邵德兴

    提要：“夹心层”问题是我国社会救助体系的“体制空白点”。作为一个社会边缘群体，社会“夹心层”生活质量的逐步提升有助于共富社会的实现和社会结构的优化，而其生活处境的恶化则危及社会稳定。本文基于杭州三个典型村落的深入调查，对目前农村“夹心层”的生活质量现状及治理对策作了初步探讨。

    关键词：农村“夹心层” 生活品质 杭州

    作者邵德兴，中共杭州市委党校教授、博士（邮政编码310024）。

    改革开放以来，随着杭州经济社会的快速发展，农村居民的生活水平不断提高。从1978年至2007年，农村居民年人均纯收入从162元提高到9549元。尤其是近年来，随着城乡一体化的低保制度和农村“三级救助圈”政策的全面实施，农村困难群体的生活品质已经有了显著改善。然而，由于城乡间、地区间经济社会发展的不平衡，由于基层政府财政能力不足和低保救助政策执行中的偏差，导致农村“夹心层”问题日益突出。如何切实了解农村“夹心层”的生存处境，并从构建社会主义和谐社会和创建“生活品质之城”的高度，探讨破解农村“夹心层”问题的有效对策，是现阶段党委政府面对的一个重要课题。

    一、杭州农村“夹心层”的规模

    （一）“夹心层”的界定

    什么是“夹心层”？目前学术界还没有一个确切的定义。它是近年来我国地方政府在对城乡低收入群体的救助实践中提出的一个新概念。所谓“夹心层”，目前主要有两种代表性观点：

    一是指家庭收入略高于当地的最低生活保障线而生活依然困难的社会低收入群体，也称“低保边缘群体”。如2005年12月20日，浙江省政府颁发的《关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔2005〕65号）中，首次提出要把社会“夹心层”纳入政府救助保障范围。所谓“夹心层”是指生活水平接近或略高于低保标准的人或家庭。《通知》要求，“夹心层”的救助层次和标准由各地根据经济社会发展水平和保障能力确定。

    近几年，除了浙江杭州、绍兴等经济发达地区外，在我国其他地区也有针对低保边缘群体的救助实践。如鉴于城乡低保制度日益完善，配套救助政策不断出台，城乡低保对象的基本生活得到了有效保障，而收入水平略高于低保标准的部分贫困家庭，却由于享受不到救助政策而出现其实际生活水平低于低保家庭的现象。沈阳市从2007年开始实施城市低保边缘户救助制度，以解决城市低保边缘群体的生活困难。从2008年7月1日起，该市又建立和实施了农村低保边缘户救助政策。目前，沈阳市已审批农村低保边缘户有1977户、4875人，占农业人口的0.25%。据了解，沈阳市将农村低保边缘户的救助范围确定为高于当地农村低保标准的20%，其救助标准为低保户的60%，救助资金的来源及配套比例与低保户的同类救助项目相同。其主要救助项目有“两节”救助、医疗救助、住房救助、就学救助、就业援助和突发性意外性临时救助等。目前，在我国重庆、广州等许多城市也都建立了针对低保边缘群体等社会“夹心层”的救助制度。

    二是指那些不符合廉租住房和经济适用住房政策范围、且家庭收入低于当地城镇居民平均工资水平的中低收入人群。如广州市住房保障政策规定，享受政策性租赁住房的“夹心层”，是指那些不符合廉租住房和经济适用住房政策范围、且家庭收入低于当地城镇居民平均工资水平（按照广州市城镇居民工资水平推算，即家庭年人均可支配收入必须低于18287元）的中低收入住房困难家庭、城镇房屋拆迁户、引进的高级技术人员、异地调动的机关干部的过渡性居住需求。据悉，目前广州市公布的廉租住房、经济适用房的家庭年人均可支配收入、住房困难、家庭资产标准为：（1）廉租住房：收入标准为家庭年人均可支配收入7680元；住房困难标准为人均居住面积10平方米（折合建筑面积约15平方米）以下；家庭资产净值限额为“三人以内家庭人均7万元以下”、“四人以上家庭资产净额不超过26万元”。（2）经济适用房：家庭收入标准为家庭年人均可支配收入低于18287元；住房困难标准为人均居住面积低于10平方米（折合建筑面积约15平方米）；家庭资产净值限额为“三人以内家庭人均11万元以下”、“四人以上家庭资产净额不超过44万元”。类似的，杭州市政府认定的所谓“夹心层”主要指两类人群，即不符合廉租住房条件又暂无力购买经济适用住房的低收入住房困难家庭，不符合经济适用住房条件又暂无能力购买商品房的低中收入住房困难家庭。如为了破解杭州市区两个“夹心层”的住房困难，杭州市政府第36次常务会议审议通过了《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》和《杭州市区经济租赁住房管理办法》，提出了缓解低收入家庭住房困难一系列政策规定。这是当前加强保障性住房建设，促进房地产市场平稳健康发展的重要环节，对建立多形式、有杭州特色的保障性住房体系具有重要意义。目前，我国其他许多城市如上海、北京等都出台了针对社会“夹心层”住房困难的保障性住房政策。

