王柳

    提要：在复合形态危机的现实挑战和我国应急体系从分部门、分灾种的单一应急系统向综合管理体系转型的背景下，危机管理中部门协调的重要性凸显。本文分析了危机管理中部门协调的重要价值、基本内涵以及特征，并以复合危机管理的典型——抗击雨雪冰冻灾害为例，从制度供给和个体行动等主客观两个角度，分析了影响危机管理中部门协调的重要因素，在此基础上提出了完善危机协调管理的建议思路。

    关键词：危机管理 部门协调 杭州 雨雪冰冻灾害

    作者王柳，中共杭州市委党校讲师（邮政编码310024）

    近年来各种形态的危机频发，严重影响了人们的安居乐业，并对政府执政能力提出了巨大的挑战。由于危机的复合性特征，单个组织已经无法有效地承担起危机应对的重任，应对危机事件最为关键的是实现资源的协同运作。2003年的SARS危机充分暴露了我国政府危机应对能力缺陷，从而将国家应急体系建设提上日程，其重点之一就是实现分部门、分灾种的单一应急系统向综合管理体系的转型。由此，在复合危机挑战的压力和政府体制机制创新解决复杂问题的推力下，危机管理中多组织合作与跨部门协调问题凸显。协调是公共行政研究永恒的主题之一，危机管理的新形势和新要求赋予其新的内涵和话语体系，并增添了协调问题研究的重要性和紧迫性。危机管理中的协调问题研究可以推及政府管理的其他领域，进而推动公共治理结构的完善。

    危机管理中合作的重要性和紧迫性已成为共识，学者们从不同学科（管理工程与科学、管理学、政治学、公共管理等）的理论背景出发对危机中的组织协调问题作了分析。

    不过总体而言，国内的研究比较局部、零星，还没有形成浓厚的、完整的学术视角。对危机的协调管理研究或者仅仅局限于理念和价值的探讨，缺乏实证分析和验证，使得协调问题研究仅仅是静态的、限于规则的程序描述；或者陷入危机管理实务化操作的窠臼，多为

    单纯技术层面的措施，缺少治理机制的支撑；或者脱离中国政府行政体制改革的背景，就事论事，满足不了政府管理的现实需要。2008年雨雪冰冻灾害典型地反映了公共危机复合性的新特点，整个应急行动既展现了我国政府危机管理的体制优势，也充分暴露了应急协调管理上的缺陷，为反思部门协调管理提供了契机。

    一、危机管理中的政府部门协调：价值、内涵与特点

    协调是管理的主要职能之一。古典管理思想代表人物法约尔认为，管理职能包括计划、组织、指挥、协调和控制五个要素，协调是其中重要的一个环节。行政协调是行政管理的一个重要概念，所谓行政协调是指为了有效实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作，互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。[1]行政协调贯穿于行政管理全过程，这是科层制架构下专业分工和层级管理的必然结果和现实需要，对行政组织的高效运作具有关键意义。在此意义下，课题所称的部门协调与行政协调同义。[2]

    危机管理中的政府部门协调问题是伴随着复合危机的挑战和我国应急体系建设的展开而出现的现实问题。危机应对能力的挑战实质上是应付“峰值”能力的挑战，即在危机突现、资源需求急增的情况下，政府能否高效率地配置常态中的资源储备。整合资源的多部门协调行动有利于提高初期反应速度，及时控制危机；信息共享的网络平台有利于危机信息的广泛收集和科学分析，从而保障预警的及时与准确；政府以单一界面为公众提供信息和服务，增强危机中的公众信心，有利于获取公众的支持，确保危机公关的顺利展开；危机管理是政府和社会共同治理的过程，政府内部的协调是政府与其他社会组织相互协调实施危机治理的基础。

    从这个意义上说，危机中的部门协调就是政府的横向合作问题，政府打破部门界限和功能分割的局面，整合政府的人员、信息和各种资源，预防、控制危机，开展事后恢复重建的行为。其实质体现了政府组织内部的责任配置和角色关系。

    从方式来看，危机中的协调因协调主体行政等级高低和职务不同，可区分为等级协调和非等级协调两种方式。等级协调依托官僚科层体制中政府成员和机构的等级化，从体制上保证政府成员之间及其所属部门机构之间的从属关系，从而使其在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系，这种协调强调首脑在协调中的权威，[3]主要是以明确的上下级关系为核心的政府机构的命令式解决方式；[4]非等级协调则不涉及等级关系，而主要涉及信息沟通等问题的协调机制。[5]

    从内容来看，危机中的部门协调主要涉及政府内部参与危机管理的各部门及其人员，按照决策部门和执行部门的一般分类，包含决策部门及人员之间的协调、决策部门及人员与执行部门及人员之间的协调、执行部门及人员之间的协调三个层面，实现传达要求、分配任务、授予权力、共享资源、控制进度的协调任务。

    从过程来看，危机中的协调具体体现在共同的风险认知、沟通、协作和控制等四个方面。共同的风险认知是协调行动的启动因素，沟通和协作是协调行动的表征，控制是协调行动绩效的保证。因此，危机中的部门协调既是一种规范行为，又是一种工作方式。

