

    2002年和林格尔县面向全县6000多名党员公开招聘45名“合同制”村支书，这是和林格尔县在农村干部人事制度改革方面的一个巨大突破。正如和林格尔县的一些领导同志总结的那样：一个好带头人，一个好班子、一个好队伍、一个好机制，才是和林格尔县经济社会发展的强大内动力。没有这一点，其他一切就都是空的。

    三、大力改善投资环境

    面对社会主义市场经济的不断完善，以及和林格尔经济社会的快速发展，和林格尔县的广大干部和群众越来越深刻地认识到，在现阶段，招商引资的竞争已经不仅仅是优惠政策的竞争，而是综合服务环境的竞争。因此，只有牢固树立“企业发财、我们发展”的意识，给予外地的投资者兴办企业与本地企业同样照顾，并多方面支持他们发展壮大，才能吸引更多的客商。鉴于此，和林格尔努力做到“三明”，即在开放工程总体谋划上要高明。站得高、看得远；在具体项目洽谈中要开明，要算大账，不拘泥蝇头小利，先予后取；在对项目的后期管理上要精明，特别是对落户园区的企业要尽园区一切之力为企业排忧解难，想企业之所想，急企业之所急，坚持“全方位开放，与国际惯例接轨，按市场经济规律办事”的原则，建立精干、高效的管理体制，实行“小政府、大社会”、“内盾环”、“一站式”服务的运行机制，提倡“投资者即上帝”、“客户第一”、“人人是投资环境，事事是信誉形象”、“新事新办、特事特办”以及“言必行、行必果、令必通、干必成”等一套新的办事方式。

    盛乐经济园区不仅实行比我国经济特区和沿海开放城市更为优惠的政策，而且按照与国际惯例接轨相适应的原则，建立起了精简、高效的管理机制和运行机制，尤其对中外投资洽谈、立项、办理手续等工作一律实行了“一座楼内办公、一支笔审批、一个桌上盖章”的“一条龙”办事服务程序。此外，他们还积极帮助企业办理各种县以外的手续，帮助企业进行资金筹集及运作，帮助争取金融部门的支持，帮助企业巩固和发展原料基地，帮助企业开拓市场，帮助企业把人区合同以外的事情办得更好，给企业以关怀，给企业以真诚，给企业以实实在在、尽心竭力的帮助，可以说达到了“全程服务”。这样，经济园区就与企业的关系达到了一种水乳交融、相互依存、相互发展、共同提高的境界。

    四、用企业经营理念经营旗县

    “市场经济只承认交换的法则，没有免费的午餐”，和林格尔县现任书记吕慧生如是说。和林格尔县的领导有一个比较新颖的提法，叫做“经营旗县”，即不仅仅把一个旗县作为一个行政区划来管理，更把它作为一个“公司”来经营。

    经过几年的摸索，和林格尔人以其独特的智慧，形成了独具特色的“十换”法则：

    一是以市场换投资。和林格尔人认为，市场就是资源，有市场就能吸引来投资，让出市场就能得到投资。为此，他们向政府垄断的行业开刀，率先把和林格尔城关镇的供热市场让了出来，以此换得了大众热力公司1800多万元的供热投资，使集中供热的面积达到了20多万平方米，解决了困扰县政府多年的城关镇环境污染问题。在和林格尔县有一个私人经营的三星级酒店，既是和林格尔县的招待所，又对外营业，之所以有人愿意投资为县里建招待所，就是由于县里把招待客人的市场让了出来。

    二是用存量换增量。和林格尔县并非完全一无所有，经过多年的积累，实际上也形成了一定的存量，比如，国有和集体资产等。但是，如果由自己硬撑着坚持经营下去，是很难做强做大的。为此，和林格尔县采取用存量换增量的办法，不仅盘活了存量，更主要的是带来了增量。如，他们把县淀粉厂整建制地转让给奈伦集团之后，积极引进瑞典、丹麦等三国四方组建华欧淀粉公司，并进行技术改造，结果引进资金8000多万元，进而激活3000多万元的存量资产。

    三是以资源换技术。和林格尔县的奶牛业发展起来以后，很快就形成了规模，变成了巨大的资源，这就为用资源换技术提供了良好的条件。为此，他们用当地丰富的奶牛资源，换取了高达亿元的大正奶牛胚胎移植技术工程。

    四是以龙头企业换资源。蒙牛、华欧等龙头企业在和林格尔发展并壮大起来后，不仅推动了全和林格尔县奶牛和马铃薯基地建设，而且使和林格尔的资源从本地延伸到了邻近地区，甚至更远的地区，使那些地区的丰富资源成为和林格尔的资源。这就是龙头企业换资源的妙用，也是一条基本的经济发展规律。

    五是以诚信换投资。和林格尔人就是这样，以诚心感人，以诚信服人，坚持开门引凤，反对关门拔毛；坚持先予后取，反对杀鸡取卵；坚持说话算数，反对出尔反尔，用诚心和诚信赢得了众多投资。

    六是以服务换投资。政府以廉洁、高效的服务来吸引投资者，并在服务热情和提高服务水平上下工夫，把政府与企业由婆媳关系变为母女关系，让企业用更多的精力来研究市场的需求，政府用更多的精力来研究企业的需求。这就是和林格尔人的服务观。

    七是以荣誉换投资。就是用适当的荣誉来换取那些先富起来的、追求自身价值实现的人们前来投资，和林格尔的盛乐经济园区的几十座亭子就是这样建立起来的。县里给这些前来投资的人们以亭子的冠名权和永久的产权，让他们的后代可以继承，这样就吸引来了许多想流芳千古的富人前来投资。

    八是以廉政勤政换投资。针对一些落后地区因为廉政勤政搞得不好而吓走商家的深刻教训，和林格尔自觉地廉政勤政作为重要的投资环境加以建设。

    在盛乐园区或者和林格尔的其他地方，都没有吃、拿、卡、要等不正之风，也没有办事拖拉推诿等现象。商家感到，在盛乐园区投资很安全，投资环境非常好。

    九是以观念换投资。和林格尔县县委书记吕慧生经常说，“观念一变天地宽”。和林格尔人深切地感到，许多事关键在观念的转变，他们引入市场机制引进投资，构建服务型政府吸引投资，使一个看上去完全是一穷二白的贫困地区，在短短的几年中就摆脱贫困，走向富裕，这本身就很能说明问题。

    十是以土地换繁荣。土地是财富之母，这在和林格尔是千真万确的事实。

    和林格尔所走过的路，在很大程度上就是一条以土地换繁荣的路。盛乐经济园区就是用土地作为资本，用来置换各种生产要素，加速发展二三产业的成功事例。当然，没有新人、新观念、新制度、新机制，土地就只能沉睡，繁荣是不会从土地中自然生长出来的。

    宿迂市公共卫生体制改革案例

    孙学玉一、改革动因

    改革前宿迁市医疗卫生单位处于高负债、低效益、高收费、低水平的运行状况，特别是乡镇卫生院严重存在开门运转难、投入发展难、优质服务难、强化管理难等问题。

    1.卫生资源总量不足、投入渠道单一问题

    到1999年底，宿迁市卫生总资产为4.95亿元，卫技人员总数为8332人，千人拥有卫技人员1.64人；其中，124家乡镇卫生院总资产为17058.6万元，负债总额8316.7万元，资产负债率为48.8%，部分乡镇卫生院已资不抵债；有2/3的乡镇卫生院只能发一半工资。

    2.内部运行机制不活、动力不足问题

    在计划经济体制下，医疗单位产权不够明晰，国家利益、单位利益、个人利益联系不紧，卫生事业发展的内在动力明显不足。一是僵化的人事与分配制度，导致人浮于事、“铁饭碗”、“大锅饭”现象普遍存在。二是不合理的管理体制，使医疗卫生单位决策不自主。三是呆板的运行机制，使医疗卫生单位对市场反应迟缓，效率低下，生存发展困难。

    3.卫生资源结构不合理、“重医轻防”问题

    1999年底，宿迁市卫生资源中，政府占90%，民资占10%；在政府的卫生资源中，有84%在城市，90%集中在医疗单位，只有16%在农村，10%在防保领域。卫生资源配置呈“畸形”现象，不利于卫生事业全面、协调发展。

    4.卫生行业管理认识模糊、职责不清问题

    计划经济体制下，我国将医疗卫生行业笼统定性为公益性福利事业。

    市场经济体制下，卫生事业不仅有公益性，也有收益性，在提供医疗卫生服务的同时，也有经济效益。在市场经济条件下，政府在医疗领域既当“裁判员”、“教练员”，又充当“运动员”，既办医又管医，又是医疗执法的主体，三者合一。

    二、思路和举措

    他们的总目标是实现政府由“办卫生”向“管卫生”转变，消除影响卫生事业发展的体制性障碍，增强动力，激发活力，按照政府行为与市场行为分开、事业性质与产业性质分开、竞争性领域与非竞争性领域分开的原则，把竞争性的医疗服务全面推向市场，建立和完善应对各类突发性公共卫生事件的运行机制，推动医疗卫生事业全面发展。

    为此，他们坚持卫生改革的市场化取向，按照“保防保，放医疗”、“理顺体制、盘活存量、借助外力、引入竞争、加快发展”和“靠外、靠大、靠强”的改革思路，先后实行了防保体制改革、卫生监督体制改革、医疗事业单位产权制度改革，鼓励社会力量兴办卫生事业。

    1.改革管理体制，实行医防分设，即将乡镇防保与医疗服务职能分离

    2000年，宿迁首先在沭阳县进行防保体制改革试点，2001年全面推开，在全市111个乡镇设立防保所，按照人口万分之一的比例公开招聘防保员，明确乡（镇）防保人员经费按每人每年不低于6000元标准补助，并列入县（区）财政预算，由县（区）卫生行政管理部门考核发放。在1418个村卫生室聘用兼职防保员，县级财政每人每年补贴1200元。形成了以市疾控中心为龙头，县疾控中心为骨干，乡镇防保所为基础，村级防保员为网底的四级防保体系。

    2.创新办医模式，实行多元化投入

    1999年底，市政府制定出台了《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》。按照“社会办卫生——卫生产业化——产业民营化——民营规范化”的改革新思路，鼓励、支持社会和市外资金投资兴办医院，改变政府包办与单一投入机制。

