赵定东 郭旭鹏
提要：社会转型所导致的乡村社会结构的分化及利益群体的重组深刻影响着乡镇秩序的重建。30多年的改革，使杭州市萧山区衙前镇农村已经完成了职业的非农化、生活场域的个体化和社会关系网络的功利化等三个方面的转变，其后果是传统乡村秩序存在所需的调解基础发生了变化。正视村民之间的社会结构变迁和利益诉求路径，现实在维持传统调解的“民间性”，同时给予村民正常的利益表达路径并正确判断影响社会秩序的因素，是当代发挥调解功能的有效途径。
关键词：乡镇秩序 利益协调 乡村社会结构 调解理性
作者赵定东，杭州师范大学政治经济学院副教授；郭旭鹏，杭州师范大学政治经济学院讲师（邮政编码310018）。
一般来说，在乡镇解决纠纷的方式有“公力的调解”、“私力的调解”或是其他等三种。但无论采取哪种方式，影响纠纷解决的因素无非两个：一是规范，二是力量的对比。规范是指判断纠纷是非的标准，包括法律、道德、习惯等；力量对比中的力量包括社会地位和社会关系，从外部获得支持的能力，对财产等资源的占有或资源的动员能力，拥有的有关知识、经验和技巧（交涉能力、体力、忍耐力等生理因素或性格方面的素质）等四个方面。
调解被誉为“东方经验”，其理念基础是“和为贵”，由于调解工作具有平等协商、不伤感情、成本低、效率高等优势，因此它是平衡影响纠纷解决因素的最佳手段，也是化解社会矛盾的重要途径。但乡镇不同于城市，它既是生活单元，又是生产单元，因此对乡镇秩序的探讨不能仅仅参考目前城市社区治理的思路。特别是对于“无讼文化”的乡镇而言，理清乡村社会的社会结构及其关联，剖析导致乡镇秩序困境的结构和制度性根源，是摆在我国社会学面前的一个重大理论和实践课题。在这个大背景下，本文把乡镇社会运行与变迁机制联系起来，并基于社会学的学术传统和视角，在中国区域社会文化的基础上，采取典型性案例实证调查分析的方法展开，通过对杭州市萧山区衙前镇12个村落（社区）治理个案解析探索调解对于乡镇秩序构建的意义。
一、杭州市萧山区衙前镇村落概况及调查方法
萧山区衙前镇位于萧绍平原腹地，所属12个村落（社区），即衙前村、凤凰村、明华村、山南富村、项漾村、新林周村、四翔村、螺山村、吟龙村、南庄王村、杨汛村和毕公桥社区。区域面积19.8平方公里，常住人口2.47万人，外来人口4万多。104国道复线、萧绍运河、杭甬铁路、杭金衢高速公路贯穿全境，距杭州萧山国际机场八公里，离中国轻纺城15公里。
衙前历史悠久，革命传统光荣。1921年9月，中国共产党领导的第一个农民运动——衙前农民运动就爆发在这里。整个20世纪20年代，衙前成为浙江和东南地区引人注目的政治活动中心。
2008年，全镇完成工业总产值357.8亿元，实现农业总产值9277万元，农民人均年收入达到1.6万元，人均GDP达1.9万美元，国民生产总值53.6亿元，完成增值税3.05亿元，地方财政收入1.63亿元。综合经济实力位居全省百强乡镇第三位，全市、全区第二位。工业经济是衙前的金名片。全镇有600多家企业，平均每百名衙前人就有三家企业，每平方公里年工业产值12.5亿多元。其中，年产值在亿元以上的企业有20家，建有博士后工作站两个，国家级企业技术中心一个，形成了化纤纺织、钢结构两大支柱产业。该镇先后被命名为“中国化纤名镇”和“国家钢结构产业化基地”。它是全国社区发展最早、最快和最有特点的地区。目前乡镇社区发展已经出现了农民市民化、居民股民化、农村社区化的新趋势。
本次调查[2]我们主要采取问卷法、结构式访谈法和非参与式观察相结合的方法。问卷法涉及大量样本，有助于对杭州市萧山区衙前镇乡村治理全局性的把握；结构式的访谈可以提供乡村治理模式中一个个真实的生活故事；非参与式观察的方法使本文有机会记录乡镇政治生活的一个个片断。这三者的结合使得本文的调研活动从深度和广度上都基本达到规范研究的要求。
在为期12天的时间内，本课题组六人共向外发放540份问卷，回收513份，其中有效问卷为495份。回收率达到95％，有效回收率达到91.6%。个案访谈方面，我们深入到村干部和农民家庭当中，进行入户访谈，共取得个案访谈案例60个（每村五个）。除此之外，我们还走访了与村镇治理密切相关的镇政府等权力机构，并与其负责人进行了广泛的交流和探讨。
二、村民社会结构变迁的新趋势及对调解联动影响
从微观理论上说，乡镇秩序即乡镇冲突的消解。但人的社会性本质决定了当个体之间发生冲突时，需经由公民参与公共行动的过程以及政治社群的建立来加以解决，也即多元治理主体的协作，它与各乡镇社会系统特殊性密切相关。就杭州市萧山区衙前镇而言，根据我们的调查，其特殊性体现为如下几点：
（一）非农化的乡镇社会结构变迁成为当前乡镇秩序与多元治理主体协作的政治基础
20世纪80年代以来，随着农村改革的深入和农村经济的变迁，农村社会成员出现了急剧分化，特别是非农化的乡镇社会结构变迁成为嵌入乡镇治理的一个重要变量，对村庄公共权力的配置和运作过程产生广泛而深刻的影响，这要求乡镇治理机制作出适应性变革。[3]
调查发现，萧山区衙前镇12个村落改革开放以来的村庄社会成员分化表现如下：