    危机是对常态行政的中断，危机突发性、紧急性的特点决定危机管理中的部门协调与常态行政下的部门协调相比，任务更艰巨，效率要求更高，难度也更大。根据危机的演化特征和危机管理的客观规律，并在常态行政的比较视角下，我们认为，危机中的部门协调具有以下几个特点：

    （一）集权控制性更大

    危机事件具有紧迫性、危害性的特点，必须以控制事态蔓延为第一任务，协作行动的启动必须迅速而果断。然而信息、资源、时间有限的危机状态模糊了行动目标，而目标方向的不明朗则增加了目标分解的难度，一定程度消解了协调行动的及时性。因此，必须用集权的力量，在不损害合法性的前提下，采用适当简化的决策程序，迅速启动协调行动方案，并在后续的行动中保持这种权威和权力，防止协调行动的偏离。

    （二）灵活性更强

    危机事件的演化具有高度的不确定性，必须根据环境的变化，及时调整行动目标以及协作方式，因此，危机中的部门协调具有很大的弹性和空间，某种程度上，指导行动的规章无法精确地得到阐释，角色和角色关系存在变化的可能。如果再考虑各类危机事件的迥异，这种特点会更显著。因此，多部门临时形成的危机应对网络必然面临着形式化程度低的现实，已有规范的影响力较弱，这无疑增添了部门作为行动者的利益表达和行为选择的自主性和有效性。

    （三）复杂程度更高

    现代社会危机的系统性和衍生性导致参与危机管理的部门较多，需要协调的内容和层次众多，增加了相互关系的复杂性。然而，相互扯皮、推卸责任历来是官僚体系的顽疾，科层制的横向组织结构缺乏合作的激励反而具有自我封闭的激励。然而，危机往往是以棘手的负面事件形式出现的，形势复杂而紧急，这进一步降低了部门合作的动机。

    二、2008年杭州抗击雨雪冰冻灾害的特点：基于协调管理的视角[6]

    2008年1月中旬以来，杭州遭受了长达23天的持续雨雪冰冻天气袭击。特别是2月1—2日历史罕见的暴雪天气，给工农业生产和人民生活造成严重影响。抗击雨雪冰冻是自2006年杭州市建立应急管理体系以来面对的最严重的一次应急任务，充分检验了应急体系的成效，为体系成员的协调合作提供了一次真实运转的机会，成效与问题并存。

    根据危机管理中政府部门协调的一般特点，杭州市在抗击雨雪冰冻的协同作战过程中呈现出以下几个特点：

    （一）等级协调发挥关键作用

    席卷全国19个省的暴雪必然使抗击雨雪冰冻的战役更具全局性，因此，在层级权威的指令下，各级党委政府都高度重视这场暴风雪。杭州也不例外，从初期响应速度和指挥体系的建构上，我们都可以看到市委、市政府的指挥领导权所发挥的动员和指挥作用。各级领导主持召开应急专题会议，在相关会议上讲话、指示或表态，促使应急工作得到重视；领导实地察看、检查、督促，直接促进救灾效率；领导现场办公，对救灾重要事宜进行协商、拍板，使许多棘手问题和久拖不决的矛盾迎刃而解；领导坐镇指挥，快速调配资源，并起到稳定人心作用。市委、市政府先后九次召开紧急会议，认真贯彻落实胡锦涛总书记的讲话以及省委应对雨雪冰冻灾害性天气紧急会议精神，及时部署抗雪防冻工作。市领导纷纷赴一线检查指导工作，各分管副市长坐镇相关指挥部，督促工作落实。同时，市、区县（市）、乡镇（街道）都建立了相应地应急指挥机构即抗雪防冻指挥部，各级党委、政府的主要领导亲自担任指挥，全面负责应急处置工作，形成上下互通、指挥有力的指挥体系。领导的现场协调和主持的各种协调会议直接推动各部门快速行动。

    （二）部门间横向的自主合作有限

    在统一的指挥体系下，各参与单位的行动普遍侧重于自身职责范围。如灾情预警，市气象、林水、民政、国土资源、交通、电力、农业、公安、市政公用、城管等部门都分别建立气象监测预测、水文监测预报、灾情监测统计、地质灾害监测等系统，并通过各自的渠道发布预警信息；在预防准备和应急阶段，各级各部门根据市委、市政府的统一部署，按照各自的抗雪防冻预案行动。市公安、交通、市政公用、交警部门全力做好雨雪天气的春运安全保卫和交通组织指挥工作；市贸易、物价、工商、质检等部门加强市场日常监管，保证灾后正常生活物品供应，严防不合格商品流入市场；市电力部门先后下达了确保电网安全运行、防范雨雪冻灾害、保证春运供电、加强覆冰监视、做好有序用电预案等十余项通知并得到有效落实；市经委、民政、水利、电力、农口系统等部门均储备一定数量的救灾抢险物资，确保抢险救灾所需；市公交集团增加公交车辆和班次，方便市民出行；市卫生系统在各安置点设置医疗点，并派出22名心理学专家与咨询师，开展心理危机干预与援助行动，同时加强食品卫生监督检查；驻浙部队和武警官兵有效地承担起维持车站秩序、清除主干道积雪、安置滞留旅客的任务；市宣传部门通过电视、广播、网络等新闻媒体提示市民关注气象信息，做好自救自防工作；市教育部门为确保中小学生的安全，作出停课安排；市文广新闻出版局组织成立文艺小分队，到各疏散点进行文艺演出；团市委组织400名志愿者在各大车站为旅客提供志愿服务；公安部门组织力量，开展打击盗窃、抢劫等违法犯罪活动，落实灾区综合治理措施，有效维护灾区社会稳定；各级信访部门针对灾后群众情绪不稳定，因灾引发的纠纷矛盾增多的情况，细心做好疏导工作，及时调解纠纷；市房管部门、园文系统、城管部门、电力部门等部门全力以赴，确保城市安全、道路畅通及供电、供水、供气，通信、能源以及市政公用基础设施正常运行。