    3.盘活存量资源，优化资源布局

    宿迁从2000年开始对现有的医疗资源进行产权置换，使之与社会投资主体嫁接，改制资金全部用于卫生事业再投入，实现了卫生资源的倍增。在卫生再投入方向上，向公共卫生领域倾斜。宿迁市医疗单位改制所得到位资金33091.01万元，除用于职工补交“三项保险”4118.95万元，其余全部存人卫生事业发展基金专户，用于公共卫生保障体系建设。

    4.改革产权制度，塑造市场主体

    对全市医疗单位通过公开拍卖、协议出让等形式进行以产权为核心的改革，改造成股份制、合伙制、混合所有制、个人独资的医疗机构。目前，全市124家乡镇医院和9家县级以上医院已完成了改制任务。对市人民医院，宿迁本着“靠外、靠大、靠强”的原则，通过资产重组加入了南京鼓楼医院集团，由南京鼓楼医院、金陵药业和市政府共同组建新的股份制医院，实现了医疗资源的跨区域优化组合。

    5.进行卫生监督体制改革，提高卫生综合执法能力

    宿迁市通过将市、县两级的卫生执法职能从原卫生防疫站中分离出来，成立了卫生监督所和疾控中心，将卫生系统内原属于医政、防疫、妇幼保健等部门的监督职能集中起来，由卫生监督所统一执法，彻底解决多头执法、分散执法、交叉执法的矛盾。

    三、成效和问题

    对于改革成效，当地卫生主管机关做出了五点总结：

    1.多元化办医格局初步形成，卫生资源总量迅速扩张

    到2003年底，全市卫生总资产为12.91亿元（其中改制医院的资产为6.55亿元；新增民营医院资产为1.25亿元；政府医疗卫生机构资产为1.88亿元；新增加政府卫生资源即卫生事业发展基金3.23亿元），比1999年（卫生改革前）的4.95亿元（50年积累），增长1.61倍；比1996年（建市初）的3.66亿元，增长2.53倍。

    医疗机构数量快速增加。2003年底，全市拥有医疗机构636个，比1999年（卫生改革前）的235个增加了，401个（4年积累）。其中新办民营医院31个、门诊部19个、个体诊所345个、社区卫生服务中心（站）6个。政府资金和各类社会资本共同兴办卫生事业的多元化投资机制已经形成。

    2.医疗单位分配趋于合理，活力增强

    通过改制，医疗人员合理配置，非卫技人员由原来占总数的40%下降到14.3%；人才合理流动，体现了人才和知识的价值；工资合理分配，实行绩效工资，拉开了分配档次。工资水平逐年增加，2002年改制医疗单位的工资总额达到14675万元，比改革前增长了9.15%。通过改革，职工的竞争意识、风险意识和敬业意识明显提高，工作责任心和责任感也大大增强，服务态度也有明显改善。

    3.中高级卫技人员增多，非卫技人员减少，队伍整体素质有较大提高

    2003年底全市卫生总人数为9378人，比1999年减少了1380人，减幅为12.8%；卫技人员总数为8332人，比1999年减少了127人，减幅为1.5%，其中副高级以上卫技人员为387人，比1999年的179人增加了208人，增幅为116%，比1996年（建市初）增加了292人，增幅为307%。中级卫技人员为1940人，比1999年增加了182%。初级卫技术人员为6005人，比1999年减少了991人，减幅为14.2%；非卫技人员由1999年的2299人，减少到1046人，减少了1253人，减幅为54.2%。卫技人员数量减少了，但技术含量提高了。

    2003年底全市农村卫技术人员为4075人。其中副高级以上为23人，比1999年增加了6人，增幅为35.3%；中级卫技人员为623人，比1999年增加了182人，增幅为41.3%；非卫技人员为357人，比1999年减少了670人，减幅为65.2%。

    4.医疗服务价格降低，群众得到实惠

    医疗机构改制后，为适应市场竞争，普遍采取降低收费水平、提高服务质量的措施吸引病人。有不少医院单病种限价收费，如单纯性阑尾炎手术，由过去的1500元以上降到600元左右。医疗服务价格变化主要体现在下述三个方面：（1）人均门诊费用。据统计，市县级医院人均门诊费用由1999年的75.49元降低到70.19元，平均每人降低5.30元，下降了7.0%；乡级医院人均门诊费用由1999年的37.62元降低到现在的27.84元，下降了26%0（2）每床病日收费水平。每病床日收费市县级由1999年的182.18元降低到175.38元，下降了3.7%；乡级医院由62.24元降低到51.71元，下降了16.9%。（3）出院者平均医药费用。出院者平均医药费用市县级医院由1999年2150.80元下降到现在的2124.12元，下降了1.2%；乡级医院由554.36元下降到现在的484.80元，下降了12.5%。

    5.防保工作得到加强，公共卫生服务能力提高

    通过医防分设，建立专业防保队伍，解决了“重医轻防”问题。全市先后投入900多万元修缮、新建乡镇卫生院房屋和更新、添置仪器设备，并通过公开招考方式，聘用了476名乡镇防保人员，每村增设防保员，充实了防保队伍。

    防保人员的经费补助纳入县财政预算，开展工作有了保证。

    卫生改革是一个崭新的课题，在改革中也遇到许多困难和矛盾。一是有的地方宣传发动不够深入，部分干部群众思想认识没有完全统一；二是一些单位操作不规范、改革不彻底、改革措施没有完全落实，出现了“煮夹生饭”的现象；三是配套改革尤其是社会保障、人事管理、职工利益分配等方面尚未完全跟上；四是有关部门职能转换滞后，仍习惯用计划经济的思维方式和手段来管理卫生事业，缺位和越位问题仍然存在。

    四、下一步打算

    实行“一乡两院”、“医卫分离”。在每个乡镇建立乡镇卫生院和乡镇医院。乡镇卫生院由政府举办，主要承担乡（镇）公共卫生服务与管理职能，其人员、业务、经费隶属县级卫生行政部门管理，人头经费列入县级财政预算。乡镇医院实行民营。目前这项工作已基本落实到位，正在着手建章立制、规范管理和运作行为。

    创新投入机制，加大投入力度。目前，市、县、区都已建立了卫生事业发展基金，把医院改制置换资金、政府的卫生事业以及社会各界的捐赠列入资金，实行专户存储，专款专用，主要用于卫生事业的再投入。实行“以奖代投”制度，不论医院的所有制性质如何，只要后续投入大、床位增加多、设备更新快，均给予财政奖励，以发挥政府公共财政投入的激励和引导作用。

    完善社会保障制度，维护职工权益。制定出台了改制事业单位社会保险管理办法，要求所有医疗机构及其职工都要按照国家和省、市有关规定参加养老、失业、医疗等社会保险，并按时足额缴纳各项社会保险费。凡改制前未缴或少缴养老、失业保险费的，由政府负责补缴到位，所需资金从改制资金中列支。同时，对改制事业单位的内部分配制度提出了指导性意见，防止随意降低工资，侵害职工利益。

    实行人事代理，规范卫技人员管理。为了鼓励各级医疗机构引进、培养人才，建立规范有序的人才流动机制，宿迁市将在市县两级成立卫生人才服务分中心，建立卫生人才市场，专门负责办理卫技人员准人、流动、人事代理、培训等业务，规范医疗机构的用人用工行为，防止卫技人员无序流动。

    加大“521工程”建设力度，建立健全公共医疗卫生保障体系。全面实施“521工程”，即建成市级五大中心（疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心）和市、县、乡、村配套网络，完善两大监督体系（医疗卫生和药品监督体系）和一个保障体系（医疗保障体系），形成公共医疗卫生保障体系的基本框架；“十五”期末形成功能配套、技术领先、机制完善、运转高效、适应市场经济体制，满足人民群众需求的公共医疗卫生保障新体制，提高应对处理突发公共卫生事件的反应能力。

    加强行业管理，建立有序的医疗市场竞争机制。严格把好卫生机构、从业人员、卫生技术“三大准入关”，加强卫生执法力度，全面开展医疗市场集中治理整顿，坚决打击无证行医、非法行医、超范围行医和虚假广告行为，营造公平、有序的医疗市场竞争环境，保证人民群众的医疗安全。

    南平市构建农村公共服务体系的新途径

    吴兴军一、下派科技特派员，解决科技供给不足问题

    一方面，是农村科技供给不足，广大农民迫切要求掌握现代农业科技知识。另一方面，由于体制和机制等原因，大量科技人才养在机关，农业科研成果远离农民，无法转化为现实生产力。南平市政府认识到：解决这个矛盾的关键是政府切实履行公共服务职能，改革与创新农业科技服务体制，加强对农民的科技供给。1999年2月，首批225名科技特派员被派往215个行政村。这些科技特派员主要来自市县两级涉农部门、农业科研院所以及乡镇农技站，采取双向选择的办法，由各行政村按农业产业发展实际需要提出对科技服务项目的需求，按照专业对口的原则进行选派。任职时间一般为1年。大多数科技特派员只负责一个行政村的工作，少数人根据产业和产品生产的需要，负责几个村、几个乡镇，甚至跨县（市、区）指导一个产业发展，如生猪、奶牛、锥栗、葡萄等。

    依靠科技特派员这一举措，将散去的农业科技人员聚集起来，重新组织好农业科技推广这张大网，在科技与农民之间建立起一个直接联系的机制和平台，真正把科农携手落到实处。科技特派员詹夷生是具有高级职称的锥栗专家，在他下派的两年多时间里，足迹遍布5个县（市、区）、30多个乡镇、60多个行政村，白天翻山越岭对农民进行现场示教，晚上利用学校教室给农民上课。

    在他的带动下，全市锥栗亩产两年时间内增加了近50公斤，建瓯市、政和县双双被命名为全国“锥栗之乡”。科技特派员刘瑞璧先后从外地引进7个食用菌新品种，帮助建阳市樟墩镇桔坑村发展香菇18万袋，使菇农获利40多万元：

