傅立群 邵德兴

    提要：2008年杭州人均GDP超过了1万美元，成为中国内地率先步入“发达状态”这一标线的城市之一。本文总结了杭州社会发展阶段性特征，通过世界发达国家和地区人均GDP超过1万美元后社会发展特征的分析，反思其代价、危机和可以引以为戒的教训，认为下一阶段杭州社会发展将呈现出公共服务能力不断增强、民众生活品质持续提升、社会风险防范不可松懈、公平发展成为普遍追求，公民社会功能逐步增强、社会管理创新任重道远等新趋势，并提出应对策略。

    关键词：杭州 社会发展 趋势 应对策略

    作者傅立群，杭州市社会科学院社会学研究所所长、研究员（邮政编码310006）；邵德兴，中共杭州市委党校教授（邮政编码310024）。

    根据国际惯例，一个城市的经济发展跨入人均GDP1万美元的平台，意味着该城市开始跨入以知识经济为特征的后工业化社会。新世纪初的2001年，杭州人均GDP突破了3000美元，2008年杭州人均GDP超过了1万美元（按户籍人口计算），成为中国内地率先步入“发达状态”这一标线的城市之一。

    在2001—2008年的七年间，杭州从人均GDP3000美元向1万美元这个历史阶段迈进的过程中，综合经济实力显著增强，城市整体功能大为提升，国内外影响力和竞争力全面提高，人民生活品质大幅提升，社会环境日趋和谐，经济社会发展实现了良性互动。国家发改委社会发展司对全国15个副省级城市社会发展水平综合评价结果，杭州以社会发展总指数119.43分高居榜首。社会发展水平综合评价指标体系由人口发展、生活水平、公共服务、社会和谐四个领域30个指标组成。从四个评价领域来看，杭州显示出较强的平均综合实力，基本都位居前列，如生活水平领域位居第二，公共服务领域位居第四。在生活水平领域，评价指标包括恩格尔系数、城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入、城市人均住房使用面积、农村人均住房面积、每百户居民家庭拥有电脑数等八个指标。杭州的生活水平指数为40.8，仅次于厦门。从人口发展领域的具体指标上看，15个城市的平均预期寿命均在75岁以上，杭州与大连两市更是已接近80岁。[1]而生活品质评价指标也显示，2006年杭州生活品质综合目标实现程度为81.93%，其中包括社会公平、社会保障、社会安全、社会认同四个领域的社会生活品质的目标实现程度为84.85%；2007年杭州生活品质综合目标实现程度为84.30%，其中社会生活品质的目标实现程度提升至86.03%。[2]中国城市竞争力研究会发布的“2008中国城市分类优势排行榜”，杭州不仅7个项目样样榜上有名，更是在“中国十佳最和谐发展城市”、“中国十佳宜居城市”荣登榜首。2004年至2008年，在新华社《瞭望东方周刊》组织开展的“中国最具幸福感城市”调查中，杭州连续五年名列第一名。[3]

    一、杭州社会发展的阶段性特征

    国际经验告诉我们，人均GDP突破3000美元后，如果发展战略正确，政策措施得当，经济社会则会协调发展，顺利步入新一轮快速发展期；但如果举措失当，应对失误，经济社会发展则会失衡，导致社会矛盾激化，经济徘徊、社会动荡，陷入“有增长、无发展”的“拉美陷阱”。七年来杭州经济社会的又好又快发展，体现了杭州市委、市政府“立党为公、执政为民，以人为本、以民为先”的施政理念的前瞻性，“科学发展观”的一条红线贯穿始终，在重视经济发展速度的同时，重视经济发展质量和后劲；在重视物质创造的同时，重视人文价值的提升；在重视GDP规模的同时，重视人的发展和生活质量。以改善和保障民生为出发点的“生活品质之城”建设不断深入已成为杭州社会发展的显著特点，社会建设一直处于全省、全国前例，创立了既具有杭州特色又具有普遍意义的多个杭州模式或经验。其主要特征如下：