1.村镇社会成员的职业结构完成了非农化的结构转变。在我们的调查中发现，各个村落虽然豪华整洁，但几乎空落，村落中只有微少老人，大部分村民已经外出打工，非农化成为村落的典型特征。这是因为：一方面，随着非农经济的迅速发展，村镇社会成员的非农就业机会增多；另一方面，从事农业生产经营劳动强度大、比较利益差、社会地位低。两方面因素的综合作用导致村镇社会成员纷纷从农业中转移出来，从事非农生产经营。目前绝大多数村镇社会成员已经改变职业身份，由农业劳动者变为从事二、三产业的非农劳动者，村镇的社会成员从事农业生产经营的已经极为罕见。按村民的话说：“村庄里稍聪明一点的人都在办厂，至少搞点家庭小工厂或开个店之类，其他的要么去打工，纯粹种田的人几乎没有了。”如此，村庄社会里形成了一种非农化的社会成员结构：一种以商业为主、工业劳动者为次，按“三、二、兼业、一”排序的比例关系和职业结构。
2.村镇社会成员的阶层结构中私营企业主群体成为强势力量。改革开放以来，衙前镇12个村落的村镇经济变迁突出地表现为个私非农经济的迅速发展。进村调查时，我们观察到每个村落内都零星散布着数十家大大小小的各种工厂。如杨汛村共有大小企业15家、明华村有企业19家、项漾村有企业95家。企业主的家庭成员几乎都在本集团内工作，并个个身居要职，控制着集团的核心岗位。衙前镇12个村落的个私企业大都雇用外地民工从事生产劳动。私营企业主群体在衙前镇12个村落社会成员结构中占据了主导地位。私营企业主拥有较高收入和丰富的社会资源，在现阶段农村社会地位排序上居于村庄社会成员分层结构的上层。无论其收入，还是地位、声望均处于排序中的前列，获得了一致性高地位。
私营企业主的崛起，既为其治理村庄准备了条件，又对参与乡镇治理提出了迫切要求。
3.村镇社会成员之间的利益关系中出现了众多小型利益集团。家庭经营使村镇社会成员有了相对独立的利益，农村经济变迁及其造成的多元性社会分化使得村镇社会成员具有了多样化的利益来源和利益需求，在此基础上形成了极其复杂、多元的利益关系格局。
正是基于这种新的农村社会利益关系，村镇社会成员为着保护和扩大自身利益，以业缘和血缘、亲缘为主要纽带联结成一个个以利益诉求为主要宗旨的利益集团，出现了若干小集团并存于同一村庄场域、彼此竞争的现象。在调查过程中，我们收集到了大量关于村民群众推举某私营企业主为利益集团领袖，角逐村书记、村主任职位；或者以私营企业主为领袖和核心，组织部分村民构成小集团，参与村干部竞争，保护小集团成员利益之类的故事。为了能够更好地保护和扩大小集团成员的共同利益，各集团积极谋求村庄公共权力；为了能够保证本小集团在村庄公共权力竞争中取得有利地位和最终胜利，各小集团往往推举出集团内最有实力的精英为集团领袖或骨干。因此，在现有乡镇环境下，居于社会上层的私营企业主顺理成章地成为各集团的领袖和骨干，由此形成了由私营企业主主导的多集团并存与竞争的政治社会格局。
乡镇社会成员结构分化势必要求乡镇治理实现适应性的调整，与变化了的农村社会关系和社会结构相匹配。
（二）功利化的乡镇社会利益关系变迁成为乡镇秩序与多元治理主体协作的经济文化基础
总体而言，在我国经过20多年不断的体制转换，市场而不是计划指令在资源配置中居于基础性地位，而且随着个人主体利益地位的确立，个人之间的利益交换已经不再通过国家这个以往的利益交换器，特别是随着社会主义市场经济体制的初步建立及逐步完善，多元利益主体逐渐走向独立。对村民而言，在市场经济的产生及形成过程中带来了两个方面的利益重构问题：其一，个人利益的生成以及满足个人利益的社会功能；其二，个人利益与社会利益的关系复杂化。在利益的评价上出发点有两个，一是个人优先，二是优先考虑普遍的利益即社会利益。在社会利益获得相对缺乏动力的背景下，功利化的乡镇个人利益关系变迁成为乡镇秩序与多元治理主体协作困境的经济文化基础。
1.乡村传统的亲缘、地缘和业缘关系正在解体，人伦的“差序格局”正在转向利益的“差序格局”。众所周知，“差序格局”一词是费孝通先生提出的，旨在描述亲疏远近的人际格局，如同水面上泛开的涟漪一般，由自己延伸开去，一圈一圈，按离自己距离的远近来划分亲疏。他认为，中国乡土社会以宗法群体为本位，人与人之间的关系，是以亲属关系为主轴的网络关系，是一种差序格局。在差序格局下，每个人都以自己为中心结成网络。这就像把一块石头扔到湖水里，以这个石头（个人）为中心点，在四周形成一圈一圈的波纹，波纹的远近可以标示社会关系的亲疏。[4]
但我们的调查发现，这种以乡村传统的亲缘、地缘和业缘关系构成的人伦“差序格局”正在转向利益“差序格局”，即以权和利来作为自己评价一个人或交往的主要依据。
按村民的话说：“有钱有势的人总是得到欢迎，这个时代谁还愿意受穷啊，你看每次的村干部选举都是那些有钱有势的人”，“你穷，困难时借钱串门都没有地方，人心都变了”。利益“差序格局”的形成使得乡镇淳朴的民风瓦解，同时也使得“富人”越发占据发展的有利地位。
2.单一的、同质的和稳定的农村社会关系网络正在向复杂、临时、不确定的方向转变。在传统乡村社会关系网络构建中，有三种主要途径：一是亲戚之间的社会关系，这是建立在严格血缘关系基础上的网络构建；二是近邻之间的社会关系，这是建立在地缘关系基础上的网络构建；三是朋友间的社会关系，这是建立在业缘或趣缘基础上的网络构建。