    他发明的低温培育菌种新技术在政和县得到推广，使花菇烂袋率由18%降到10%以下，增加收入600多万元，被菇农誉为“闽北菇王”。科技特派员制度实施5年来，全市共派出5520多名科技特派员进驻2769个行政村（占行政村总数的86.92%），为当地农民提供全方位、多层次的科技服务，取得了明显的成效。共建立科技示范基地40.41万亩，发展项目7014项，引入资金3.11亿元，建立利益共同体项目1203项，总投资1.69亿元，举办科技培训班5827期，培训人员近51.49万人次，其中举办农村乡土人才培训班955期，培训人员近2.13万人次。科技特派员通过引进的新技术、新品种、新项目，对改造农产品品质、提高土地产出率、增强市场竞争力、调整农业产业结构起到了直接的推动作用；全市农民人均纯收入增幅由1999年的3.5%上升到2002年的8.25%，增幅居全省第一。2003年，南平市农民人均纯收入同比增长219元，增幅达到7%，继续保持快速增长的强劲势头。

    二、下派流通助理，解决农副产品销售难问题

    2001年5月，为解决农产品流通这个“瓶颈”问题，南平市从机关和企业抽调107名有营销经验的业务干部，对口下派到乡镇担任乡镇流通助理。市政府要求下派的流通助理，按照“民营为主、政府推动、发展中介、建立网络”的总体思路展开工作，围绕农业产业化和农民增收的主线，加快流通结构的调整，创新流通组织和流通方式，建立适应农业产业化发展的农村流通服务体系。

    南平市下派的流通助理队伍，集中了全市流通领域相当一部分优秀人才，横跨了经济管理、农机、物流、林业、食品等几乎全部与经济有关的专业。他们充分发挥自己对市场经济了解较多和具有一定行政、社会资源的优势，迅速地把分散的农民经纪人队伍收拢起来，根据产品或产业组成区域性的农产品流通组织或专业协会，运用现代化的营销方式，拓宽流通渠道，构建农产品市场信息网络，当年就使农产品销售率由过去的50%提高到70%。顺昌县埔上镇流通助理黄永敏到任后，结合当地实际制定全镇营销工作规划，并把一批生产大户、销售大户和村级能人组织起来，创建农村商品流通队伍，先后成立了“大布村柑橘协会”、“张墩村葡萄协会”和“前村白芽芋协会”，并与“中国农业信息网”、“福建八闽农网”、“南平农副产品信息网”建立业务联系，引导农民面向市场发展生产，较好地解决了柑橘、葡萄、白芽芋等农副产品销售难问题。

    延平区炉下镇是南平市的母猪生产基地，下派流通助理郑新平到这里任职时，正是当地养猪业陷入低谷的艰难时期，他立即带领销售人员上江浙、下闽南开拓市场，并倡导成立了“炉下镇养猪协会”，把全镇养猪户组成集种猪采购、饲料供应、卫生防疫、运输销售等服务于一体的经济共同体，有效地提升了产业优势，使炉下镇成为全国人均饲养母猪最多的乡镇。仅此一项，人均纯收入就达到2000多元。农民由衷地称赞：“这样的流通助理派得好”。

    南平市下派流通助理，将政府的宝贵资源用于农产品市场的开拓，给农村输送了大量的专业人才，有效地缩小了城乡之间的知识与技术差距，缓解了农村现代流通、营销人才短缺的状况。较好地解决了全市因农产品流通障碍导致农民收入下降，制约经济发展的问题。这项大规模公共服务只有政府才有可能提供，任何个人或中介组织是无法做到的。

    三、下派金融助理，为农民解决发展资金不足问题

    1997年金融体制改革以后，商业银行面对面广量大、高度分散、兼业化经营、信用度较差的小农经济，无法提供金融服务，因而退出农业信贷领域。这一变动直接导致了农业发展资金的严重不足，继而引发了农村高利贷大范围发生。面对这一情况，南平市向农村派出了第三支队伍——乡（镇）、村金融助理。通过派驻乡（镇）、村金融助理制度，把农村极度稀缺的信用要素注入农村，建设信用户、信用村、信用乡，逐步构筑农村信用的基础，重新构筑农村金融服务体系，有效解决农村发展资金短缺问题。

    下派乡镇金融助理，主要从基层优秀的信用社主任和信贷员选拔，其主要职责是创建支农服务体系，加大支农的信贷投入。具体做法是：采取多种信贷方式，有效满足农民资金需求。一是全面推行小额信用贷款方式，解决农民小额生产资金的需求。依据农户个人品质和还款记录、生产经营活动的主要内容、经营项目的赢利能力、偿债能力四个方面，按百分制形式确定农户的信用等级，并张榜公布评定结果，采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的信贷管理方法，大大简化了信贷手续，方便了群众，深受农民群众的欢迎。

    至2002年6月底，有88个信用社开办了小额信用贷款业务，占113个农村信用社的77.9%，培植信用农户81336户，已发放农户小额信用贷款证54687本，比上年增加了26049户，增长47.11%，小额信用贷款余额7846万元，比上年增加3712万元，贷款面达14.6%。二是实施农户联保贷款，满足农民较大额的资金需求。即对没有直系亲属关系，居住在信用社服务辖区内有借款需求的3至5户农户，在自愿基础上组成联保小组，采取“多户联保、按期存款、分期还款”的方法来发放贷款。至2002年6月底，全市农村信用社联保贷款余额为1987万元，比上年增加了1107万元，增长125.8%。三是积极探索其他贷款方式。如对虽有旧欠贷款，但目前经营情况正常、发展前景看好、有还贷意愿并承诺逐步归还旧贷的农产品生产、加工型企业或农户，采取“产品抵押、按抵押产品价值匹配贷款、核定限额、资金封闭运行”的方式发放贷款。

    通过派驻乡（镇）、村金融助理，为农村信用社加强与地方的联系架起了一道桥梁，使农村信用社人员能够直接介入到农村经济和社会生活中，最真切地感受和了解到农民群众需要和企盼，从而在信贷、结算、信息等金融服务过程中，努力为农民群众提供及时、适宜、有效的帮助，满足不同层面农户生产和流通方面的资金需要，有效地解决了农村产业结构调整过程的资金“瓶颈”问题。

    四、实行乡村卫生组织一体化管理和合作医疗保健制度，构筑农村卫生公共服务体系

    1.巩固和发展农村三级预防保健网络

    首先，对农村公共卫生服务混乱情况依法清理整顿，从根本上纠正乱办医、办医乱、一人持证、全家上岗，以及进药渠道混乱的现象。其次，推行镇村卫生机构一体化管理，使镇卫生院和村卫生所形成一个有机结合的服务整体，把预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导等服务送入农民家中。

    2.提高镇村卫生机构管理水平和整体素质

    通过建立各项业务技术考核指标、各种奖惩措施，实行目标管理责任制，将工作职责、任务落实到人，使镇村受聘者有岗、有职、有责，同时对乡村医生进行各种业务培训，从而提高其整体素质。

    3.巩固和发展农村合作医疗保健制度

    通过镇村卫生机构一体化管理，提高了村卫生所的硬件条件和服务质量，增强了群众的信任感和吸引力。在此基础上，全市适时地开展了农村合作医疗保险，通过几年的探索，投保率不断上升，使投保者医药费补偿范围及比例得以扩大，农民得到实惠，基本解决了因病致贫、因病返贫的问题，社会得到稳定，同时也间接地提高了镇村两级卫生组织的经济效益。

    4.加强农村药品流通领域的管理

    村卫生所所需药品（包括器械设备）统一由乡卫生院招标采购，从根本上消除了制售假冒伪劣药品和私分回扣等现象，保证了农民用药的安全性。

    公共行政服务创新的体制之途一以海南洋浦开发区管理局“行政权力分工协调制”改革为例

    王和平一、以服务为核心的海南洋浦开发区管理局“行政权力分工协调制”改革模式

    （一）洋浦开发区管理局“行政权力分工协调制”改革的依据与条件

    洋浦经济开发区位于海南省西北部的洋浦半岛上，占地30平方公里，是1992年3月由国务院批准设立的一个完全新型的国家级经济开发区。洋浦经济开发区管理局子1993年4月正式挂牌运作。洋浦经济开发区远离中心城市，没有城市依托，开发区的土地使用权一次性出让给外商投资企业，并由外商承担基础设施建设和招商引资任务，以承包方式成片开发经营70年；它是全国最大的境内关外的保税区域，开发区实行全封闭隔离的海关监管制度，采取比其他保税区更加开放、更加优惠的政策；开发区实行全面的市场经济体制。根据洋浦经济开发区发展的目标，洋浦经济开发区的产业开发与发展，无论是规模、速度，还是结构、档次，都将高于其他经济特区和保税区，是当时国内改革层次最高、开放程度最大的特区。在这种与传统完全不同的经济基础和高度发达的生产力水平上，必须要求作为上层建筑的行政体制与全新的市场经济体制相适应并促进其不断完善和发展。海南省编委在批准设立洋浦经济开发区管理局的文件中也明确要求：管理局实行“小政府、大社会”体制。

    （二）开发区管理局“行政权力分工协调制”改革的内容架构

    1.科学定位开发区管理局职能，实现行政决策与行政执行相对分离

    （1）科学定位管理局职能。洋浦经济开发区投资的主体是外商，实行的是全面的市场经济体制。因此，管理局与传统的政府职能不同的是，在宏观上培育和发展市场体系，制订政策法规，规范市场行为，建立社会保障制度；在微观上对社会经济活动采取“积极不干预”政策，努力创造一种自由宽松的环境和条件，使开发区内的一切资源潜力，通过自由平等有序的竞争而充分发挥出来，从而最大限度地促进洋浦社会经济的发展。其职能的核心内容是，实行“最小的行政干预，最大的经济自由”。

    （2）事权高度下放。洋浦经济开发区管理局是省政府的派出机构，不是一级政府，故在开发区不设人大权力机构。但其在管辖范围内拥有相当省级政府的许多经济和社会事务的行政管理职权，地方应有的权力一般都由管理局掌握，主要以“块块”为主，是个事权高度集中、权力高度下放的开发区。开发区管理局直接对海南省委、省政府负责，并可向国务院有关部门报告工作。

    （3）机构精干高效。管理局在政府机构的设置中，在纵向上减少管理层次，只设管理局和二级局（办）两个层次，在政府组织机构与基层和企业之间也一般不设行政管理层次，使政府的政策法令能够迅速直接地与基层和企业见面，从而有利于开发区加强政府的宏观调控作用，提高办事效率。在横向上强化综合管理职能，与上级业务部门不求一一对应，不设各类专业主管部门，而是将业务相似、职能相近的综合划归到一个大口中。如社会发展局，就包括民政、教育、卫生、司法、保障等方面的职能。