    然而，部门行动缺乏统筹安排，形成合力有限。由市领导启动协调会议、布置部门各自任务之后，由牵头部门统领的合作行动则并非一帆风顺，部门间自主合作的积极性不够，因为沟通的动力非来自部门自身发展的需要，而是来自外部的制度环境。直接体现在完成任务的时效性方面，各部门更倾向于在各自的职责范围内明哲保身。如城管、环卫部门对机动车道上积雪的清除较为迅速，而忽视对非机动车道和人行道的清除。由于危机管理的各项任务在目标、程序上具有高度互倚性，每个过程都直接影响应急总体目标的实现，各项工作环环相扣，因此，单个部门工作环节的效率直接影响整体效率，并发生几何累积效应。这种负面的几何累计效应尤其表现在各部门的行动既作为投入又作为产出的彼此关联中。如道路管理多头负责，高架道路涉及道桥公司，城区道路涉及城管部门，郊区公路涉及公路部门，而绕城公路又归属业主单位，导致承担交通顺畅任务的交警部门协调难度巨大。而且，有些雨雪冰冻灾害的涉及部门并非一级政府的范围之内，导致协调难度增大。如铁路系统是独立于属地政府的中央直属机构，仅在省一级向当地政府汇报工作，所以在突发事件应对上更多地与省一级政府协调，与杭州市政府直接关系不大。但是解决车站滞留旅客的疏散和稳定工作由杭州市政府承担，所以，杭州市火车站滞留旅客数量的不断攀升，除了灾情严重的客观因素之外，一定程度上说明了在人员中转上的协调不力。

    同时，部门间不依赖于上级权威的压力而出现的自主协调现象也存在，基本动机来自完成本职工作的压力，必须得到相关单位的信息资源支持，才能更好地完成本部门任务。但是良好的愿望未必能实现。如为消除各类设备缺陷，防止灾害天气下设备、电网故障和风险扩大，在雨雪天气来临前，杭州市电力局就积极与气象部门联系，及早获悉雨雪严重程度和持续时间，加强电网调度和安全分析，及时调整电网运行方式，加强设备、线路巡视工作。尽管由于气象部门监测系统的监测范围未能完全覆盖高海拔地区，对电网结冰的预警作用有限，但双方都呈现出了横向合作的意想和行动。

    （三）应急办的协调作用初现效应

    2006年杭州市着手规划建设“一办五中心”的应急管理体制，整合各应急管理组织机构，明确职责。市政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，对现有各类应急管理资源进行充分有效的整合，各非常设领导小组为相关突发公共事件的应急指挥机构，在市委、市政府领导下负责相应领域突发公共事件的应急管理。所谓“办”是指政府应急管理办公室，设于市政府办公厅内，作为应急管理日常办事机构，履行应急值守、预案管理、综合协调、信息汇总四项职能。所谓“五中心”是指：市公安局（社会安全应急指挥中心），集中处置全市公共安全类突发事件；市林水局（市自然灾害应急指挥中心，设在市防汛防旱指挥部），集中处置全市自然灾害类突发事件；市卫生局（市公共卫生应急指挥中心），集中处置全市公共卫生安全类突发事件；市安全生产监管局（市生产安全事故应急指挥中心），集中处置全市安全生产类突发事件；市民防局（市城市应急救援指挥中心），集中受理并处置城市基础设施类和城市建设、城市管理方面的突发事件。各区、县（市）应建立相应地应急指挥中心。

    杭州市抗击雨雪冰冻灾害的行动就建立在这个应急体系基础上。然而，这次波及中国南方地区19个省的雨雪冰冻灾害情况特别复杂，不仅本身具有很强的聚合性，而且正值一年一度的春节春运高峰，人流物流大量增加；省内省外互相关联，互相影响；煤、电、油、运互相作用，互相牵制，导致次生衍生事件不断出现，形成共生状态。因此，按照杭州市“五中心”的责任体系建构，事实上存在具体主管部门缺失的现实问题，而应急办则承担起了综合协调的职责，在抗击雨雪冰冻灾害中，参与了由始至终的全过程。决策环节，辅助决策；指挥环节，参谋助手；预防环节，报告信息；预防准备环节，监测预警；响应环节，综合协调；恢复重建环节，制订规划；灾后工作，总结评估，总结表彰，提炼和弘扬精神。尤其在当前部门横向合作缺乏制度化渠道、信息不畅的情况下，应急办以其利益中立、掌握信息的优势，充分发挥了枢纽的作用，尤其体现在抗击雨雪冰冻灾害中的物资调剂和协调上。杭州市应急办被评为浙江省抗击雨雪冰冻灾害先进集体的荣誉称号，是全省应急办系统唯一的获奖单位，这与应急办在抗击雨雪冰冻中发挥的综合协调作用密切相关。