无论哪种网络构建，只要相互之间往来，就会形成一种持续性的关系，有着基于事务及基于信任和感情的互动，因此它是单一、均质和稳定的。但我们调查发现，随着农村家庭联产承包责任制的实行，萧山乡镇企业的迅速发展，农村的所有制结构发生了变动，农民的社会流动加快，相互之间那种高度同质化的状况已经不复存在，如前所述，农民已经分化为从事不同职业、具有不同利益、不同社会地位的多个阶层。农民的阶层分化意味着利益格局的重组，也即社会关系网络的重建，复杂、临时、不确定社会关系网络正在成为一个新趋势，而且功利化正在成为村民构筑关系的基础。正如村民在访谈中所说：“现在都是这样，无论哪个关系，主要是看是否有用，再近的亲戚如果不能给你带来实质性的帮助，也就越走越远，而那些能给自己帮助的人，即使逢场作戏也必须多接近。”
功利化的乡镇个人利益关系网络构建改变了乡村传统的经济文化基础，从而使得乡镇治理面临新问题。
（三）村民的个体化和“原子化”成为乡镇秩序与多元治理主体协作的社会基础
在一定意义上说，村民自治是在吸取人民公社失败的教训的基础上提出来的，是国家为了适应改革开放后农村社会管理需要而选择的一种治理方式，目的在于让村民对村庄的公共事务管理和村庄发展有更多的参与权、自主权和自决权，确保农民的利益主体地位不像在人民公社时期那样受到侵害，以此来提高国家对乡村社会的合法性建构。但是，村民自治并没有真正确保农民的利益地位不受损害，其原因是很多的，村民的个体化和“原子化”是一个重要因素。
1.村民的个体化和“原子化”使得村民正在丧失乡镇事务管理主体地位。在理论上说村镇秩序的获得有赖于村民的合作或村民之间建立强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的集体决策对全体村民具有约束力。但改革开放30年来，随着乡村集体生活场域的消失，村民之间联系的纽带正在断裂，日益个体化和“原子化”的村民对村中事务变得漠然。如在我们的调查中发现，面对村中事务，村民个体几乎都是集体失语，使具有约束力的村民会议成为摆设。在山南富村，一个老党员说：“有钱人做村长都已经是公开的秘密了，没钱的人自己也知道没这能耐管理别人，自己都穷得要死，还想带领村民们致富吗？有钱的人也有这本钱搞选举，拉选票，也有这个能力为村民办些事情。手中有权就能为自己谋些路子，搞好与上头的关系，为自己积累些政治资本。如果村长是个私营老板，他可以在买地时更方便些。我们也不想管村里的事，也管不了，我们能管好自己的事就不错了。什么村民会议，这个都是做做样子的。”个体化的农民是无法对村务决策产生实质性影响的。
2.集团收益效应正在乡镇事务管理上发挥作用。奥尔森认为，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中每个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本，集团收益的这种性质促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成。所以，在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益而采取行动。我们对萧山的调查在一定意义上验证了这种效应。我们知道，在家庭联产承包责任制之后的经济基础上，国家期望通过村民自治制度的实施，逐步实现基层政治的民主化。然而，这种制度的起源其实质是自下而上的由较小区域的农民创造，而最终却由国家自上而下从全国范围内推动。农民“私”的意识并未因为历经人民公社制度的强权控制而消退，农民“公”的意识也没有因为村民自治而得到进一步的培育和提高。当前以尊重农民的意愿为政策实施的前提，却忽视了乡村社会农民“私”的治理基础。乡村发展过程中所形成的熟人社会病，即人们在信仰、道德观、价值观以及所有言行方面过分打上“关系”远近、“熟识”程度等亲情的烙印，而忽视公正、公平的社会伦理道德、专业制度、组织原则甚至法律等集团行为效应，正影响着目前的村镇治理。
3.上级政府的“政绩观”和村民生存的开放性状态，使得乡村干部陷入“老鼠箱”困境而使之丧失摸索乡镇事务管理新路径的动力。我们知道，目前正开展的新农村建设代表了国家基层治理方式的变革，即由从农村汲取资源转向反哺农村的一种新型发展模式，诸如粮食直补，教育“两免一补”、农村低保制度建立等惠农政策使得城乡关系发生了变化。用村民朴实的话来表达就是：“以前都是拿东西，现在都是给东西。”资源流向的不同使得乡镇干部必须依靠村干部收取税费与乡镇干部将资金投入到村庄这两种不同的乡村关系表现形态产生。在这种背景下，治理主体的改变不再以村干部单方面地有求于乡镇干部为全部内容。但据我们的调查，上级政府的“政绩观”对村干部仍有一定的约束作用，村干部个体主动性和积极性的有效发挥在一定程度上受制于上级政府的“政绩观”。如一个村长就埋怨：“你看我们的村委会，简直成了小政府，各种办公室都必须有。现在区镇政府都想抓典型、创明星，政府的每个部门都想干点政绩，我们理解他们，他们不容易，但我们更难，这么多部门的指标都得完成，不然都得一票否决。我这个村长就成了落实任务村长，我个人的事简直没有精力做。”