    （4）决策系统与执行系统相分离。管理局的决策系统是由管理局、二级局（办）、主办组成，其主要职能是负责调查研究，制定政策法规，一般不管具体的行政事务。执行系统由各法定机构组成，负责执行政府的政策法规，管理具体行政事务，并向政府行政首长负责，接受业务‘归口行政部门的指导和监督。

    2.与行政决策、执行职能分离相适应，开发区管理局实行行政决策机构和行政执行机构分设而治

    洋浦开发区管理局行政机构设置图如下：

    从以上机构设置图可以看出，管理局下设一办七局（综合办、规划建设土地局、工商行政管理局、财政税务局、社会发展局、公安局、交通运输局、人事局），各办局下面不再设机构，而是设立主办（主办共分五级，即一级、二级、三级、四级、五级主办），实行管理局局长一二级局、办负责人一主办的三级负责制。下面着重分析主办制和法定机构的性质与运作机理。

    （1）主办制。主办制是个人负责制，主办有决策权，因而是没有下属的“领导”。每个主办职位都相当于一个部门，负责一个方面或几个方面的工作，如果遇到阶段性的突击工作主办一人无法办理，可以设相应的办公室，在固定的经费开支内，临时聘用工作人员开展工作，待阶段性的突击工作完成后，再辞去临时聘用人员。各二级局、办的主办依照法定的职责权限开展工作，并根据各自的工作特点，两两组合，建立AB角关系，即在A分管的业务范围内，A为主B为辅，反之则B为主A为辅，互相配合并互相监督。主办制的实施在实际工作中发挥了显著的作用，保证了洋浦行政管理体制的正常运行。外来办事的人，觉得洋浦行政机关的效率之高，是其他地方很少能见到的，例如到开发区来办理进出口贸易许可证的企业，到工商行政管理局的贸易办公室只需找一个人就可办完全部手续，不符合条件的也可当场得到明确的答复和指导。

    （2）法定机构。管理局的行政执行机构又称为法定机构，所谓法定机构，即指依照法定授权，委托代行部分执行性和服务性行政职能的机构。法定机构主要职能是根据法定授权，承担具体某方面的微观执行性行政事务工作。

    如工商服务管理中心，是法定机构，其业务主管部门是工商行政管理局。运作中，二者职责分明，在廉政行政时可相互制衡，避免寻租活动的产生。具体而言，工商行政管理局负责制定工商登记的条例、规定以及登记程序、服务费标准等。工商服务管理中心根据授权，具体履行办理注册登记的各项事务工作和咨询服务工作，不能变更工商行政管理局制定的各项规定。工商注册登记的有关的政策修改与制定，只有工商行政管理局才有权力。同时，工商行政管理局对工商服务管理中心只有监督其执行政策和检查其执行政策情况的权力，不得干预工商服务管理中心正常的各项工商注册的行政事务工作，不得具体办理注册登记的业务。企业注册登记时也不用找工商行政管理局，而是直接到工商服务管理中心办理。

    （三）洋浦管理局“行政权力分工协调制”改革范式的特性分析

    1.洋浦管理局实行的行政职能、机构、权力配置实属“行政权力二分制”改革

    开发区行政管理机构中的行政决策机构由三个层级的机构组成，即管理局——职能局（办）——主办三级，其主要承担行政决策职能，即开发区的宏观调控职能及开发区社会经济发展的政策、法规的制定与宏观管理工作，而大量日常的微观性行政执行职能和社会服务工作则由行政执行机构即法定机构行使。同时，从上述分析可知，洋浦管理局行政系统中并未设立专门的行政监督机构，就连常规的审计、监察机构都未设置。由于洋浦管理局属于海南省人民政府的派出机构，其行政监督由省人民政府及省审计厅、监察厅行使行政监督权。此外，在管理局内部还存在着双向的行政监督：一是上级对下级的监督，即上级行政首长根据三级行政负责制的职责权逐级对下一级的工作实施监督；二是下级行政首长对上级行政首长的监督。中共十六大报告在论及行政改革时指出：要建立行政“决策、执行、监督相协调”的运行机制。此语一出，且口刻在理论界引起较大反响，并形成“行政权力三分制”改革这一新范畴。显然，洋浦管理局的职能、机构和权力配置实属“行政权力二分制”改革，而非“行政权力三分制”改革。

    2.改革所依托的区域环境特殊

    洋浦开发区面积只有30平方公里，它是1992年3月由国务院批准设立的一个完全新型的国家级经济开发区，既不同于经济特区，也不同于经济技术开发区、沿海开放城市及保税区，其土地一次性出让，由外商成片开发，经营期限为70年，且实现全封闭式隔离管理。这种特殊的环境条件是其他地方改革中所难以具备的，因而改革的难度可能会更大。

    3.行政体制完全新建

    我国传统的行政体制改革一般是在原有体制与机构的基础上进行自我改善与革新，一般“历史包袱”较重。而洋浦管理局作为省人民政府的一个派出机构是在“一张白纸上”全新构造，加上中央的支持，改革的阻力小，完全属于“新事新办”。

    4.新体制创新功能的发挥程度受到限制

    洋浦管理局“行政权力二分制”改革所激发的创新功能并未如当初改革设计者所期望的那样成为现实。洋浦开发区的开发与发展速度因各种错综复杂的因素，受到严重制约。开发区成立之初，确定其发展目标，是到上世纪末本世纪初，把洋浦建设成为拥有40万人口、工业总产值达450亿元（按1990年不变价格计算）的外向型海滨工业城市，使其成为海南省社会经济发展的“龙头”和“重心”，并对北部湾经济圈产生强大的辐射效能。但后来的现实情况是：在相对长的一段时间内开发区处于“开”而不“发”的徘徊状态，有的媒体称其为“涛声依旧”。只是近年来洋浦开发区在几个大项目的带动下有重新启动迹象。这就使得开发区新行政体制的功能作用未能得以充分发挥，也使得这一新体制的价值功能未能在实践中得到充分验证。

    二、服务型政府体制建设的配套机制

    建设服务型公共行政体制必须配套性地解决好以下问题。

    （一）全面创新行政决策、执行、监督协调运行机制

    决策、执行、监督职能的相对分离也为政府决策、执行监督机制提出了更高的要求。就政府决策机制而言，要求政府改革计划经济条件下的自上而下、高度集中的决策组织模式，利用现代化技术和手段，建立和健全快速高效的决策信息系统和富有创新精神的决策咨询系统，以及建立民主、开放、有效的监督决策机制；分离后的执行机制同样必须进行制度创新，建立和完善综合行政执行机制。

    （二）加速社会中介组织的培育与发展

    积极发展社会中介组织是实现政府决策与执行、监督职能分离的必然选择。社会中介组织在政府职能分离过程中发挥着重大的作用。一方面，它承担了由政府转移出来的部分公共管理职能，使政府从具体执行事务中解脱出来，集中精力提高政府的决策能力和对执行机构的监督能力。另一方面，社会中介组织通过自我组织，自我服务能够达到为公众和社会提供公共物品或服务的目的。

    （三）积极创新公共行政运行机制和管理方式

    建设服务型政府，应突出制度创新，完善运行机制，靠机制和制度来保证政府行为的科学透明、协调一致和高效运行，这是提高效能建设的根本途径。

    一要完善决策机制。二要完善执行机制。三要完善监督考核机制。四要积极推行电子政务。改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态，以提高行政效率，降低行政成本。

    美国监狱私有化——私人部门参与提供公共服务分析

    王廷惠一、美国监狱私有化实践：历史回顾与现状

    美国私人企业有着参与罪犯管教服务的悠久历史。Feeler（1991）将私人部门参与监狱相关公共服务活动的历史，追溯至第一批英国殖民者于1607年抵达弗吉尼亚后不久。18世纪期间，美国出现了替代服役或判处死刑的现代监狱，私人经营监狱开始普遍出现。早期美国监狱具有明显剥削性质，男女老少同居一室，监狱拥挤不堪，极其肮脏，较好饭菜或其他特权就是罪犯的劳动报酬（Cripe，1997：378）。19世纪60年代，德克萨斯州立法机构同意州监狱管理人员与私人部门签订利用囚禁劳动力的合同，尽管监狱仍然没有完全由私人企业经营，在押囚犯显然已经成为廉价劳动力源泉。到1885年，美国13个州已经开始将监狱劳动力出租给私人公司（McCrie，1993：24）。

    有组织的劳工、制造商和农民都强烈反对出租犯人制度，认为这显然有失公平竞争，要求立法机构禁止使用囚犯劳动力和犯人生产的商品，公众也反对私人经营监狱的恶劣条件和监狱劳动力出租制度。来自公众的反对迫使政府直接负责管理监狱，私人监狱的早期发展至此结束（Smith，1990）。拥有并管理监狱成为政府的职能。1905年罗斯福总统签署了禁止使用监狱犯人劳动力的法律。1929年，国会通过了Hawes-Cooper法案，允许各州禁止外州犯人生产产品进入本州（AmmonetaL，1992：4—5）。大萧条期间，国会和州立法机构还通过了进一步减少使用监狱劳动力的法律。人们似乎意识到，私人契约并非经营监狱的很好方法，同样，政府无效率和腐败并不比私人企业少（Lamott，1961：74，78），罪犯劳动力出租制度最终让位于州政府经营的监狱。从20世纪初直到现在的美国管教体制中，政府一直被看做是承担罪犯改造任务的机构，由预算开支提供有关公共服务。

    为提高政府效率并降低不断攀升的成本，美国于20世纪初开始将监狱服务通过签约方式承包给营利和非营利组织，包括食品供应、职业培训、运送犯人、医疗、牙科和心理健康保健等监狱服务。到20世纪70年代中期，联邦、州和市政府又开始与私人部门合作，而且合作方式远远超越了20世纪初的传统关系，私人企业在参与提供监狱服务中开始发挥日益扩大的作用。最初私有化进展几乎没有什么争论，鲜为人们所关注，主要原因在于私人部门参与改造管理仍然受到规模和范围的限制。

    美国20世纪80年代中期的监狱私有化实践，主要由州和地方政府发起和推动。自1988年以来，州政府机构在社会服务、交通、精神保健、健康和教育等领域等加大了私有化力度。到1988年末，联邦、州和县总共有20家私人经营的犯罪管教机构。市政府也扩大了外包签约方式提供服务的数量和类型，包括儿童福利计划、健康服务、街道维护和数据处理等等领域（GAO，1997）。到2000年12月，美国共有153家私人管教机构，拥有床位超过119000张。现在，美国3/5的州都有私人监狱，大多数州都与私人监狱公司签订了关押囚犯的合同。