    （四）协调手段落后，无力承担网络化协调重任

    杭州市规划建设了“一办五中心”的应急管理体系，组建了主管部门、协管部门、保障部门、救援抢险组织、应急专家组织以及各区、县（市）应急管理部门等参与的全市应急联动工作网络，确定了相关负责人和联系人，但彼此之间联系联动的途径仅仅依赖于编印的《杭州市应急协调网络通讯录》，即电话（传真）、电子邮件，以及政府内部局域网，而缺少一个综合的、实现各部门信息互通共享的综合应急指挥平台。各级政府应急指挥平台建设相对滞后，各部门应急指挥系统的技术标准不统一，互联互通困难，信息不能共享，缺少综合应急资源数据库和视频、音频辅助手段。市政府常务会议室定位是领导决策指挥平台，但与各部门没有实现联网。这次抗灾救灾牵涉到许多领域、许多部门，情况错综复杂，本当定期集中会商、定期例会、综合协调、联合行动，却由于没有合适的平台，无法实现上下左右联通，只能单线联系、单独解决问题。上级指挥部和现场指挥部没有视频连接，省领导和市、县领导得不到实时直观的情景，不能进行实时交流。这直接影响应急救援工作的效率。比如，2月1日杭州市交警支队和市城区抗雪防冻指挥部始终无法在信息上报平台上取得联系。同时，由于区一级政府无长效的应急指挥部，当危机或险情发生后临时组建，工作人员既不熟悉应急预案，又缺乏应急指挥协调能力，使许多工作无法迅速落实。

    三、政府危机管理中部门协调的影响因素分析

    危机中的政府协调体系是各相关部门为实现危机应对这个特定目标，在固有的科层体系之外，创设出来的行动体系。在组织理论看来，组织是完成各种目标的机制，[7]基于这种视角，政府危机协作管理过程中的相关部门及其行动实际上构成了一个组织体系，履行控制与管理功能，实现危机应对的任务，有意识的合作是这个临时形成的集群单位发生和运转的基础。因此，本文以组织研究的三个视角为工具，考察影响政府危机管理中各主体之间协调的因素。所谓组织研究的三个视角，即组织是寻求特定目标的、高度形式化的集合体，是由一致或冲突而产生的、但始终寻求生存的社会体系，是在环境的巨大影响下，有着不同利益关系的参与者的联合。[8]由此，我们的分析过程，不仅要考量这个组织体系的规章制度、权力结构等客观结构因素，也要考察参与者的互动、感知等主观行为因素，不仅要分析影响组织有效完成任务的技术因素，也要分析影响组织绩效的利益、环境因素。

    （一）风险及协调管理的共识

    一个稳定的制度、秩序建立的一个重要条件是它必须建筑在“公义基础”之上，即社会成员共同接受或承认的合乎情理和期待的判断标准之上。[9]在制度学派看来，组织间对合作行为能否建立起一种合法性认同，在很大程度上是合作能否顺利展开的决定性因素。所谓的合法性认同是一个包括法律制度认可在内的，文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对某种合适行为的认可。[10]在这个意义上，新创设的组织行动框架必须清晰地界定它要为之努力的目标、实现目标的共同行动，以及目标和行动的重要性，并且这些问题成为成员自觉的理性共识。这是协调管理的第一环节，是各部门认同目标并参与其中的动机之一，直接影响参与部门行为态度的主动性和稳定性，以及指挥系统自上而下的动员方式的有效性。对风险和协调管理重要性的共识具有情绪和感情的属性，无法清晰地验证，取决于部门负责人对本部门职责与危机管理事务关联度的认知，部门利益在应急中的得失判断以及应急工作全局意识的强弱。

    （二）压力型体制与科层的固有“条块”

    压力型体制是分权背景下的中国行政体制改革的结果。“下管一级”的行政改革使地方获得了独立的人事任免权，强化了地方上直接上司的行政权力和权威，并通过目标责任制的广泛推行，形成了以行政垂直权力为压力，以责任制为网络，并以政治经济奖惩为动力杠杆，将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。[11]压力型体制形成的等级压力对政府部门的统一协调行动具有积极作用，它形成了自上而下的动员方式，并且因为内部行政问责压力的存在，使得参与者对于涉及全局所共同面对的上级指派的任务，无法形成不合作的强硬态度。这是危机管理中等级协调发挥有效作用的体制基础。