    从目前我国各地的政策实践看，所谓“夹心层”主要是根据居民家庭人均收入状况来认定的，其下线没有疑义即低保线，而其上线则有分歧，原则上在当地平均工资水平之下。我们认为，根据农村居民的收入特点，所谓“夹心层”是指家庭人均收入水平高于当地政府认定的低保标准而低于当地农民人均纯收入的准贫困群体或低收入群体，包括那些家庭实际生活水平符合政府低保标准却由于各种原因未能享受到应有救助保障的农村贫困群体。当然，政府对“夹心层”政策关注的重点是那些家庭人均收入水平略高于当地低保标准的困难群体。

    （二）杭州农村“夹心层”的规模

    近年来，杭州以深化“破七难”机制为载体，不断加大对城乡困难群体的救助力度，农村低保标准逐步提高，低保配套政策不断完善，农村困难群体的生活处境得到了明显改善。但是，由于现行低保政策的不完善特别是其执行过程中的偏差，由于受到地方财政压力及政绩导向的影响，也由于农村“三级救助圈”政策实施的规范性、权威性及救助的力度和制度化水平不高，导致许多家庭人均收入虽略高于低保线而其实际生活仍处于准贫困状态的“夹心层”群众未能得到应有的社会救助。杭州农村“夹心层”的规模究竟有多大？其生活品质现状如何？目前还没有权威的统计分析。为了掌握杭州市农村“夹心层”的规模与生活品质现状，我们于2008年初对杭州市经济发达程度不同的淳安、临安、余杭三县（市、区）进行了重点调查。

    1.调查方式。首先，根据中等人口规模和中等收入水平等标准，在当地政府帮助下确定重点调查村，并依靠大学生志愿者协助，采用问卷调查和户主访谈相结合的方式，对全村住户进行了地毯式入户调查，并重点考察了农户的收支状况。其次，为了确定“夹心层”的规模，我们主要采取收入排序法进行，即对调查村农户2007年的家庭总收入和人均收入，按照从低到高进行排序，除了已经得到政府救助的五保户、低保户和困难户外，家庭人均收入高于低保线而低于当地年人均纯收入水平的农户，都属于“夹心层”范畴。当然，由于对农户收支情况的调查非常复杂，对农户的粮食、水果、禽畜实物收入与外出打工收入等都难以准确统计核实，只能根据当事人估算，未必能十分精确。

    2.调查结果。三个调查村的基本情况是，作为杭州市经济发达地区的余杭区星桥街道安乐村，全村共283户，1102人，其中调查户为213户，占75.27%。2007年余杭区农村低保线为月人均180元，年人均纯收入为10983元。作为杭州市经济中等地区的临安市太湖源镇东坑村，全村共198户，598人，其中调查户为135户，占68.18%。2007年临安市农村低保线为月人均150元，年人均纯收入为8852元。作为杭州市经济欠发达地区的淳安县千岛湖镇茂畈村，全村共475户，1384人，其中调查户为329户，占69.26%。2007年淳安县农村低保线为月人均149元，年人均纯收入为5401元。我们运用SPSS10.0统计软件对三个村所有调查户家庭年人均收入数按照从低到高进行排序，发现除了现已得到救助的低保困难家庭外，符合“夹心层”范畴的农户分别达172户、76户和81户，分别占全村总户数的60.78%、38.38%和17.05%。虽然这三个调查村情况并不足以反映杭州农村“夹心层”的全貌，但可以肯定的是，目前杭州农村“夹心层”的规模是相当大的。那么，为什么作为经济发达地区的余杭区安乐村，其“夹心层”农户数反而比经济相对落后的临安东坑村和淳安茂畈村要多呢？我们认为，这很可能是因为，在经济发达地区农村，居民贫富差距比较大。虽然其人均总的收入水平比较高，但是分布严重不均，少数农户收入高，而大多数农户家庭收入有限，仍处于“夹心层”状态；而在经济欠发达农村，由于农村居民总的人均收入水平都不高，而得到政府救助的低保困难家庭又相对比较多，导致“夹心层”农户比例下降。