    私人监狱被看做是获取罪犯利润的公司，其发展日益引人关注，监狱产业成为成长较快的产业。1987年，全世界私人监狱中的囚犯数量约为3100人。

    到1998年底，这一数字增加到132346人（AustinandCoventry，2001），而美国私人监狱领头羊CCA和Wackenhut就占据了世界市场份额的3/4（Thomas，1998），处于监狱市场支配地位。据估计，截至1997年，全世界拥有184家私人经营监狱，美国30个州、波多黎各和哥伦比亚特区中有158家私人管教机构，其中，德克萨斯州有43家，加州有24家，佛罗里达州有10家，科罗拉多州有9家，大多数私人管教机构主要集中于美国南部和西南部。另外26家私人监狱主要集中在三个国家，澳大利亚、英国各12家，南非2家（Thomas，1998）。

    私人广泛参与提供监狱服务已经形成不可阻挡的趋势。

    全球私有化浪潮中的监狱私有化，就美国监狱私有化的历史发展过程和现状而言，给我们展示了私有化边界不断扩展的图景。监狱私有化的发展，经历了从外围服务签约外包给私人经营到核心业务（监禁犯罪的囚犯）扩展的过程。私有化的范围不再局限于一般行业和领域，传统意义上由政府垄断的监狱领域这样极其特殊的公共服务活动，也通过广泛引入私人力量参与提供，强调竞争机制的广泛作用和政府效率的进一步提高。

    二、美国监狱私有化实践存在的主要问题

    （一）私人监狱利润动机与公共目标之间的冲突：政府逃避责任和公共安全隐患

    一般认为，对特定犯罪行为的处罚，剥夺身体自由甚至生命，不应该由私人部门实施。利润动机支配下的私人企业承担管教犯人的责任，必然存在矛盾（Walker，1994：582）。私人监狱公司的利润动机必然会产生私人追求利润和公共政策之间的利益冲突。监狱私有化具有极为复杂的人权含义和人权效应，监狱私有化导致对犯人身体和性虐待，缺乏康复服务和糟糕的医疗保健，降低囚犯福利水平。追求财务收益的企业也许会牺牲囚犯权利和福利以增加利润（Durham，1993，1994），恶化监狱服务质量。

    （二）私人监狱节约成本和提高效率的优势并不突出

    相对公共监狱而言，私人监狱既没有节约大量成本，也没有显示出明显的效率优势。与私人部门签约方式提供管教服务的成本往往更高，因为签约还会产生特别的契约成本，包括启动成本、谈判成本、管理合同的成本、监督签约者绩效的成本等。受制于降低成本的压力，签约方式可能会导致质量下降。

    签约外包通常导致州和地方政府成本更高，特别是签约所要求的隐性成本（McDonaldandPatten，2004）。承包者通常通过以低工资雇佣缺乏经验的临时工作人员，忽略了合同要求，加上监管不足，可能导致服务效果差。签约通常会产生回扣、贿赂和欺诈性投标等腐败形式。另外就是增加了侵犯囚犯权利的风险，继而可能导致诉讼、抗议、监狱叛乱，威胁生命和财产安全。日益增加的监狱诉讼之潜在成本，往往被那些私人监狱的倡导者所忽略。另外，通过撇奶油方式夺走最好的囚犯，将最糟糕的囚犯交由政府管理，简单地比较也许得出虚假的结论，即私人监狱似乎比政府效率更高。同时，由于存在虚报低价现象，最初以低价中标的私人企业，在签订后续合同时价格不可思议地增加。

    长期而言，签约方式会产生更高成本。续签合同时，签约方式往往缺乏有效竞争。

    整体而言，私人监狱并没有表现出明显的成本节约优势。迄今为止所进行的有关研究并没有表明监狱私有化帮助公共部门节约了大量资金。

    私人监狱也不存在显著的经营效率优势。最近的研究发现，私有化所鼓吹的效率提高效应实际上是模糊不清的，私人监狱顶多与公共监狱具有同样的绩效。

    总之，并不令人信服的研究表明，私人监狱比公共监狱具有更节约成本的优势，同样，也缺乏足够的研究证明，囚犯服务和监禁质量在私人经营的监狱得到根本改善。如何认识监狱私有化是否取得成功，是一个极其重要的问题。

    尽管大多数比较研究涉及服务成本问题，其他因素也许对私有化成功与否具有更为重要的意义。

    （三）监狱劳动力出租与囚犯私有化

    除了削减管理人员工资和福利，减少管理人员之外，私人监狱赚钱的另外一个重要秘诀就是销售犯人劳动成果。随着联邦和州政府限制私人部门使用监狱劳动力措施的取消，私人公司对监狱劳动力的兴趣与日俱增。许多企业从私人监狱、监狱劳动力和卫生保健与囚犯运送中受益。接受补贴的企业提供食品、制服、安全设施和建材，大多数公司利用监狱囚犯提供电话销售服务。

    越来越多的人注意到，囚禁罪犯在追求利润的大公司推动下日益增长，包括微软、星巴克、环球航空公司等大公司都利用便宜和守纪律的监狱劳动力。联邦政府监狱Unicor（又叫联邦监狱产业，Federal Prison Industries）就雇佣了2万名监狱工人生产从电线到办公家具等几乎所有的东西。佛罗里达州于1981年将整个州的监狱产业承包给私人管理，由Prison Rehabilit ative Industries&Di-versified Enterprises（PRIDE）全部承包。对于私人企业而言，监狱劳动力就像一块金子，没有罢工、没有工会组织、没有健康福利、没有失业保险、没有语言障碍（Davis，1998）。问题是不是监狱私有化，而是将囚犯私有化。囚犯，传统认为是州和联邦政府职责，越来越通过合同方式让出价最低的私人公司管理，犯人变成了商品（Friedman，1999）。三、监狱私有化前景：尚未结束的私人部门参与提供公共服务过程

    （一）联邦监狱私有化：私有化的进一步发展

    近年来，美国各州监狱私有化进程有所放慢，利用私人监狱出现萎缩情况。而一向在私有化试验时小心翼翼的联邦政府却加速监狱私有化进程。’美国监狱私有化最早是在县市、州得到发展的，最初联邦政府对引入私人部门提供公共服务的热情不是很高。当地方政府推行的私有化实践出现调整和转型，因而显得步伐有所放慢时，随着联邦政府监狱拥挤、支出增加等现实问题的日益严峻，联邦政府不得不更多借助私人力量参与提供管教罪犯的公共服务活动。

    （二）合同监督和绩效管理——监狱私有化中日益重要的政府作用

    监狱私有化并不意味着政府推卸职责，政府仍然要负责选择进入私人监狱的囚犯，选择能够以签约方式外包的服务类型，政府还要监督承包者是否遵守协议，更为重要的是，政府还必须评价承包者的绩效。

    从传统遵循合同条款的过程监督到注重后果的绩效监督，意味着政府能够在更高层面上对签约公司实行监管。绩效管理的引入，为政府通过签约方式实施监狱私有化改革注入了新的力量。绩效监督通过持续不断地进行评估、修改、实施、再评估等过程。监狱也许永远也无法达到目标，但是始终处于不断改进的过程中。换言之，绩效标准创造了动态的变化状态，而不是静止的状态（McDona ldand Patten，2004：28）。可以预见，如果前面分析的导致监狱私有化选择的因素仍然存在，并且在一定时期继续加重，政府将有着持续激励推动私人部门参与提供监狱公共服务的进程。在引入绩效管理之后，可以指望政府借助私人部门力量提高管教质量和效率，监狱私有化进程中能够看到一些继续前行的希望。

    （三）私有化收益递减

    在相当程度上，私人监狱效率与公共监狱相差无几。私人监狱与公共监‘狱有着相似的工作人员模式，提供相似的囚犯工作、教育和咨询服务，有着类似的囚犯行为不良情况。两种不同监狱经营模式显示出更多的相似之处而不是差异（Austinand Coventry，2001：60）。私人部门在管理监狱方面存在的问题，不比公共部门少。CCA经营的俄亥俄州扬斯敦Northeast Ohio Correction Center的情况已经表明，私人监狱经营是何等糟糕透顶。在开业的头15个月中，这家监狱有17人受到伤害，2个人被杀，6个囚犯逃跑。Clark（1998）指出了私人监狱中经常出现经过培训人员不足、缺乏必要政策、人员流动频繁、缺乏安全程序以及管理不善等等问题。私人监狱业绩糟糕成为普遍现象，一定程度上，监狱私有化已经出现了收益递减的态势。

    （四）监狱私有化：尚未结束的私人部门参与提供公共服务的过程

    一般认为，确定监禁是不能通过授权转移到私人部门实施的政府职能。

    赞成监狱私有化，实际上就是同意将政府最为重要的工作，即限制人身自由的权力从政府手中转移到惟一目标是为股东产生利润的私人公司手中。在权衡私人监狱的道德维度时，真正的问题应该是剥夺公民权利是否应该授权私人、非政府机构的问题（Dilulio，1988：3）。实际上，宣判监禁确实应该是纯粹的政府职能，然而将监禁囚犯却不应该是只有政府才能胜任的职责活动。根据美国法律，联邦政府可以与私人公司签约提供有关服务。一般各州是通过授权立法，允许私人公司参与提供有关监狱服务。其实，囚犯一旦失去自由，由私人雇员还是政府雇员对其行为实施监督，没有多大实质差别。通过管教机构，或者借助书写完备与良好监督的合同，政府实现有关目标就具备一定保障。

    这样，引入私人部门参与提供与监狱有关的公共服务活动，具备一定的理论、现实和法律基础，监狱私有化仍然有发展的基础和空间。

    为投资者与企业提供全方位优质服务一广州开发区公共服务的改革与创新

    廖雄军一、广州开发区公共服务理念的创新

    广州开发区有一句口头禅：“我就是投资环境”。这里有一本《干部必读手册》，有些内容简直到了“入微”的程度：你在会客室想吸烟，应先询问客人，征得客人同意；对方找的人不在，不能简单地说：“不在！不知道！”…为了防止哪个部门“门难进、脸难看、事难办”，开发区专门开通了“主任热线电话”，并设立“企业投诉信箱”。经基层和外商投诉三次者，马上会被就地免职。有位外商曾说：“广州开发区比较干净。这干净不仅是环境清洁，同时是指没有乱收费，官员比较廉洁。”广州开发区的领导在20世纪90年代中期就提出了“不换脑子，就换位子”，强调要“转换脑子，更新观念”，用以激励全体开发区人进一步更新观念，进一步解放思想，加大改革开放的力度和深度，加快发展步伐。