    同时，我国行政管理实践中逐渐形成了特殊的政府组织结构，即通常所称的“条块”结构，所谓“条”指从中央到地方各级政府中上下对应设置的职能部门，所谓“块”指由不同职能部门组合而成的各个层级政府。“条”上的管理强调政令畅通和上下一致，“块”上管理强调一级政府的独立与完整，以及内部各部门之间的协调与配合。[12]条块体制分割了一级政府的目标与权限、责任与职能，使得一级政府应对整体全局的工作面临目标、力量分散等诸多困境，而且，由于部门利益分配问题，固有的条条、块块以及条块之间的矛盾进一步降低了一级政府的整合能力。因此，面对危机应对这个全局性任务，一级政府的协调能力及效果受限。

    由此，危机管理中的政府协调因行政垂直权力的作用而强化，而又因条块分割而销蚀，从而使危机中的部门协调效果呈现不均衡性的特征。布置下去的应急任务在区县和部门有不同的工作积极性和完成效果的差异，这就是这种协调不均衡的体现。

    （三）部门角色和关系的制度化

    分工是合作的前提，参与协作的行动者各尽其能，运用自己的行动能力，动用不同的资源，在资源和能力的整合过程中达成共同的利益目标。所以，关于各主体该做什么、如何做的制度化定义是指导合作行为的重要依据，能否清晰、准确、系统地阐释参与者之间的角色及关系，对协调管理具有至关重要的价值。一方面，各部门依据规范化的制度规定采取行动，并且行动具有稳定性，同时也能根据制度规定，稳定地预期到其他参与者的行为，从而降低彼此之间的互相观望、责任推卸和讨价还价，使协调行动更为迅速和有序；另一方面，参与者角色及关系的制度规定使行动体系内部的结构更客观和外在，有利于系统更有效地控制各部门行为，控制是协调管理绩效的保证。在危机的协调管理中，对参与者角色和关系的规定包括职责分工的设计、信息或物资的流转程序以及参与者之间互动的方式等，而这是当前危机协作体系中缺失的环节，也是因制度不到位导致协调困难的原因。职能交叉是常态行政中造成政府管理效率低下的原因之一，解决部门职能交叉是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制亟待解决的重要问题。

    而这一问题由于危机应对的紧急性要求而被放大，多头管理造成的责任推诿，构成了协调困难的障碍。合作需要建立在一个清晰的制度框架之上，必须对所有的参与者的权、责和资源配置状况作出清晰而合理的界定，当这些机构性条件不具备时，合作困境就会产生。

    （四）资源配置的部门化与部门利益化

    官僚体制的专业化分工形成了职责的部门化，继而形成资源配置的部门化，各自掌握与自身职能相关的一些资源和信息渠道，如机构人员等组织网络、管辖权力、资金、技术装备等硬件设施，以及技术化的与日常工作相关的业务信息。而国家部分拨款加“部门自养”分灶吃饭的财政体制改革则激发了部门的自主利益，并在部门实际掌握政策制定权的情况下不断膨胀。危机协调管理需要整合政府的资源，由此形成了跨部门的资源需求，并在各参与者之间形成相互依赖的关系。资源对危机应对具有重要意义，危机管理的挑战实质在于在危机时刻政府能否高效地配置常态中的资源储备，因此，掌握关键资源的部门在协商的过程中建立起了他人对自己的依赖性，由此拥有对他人施加影响的权力以维护和增进本部门利益。由此，掌握关键资源的部门在协调体系中具有了非正式的影响力，并对制度化的参与者角色和关系，甚至等级权威的协调力量形成了一定程度的冲击。

    同时，不同于市场交换，政府部门之间的资源交换具有效益的不可量化、回报的延时性以及收益的不确定性，[13]掌握关键资源的部门会担心自己提供信息资源后不会得到对等的信息数据，所以会根据利益得失而拒绝进行资源信息交换。总之，资源配置部门化和资源的跨部门需求之间的张力，[14]开辟了参与者在协调行动体系中的行动空间，增添了协调问题的复杂性。

    （五）信息流通网络和处理系统

    危机情形的复杂性和不确定性，以及危机应对中各部门行为的互倚性，使得危机应对中必须处理的信息增多，信息流通网络及处理系统对协调的影响显而易见。横向部门间的合作最显著的标志是在信息和资源共享基础上的共同行动，各参与部门了解彼此的信息和资源状况，并且有一个可以快速获取和交换这些信息的合法化的平台，形成动态的、网络化的行动体系，提高协调行动的效率。否则，一对一的单线联系，对一级政府而言，因缺少对全局的情况掌握，降低了它对整个协调行动的控制力，对参与部门而言，因沟通成本的增加而制造了合作的障碍。

    综上所述，机构间合作的困境不仅来源于制度等结构性因素、合作主体在理性认知上的不一致，而且还来源于集体行动领域中各参与主体充满策略性的交互行动。这些影响因素互相交织，部门利益化的倾向影响协调行为共识的形成，并在资源跨部门的现实需求下得到扩张；科层的条块分割及资源配置的部门化部分地销蚀了从上至下等级压力的控制力，并带来部门职责交叉的问题，危机协调中各部门之间的角色关系缺乏清晰定位，增进协调合作的制度供给不足；信息流通和共享平台建设薄弱导致协调工具的缺乏，而这背后又隐含着部门利益化的因素，有平台而不共享的现象明显。