    二、杭州农村“夹心层”生活品质现状

    农村“夹心层”生活品质是指满足农村“夹心层”居民基本生活需求所应达到的品位与质量。考察农村“夹心层”生活品质，我们主要从经济、社会、文化、政治和环境等五个方面、共15个指标进行分析。基于课题组对余杭区星桥街道安乐村、临安市太湖源镇东坑村和淳安县千岛湖镇茂畈村的调查，并按照三个村调查样本量对当年低保标准和农村居民年人均纯收入进行加权平均，确定杭州农村“夹心层”家庭年人均收入取值范围为高于1907元和低于7845元。运用SPSS10.0分析可知，当前杭州农村“夹心层”居民的基本生活品质状况如下：

    （一）经济生活品质

    1.家庭收入微薄，抗风险能力比较差。调查表明，农村“夹心层”居民的就业状况主要有三种情况，即“常年在家务农”、“无业”或“常年在外打工或企业上班”。其中，户主“常年在家务农”或“无业”分别占40.5%和28.6%；配偶“常年在家务农”、“无业”或“常年在外打工或企业上班”的分别占34.0%、17.1%和27.3%；而其子女的比例分别是6.5%、18.8%和35.7%。由于目前农村人均土地稀少，而农业生产的比较效益低下，从事传统种养业的收入微薄，打工收入也不稳定，导致农村“夹心层”家庭抗风险能力十分薄弱。

    2.家庭温饱有余，但生活品质比较低下。从收支情况看，农村“夹心层”家庭的最主要收入来源是“务农”、“打工”和“做生意”，分别占44.8%、53.5%和13.3%。而其支出则主要在“日常开销”、“看病吃药”、“孩子上学”和“农药、化肥、种苗、农具等生产性投入”等，分别占85.3%、55.0%、45.0%和27.0%。由于收入有限而支出都属于刚性支出，势必严重影响到家庭生活品质。调查表明，农村“夹心层”家庭在吃、穿、住、行等日常生活方面品质比较低下。在吃的方面，“蔬菜为主，添点自家腌制的荤菜”和“能荤素搭配，基本满足营养需要”，分别占到22.9%和56.9%；在穿的方面，“能买些新衣服（如为了孩子），但只挑最便宜的衣服”和“能经常添新衣服，但只限于中低档衣服”居多，分别占38.8%和34.0%；在住的方面，61.1%的人有“自建房”，15.8%的人住“集体统一建造的公寓房”；在行的方面，自行车、摩托车和公交车的使用率分别占19.7%、20.5%和25.1%。

    3.家庭生活有所改善，但看病、子女上学负担比较重。调查表明，农村“夹心层”居民中，有58.8%认为目前的生活状况“有所改善”，只有8.3%和11.6%认为“有所下降”或“没有变化”。那些生活比较困难的家庭中，其致困原因主要是因为“家人生病或有残疾”或“孩子上学负担重”，分别占总数的20.5%和18.2%。认为要提高经济生活品质，目前最需要解决的主要问题是“增加收入”和“解决就业问题”，其比例分别是50.3%和11.5%。