    进入新世纪，广州开发区的领导更是意识到，“追兵就是标兵”，“对手就是老师”，不进则会被淘汰，小进则退。因此，化压力为动力，抓住一切发展机遇，雷厉风行，加快节奏，全力推进新区接管、申请扩区、工程建设、招商引资、企业筹建、体制改革等各项工作，从而抢占了发展先机，赢得了主动，打开了公共服务工作的新局面。

    广州开发区的服务理念是：一切为了投资者，一切为了企业。用最好的服务，最佳的环境，让投资者获得最大的回报。

    为了使这一服务理念能落到实处，广州开发区制定了服务工作方针。广州开发区的服务工作方针是：依法行政，开拓创新，提供高效、优质、公开的管理服务。这一方针的具体内容是：严格执行国家、省、市制定的法律、法规、规章制度，维护顾客的合法权益；为投资者和创业者提供适宜创业和生活居住的环境；行政管理服务过程中力求准确、及时，充分体现高效、优质；公开服务信息，接受顾客监督；不断吸取国际先进管理理念，改进管理机制；按照世贸组织规则，更好地与国际惯例接轨。

    广州开发区围绕着建设有开发区特色的区域文化这一目标，认真宣传和树立“开拓、求实、廉洁、效率、文明”的10字区风和“开放求实，不断超越，诚信服务，团结拼搏”的开发区人精神。认真组织学习和实践《公民道德建设实施纲要》，通过组织义务劳动、义务警察、助困济残捐赠、义务植树、慰问困难家庭、一对一助学等一系列活动，引导和培养全区的良好的社会风气。2002年，创建文明城市各项工作经广州市八个考评小组考评打分获总分134.9分，名列全市第一名。

    二、广州开发区公共服务体制的创新

    1.机构设置方面的创新

    广州开发区行政管理体系按照符合社会主义市场经济原则构建，职能定位和机构设置以为企业服务为宗旨。为了使行政管理机构能够快速办理区内大多数经济事务和社区服务，保证其工作动力和机构的精干、高效，广州开发区的行政管理机构设置努力做到：有别于一级政府，但具有上级政府授予的几乎所有的经济管理权和必要的社会事务管理权；不同于企业，但具有企业化的运作机制和效率。广州开发区实行独具特色的“四区合一”管理模式，即四块牌子，同一套管理机构，覆盖四块区域。适应新城区建设要求，确定了“立足基层、重心下移、健全网络、完善机制”的社区管理体制。

    2.简化项目审批程序和内容

    为适应加入世贸组织和政府职能转变的要求，广州开发区按广州市的统一部署，深入开展了行政审批事项的清理。各部门共提出审批事项合计231项，经过清理审核，确认行政审批事项45项，其余186项审批事项按照不同的性质，进行了梳理和分类处理。设立“一站式”投资服务中心，对企业筹建中需要审批的事项进行集中审批，对外公布了办事项目、办事程序、办事时限。

    3.规范行政管理收费行为

    行政性收费过多过滥的现象在我国普遍存在，使企业不堪重负。广州开发区在行政事业性收费上，多年来，不断有减免政策出台，相对于区外地方来说，收费较少。近年来，广州开发区为了改善投资环境，进一步健全法制，清理行政事业性收费项目，简化收费程序，规范收费行为，减少收费项目，降低收费标准，杜绝各种乱收费，推进收费管理的规范化。2003年，广州开发区在全市率先推行了“无费区”试点，公布了第一批共61项予以取消的行政事业性收费，除保留7项国家法律法规规定必须向企业收缴的行政事业性收费之外，其余项目全部免收，大大降低了企业的运作成本。

    广州开发区行政管理体制改革不断深入。制定了贯彻执行《行政许可法》

    的实施方案，并按照《行政许可法》的要求，着手对行政法规、审批机构和审批事项进行清理。对机关政务职责和事权划分进行了规范，实行层级管理，分级负责。

    三、广州开发区公共服务机制的创新

    1.招商引资机制的创新

    广州开发区走招商市场化、产业化的路子，大力发展和联络招商中介机构，成立与引进招商公司、投资咨询公司，充分发挥各类会计师事务所、律师事务所的作用。在招商方式上主要是依靠小的政府组织，大的中介队伍来进行运作。对招商公司，广州开发区在财政上不搞大包大揽，而是以实际引入的资金来确定奖励和扶持，招商引资越多，获利越多，使招商成为有投入、有产出的专业经营活动。招商公司可从政府获得引荐奖、扶持金；可从客商那里获得咨询费；可从工程监理中获得监理费；可从工程设计中获得设计费；可从工程总承包中获得工程费；可从设备、原材料代理进出口中获得手续费；可从参与投资中获得分红及股权转让费等。这种市场化运作机制，使招商公司由“要我招商”变为“我要招商”，经济利益的驱动是一种强大的动力，这种动力驱使他们不断强化自身的素质，不断改进工作，不断拓展项目源，调动了招商引资者的积极性。同时，也通过招商中的市场竞争，提高了服务标准与质量，优化了投资软环境。

    现在，广州开发区的招商活动已从过去的简单联络，一般性宣传，变成为一种融高层次推广、政策咨询、法律建议、市场调研、金融服务以及跨文化经营咨询为一体的高层次专业化活动。一些招商公司还通过了IS09001管理质量认证。开发区管委会对直属招商公司和人员，主要是从素质上提出要求，从招商战略上提供信息，从宏观指标上下达计划，从政策上进行引导，从人员上进行培训。

    2.投资服务机制的创新

    广州开发区率先构建以市场经济为导向的经济运行机制，努力建立与国际化商品经济相适应的市场体系，逐渐形成了劳务市场、物资市场、金融市场、国际生产资料市场、房地产市场、产权转让市场、人才交流市场、信息情报市场等市场网络。同时，努力建设“文明、周到、方便、高效”的投资服务体系，做到项目审批一支笔，投资服务一条龙。20世纪90年代中期就能做到：3000万美元以下的投资项目，一周之内不出开发区管委会大楼即可办完手续，深受客商赞赏。

    3.为企业筹建服务机制的创新

    广州开发区不断完善企业筹建服务机制与制度，积极推行局以上干部联系筹建企业责任制，实行向重点企业委派驻厂代表，为企业提供“贴身服务”。

    改革了企业筹建协调机制与制度，使企业筹建现场办公从每月一次变成了日常工作。

    广州开发区为了更好地为投资者与企业服务，提高服务效率，创立了一个闪亮的效率工程：“一、二、三工程”，即“一个工作日有一个项目签合同，两个工作日有一个企业开工建设，三个工作日有一个企业投试产”。这是时间就等于企业进驻数量，企业就是生产效益的效率工程，是让投资者早日获得回报的工程。它需要的是任何部门都要把投资者与企业利益摆在重要地位，围绕着投资者与企业的建设需要服务到位，用诚信换取中外客商的信赖。

    “一、二、三工程”把开发区内的各行各业都号召起来了、调动起来了。不管是区属的，还是中央、省、市的驻区单位，都为发展一方经济，为全面建设小康社会打破条条块块，义不容辞，视为己任。“一站式”投资服务中心由此而更加完善。为了让“一、二、三工程”的进程得到落实，区管委会在办公大楼二楼中座203室设立了“一站式”服务中心。与企业有关的劳动、建设规划、公安、工商、财政、药监、卫生、质监、海关、税务、供电、供水、电信等主要业务部门，挑选业务熟悉的分管人员集中办公，让企业办事节省时间，及时解决企业在筹建过程中遇到的急需解决的问题。提倡以“五星级”的服务水准，为投资者与企业提供贴身服务。

    4.为企业生产经营服务机制的创新

    广州开发区积极探索为企业生产经营服务的新路子。一是积极主动地为企业的正常生产经营排忧解难。实行了重点企业联系人制度，对产值大户和出口大户，采取专人跟踪，贴身服务，及时解决它们在出口配额、加工贸易、海关通关、出口退税、商品检验等方面的问题。二是千方百计地帮助企业拓展国内外市场，一方面，积极组织企业参加广州博览会、广东食品节、上海国际工业博览会、广交会等多种形式的商品交易会和展示会，宣传产品，拓展客户。另一方面，制定出台优惠政策，鼓励企业增加出口，开拓国际市场。三是加强与驻区单位如海关、工商局等的沟通联络，为企业创造一个高效、便捷的通关环境，有效地支持企业的出口贸易。

    四、广州开发区公共服务制度的创新

    面对曾长期生活在法治国家的外商，开发区必须从“文件经济”走向“法治经济”。因此，在广州开发区最早成立的“三处一室”中，就有“条例法规处”这个机构。广州开发区强调按国际惯例办事，率先在全国开发区中确立了“依法治区、立法先行”的指导思想，建区20年来，广州开发区共颁布了100多项法规规章，从项目洽谈，到企业建成投产，均有相应的、具体的、系统的法规制度覆盖，为投资者的利益提供了强有力的法律保证。

    广州开发区大胆进行土地使用制度的改革，率先在全国沿海开放地区推出《广州开发区土地使用权有偿出让和转让办法》，当年就首次公开招标出让土地，在海内外引起强烈反响。这一举措有力地克服了土资源浪费、使用不合理、资金回收太慢等弊病，扩大了利用外资的领域，带动和发展了充满活力的外向型经济。

    为适应WTO规则，2003年修订并经省人大通过了《广州经济技术开发区条例》，新颁布了10项规范性文件，依法治区、依法行政工作进一步落实。《广州经济技术开发区条例》颁布后，美国驻广州前任理事曾称之为是他“所看到的中国沿海城市开发区条例中内容最详尽，条款最具体，文字最为规范、体例最严谨的一部开发区”基本法…设立管委会决策咨询顾问组和常年法律顾问，政府科学决策机制与制度进一步完善。