    四、完善政府危机管理中部门协调的建议

    从危机协调管理的影响因素分析中，我们可以看到，在危机协调管理过程中，存在着集权与分权的张力、部门利益与全局利益的博弈，以及制度建设与个体行为的相互影响。因此，完善政府危机管理中的部门协调，确保危机应对这个集体行动的成功，必须既要重视支持合作行为的制度供给和建设，又要引导和激励参与部门的合作意识和行为。

    （一）培育协调行动的理性和共识

    共识是行动的先导，缺少对问题重要性认识的个体，无论如何也不会产生行动的积极性。协调问题出现在多个机构围绕同一个或相近的目标而展开集体行动的过程中，客观地存在着共同目标与个体目标的差异，由此导致认识层面的差距。因此，在协调行动中，共识问题尤为重要，必须从多个途径培育政府部门协调行动的理性和共识，通过共同学习和日常工作的训练，以及行政文化的塑造，为政府的联合行动创设一个共同的认知基础。

    1.在危机教育和培训中，增强忧患意识和危机管理的责任感。在政府各部门全面展开危机教育和培训，让各级管理者及公务员了解国家应急体系建设的基本精神和框架体系，明晰当前公共安全的形势、政府危机应对的责任与挑战，形成全政府危机管理的紧迫感与责任感。同时，传达和宣传本级政府应急管理的基本理念及制度规范，围绕中心工作深化认识。

    2.在日常工作的训练和积累中，培育合作意识与技能。危机管理仅仅是政府职能的一部分，而部门协调始终伴随政府常态的服务与管理。常态行政中部门之间良好的合作关系必然在非常态的危机管理中得到延伸和重现，而常态行政中的部门隔阂也必然在非常态的危机管理中得到放大和恶化。因此，可以在日常的政府服务与管理中，训练集体行动的意识和习惯，积累部门相互交往的信任和情感，固定良好的合作关系。在部门领导对部门行动具有重大影响力的现状下，尤其要强化部门领导人之间互惠互利的意识以及沟通、谈判的技能。

    3.在公共利益观的指引下，克服公共资源部门所有的观念。强化公共利益至上的行政文化，强调“公共资源、公共享用”的理念，以良好的管理绩效为动力，从大局出发，避免政府内部管理的冲突和内耗。

    （二）完善组织领导体系，强化危机管理中的领导权威

    危机发生后，完善组织领导体系，建立一个富有权威的、统一的指挥中心，动员和统一调配各种资源，协调政府各部门行动，对危机形成快速而有力的反应，这已经被实践证明是危机管理的关键所在。

    1.建立健全指挥中心网络。指挥中心是危机管理协调行动体系的“纲”，是联结各个参与部门的枢纽，只有各指挥中心网络健全、关系顺畅、职责明晰，才能保证多主体行动之间的有序。一级政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，对现有各类应急管理资源进行充分有效的整合之下，必须建立功能齐全、网络健全、平战结合的应急指挥中心体系，为领导提供强大的指挥、决策和管理辅助工作。根据危机事件性质的不同和影响范围的大小，分级响应是基本原则，因此指挥中心体系包含一级政府应急指挥中心、各专业应急指挥中心、区县应急指挥中心以及现场指挥中心等多个层次，根据危机事件的不同性质，分别启动预案，展开应急救援指挥。一级政府应急指挥中心定位在重大和特别重大危机事件的协调指挥，其他危机事件的处置则由各专业应急指挥中心负责，现场指挥中心则在重大、特别重大危机事件处理中，在一级政府指挥中心的领导下发挥作用。在危机协调管理体系中，一级政府应急指挥中心与专业应急指挥中心、区县应急指挥中心之间构成从属关系，严格遵循纵向等级命令行事，各专业应急指挥中心之间在总中心的协调下，启动响应预案并处理。

    2.人员、配置固定与非固定相结合，提高指挥中心的战斗力和灵活性。应急指挥中心的建立不是对现有行政体制的重大调整，因此，要重在功能建设，通过人员和配置固定与非固定的统筹安排，提高指挥中心的战斗力和灵活性，实现“规模不大、功能强大”的目标。

    指挥中心要有相对固定的机构成员，主要成员要定期接受必要的培训，其他成员可分散于各部门，平时在各自的部门从事自己的工作，并与固定的机构成员保持信息的互通，一旦危机爆发，应急救援行动开始，非固定成员必须立刻聚集，组成一个危机指挥中心。固定的机构成员可以依托当前各级政府成立的应急管理办公室，承担突发公共事件应急管理的日常工作，草拟突发公共事件法规、规章和总体预案，规范专项预案，汇总分析信息，提供应急决策服务，组织综合应急演习，组织、协调相关部门参与应急处置工作；非固定的成员则来自各职能部门。应急办作为指挥中心固定机构的作用着重体现在危机全过程的综合管理，在常态行政与应急管理的有效衔接中，直接辅助最高指挥者，综合采取对策，这样的角色必不可少；来自各职能部门的非固定成员的作用着重体现在各部门沟通联系的便利性，以及根据危机事态发展应变的灵活性。当前着力要解决的问题在于强化固定成员对非固定成员的权威，赋予应急办作为管理者和协调者的权责。