同时，在乡镇治理内容和方式改变的情况下，村干部感受到来自村庄的压力越来越大。首先，村民对村干部的行为有了更高的期待，在村民看来，村干部就应该为村庄争取更多的资源。强有力的村庄价值生产能力让村干部为自己村庄争取好处的认识已经成为他们的一种集体无意识。其次，与当前的国家政策导向有关。伴随着电视的普及，国家政策已经能够直接与村民发生关联，村民已经可以通过反复播放的新闻了解国家对农民的态度。由于村民对国家优惠政策的预期与现实乡村政策的落实情况总是存在一个落差，这种落差则进一步激发了村民“保护自己权益”的热情。对村干部而言，即使可以漠视乡镇布置的任务，也不可以对能够在国家政策里找到依据的村民要求置之不理。整个村民生存的状态已经具有了更加开放的特点，这种开放因为与国家政策相关联而使得村民获得了一种政治上的心理优势。正是这种强大的心理优势让村民敢于保护自己的利益，甚至越来越敢于进行不达目的誓不罢休的“缠访”。在这种压力的转换之下，村干部的工作状态就由“上面压着”转为“下面推着”，而这也正是村干部角色转化与重新定位之因。
但从我们目前的调查结果来看，村干部角色的转化与重新定位还需要一个过程，因为许多基层制度严重不足，特别是配套制度不健全以及现有制度经常发生矛盾和冲突。而没有相应地制度化水平的提高，搞好乡镇调解便是一句空话。
三、乡镇调解新机制的形成困境
调解作为中国特色的纠纷解决机制，具有悠久的传统，是中华民族亘贯古今、最具活力的法律传统。它对于乡镇秩序的形成发挥了不可替代的作用，但在当代有些问题必须引起我们的高度关注。
（一）“定分止争、案结事了”的人民调解在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了基础性作用，但缺陷明显
人民调解是指在调解委员会主持下，以国家的法律法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人互谅互让、平等协商、自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动。它以纠纷解决的自治性、民间性为特征，是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。与诉讼相比，人民调解的显著优势在于：第一，人民调解组织分布广泛、贴近群众、启用方便，具有较强的民间性，纠纷当事人可以随时随地寻求救济，消解了对诉讼的疏离感和排斥感，有利于将纠纷化解在社会基层和原初状态；第二，以和平对话的方式解决纠纷，融情、理、法于一体，更易于被接受；第三，程序更简单、方式方法更通俗灵活，调解员可以运用日常生活中掌握的与纠纷有关的背景信息、“地方性知识”来解决纠纷，成功率更高；第四，不收取费用，最大限度地节约了社会和个人纠纷解决的资源和成本。[5]
根据我们的调查，目前在萧山影响乡镇秩序的主要有以下十个方面的因素，即劳资冲突、征地拆迁冲突、宗教冲突、交通事故冲突、生产安全事故冲突、干群关系冲突、环境污染冲突、群体上访冲突、特殊群体利益维护冲突和黄赌毒等社会安全事件冲突。其中除了黄赌毒等社会安全事件冲突由于其社会危害重大需要由国家权力部门打击外，其余9个方面的因素都可以视为人民调解的范围。在我们的调查中确实看到了人民调解的成效和魅力，但也发生了调解结果的不认同、调解路径不畅通等问题。其原因是多方面的，主要有以下三个：
1.现代乡镇利益主体的多元化和公私界限的过度分明使得人民调解的力度受到影响。如前所述，萧山衙前所属的12个村落几乎已经完成非农化，其村民的大量外流和外地人员的大量涌入使得村民之间的纠纷形态、纠纷主体和纠纷诉求的方式都发生了与调解不相适应的变化。传统人民调解的制度设计主要是针对传统自然经济或计划经济下简单的纠纷形态，是可以通过不具备各种专业知识的社区权威就能够平息的。而市场经济环境下的这些新的纠纷形态使这一制度往往显得力不从心。一方面，熟人社会的解体。居住在同一社区里的人职业、身份都比较复杂，彼此互动较少，甚至“老死不相往来”。另一方面，现代村民“他我”观念非常明确，房产权的私有化和权利意识的增强导致了邻里纠纷一旦发生就可能尖锐化，越来越诉求于维护自己实实在在的权利。而且，现代村民都具有一定的法律意识，在调解的过程中总是会与诉讼相对照，只有当调解能够更好地实现自己的利益时，他们才会选择这种方式。
2.人民调解制度的自身缺陷也导致人民调解的效度受到影响。传统中国是一个熟人社会，熟人社会有着天然的凝聚力，人际关系尤为重要，人人非亲即故，凡事皆可斡旋，出现民间纷争人们总是先寻求诉讼以外的方法，依靠地缘、血缘和业缘等组织来解决。因故中国传统社会历来以调解消化大量民间纠纷。新中国成立后，我国先后通过一系列法律、法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度。自新中国成立后到改革开放前相当长的一段时期内，由于我国的社会组织结构以单位为主体，社会治理显现了明显的行政化色彩，社会矛盾的解决完全依赖于各种形式的调解，尤其是单位的调解，几乎涵盖了社会、家庭生活的每一个方面。但自1978年市场化改革以来，随着社会结构的变迁，人民调解自身缺陷诸如人民调解制度不健全、操作性差，调解方式随意性大、缺乏程序规范，人民调解协议的法律效力畸弱、对当事人的吸引力相对较差，人民调解员队伍不稳定、调解员文化程度和业务水平参差不齐影响调解质量与效率及缺乏资金保障、各地发展不均衡等严重制约了人民调解效度功能的发挥。这种全国性的局面在萧山区衙前镇这个特殊区域反应更突出。