    五、广州开发区公共服务手段的创新

    为适应经济全球化、加入WTO和“四区合一”后的新形势，立足于在更大范围、更宽领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，在招商思路上，广州开发区提出了“四个结合”：自主招商与中介招商相结合，主动出击与搭船出海相结合，筑巢引凤与引凤筑巢相结合，产业族群招商与以商引商相结合。

    在工作要求上，提出“四个并举”：外资与内资并举、工业项目与服务业项目并举、高新技术项目与适用型生产项目并举、大项目与中小项目并举，从而为招商工作创新奠定了基础。

    在创新招商方式方法上，采取了行业招商、产业招商、政策招商、中介招商、特定功能区招商、媒介招商等形式，努力做到方式灵活，内容多元化。

    六、广州开发区科技服务体系的创新

    广州开发区不断完善科技创新服务体系，出台了《科技发展资金管理办法》，扶持科技研发和产业发展；组织有实力的企业积极申报工程技术中心，至2003年10月底，全区各类依托企业的工程技术中心、研究开发中心的研究机构已超过110家。新引进了6家科技风险投资、科技中介机构，广州市科技风险公司已投入区内项目13个，投资金额达到8500万元。区火炬创业服务中心被认定为国家级创业服务中心。协助广州市政府成功地举办了第六届留学人员科技交流会。

    按照有所为有所不为的方针，广州开发区瞄准世界科技发展的前沿企业和项目，加大对高科技项目的招商引资力度。2003年1至10月，科学城引进内资科技项目45个，项目投资金额11亿元，分别比上年同期增长120%和35%；引进留学人员项目77个。受理新办高新技术企业19家，38家高新技术企业顺利通过市科技局组织的评审，高新技术企业达到57家。

    七、广州开发区公共服务质量管理体系的创新

    广州开发区坚持以国际规范为准绳，以提高政府竞争力为目标，不断改善政府机关的行政管理服务运作效率。2003年以来，在管委会机关和部分行使行政职能的事业单位全面推行IS09001质量管理体系标准，并顺利通过了英国标准化协会、德国莱因认证公司的现场审核，获得政府行政质量管理国际标准IS09001认证，成为全国惟一通过两家国际权威认证机构IS09001认证的开发区，规范了服务工作，优化了服务程序，提高了服务效率，提升了服务工作质量。

    广州开发区服务质量管理体系主要包括服务质量手册、程序文件、服务工作规范。服务质量手册的主要内容有服务质量体系、服务管理职责、服务资源管理、服务实现方式方法、服务检查与分析、服务改进等内容；程序文件有文件控制程序、质量记录控制程序、员工培训程序、规划设计控制程序、顾客信息收集利用程序、内部审核控制程序、服务质量考核程序、不合格服务控制程序、纠正措施控制程序、预防措施控制程序等10个方面；服务工作规范共有18个大类，细分为255种。

    广州开发区不断强化服务意识，积极推进“一站式”投资服务中心的建设，“一站式”电子政务项目荣获“2003年度广东省信息化示范单位”称号。现在的“一站式”投资服务大厅，现场受理的业务达到216项，其中63项可当场审批办理，82%以上的事项可以在5个工作日内办结，大大提高了办事效率与服务水平。同时，围绕改进机关服务作风，提高全区干部的服务意识，加强了服务考核和服务督办，完善了服务奖励制度。

    ##后记：首届中欧政府管理高层论坛综述

    袁宏首届中欧政府管理高层论坛在中欧双方共同努力下，取得了圆满成功。

    这次会议主要有以下四个突出特点：

    一是首届论坛举办的时机选择得非常好。目前，中欧关系正处于最好的历史时期。首届中欧政府管理高层论坛的举行，又恰逢中华人民共和国国家主席胡锦涛正在欧洲访问和温家宝总理对欧洲五国和欧盟总部访问不久，时机选择得非常恰当，也非常及时，充分体现了中欧友好关系正在各个领域、各个层面深入发展。

    二是研讨主题意义重大，论文覆盖面广、质量高。与会代表普遍反映，根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的主要职责和核心职能。首届中欧政府管理高层论坛围绕公共服务基本理论、公共服务体制和方式创新以及典型案例开展专题研讨，进行深入交流，寻找推进经济社会全面协调发展、提高政府公共服务水平的有效办法，适应了包括中国与欧盟国家在内的世界各国公共服务创新的需要，意义重大，十分必要。论坛收到论文200余篇，精选117篇为参会论文，涉及了公共服务的方方面面。其中，从宏观上对公共服务理论和体制创新进行深入分析的有67篇，从微观上对公共服务方式创新和案例分析的有50篇。在论文的遴选过程中，采取了特邀与评选相结合的方式，保证了论文的质量。

    三是会议的层次高、代表性广泛。中华人民共和国国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长华建敏先生，欧盟委员会驻华代表团团长安高胜大使，英国首相办公室首席政策顾问、政府战略部主任杰夫·摩根先生到会并致辞。中国国家行政学院常务副院长陈福今先生、中国民政部部长李学举先生、国务院发展研究中心副主任陈清泰先生、中国卫生部副部长王陇德先生、中国国家行政学院副院长唐铁汉先生出席会议并做了主题报告，中国国家行政学院副院长张修学先生出席了会议并主持了招待会。参加这次会议的代表性比较广泛，来自中欧12个国家、地区的220名官员、专家学者参加了会议。与会代表，既有各级政府、不同部门和事业单位的官员，也有来自行政学院、普通高校和研究机构的专家学者。欧方代表中，既有来自公共服务水平比较高的西欧、南欧、北欧、中欧的代表，也有来自正处于经济和社会转型时期的东欧代表；中方代表中，既有来自中国东部比较发达地区的代表，也有来自中西部相对比较落后地区的代表。

    四是论坛形式活泼，气氛活跃，参与性和互动性强。首届中欧政府管理高层论坛采取参与式和互动式研讨。在两天半的会议中，共有主持人23人、报告人51人、评论人46人参与论坛的主持和研讨。会议代表可以对报告人、评论人当场提问，进行互动式交流，大家汇聚一堂，共同研讨，形式活泼多样，气氛十分热烈。主持人有中国国家行政学院陈福今常务副院长、唐铁汉副院长、韩康先生、吴江教授、许耀桐教授、陆林祥先生、刘峰教授、薄贵利教授，欧盟代表有加洛特部长助理、玛格丽特·塞纳主任、莫纳署长、李斯特教授、马库·索里院长、韦斯特院长、斯万·波布高级顾问、德丽巴舍娃处长、斯尔维·泊尼先生、方耀华总裁、托·马奥特鲁德教授，中国地方行政学院有马力宏教授、李琪先生、王观松先生、孙学玉先生等，他们很好地把握了会议的主题、时间和气氛，表现出很高的主持艺术，对开好首届论坛起了很重要的作用。报告人有中国国家行政学院陈福今常务副院长、唐铁汉副院长、周绍朋教授、祁述裕先生、刘熙瑞教授、汪玉凯教授、李习彬教授、马庆钰教授、李军鹏副教授、孙晓莉副教授、宋功德博士，欧盟代表有加洛特部长助理、玛格丽特·塞纳主任、莫纳署长、布卡艾尔先生、马库·索里院长、韦斯特院长、斯万·波布高级顾问、德丽巴舍娃处长、斯尔维·泊尼先生、托·马奥特鲁德教授、弗朗斯·安道尔先生，中国中央各部委和地方政府代表有民政部部长李学举先生、国务院发展研究中心副主任陈清泰先生、中国卫生部副部长王陇德先生、鲍彦诚先生、方国荣先生、孟春先生、吕慧生先生、戚鲁先生、任荣发先生、蔡团结先生、李祥伟先生、沈荣华先生，中国地方行政学院和高等院校的代表有李景鹏教授、薛刚凌教授、孙学玉先生、李晓南教授、彭安玉教授、刘树信教授、吴兴军教授、钱存瑞教授、陈建先教授、赵立波先生、汤敏轩博士、赵琳博士、钱红副教授、徐杰博士等，他们的报告逻辑缜密，论述精辟，观点深刻，语言生动，表现出深厚的研究功底和很强的语言驾驭能力。评论人中国国家行政学院有王健教授、李雪峰教授、许正中教授、宋世明副教授等，欧盟代表有加洛特部长助理、李斯特教授、马库·索里院长、韦斯特院长、斯万·波布高级顾问、德丽巴舍娃处长、方耀华总裁，中国地方行政学院和高等院校代表有郑辉先生、阎越先生、朱礼民先生、曾礼先生、原方先生、韩玉奇先生、张亲培教授、陈先春教授、许放教授、吴厚庆教授、廖晓明教授、刘武教授、罗德刚教授、喻匀教授、束迪生教授、何艳玲博士、张青先生等，中国中央部委和地方政府代表有罗关洲总经济师、郭建军先生，他们目光犀利、观点精辟、语言精到，概括能力、分析能力都很强，加深和扩展了与会人员对报告人观点的理解。其他与会人员也提出了许多深刻的问题，进一步深化和丰富了报告人、评论人的观点，提高了研讨的水平。

    论坛上，各国官员、专家学者围绕公共服务主题开展研讨，提出了许多很有见地的观点。概括起来，主要表现在以下四个方面：

    一、要构建符合时代发展要求的公共服务理论

    理论是实践的基础，是创新的源泉。公共服务理论创新对公共服务体制、方式等方面的创新具有重要的指导作用。本次论坛共精选有关公共服务理论方面的论文近30篇，大家围绕公共服务理论的重点、热点和难点问题进行了集中探讨。主要有以下一些观点：一是要把坚持以人为本与公共服务创新结合起来。陈福今先生提出，要按照科学发展观的要求，大力推进公共服务创新。始终把维护公众的根本利益，作为加强公共服务建设的出发点和归宿。

    从满足公众的需要、方便公众的生活、改善公众的生活质量着眼，创新公共服务体制，改进公共服务供给方式。二是要切实转变政府职能。唐铁汉先生、李景鹏教授、刘熙瑞教授等强调，要强化政府的公共服务职能，努力建设服务型政府。摩根先生、布卡艾尔先生、薄贵利教授等认为，应把完善公共服务作为地方政府职能转变的重点，把中央政府的一些公共服务职能向地方政府下移，这样有利于降低行政成本，便于接近民众，反映民众需求。三是要科学定位政府的公共服务职能。与会代表认为，在市场经济条件下，要充分发挥政府在公共服务创新中的主导作用。政府不仅要直接提供企业和民间组织不能或不愿提供的公共服务，还要动员民营企业、民间组织参与提供公共服务，并对公共服务生产和供给进行有效监督。四是要充分发挥价值观念、文化传统等因素在公共服务创新中的作用。杜正艾先生、韩玉奇先生等阐述了文化在公共服务创新中的重要作用。李晓南先生、陈先春先生强调要加快市场经济条件下公共服务理念的转变。五是要借鉴其他学科的理论和方法来促进公共服务理论的创新。如要运用公共选择理论、需求供给理论、实证调查等经济学、社会学的基本理论和研究方法来加强公共服务理论建构。