    同时，指挥中心作为应急行动的最高管理机构，必须有一定的配置和装备作为支持，并保证配置的及时更新和专人管理。配置包括信息、数据等软配置和机器装备等硬配置。同样地，在资源装备的配置上，也要固定与非固定的统筹安排，因为当前政府部门根据职责所需，不同程度地建立了物资储备，开展了信息化建设，当前着力要解决的问题在于避免重复建设、实现优化整合。这个问题与下文的信息平台建设密切相关，指挥中心是应急指挥信息系统的重要组成部分。

    （三）明确危机中参与部门的职责及工作流程

    按照西方应急管理组织结构“虚实结合”的经验，如果说指挥协调中枢是常设的危机管理的实体机构，那么各参与部门则形成了非实体的应急行动体系，但是必须保证危机发生后，无须临时的授权，该体系能在指挥中枢的动员和协调下迅速有序地启动。而这种保证来自于参与部门在应急体系中角色和关系的清晰化，即部门职责的重新整合和协作流程的制度化。

    1.统筹规划政府部门在危机管理中的职责分工。应急是政府各部门职责的固有内容，尤其在以前“分灾种、分部门”的应急模式之下，部门内部从预防到处置，再到重建各成体系。而综合防灾应急模式将危机管理的主体从单个部门上升到整个政府层面，由此重复建设、多头管理，或者无人管理形成管理真空的问题浮出水面。因此，应该在两个大局观的指导下，重新规划政府相关部门在危机管理中的职责分工：在整个国民经济与社会综合可持续发展的宏观体系中，形成危机管理体制机制的总体规划，在全社会、全政府的综合危机管理模式下，规划政府部门的危机管理职责，按照“既有分工、又有合作，功能互补、适当错位”的要求，形成上下贯通、衔接一致的职责规划体系，指导危机协调管理。部门危机管理的职责规划应该建立在对各委办局当前主管的应急事件及职责的调研基础上。

    2.用政策法规确立部门的职责，用预案细化部门的协作流程。加强政策法规体系建设，建立健全包括地方性法规、政府制度章程、规范性文件和部门导向性文件在内的、涵盖危机系统管理全领域的政策法规体系，梳理现有的政策措施，制定实施细则，用法律和政策明确规定政府各部门的职责，确立各部门危机权力的范围和边界，防止应急行为的不作为或无限扩张，既保证各部门的应急行为有法可依、有章可循，又规范各部门的行为，避免相互扯皮和推卸责任。并落实“三定”方案，保障部门职责的履行。

    同时，在预案中有针对性地细化参与部门的职责及流程。当前预案大都从某一部门自身角度进行书写，缺乏多个联动单位的统筹安排，而真实发生的情况往往复杂，涉及多个部门，因此预案对现实缺乏指导性。在预案中有针对性地细化参与部门的职责及流程，不仅是保证预案指导性的有效措施，而且在法律之外，提供了部门职责制度化的积极因素，为部门间的合作提供了明确的操作示意。如细化和规定总指挥中心与各专业指挥中心、牵头部门与指挥中心、牵头部门与协助部门在物资、技术、人员、装备上的角色分配，数据、信息、命令上传和下达的流程，各主体在预警预测、接警、处警以及善后处理等流程中切入的位置等。这对预案制定提出了更高要求，要求在原有的预案体系基础上，从多部门联动的角度予以修订，可由牵头部门负责，指挥中心审核。

    3.在职责明确的基础上，完善激励和问责机制根据政策法规规定的部门职责，加强应急管理的考核制度建设。一以结果为维度，追究导致危机发生的政府失责行为，予以法律问责和政治问责；二以过程为维度，追究影响应急效率的部门配合不力、消极作为、责任推卸行为，予以行政问责。

    （四）推进信息平台建设

    由于各部门都或多或少有了应急管理的预案和机制建设，一些部门还有了应急的信息系统和信息资源，所以应急信息平台建设的核心词就是“整合”和“协同”，整合是手段，协同是目标，“整合”贯穿了业务体系、信息平台建设的全过程。建议整合各种应急资源、业务流程、信息资源、网络通信平台和应用系统，如火警、医疗、交通事故、公安、质监、市政系统等，在此基础上综合各种城市应急服务资源，统一指挥，联合行动。

    信息平台的目的在于让指挥中心能够对各部门的行动“看得见、听得到、控得住”，从而实现协调指挥的目标。信息的交换与共享是部门合作的典型表现，信息协调是部门协作的重要方式。然而当前信息平台建设任务艰巨，信息流通不仅有体制限制的障碍，也有互通技术标准和安全性的障碍，还有部门利益的障碍，部门有平台而不能共享的现象明显。

    1.在调研的基础上掌握部门信息交换与共享的需求。在以前“分灾种、分部门”的应急模式之下，各部门都承担着对特定突发事件处理应对的职责，也有相关预案及与业务相关的信息资源积累。调研的目的在于了解各委办局主管的突发事件情况、与应急指挥相关的信息化建设现状、信息化系统存在的问题、对特定信息数据的需求、本部门能共享的数据，以及对应急信息平台建设的建议。在此基础上，分析信息平台建设的各种障碍，政府可以先期协调的空间，根据技术可行性规划可纳入平台建设的信息资源总类。