    （二）社会生活品质

    1.“夹心层”大多参加保险，但养老医疗仍有后顾之忧。社会保障是确保社会生活品质的重要基础。调查表明，农村“夹心层”中96.2%的人参加了社会保险，其参加的主要险种是“农村养老保险”、“新型农村合作医疗”和“商业保险”，分别占31.0%、91.0%和8.0%。只有2%的“夹心层”家庭没有参加社会保险，其主要原因是“经济困难”（18.0%）和“感觉不需要”（5.3%）。对于未来的养老模式，主张“儿女养老”的占51.8%，“社会保险养老”的占34.2%；对于目前农村推行的五保户集中供养制度，认为存在的最主要问题是“日常监管问题”和缺少“精神关爱问题”，分别占18.7%和13.1%。

    杭州市新型农村合作医疗已经实现了乡村全覆盖，目前存在的突出问题是“药价高”、“报销手续太麻烦”和“医药费自付的比例太高”，分别占19.8%、13.8%和27.8%；对于目前农村低保政策，认为还存在着“救助面太窄”、“保障水平太低”和“程序不规范，如不够透明、缺少监督”等问题，分别占11.0%、9.3%和10.4%。

    2.家庭生活比较封闭，缺少强有力的社会支持。目前的中国正处在一个社会转型时期，农户社会交往的对象及异质性，在一定程度上反映其社会角色及地位。调查表明，农村“夹心层”家庭的社会交往比较狭窄，最主要的是“亲戚”、“邻居”和“朋友”，分别占47.3%、30.0%和9.4%。由于其社会活动范围大多局限于传统的社会关系中，异质性不大，很难获得强有力的社会支持。

    3.自我感觉处在社会中游，但生计依然比较艰难。农户的社会生活品质，不仅与其经济状况密切相关，而且也与其主观认知有着内在联系。调查表明，农村“夹心层”收入有限，整日为家庭生计而疲于奔命。认为平时生活状态处于“农活忙、没得空，感到很累”、“除了干活，偶有空闲做些感兴趣的事”和“感觉很空、没事干，感到很无聊”，分别占到19.7%、31.4%和27.8%。但是，在生活质量感受上，大多认为“比上不足，比下有余”。其中，有62.2%的人认为其生活质量处于社会中间层，而认为处于较低层或较高层的只占14.3%和12.5%。至于影响生活质量的主要因素，排在前三位的是“收入过低”、“生活过于单一”和“缺少社会保障”，分别占总数的44.5%、13.8%和10.0%。

    （三）文化生活品质

    1.子女教育负担较重，但对基本生活影响有限。近年来，杭州市加大了对农村基础教育的财政投入，由于实施了学杂费减免等各种优惠政策，农村“夹心层”家庭的教育负担已经大为减轻。目前的教育负担主要集中在非义务教育上。特别是，如果家庭有孩子上大学三本自费生，家庭经济负担仍然很重。调查表明，农村“夹心层”认为，子女教育“负担重，勉强可以承受”和“负担不重，对生活没有多大影响”的占到大多数，分别占27.1%和24.0%，而认为“负担重，难以承受”则占12.5%。

    2.家庭娱乐方式贫乏，精神文化生活单调乏味。公共文化产品是影响生活品质的重要因素。调查表明，农村“夹心层”的娱乐方式贫乏，最主要的娱乐休闲方式是“看电视或录像”，占65.3%；其他的只有“睡觉”、“打牌搓麻将”、“串门聊天”和“自娱自乐”等，分别占31.8%、15.3%、37.3%和11.0%。

    （四）政治生活品质

    1.“夹心层”大多缺少政治参与热情，对村民选举比较理性。调查表明，农村“夹心层”居民对村务公开“不太关心”和“很不关心”的分别占了56.9%和19.4%。但是，在对村民选举问题上，多数人显得比较理性。认为村民选举是“履行村民的权利与义务”、“希望选出理想的代表”的分别占37.8%和24.8%；认为“搞形式主义，没有实际意义”的只占11.3%。

    2.“夹心层”对其合法权益缺少了解，维权渠道狭窄。近年来，杭州市委、市政府坚持以民为本，出台了许多面向城乡困难群体的帮扶政策。但是，调查表明，农村“夹心层”对此“不太了解”和“很不了解”的，分别占50.5%和29.2%，而认为“非常了解”或“比较了解”的仅占12.2%。而了解政府有关困难群体就业创业、生活帮扶等政策的最主要渠道是“广播电视”，占17.0%。一旦在生活中遇到困难时，求助对象主要有“亲朋好友”、“家人”、“自己解决”、“乡村干部”和“邻居”等，分别占42.0%、40.6%、23.3%、18.3%和13.0%。