3.现行法律对调解协议效力规定不明确，致使人民调解缺乏吸引力。人民调解虽然有其资源丰富、分布广泛、贴近基层等优势，对婚姻家庭、邻里纠纷、侵权赔偿等民间矛盾发挥着自己独特的化解作用，成为纠纷解决的第一道防线，对分流社会矛盾、缓解诉讼压力起到一定作用，但是其预期功能还没有很好地发挥出来。究其原因，人民调解组织在工作范围、组织形式、队伍素质等方面固然有不适应新形势需求的因素，但现行法律对调解协议效力规定不明确，致使人民调解缺乏吸引力则是其根本原因。正如一个村民所说：“现在的老百姓都很明白了，法律意识很强的，按照法律规定来的，要不然怎么可以？”“村治保主任做了很多事。我们遇到一些小矛盾能自己解决最好，但有时也要到村里去，但村干部权力有限，特别是当我们与村干部发生矛盾或者是经济纠纷比较大的时候，我们还是要到法院。”对此村里的人民调解员也谈到：“我们的原则是尽量把矛盾控制在村里，不把矛盾上交或扩大，但我们也确实有困难。主要有三个方面的原因：一是村民之间发生的矛盾性质越来越严重，如经济纠纷标的都很大，我们不敢调解；二是我们的职权有限，村民不太相信我们调解的法律效力；三是我们的政策水平有限，有些按照土政策调解完的事件村民又翻案，影响了调解的声誉。”
（二）“调判结合”的司法调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了主导性作用，但与中国传统村落“熟人社会”村民所形成的心理定势产生冲突
司法调解是指在法院的主持下，双方当事人就争议的内容在自愿平等协商的基础上达成协议，由法院予以确认后终结司法程序的活动。司法调解的突出优势为：第一，程序规范，是我国民事诉讼法规定的一项重要诉讼制度，使当事人信服；第二，调解主体是职业法律人，即法官或法官助理，具有较强的司法公信力；第三，司法调解结果法律效力高，有强制执行效力，具有较大吸引力；第四，调解可以改善司法裁判质量，弥补司法裁判“非黑即白”的硬性结果给一方甚至是双方当事人带来的困扰和不满，而且调解的自动履行率远比判决高，免除了上诉的发生和执行的风险与成本；第五，司法调解可以填补法律空白。当新的利益冲突需要确认和调整时，现有法律出现盲点，调解却可以在不断协调的基础上提出双赢甚至多赢的方案，解决特定主体之间的特定纠纷，以提供一种缓冲机制，进而为后期的规则确立提供借鉴。正因为如此，司法调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了主导性作用。现在，村民之间出现纠纷主要是以这种方式解决，但也发现一些问题。
1.司法调解与中国传统村落“熟人社会”村民所形成的心理定势产生了冲突，加剧了传统乡村的瓦解。中国传统社会自古奉行“无争”、“和为贵”的处世哲学，反映在法律领域便是对“无讼”、“息讼”的追求。这种“和为贵”理念深深渗透于国家的政治、经济、文化和民族心理素质中，形成了民间的心理定势。但在当前市场化改革后所引发的社会矛盾复杂激发、诉讼压力不断增大的背景下，人民调解陷入尴尬的境地。司法调解逐渐取代人民调解，在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了主导性作用。正如村民所说的：
“有了纠纷我们也不愿意打官司，毕竟是乡邻乡亲，但如果必须要打官司还是找法院要可靠些，毕竟法院代表国家，即使是法院调解总比村里的干部调解更公平些、更具有力度。”司法调解在改革开放后经历了“重调轻判”和“重判轻调”的起落阶段，其“定纷止争、案结事了”的司法价值也得到了村民的认可。但司法调解仍然局限在村民商事纠纷领域，行政协调机制和刑事自诉案件的调解机制尚在萌芽之中，而且大多数改革措施也都集中于法院内部，司法调解并没有完全发挥出对非诉调解方式的统领作用，还没有形成一个相互连通的、立体动态的纠纷解决体系。同时发现，越是非农化重的村落村民的维权意识越重，有时甚至过分“维权”，传统乡村的那种“无讼”文化和理念几乎荡然无存，加剧了传统乡村的瓦解。在村民市民化后，如何破解市民化村落与传统村落“熟人社会”村民所形成的心理定势冲突成为当代乡镇秩序的构建和乡镇治理的关键。
2.司法调解的本身缺陷影响了其在当代乡镇秩序的构建和乡镇治理中的功能发挥。
司法调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了主导性作用，但司法调解本身也有缺陷。主要表现为五个方面：第一，“事实清楚，分清是非”的调解原则混同了调解与判决的法理基础，忽视了纠纷当事人的处分权以及调解协议实乃诉讼契约的本质，制约了调解功能的发挥，同时也增加了诉讼成本；第二，调审合一模式使诉讼程序和法官身份切换过于频繁，损害了司法的权威性和公正性；第三，调解程序启动过于随意，案件办到哪里，调解就可以进行到哪里，为恣意调解和迟延审判留下了空间；第四，调解反悔权缺乏限制，严重损害了调解的诚信根基，为恶意拖延诉讼敞开方便之门，同时违背了诉讼效益原则，造成诉讼资源的二次浪费；第五，调解时限没有明确规定，容易滋生久调不决现象。