    （一）城乡居民收入较快增长，“大社保”构筑社会安全网

    人均GDP和居民人均收入是考量居民生活质量的一个重要的综合性指标。一般来说居民收入与GDP增长是一致的。2005—2008年，杭州市人均GDP年均增长率11.98%；居民各项收入则呈现较快增长势头，市区城镇居民人均可支配收入分别为16601元、19027元、21689元、24104元，年均增长13.2%，农村居民年人均纯收入分别为7655元、8515元、9549元、10692元，年均增长11.8%。2008年杭州市城镇居民的生活消费支出达16719元，其中食品消费6410元；农村居民的生活消费支出达8446元，其中食品消费3031元。食品支出占生活消费支出的比重分别为38.3%、35.9%。[4]按联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%~59%为温饱，40%~50%为小康，低于40%为富裕，杭州市城乡居民生活已处于小康乃至富裕水平。

    值得注意的是，城镇低收入居民和农村居民的生活水平在提高。多年来杭州市高度关注低收入居民家庭的生活状况，采取各种措施提高贫困居民的收入水平，如加大对贫困家庭的社会救济力度，提高最低工资和低保标准，对从事个体经营给予各项优惠政策，多次提高企业退休人员退休金，增加物价补贴等，使得低收入居民家庭收入出现较大提高，低收入家庭收入增幅高于市区平均水平。2007年20％低收入居民家庭人均可支配收入为8768元，增幅超过市区平均水平0.6%；2008年20％低收入居民家庭人均可支配收入为10383元，增幅超过市区平均水平7.3%。[5]杭州市进一步加大支农、扶农、惠农政策力度，全面推进新农村建设，农村经济社会健康发展，农业增效、农民增收成效明显。2008年农民人均纯收入较市区城镇居民人均可支配收入增幅高0.9%，首次超过市区城镇居民人均可支配收入增长幅度。[6]

    杭州“大社保”体系主要由劳动就业、社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚和社会慈善等构成。其中劳动就业是基础，社会保险是核心，社会救助、社会福利和社会优抚是重要内容，社会慈善是重要补充，形成一种相互衔接、相互支持的社会保障体系。2006年至2008年，杭州累计新增就业人员56.53万人，城镇登记失业率连年下降，分别为3.46%、3.21%、3.02%，全市动态消除“零就业”家庭，67%的社区基本达到创建充分就业社区标准。市区最低工资标准从2005年的670元/月提高到2008年的960元/月。[7]2007年杭州制定出台了《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》，将全市所有城乡居民和外来务工人员都纳入了保障覆盖范围，“城乡统筹、全民共享”的基本养老、基本医疗保障体系基本建立。至2008年末，全市参加基本养老保险人数达到318.11万人，比2005年增加90.53万人；参加医疗保险274.59万人，参加失业保险201.41万人，分别比2005年增加86.88万、84.04万人。社会救助体系基本形成，城镇居民低保标准从2005年的280~320元/月提高到2008年的355元/月，农村居民从220~240元/月提高到270元/月。农村五保户和城镇“三无”人员集中供养率分别为93.2%、99.4%。[8]“四级救助圈”日渐完善，“春风行动”已进入第九个年头，由“一阵风”变成了“四季风”，由“输血”变成“造血”；救助的范围从城镇延伸到农村，从户籍人口延伸到“新杭州人”，在全市建构起对困难群众实施帮扶救助长效工作机制和社会互助机制，初步形成了解决“困难群众生活就业难”的“杭州模式”，为经济社会提供了稳定器。

    （二）人民群众维权意识高涨，民主促民生机制良性运行

    人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。因此从根本上说，民生不是一种赐予，而是一种基本权利。因为民生无非服务于人的基本生存，同时所有民生投入无不取之于民。只有当民生是一种基本权利，从而把所有民生问题都纳入最广泛的公共参与、最严格的公众监督的机制之下，民生投入的性价比才可能最高，才可能真正让最大多数人受益。随着杭州经济的快速发展和城乡居民生活品质的提高，人民群众的维权意识和参与意识普遍高涨，这就要求社会建设必须广泛地汲取民智、尊重民意、关注民生，扩大社会参与，以民主促民生。杭州民主促民生机制是建设有中国特色社会主义民主的重大实践。