    （五）环境生活品质

    1.“夹心层”对自然环境比较满意，但总体环境生活品质不高。虽然多数农村山清水秀、景色宜人，但在水、电、路以及环保、休闲等基础设施建设普遍比较滞后，影响到居民的环境生活质量。调查表明，农村“夹心层”对农村环境比较满意的是，“环境安静、空气清新”和“邻里关系融洽”，占57.3%和47.9%；而最不满意的是，“水、电、道路等基础设施落后”、“农村治安环境差”和“缺少休闲娱乐场所，生活单调”，占22.3%、14.1%和12.6%。

    2.“夹心层”家庭老人生活孤独，渴求公共服务。改革开放以来，由于家庭的小型化、人口流动化以及人们对赡养关爱老人意识的弱化，城乡老年人特别是农村困难老人普遍感到生活孤独，渴求精神关爱。而完善的社区公共服务对于改善老年人的生活质量具有直接的促进作用。调查显示，农村“夹心层”对乡村干部的社会管理与公共服务基本上是认可的。认为“对困难群体热情关怀，尽最大努力给予帮助”、“工作认真负责，能基本履行上级布置的扶贫职责”的占总数的19.6%和25.3%。

    三、杭州农村“夹心层”产生的根源

    2007年，杭州农村居民人均纯收入9549元，按户籍人口计算的人均GDP达到8063美元。按照国际标准，杭州已经跨入中等发达国家或地区的行列。但是，根据对杭州农村三个典型村落的调查，目前农村“夹心层”规模还相当大。从生活品质看，这些农户虽然温饱有余，不属于政府低保救助范畴，但生活依然处于脆弱状态，一旦遇到家人生病或孩子上学（主要指高校自费生），家庭极易陷入贫困境地。那么，为什么在经济发达地区的杭州农村，仍然有这么多的“夹心层”群众呢？我们认为，主要有以下三方面原因：

    （一）家庭经济原因

    由于农村“夹心层”家庭的最主要收入来源是“务农”、“打工”和“做生意”，而其支出则主要在“日常开销”、“看病吃药”、“孩子上学”和“农药、化肥、种苗、农具等生产性投入”等。一方面，由于务农（指主要依靠农产品等实物收入）收入有限，大多仅够温饱，而打工收入又不稳定且成本越来越高，即使在村里开个小店或做点小生意也挣不到多少钱，导致农村“夹心层”家庭的收入十分有限。另一方面，家庭日常开销、看病吃药、孩子上学以及农药、化肥、种苗、农具等生产性投入具有显著的刚性特点，支出上没有多少回旋余地。其结果是，农村“夹心层”家庭往往是“吃光、用光、身体健康”，很难有节余。虽然不属于低保户、赤贫户，且多数也自认为是村里“中等”水平，但是家境仍十分脆弱，一旦遇到家人生病或其他大开销，就有可能陷入贫困状态。

    （二）制度安排原因

    产生农村“夹心层”问题的最主要原因还是制度原因。一方面，低保制度是一种“补差型”的剩余型社会救助制度。它的瞄准对象是社会上那些最贫困的家庭，即家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民，而对于那些超出低保线的家庭，无论超出多少都不属于政策覆盖范围，导致许多收入高于低保线而达不到社会平均水平的“夹心层”家庭难以享受应有的公共救助。另一方面，由于在现行财税体制下，社会保障与社会救助资金主要依靠县级统筹，而县政府与乡镇政府间也是按照一定比例分摊救助资金的筹集，这就意味着，救助的人数越多，其承担的救助基金压力就越大，从而对农村“夹心层”准贫困群体产生明显的“挤出效应”。作为基层政府，在救助实践中只能根据救助基金的多少来确定救助的人数，有的村只好实行“倒退法”确定救助人选，即从最困难的家庭算起，依次类推。这就有可能将很大一部分“夹心层”群众排除在救助保障之外。同时，在城乡二元结构下，政府在农村居民养老、医疗、教育、文化等公共服务方面投入不足，使得包括“夹心层”在内的农村居民在享有就业、社会保障等公共物品方面未能得到公平对待，生活成本增加，抗风险能力下降。