这五个方面在一定意义上制约了司法调解的实践效果。正如一个村党支部书记所指出的，“现在老百姓维权意识太高，动不动就到法院起诉。这不是一个好现象。有个别村民就成了打官司专业户，既浪费了自己的时间和精力，又整天闹得全村不安宁”。看来改变这种以诉讼作为维权主题的做法很有必要。要扭转村民一有纠纷就推诸法院的观念，尽力将矛盾化解在萌芽状态是关键。
（三）“践行公权”的行政调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了补充性作用，但与现代中国村落治理体制和体系有些不相适应
行政调解是指由具有调解纠纷职能的国家行政机关主持的，根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任、明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。其显著优势为：第一，行政机关调处矛盾纠纷符合我国传统习惯和民众心理。中国传统社会对公权的依赖大于对法律的信仰，反映在民众心中便是对“包青天”的需求要比对“法”的需求强烈得多，上访案件居高不下就可以说明这个问题。第二，调解主体具有较强的专业性，可以根据不同的行业要求由不同的专业性行政部门进行调解，尤其是与行政管理有关的专业技术等特殊纠纷往往适合行政调解。第三，周期短，程序简便。行政机关调处社会纠纷一般为1~2个月，不服行政调解的救济渠道和方式方法明确。这些优势使得行政调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了补充性作用。但行政调解的缺陷也是明显的，表现为：第一，行政机关的隶属性使不同级别的调解主体在调处社会纠纷时缺乏相对的独立性和客观公正性，特别在调处与行政管理有关的纠纷时，其不独立性更为明显；第二，缺乏程序规定，实践操作中随意性很大，容易滋生当事人对行政调解结果的不满；第三，行政调解结果没有明确的法律效力。比如基层劳动职能部门就相关事项促使双方当事人达成的调解协议也没有明确的法律效力，当事人完全可以弃置不顾。特别是现代中国村落治理体制和体系中的社会关系网络因素使得行政调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中的功效打了折扣。根据我们对杭州市萧山区衙前镇12个村落社区治理方面的调查分析，其根本性原因表现如下：
1.工具性的村民社会关系网络渗透于各级政府，干扰了行政调解的公平性和权威性功效。社会关系网络，是指将人们之间亲密的和特定的社会关系视为一种社会资源，借助特殊主义的社会关系机制，作用于不同群体成员间的地位分配及其地位实现。在市民化和市场化日趋成熟的衙前镇其社会关系作为一种地位资源，对社会成员的地位实现尤其显得不可或缺。
从全国整体情况看，中国社会关系演变的基本趋向是以功利为取向的特殊主义的关系演变，及至改革开放以来形成工具主义人际关系。孙立平认为其动力至少有三个值得注意的因素：第一，是从“文化大革命”后期开始的向个人私生活撤退的趋势，个人生活的价值得到重新的肯定；第二，是经济主义话语的形成，从20世纪80年代后期的官方话语逐步向民间扩散，如关于富裕的话题正是这种使官方话语与民间话语结合为一种具有极强支配力的社会话语，得以使人们撤退到一个以经济为中心的日常生活中去；第三，权力资本向经济资本转化的方便性的增加，如寻租行为的扩展正是这三个因素的交织作用，构成了工具主义取向的特殊主义关系形成的基础。
如具体到在对目前活跃于市场经济领域中的衙前镇12个村落私营企业主状况的调研中发现，工具性的村民社会关系网络渗透于各级政府，同时也正是由于目前市场经济的发展还未从根本上转变国家行政权力在资源配置中的主导地位，才使得私营企业家群体在形成过程中，不仅注意经济资本的积累，而且格外重视并努力积累社会关系资本，通过钱权交换来满足其地位利益要求，在一定程度上干扰了行政调解的公平性和权威性功效。在这方面我们收集了很多个案，如有村民直接就说，“过去说‘有钱能使鬼推磨’，现在是‘有关系能使磨推鬼’，你没有人（关系，作者注）你别想打官司，不管哪种调解都不好使。比如说我家门口这条路，你也看到了，我的车根本进不来，原先路很宽，我对面的邻居在区里有人，他就把路占了，建了两间房出租，我到村里、镇里、区里都告了，有什么用，几年了。人家有钱，也有人，什么世道啊”。
2.各级政府的稳定主义思维模式与村民正常的利益表达路径之间存在不和谐之处，在一定程度上阻碍了行政调解的功能发挥。行政调解具有专业性、综合性、高效性、主动性和权威性等特有的优势，在基层解决纠纷、化解矛盾、维护稳定中有着其他组织难以替代的作用和优势。事实上在我们的调查中也发现了很多行政调解成功的案例。但问题是乡镇秩序并没有随着调解成功数量的增加而好转，反而是诸如上访事件和群体性事件等严重影响社会秩序的事件数量还在增加，是何原因呢？我们认为各级政府的稳定主义思维模式与村民正常的利益表达路径之间存在不和谐之处，是一个原因。
社会存在着各种矛盾和冲突，比如政治、意识形态、宗教、文化的矛盾和冲突等。
其实大多是利益的冲突，这是一种最理性的矛盾，但我们的定位往往有问题，正如孙立平所说的，“习惯于以政治化、意识形态化的眼光看待矛盾冲突，因此在处理问题时政府的反应常常过大，精神高度紧张。使得我们形成了一种‘稳定压倒一切’的思维定势”。30多年的改革开放使中国的社会结构发生了实质性变化，多元化的微观经济主体和利益群体已经初步形成，利益关系的再协调事实上成为20世纪90年代以来进一步改革的突出问题。