    2.依靠技术进步，解决技术标准和信息安全问题。技术标准体系是完成应急信息平台所涉及的信息资源、基本共识和必须遵守的行为规范，形成这个标准规范后，就可以规范各部门的数据规范，指导各部门对各自专业信息系统进行改造或扩展，实现互联互通。

    危机管理信息平台首先是一个电子政务系统，因此应遵循国家电子政务标准体系，规范信息交换、信息服务等事项，并逐步扩大标准范围。信息共享后的安全性是另一个重要的问题，包含三个层面：一是信息流通的安全，一些部门的涉密信息不列入共享范围；二是信息读取、使用的安全，涉及计算机操作安全；三是信息系统抗风险的强度，应考虑危机的破坏力，建立备用系统，并保证备用系统与常规系统之间的实时切换能力。

    3.内容上覆盖五大业务应用系统。信息平台的基本框架必须与危机管理的基本流程保持一致，在系统内容覆盖上，建议包括危机预警监测系统、应急指挥调度系统、应急资源管理系统、应急预案管理系统、信息发布系统等，为指挥中心的决策和指挥提供服务。

    （五）建立资源调配网络和补偿机制，实现利益共享

    “兵马未动，粮草先行”，危机应对中，充足的物资必不可少，然而物资储备分散于政府各部门及企事业单位，因此需要建立互相协调、互相联系、反应灵敏的物资调配网络，并通过财政的保障和支持，建立补偿机制，在利益共享的基础上，激发协作的动力。

    1.加大应急物资储备信息系统建设。由危机管理部门牵头，开展对政府各部门及下属企事业等单位拥有设备的摸底调查，建立应急物资信息库，落实专人，建立台账，实行动态管理，建立应急物资监测网络和预警体系，充分发挥应急物资储备网络的整体效能。

    2.建立健全应急物资日常管理的规章制度。明确各部门应急储备物资采购、管理、调拨、使用和回收的权限与程序，建立和完善应急物资统计报告制度，完整、准确记录物资储备和使用情况并定期逐级上报，建立政府调拨与配送应急物资的存储、运输体系。

    3.落实物资管理经费，建立物资调用和补偿机制。部门、企业专用急用的设备和物资要常备自备，搞好储备；对使用概率小，其他企业有的物资，通过签订应急保障合同，应急时调用；有些物资市场上有，社会企业有生产能力，要建立产销关系，并且政府要采取一些优惠政策，支持和鼓励企业特别是大型企业购置现代化的应急装备。而这些调用机制必须要有财政保障，建议财政和审计等相关部门加快出台应急物资管理经费的配套政策和机制，完善相应地财务监管和审计机制，将应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿等列入财政应急专项资金，纳入财政年度预算，健全应急资金拨付制度，建立完善财政专项转移支付制度，提高应急物资保障能力。资金拨付由危机管理部门审核把关。

    注释

    [1]张国庆：《行政管理学概论》，北京：北京大学出版社，2000年，第315页。

    [2]行政协调有广义和狭义之分，广义的行政协调包括行政系统与外部环境的协调和行政系统内部的协调，而狭义的行政协调指行政系统内部的协调。本文使用狭义的行政协调含义，在此意义上与政府部门协调同义。

    [3]施雪华：《中央政府内部行政协调的理论和方法》，《政治学研究》1997年第2期。

    [4]薛澜：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年，第116页。

    [5]同上。薛澜所称的非等级协调范围涵盖政府内部以及政府与社会公众的协调，本课题则把非等级协调限定在政府内部。

    [6]本部分情况参见《杭州市抗击雨雪冰冻灾害总体评估报告》以及各部门、各区县应对雨雪冰冻灾害的评估报告。

    [7][美]W·理查德·斯格特：《组织理论》，华夏出版社，2002年。

    [8]同上。

    [9]转引自周雪光：《制度是如何思维的》，《读书》2001年第4期。

    [10]关于合法性的讨论，参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2003年。

    [11]荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，1996年。

    [12]谢庆奎等：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1998年。

    [13]关于公共部门回报的延时性和收益的不确定性，参见马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社，2008年。

    [14]马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社，2008年。

    参考文献

    薛澜：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年。

    赵成根：《国外大城市危机管理模式研究》，北京：北京大学出版社，2006年。

    马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海：上海人民出版社，2008年。

    [美]詹姆斯·汤姆斯：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，上海：上海人民出版社，2007年。

    [美]理查德·斯格特：《组织理论》，北京：华夏出版社，2002年。

    [美]罗伯特·阿格拉诺夫等：《协作性公共管理：地方政府新战略》，北京：北京大学出版社，2007年。

    [法]米歇尔·克罗齐耶、埃哈尔·费埃德伯格：《行动者与系统——集体行动的政治学》，上海：上海人民出版社，2007年。

    [美]拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，北京：中国人民大学出版社，2002年。

    [美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京：北京大学出版社，2008年。

    [美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，北京：中国人民大学出版社，2007年。

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