    （三）政策导向原因

    从某种意义上说，农村“夹心层”问题的产生，还与当前保“稳定”为主的公共政策导向有关。这种政策的主要特点有二：一是重发展轻分配。即强调经济发展、GDP增长是硬道理，而收入分配、缩小贫富差距则是软道理。其结果是在经济快速发展的同时，社会贫富差距反而进一步扩大。二是重两头轻中间。即重视发挥农村致富带头人作用，希望通过先富带动后富，最终走向共同富裕，同时重视救助最低收入者，以确保社会稳定。这种政策在我国从温饱奔小康的过程中是完全正确的，但是在经济比较发达地区，在全面建设小康社会阶段则不利于均富社会的建立和经济社会的可持续发展。

    四、提高杭州农村“夹心层”生活品质的政策建议

    “夹心层”是个动态的、相对的社会群体。从某种意义上说，只要存在着收入不均问题，只要没有达到社会共同富裕就必然存在“夹心层”。所以，问题并不在于是否承认社会“夹心层”的存在，而在于“夹心层”规模是否过于庞大？其基本生活品质能不能得到满足？目前的问题是，在经济发达的杭州农村，除了存在一个人数不算多低保群体外，还存在一个规模庞大、生活品质低下却没有得到足够重视和帮助且还有进一步扩大趋势的准贫困人群，他们没有随着社会经济的发展同步分享到改革发展的成果，这是我们创建社会主义和谐社会必须给予关注和解决的社会问题。为了有效解决杭州农村“夹心层”问题，我们提出三点政策建议：

    （一）完善农村“三级救助圈”政策，加大分类救助力度

    对于农村“夹心层”问题，杭州市有关部门已经给予了相当的关注。可以说，与杭州市低保政策相配套的农村“三级救助圈”政策，理论上是完全正确的，实施中也取得了一定成效，但是还不够完善。一是由于缺少家计调查系统，农户收入多少心中无数，只能凭感觉来确认，这就难免出现“关系低保”、“懒汉低保”的不公平现象；二是“三级救助圈”，即县（市、区）、乡镇（街道）与村之间的救助责任不清，导致权责不对称，甚至凭领导意志行事；三是对所谓的“困难户”的界定不明确，救助标准弹性太大，从几百元到几千元，没有统一的制度化规定，基层干部在实践中难以操作。鉴于此，我们建议：

    1.完善家计调查系统。统计局要在现行的600户样本的基础上，根据人口流动与人口结构的变化趋势，适当扩大样本量，以便更全面地掌握城乡居民收入的变化；要发挥社会中介机构和民间调查机构的作用，以便减少来自长官意志的压力，更加客观地反映城乡居民的生活状况；要改变调查方式，除了采取传统的抽样调查系统的同时，还应在各县（市、区）选择典型样本做全面的入户调查，以避免因调查者的主观臆断而人为地圈定对象。

    2.加大分类救助力度。调查表明，农村“夹心层”居民大多身体健康，但因病残、因学、因家庭特殊变故致困、致贫的比较普遍。所以，要坚持需求导向，根据农村“夹心层”家庭的具体情况确定救助内容，或医疗救助、或教育救助、或生活帮扶，等等。其中加大对“夹心层”家庭的就业帮扶尤其重要。因为，就业是民生之本。要通过就业培训、技术指导、鼓励创业等多种途径，帮助“夹心层”家庭增加收入，摆脱生活困境。

    3.实行低保延伸政策。一方面，要按照创建“生活品质之城”的要求，逐步提高低保标准，满足农村低保户的基本品质生活要求；另一方面，要实行低保延伸政策，将家庭人均收入在低保线120%~140%以内的“夹心层”纳入制度化的公共救助范围，救助标准可以按照低保户的一定比例给付。

    （二）推进公共服务的城乡一体化，提高农村“夹心层”抗风险能力

    农村“夹心层”问题的出现，除了有其自身的客观原因外，也与农村公共服务供给不足有着直接的关系。因此，推进公共服务城乡一体化，促使城市公共服务向农村延伸，对于提高农村“夹心层”的抗风险能力具有重要意义。为此：