    二、要建立具有各国特色的公共服务体制

    体制创新是完善公共服务的关键。论坛共收录关于公共服务体制创新的文章30多篇，反映了国内外公共服务体制创新研究的最新成果，集中体现了以下观点：一是要建立符合本国、本区域的公共服务体制。与会代表一致认为，由于各国的国情不同，各地发展水平的差异，公共服务的模式选择不同，公共服务创新也有各自的特点。比如，同样是经济发达的欧洲国家，德国采用的是俾斯麦模式，英国采用的是贝弗里奇模式，而北欧国家采用的则是斯堪的纳维亚模式。又比如，在中国，由于经济社会发展的不平衡，城市和农村、东部和西部的公共服务体制也有所不同。因此，许多代表提出，要根据中国目前城乡之间、地域之间存在的发展不平衡的现状，来确定公共服务的范围和标准。针对当前农村公共服务落后的状况，不少代表希望要让公共服务的阳光普照到农村，要把农村的义务教育、基础教育、社会保障、劳动力转移、公共设施建设等纳入公共服务的范围。二是要建立完善不同类别的公共服务体制。研讨中，中外代表围绕就业体制、公共卫生体制、社会保障体制、教育、科学、文化体制以及危机管理体制等热点问题进行了深入讨论。比如，德国代表托马斯。

    克鲁克先生、意大利代表泊尼先生、荷兰代表安道尔先生以及中国卫生部王陇德副部长分别介绍了本国在公共卫生体制创新方面的做法，并提出了今后公共卫生体制创新的基本思路；中国民政部李学举部长介绍了中国政府在灾害管理工作中所作的努力以及面临的挑战和对策；马库·索里先生、斯万·波布先生分别介绍了芬兰和挪威的公共服务组织；德国代表韦斯特先生、英国代表塞纳先生阐述了能力培训在公共服务创新中的地位和作用；马庆钰先生、徐杰女士等认为，要借鉴欧洲国家的有益经验，不断完善我国的社会保障体制；祁述裕先生通过比较中欧文化体制和文化政策，对如何加强政府的文化职能，满足公众不断增长的文化需求提出了建设性意见；李祥伟、陈文辉、陈建刚等代表就我国就业体制改革发表了自己的看法，等等。三是要高度重视绩效评估在公共服务创新中的作用。一些与会代表认为，为了更优质更高效地为社会提供公共产品和公共服务，必须加强对公共服务绩效的考核评估。肖百冶先生根据中国实际，提出了公共部门绩效考核的创新理念，以及“绩”与“效”相结合、“人”与“事”相结合、“前”与“后”相结合、“内”与“外”相结合的考核办法。钱存瑞先生分析了我国公共服务绩效评估存在的问题以及创新公共服务绩效评估的制度设计。

    三、市场化、社会化、法治化是公共服务方式创新的发展方向

    公共服务方式创新是20世纪80年代以来西方国家行政改革的核心内容，也是中国政府公共服务创新的重要一环。论坛收到这方面的论文20余篇。在讨论中，与会代表普遍认为，公共服务的市场化、社会化、法治化是公共服务方式创新的发展方向。一是公共服务的市场化问题。谢宏乾、罗关洲、贾博、张青、谢菊、汪向东等学者、官员提出市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。他们认为，政府应打破行政垄断，逐步开放公共服务领域。要根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，要逐步向民营企业和民间组织开放。但是，在讨论中，王满船、王刚、李树林等学者对中国的公共服务市场化问题提出了不同的看法。他们认为，中国公共服务市场化的改革虽然取得了许多成功的经验，但由于中国政治、经济、法律、文化等条件还不很成熟，因而要警惕中国公共服务市场化的陷阱，强调“公共服务市场化是政府失灵的解药，但并非整个社会的解药”、“公共服务市场化本身形式各异，而且并非适合每个国家”。王廷惠女士对美国监狱私有化的问题，作了详细的论述，美国监狱私有化问题对政府行为的传统边界提出了新的挑战。二是公共服务的社会化问题。汪玉凯、杨庆东、刘昌雄、吴厚庆、曾庆忠等学者对公共服务社会化的基本内容进行了归纳，认为社会化就是要以社会需求为导向，调动尽可能多的社会力量来改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。刘更光、杨刚等代表认为，政府、非政府组织、社会中介组织在公共服务中应增强互动，从而使各方的能量发挥到最大化。代表们认为，要通过加强电子政务建设等多种措施，建立一种以政府为主导，各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。三是公共服务的法治化问题。与会代表认为，应大力推进公共服务的法治化、制度化建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过公法的变革来优化公共服务，通过一系列的实体法和程序法的建构，为公私合作提供公共服务构建制度性的保障。薛刚凌教授从行政法的视角对公共服务中的特许经营进行了研究，提出在公共服务中应加强对行政合同的研究，主张通过立法加以制度化。在这方面，中国公共服务的一些新的运作方式，如招投标、合同承包、特许经营和项目融资、项目监理制、合同管理制等等市场运作方式，都需要从法治的角度予以考量，从而加强对公共服务的规范和监督，防止政府规避责任。

    四、要从鲜活的公共服务创新案例中总结正反两个方面的实践经验

    案例既是理论的鲜活体现，同时也是进一步检验理论、推动理论和实践创新的实践源泉。论坛收到这方面论文20余篇。与会代表围绕社区公共服务、地方政府公共服务、市政建设、农村公共服务等提供了许多鲜活案例。一是地方政府公共服务案例。南京、成都、青岛、宁波、宿迁、重庆巴南区、海南洋浦开发区等地方政府代表结合本地区特点，提出了“经营城市”、“信用宁波”、“行政权力分工协调制”、“政务超市”、“万人评议机关”等创新理念。南京的服务型税务的改革、四川县级政府对艾滋病人的关怀与扶持、内蒙古和林格尔县服务型政府推动区域经济发展的案例，都从不同层面展示了公共服务地域性的特点。二是市政建设案例。姜宏洁、彭安玉、李鹏飞等代表就污水处理、城市交通等相关市政建设问题进行了案例分析，提出政府在放松规制的同时，必须尽快建立新的规制，例如价格规制、准人规制与社会性规制等。三是社区公共服务案例。吴江教授现场播放和评析了北京市劲松小区“服务大厅”案例。钱红女士则以昆明市盘龙区劝学社区为例提出，当公共服务政府供给导致财政支出膨胀、公共服务短缺、质量较差、效率低下、市场供给存有缺陷时，应当选择第三条道路，即公共服务社区化。公共服务社区化有利于加强公民参与，充分利用社区资源，实现以“社区化”推动“社会化”，“社会化”促进“社区化”，最终达到公共服务供给多元化、增进国民福祉的目的。四是农村公共服务案例。

    农村公共服务是中国公共服务的一个薄弱环节，加快农村公共服务创新是当前中国的一个重点、难点问题。江苏江阴市、福建南平市、云南会泽县等地关于农村医疗保险、科技扶贫等问题的创新案例，为今后完善中国农村公共服务供给制度提供了丰富的经验。如江阴市政府组织实施的农村住院医疗保险制度，取得了农民、政府、医疗机构、保险公司的“四赢”局面，为建立符合中国国情的农村社会保障新模式做出了有益的探索。当然，在案例分析中，论坛鲜有公共服务创新的失败案例，加强对失败案例的分析也应当是加快公共服务创新的一个重要途径，这也是我们在今后的研究中需要进一步加强的领域。

    通过两天半的交流与研讨，大家在以下几个方面形成了初步的共识：一是推进公共服务创新，必须始终坚持以人为本，以公众为服务导向，把满足公众的需求，实现公众的愿望，维护公众的利益，作为推进公共服务创新、加强公共服务建设的根本出发点和落脚点。把民众拥护不拥护、满意不满意、赞成不赞成，作为衡量和评价公共服务创新成效的根本标准。二是推进公共服务创新，必须始终坚持从各国国情出发，选择符合本国实际的公共服务模式，建立与本国政治、经济、文化发展水平相适应的、具有各自特色的公共服务体系。既要学习借鉴别国的成功做法和经验，但又不能照搬照抄。三是推进公共服务创新，必须始终坚持以提高公共服务质量和效率为核心，引入市场化竞争机制、社会化服务机制和绩效评估机制，不断深化公共服务方式、方法和技术手段的改革。四是推进公共服务创新，必须进一步转变政府职能，强化政府责任，健全法律和制度，努力营造政府与政府、政府与社会、政府与民众之间的和谐协作机制。五是推进公共服务创新，必须进一步加强国际交流与合作，相互学习借鉴，取长补短，以适应经济全球化和时代发展进步提出的新要求。希望大家按照中国国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长华建敏先生在致辞中所强调的，要以首届中欧政府管理高层论坛的成功召开为契机，进一步加强中国和欧洲国家在这方面的交流与合作，要以实施“中欧公共管理”合作项目为平台，进一步把中国国家行政学院与欧洲各国行政学院在公共管理方面的交流与合作提高到一个新的水平，把“中欧政府管理高层论坛”办成中欧之间一年一度的盛会。

    中国国家行政学院公共管理教研部的吴江、薄贵利、刘峰、刘熙瑞、李习彬、宋世明、高崇峰、李树林、杨庆东、刘昌雄、许铭桂；国际合作交流部的陆林祥、张欣玮、段红霞、车美玉、孙迎春、纵向东、张芹、周洁、邓征；研究室的祁述裕、杜正艾、姜平、高秦伟、徐珂、袁金辉、李茜、徐国富；科研部的王健、朱冠琪；办公厅的闫建平、贾福顺、张英、赵斌；机关服务中心的郭卫国、徐喜文、张铁练、付京梅、刘社军、刘华安、钱静、肖波为本届高层论坛的成功举办做出了辛勤的努力，在此，表示衷心的感谢。

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