当我们进入了利益的时代，当利益矛盾和利益冲突成为我们社会矛盾和社会冲突的基本内容的时候，我们需要形成一种与这种现实相适应的解决问题的方式和制度化安排。但是在现实中，由于对新时期社会矛盾与社会冲突的新的性质和特点认识不足，用过时的思维方式和眼光来看待这种新型利益冲突的现象是相当普遍存在的。人们更习惯于用一种政治化的、解决敌我矛盾的眼光和方式来面对和解决问题。在这种眼光和方式中，正常的利益矛盾和利益表达也被看作是“闹事”，对利益问题引起的矛盾和冲突，或是将其当作治安问题来看待，或是将其作为政治事件来看待。这说明，我们还没有形成有效建构新时期社会秩序的新模式。
四、乡镇良性调解秩序的路径建构
人民调解、司法调解、行政调解，在乡镇秩序建设中虽有缺陷，但不能否认三者的有机结合是目前协调乡镇纠纷的最有效路径和手段。因为伴随着市场经济发展和农村社会人员流动的加快，中国乡村社会经济、政治、文化的建设存在许多直接影响农村社会秩序和社会稳定的问题，如目前国家权力逐步从农村社会回缩，国家机构退出了一些不该管理的社会领域，体制内控制手段对农村社会的控制功效不断削弱，政府管理体系的回缩和农村缺乏新的管理机制构成资源配置体系的“真空现象”，农村的“无讼文化”正在解体。
在这种背景下，其后果是带来农村社会对诉讼解决纠纷方式的过度推崇，民众在心理上也空前地依赖司法途径来解决矛盾纠纷，人民调解、司法调解、行政调解的衔接联动对于完善乡镇社区治理机制就更为重要。
（一）人民调解、司法调解、行政调解互为一体，完成“维稳”意识衔接
当前的中国乡镇正处于社会结构转型与制度变革的社会矛盾集中凸显期。社会矛盾在内容、性质和形式上发生了深刻的变化，呈现了多元化和复杂化的趋势。一方面，乡镇人民内部矛盾内容复杂化，纠纷的数量和类型与日俱增，不仅有现代国家普遍面临的现代型社会问题，如产品责任、消费者权益保护、环境侵权等纠纷，还出现了以民间纠纷、经济纠纷、行政纠纷三者复合而成的结构性纠纷，如城市化改造土地征用出现的纠纷、社会保障体制的纠纷、企业改制合并转产裁员引发的纠纷、企业破产老板欠薪逃逸引发的群体性纠纷等。这些纠纷直接关系到社会基层群众的生产、生活利益，甚至是弱势群体的生存利益，处理不当将严重影响社会秩序的稳定。另一方面，由于这一时期新兴的民商事关系尚未形成稳定的秩序，一些领域内权利与义务的界限十分模糊，主体行为缺乏规范，故纠纷多发而且问题层出不穷，越来越多的权利诉求向现行的法律规范提出了要求和挑战。立法的缺失使多元的利益格局难以得到有效的法律规制，大量新型纠纷被排除在诉讼之外，增加了乡镇社会不稳定因素。在这一客观条件下，调动多种纠纷解决方式，并形成一种互动衔接机制就显得尤为重要。
1.建立互动衔接机制首要是以法院为主导、以基层乡土相关职能部门为依托、以人民调解为基础。纠纷的调解必须要依据国家的法律制度，这是以法院为主导的先决依据，但在乡土社会特别是具有很强“地方性文化”的地区，法律制度反而“失灵”，出现“真空”状态。一方面，国家法律在与乡土社会相契合的地方不乏灵活性的欠缺；另一方面，以地方性文化为主导的地方性习俗已经成为社会中看不到的规范和行为模式，它已经成为相关调解中的重要考虑因素，事实上也是人民调解的基础性依据。
2.建立互动衔接机制要树立多元纠纷解决理念。司法人员特别是各级调解人员在实际工作中针对不同的纠纷性质要自觉行使推介权和释明权，树立人民调解、司法调解、行政调解互为一体意识，推进调解的适度社会化，引导当事人选择最快捷、最经济、最适合的纠纷解决方式，并努力促成纠纷在诉讼环节的早期得以解决，以保证乡镇秩序的稳定。
（二）人民调解、司法调解、行政调解效力共认，完成工作制度衔接
在杭州市萧山区衙前镇村民遭遇纠纷大多选择打官司，主要原因是人民调解、司法调解、行政调解效力共认问题。因为人民调解的群众自治性决定了调解协议书缺乏履行的强制力。如何确认调解书的法律效力，还需要在不突破现有法律规定的基础上，作进一步的沟通和协调。完成工作制度衔接可能是一个办法。
1.建立互聘调解员制度。法院可以联合司法行政部门聘请具有丰富调解经验的人民调解员、律师、仲裁员、退休法官、司法行政人员、行业协会专业人员等与法官助理、人民陪审员一并组成调解员队伍，参与或主持调解工作。因为做好人民调解工作是相得益彰、共赢之举。人民调解不仅能够体现平等协商、互谅互让、不伤感情的特点，而且可以有效降低诉讼成本、节约司法资源，解决百姓之难。
2.完善诉前调解机制。乡镇村民之间的纠纷主要是经济利益纠纷，一般而言，性质都不是过于恶劣，对于诸如离婚纠纷，继承、收养纠纷，相邻纠纷，按揭合同纠纷，供暖纠纷，损害赔偿纠纷，合伙协议纠纷，买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷，以及小额债权纠纷等适合委托非诉调解组织进行调解的纠纷，人民法院可以在立案前进行委托调解。一般性矛盾就地解决，重大、疑难纠纷由“三调联动”调解，调解成功的建档立卷，确实调解不了的，再引导当事人起诉，由法院依法立案审理。其中关键是要依法维护人民调解协议的有效性，从而有效节约司法资源，减轻当事人的诉讼成本，促进社会平安、和谐。