    1.推进城乡一体化的社会保障政策。从2008年1月1日起，按照“城乡统筹、全面覆盖、一视同仁、分类享受”原则制定的《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》已经正式实施，这对杭州市社会保障的城乡一体化发展具有重大的促进作用。

    目前，杭州农村社会保障的发展还不平衡，除新型农村合作医疗发展较快外，其他保障形式发展比较滞后，尤其农村社会养老保险参保率不高。同时，由于农村居民收入差距较大，对于困难群体及社会“夹心层”准贫困群体的参保难问题也要给予特殊的政策支持。

    此外，由于农村“夹心层”家庭子女外出打工比较多，而农民工参保也是目前社会保障发展的一个难点，也需要给予特别的关注。

    2.加快实施农民健康保障工程。健康是品质生活的基础，如何保障包括农村“夹心层”在内的困难群众、低收入居民的健康，是政府公共服务的一个重点。为此，要继续推进以医疗服务体制、医疗保障体制、药品生产流通体制和医疗救助体制“四改联动”改革，着力解决农村“夹心层”低收入群众及贫困群体的看病难、看病贵问题；要大力推进公共卫生资源向农村延伸，逐步建立能够满足农村居民健康需求的农村公共卫生管理和服务网络体系；要以健康城市建设为抓手，努力提高全民的健康水平。

    3.要加快推进基础设施建设向农村延伸。近年来，随着新农村建设的推进，杭州市加大了对农村基础设施建设的投入，农村居民生活环境脏、乱、差的现象有所改善。但与城镇相比，农村居民在享有公共交通、电信、网络、学校、医院等公共基础设施方面仍然存在很大差距，必须着力加以解决。

    4.加强“文化下乡”服务，重视对“夹心层”的人文关怀。当前，农村“夹心层”的精神文化生活单调贫乏，除了看电视没有其他娱乐形式。因此，要充分利用“文化下乡”活动载体，广泛地开展送戏下乡、送书下乡、送电影下乡等活动，更好地满足农民群众的文化需求，实现和维护农民“夹心层”群众的文化权益。

    （三）加大对农村低收入阶层的扶持力度，促进农村经济社会协调发展

    从根本上说，解决农村“夹心层”问题，提升“夹心层”生活品质必须依靠农村经济发展和社会的全面进步，但同时，加大对“夹心层”低收入群体的政策扶持也是必不可少的。

    1.要调整财政支出结构。进一步加大对“夹心层”等困难群体人力资本培训、就业创业和社会保障的财政支持，完善财政转移支付办法，提高基层政府公共财政能力。

    2.要加大对中低收入阶层生活的扶助力度。除了对低保对象中的老年人、未成年人和残疾人士等“弱势群体中的弱势”给予更多的关爱外，也要特别注意解决农村“夹心层”问题，给他们更高的保障，提高他们的收入水平。当然，对农村“夹心层”低收入阶层的关心，不仅包括物质的，还要包括精神的，不仅是财政的，还应当包括方方面面的社会性的帮助。

    3.要改革和创新收入分配体制。鉴于目前收入调节力度不足，社会分配不公，导致“夹心层”等困难群体与普通居民的收入差距不断拉大的现实，应充分利用财政、税收、福利等杠杆，强化收入再分配，提高“夹心层”等困难群体的收入水平。

    4.要创新官员政绩考核机制。应加大民生社会事业发展指标的考核力度，并把“夹心层”等准贫困群体的解困与发展纳入各级政府官员政绩考核指标体系，以强化对领导干部的问责。

    参考文献

    江南：《浙江实行分层分类救助“夹心层”纳入“救助圈”》，人民网，2005年12月21日，。

    朱勤：《沈阳农村低保边缘群体受救助》，《辽宁日报》，/08/n-48508.html。

    赵燕：《“夹心层”如何界定？》，《羊城晚报》，http：//press.idoican.com.cn/detail/articles/20081117037A62？

    世界经理人网：《北京两限房申购政策正式出台》，http：//re.icxo.com/subject/xianjia/。

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com