3.做好人民调解、司法调解、行政调解互动衔接的重点分工。人民调解工作要突出抓好调解婚姻、家庭、邻里、宅基地及经济纠纷等；司法调解工作重点抓深化，扩大司法调解范围，提高调解结案率。法庭要高度重视司法调解工作，充分认识司法调解在化解矛盾纠纷、减轻群众诉累、降低司法成本、提高司法效率等方面的积极作用，自觉克服重判决轻调解的思想，要把调解工作贯穿民商事案件审理、执行的全过程，做到能调则调，当判则判，调判结合，案结事了；行政调解工作重点征地纠纷、拆迁纠纷、权益纠纷等，在实际工作中要坚持当调则调、调裁结合、以调为主的原则，善于运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等多种方式，依法合理地处理纠纷，避免社会矛盾的扩大。
（三）人民调解、司法调解、行政调解相互补充，完善救济途径衔接
虽然杭州市衙前镇目前基本完成了村民职业的非农化，但村民的生活仍然在很大程度上受到大的国家农村政策的影响。目前我国农村的有些政策摆不脱农村既往已习惯了的窠臼，目标游移不定，重点时常变换，措施庞杂无序，框架主线不清，并且许多涉农政策政出多门，各行其是，虽然方方面面的政策不少，但有些功能相互抵牾，收效甚微。在这种情况下，建立人民调解、司法调解、行政调解相互补充，完善救济途径衔接机制对于化解村民之间的矛盾、维持乡镇秩序就十分重要。救济途径衔接点主要表现在：
第一，人民调解与司法调解的衔接点在于基层法庭对民事诉讼案件当事人实行劝导引导机制，与人民调解委员会设在基层法庭的调解室共同完成对诉讼当事人的诉前调解工作。
第二，人民调解与行政调解的衔接点在于行政部门人员，运用人民调解手段和方法调解在行政执法过程中遇到的或需进行行政复议的矛盾纠纷。调解成功后，出据人民调解协议书，在法律上予以认可，调解未果的则根据部门行政职能进行裁决。
第三，行政调解与司法调解的衔接点在于当事人对行政裁决不服需进行诉讼时，行政执法部门运用与基层法庭建立的情况通报和沟通机制，将矛盾纠纷当事人情况及对行政裁决不服的原因向司法调解部门及时通报，以便有利于进行诉前调解。
总之，乡村现实社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。面对多样的、复杂的纠纷，在剖析其产生的原因后，就得根据不同的产生原因，采取不同的解决办法，也就是解决纠纷的办法必须多元化。最大限度地把疑难矛盾纠纷解决在基层是人民调解、司法调解、行政调解衔接机制的目标。同时要通过民意调查、信息公开、听证会、协商谈判等具体制度，拓宽社情民意表达渠道；完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，使他们主动走到群众中去，倾听群众呼声，解决实际问题；建立全国信访信息系统，搭建各种形式的沟通平台，积极发挥各类媒体作用，重视各种社会组织在反映诉求、规范行为等方面的作用，使群众表达利益诉求逐步走入制度化、规范化、法制化的轨道。在这个意义上说正视村民之间的社会结构变迁和利益诉求路径现实在维持传统调解的“民间性”同时给予村民正常的利益表达路径，并正确判断影响社会秩序的因素就成为当代发挥调解功能的有效途径。
注释
[1]本文的研究得益于浙江省社科联2009年“浙江基层民主的实践与创新”重点研究课题（2009XZ36）和民政部招标项目《完善乡镇治理机制的思路和举措》的资助。本文为课题研究成果之一。感谢王光银院长和萧山区衙前镇政府为本调查所提供的便利条件。
[2]调查分两个阶段：一是2009年5月12—17日，二是2009年7月4—10日。
[3]卢福营：《治理村庄：农村新兴经济精英的社会责任》，《社会科学》2008年第12期。
[4]费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年。
[5]郑杭生：《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析》，《思想战线》2008年第6期。
参考文献
王亚新：《纠纷、秩序、法治——探寻研究纠纷处理与规范形成的理论框架》，《社会变革中的民事诉讼》，北京：中国法制出版社，2001年。
衙前镇政府：《衙前镇政府汇报材料》（内部资料），2009年2月。
王春光等：《村民自治的社会基础和文化网络》，《浙江学刊》2004年第1期。
曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995年。
孙立平：《失衡：断裂社会的运作逻辑》，北京：社会科学文献出版社，2004年。
孙立平：《中国的稳定问题新思维》，《北京日报》，2007年11月12日。
孙立平：《解决群体性事件需要新思维》，《经济观察报》，2008年9月29日。
石先广：《人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对策思考》，《中国司法》2006年第8期。
胡贤卿：《转型期中国调解制度研究》，复旦大学硕士学位论文，2008年。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源