    主要做法：

    一是坚持民主决策，坚持问情于民、问需于民、问计于民，听取民意，汲取民智，推进民主决策的制度化、规范化、程序化。

    二是落实“四权”，即落实群众知情权、参与权、选择权、监督权。如背街小巷改善工程是落实“四权”的生动体现，为老百姓雪里送炭，排忧解难，真正做到跨一步带一把，所取得的社会效益能够真正做到最大化。

    三是坚持以重大工程的民主参与为突破口。如近五年来，杭州推出三轮城市建设“十大工程”，在重大工程实施中，不断开辟民主参与渠道，创新民主参与方式，每年市政府为民办实事项目的80%来自于市民建议。四是积极探索建立党政、市民、媒体“三位一体”、以民主促民生工作机制，把握民生民主与科学发展观、社会主义和谐社会的关系。充分体现民主是科学发展的动力，民生是科学发展的重点，和谐则是民生民主的代名词。

    （三）社会组织健康成长，多元治理形成合力

    社会事业大多属于公共物品或准公共物品，具有公益性与非排他性特征，主要应由政府供给。但是，在市场经济条件下，为了提高公共物品的供给绩效，充分保障人民群众的多元化、多层次的公共需求，社会建设必须整合资源，把政府主导力、企业主体力、市场配置力和社会参与力有效地结合起来，营造政府、企业、市场与社会的“四力合一”的运作机制。因为随着市场的推进，社会的日益复杂化、多样化和公民社会的发育和成长，单纯靠政府已无法对社会公共事务进行有效的管理，而借助于政府与社会、市场的合作，通过政府与社会的沟通、协商和互动去处理公共事务，就成了一种有效的选择。随着杭州社会经济的发展和社会利益结构的分化，除政府、企业以外的各类社会组织蓬勃发展。据统计，截至2007年底，社会组织总数达到3428家。其中，社会团体2087家，民办非企业单位1341家，全市农村有各类农民专业合作社667个，拥有社员（会员）5.27万人。[9]杭州社会组织的健康发展，为构建政府、市场、社会互动机制提供了有利条件。以杭州市“破七难”工作为例：为解决困难群众的生活就业问题，杭州市政府与专业培训机构合作，对困难群众进行有针对性的技能培训，同时开展“春风行动”，发动社会力量，接受社会捐赠，救助贫困群体；为解决看病难问题，政府逐步放开医疗市场，鼓励社会办医；为解决“上学难”问题，政府在高教园区的建设安排中，重点发展民办高等教育，同时充分发挥社区在教育事业发展中的重要作用；在解决“清洁杭州”问题上，政府一方面将环卫作业推向市场，引入竞争机制，提高服务质量和工作效率，另一方面吸引广大人民群众直接参与“清洁杭州”活动。

    为了充分发挥社会组织在社会建设中的积极作用，杭州加强了社会管理体制的建设和创新：一是培育公民社会，建立政府与公民社会的合作伙伴关系。各级政府主动和善于运用公民社会从事社会管理，引导公民依法行使权利、履行义务。二是促进社区建设，完善社区自治功能。政府对社区实行工作指导，社区依法实行自治；给社区提供足够的财政投入，将社区承担的基层社会管理和提供居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。三是创制企业和社会组织利益代表、社会参与的自主公益平台。政府从微观经济领域中退出后，中观层面的经济管理工作对来自微观经济领域信息数量和筛选能力的要求更高。为此杭州市建立了四套领导班子成员联系企业家、科技人员、文艺界人士的制度，定期走访和征求意见建议。在人大、政协组织中高度重视安排各界人士包括新生社会阶层的代表参政议政。重大决策前征求企业组织、社会组织和利益相关人的意见。为鼓励民间商会发挥作用并借力形成对原政府部门转化的行业协会的竞争态势，杭州采取了支持工商联作为民间商会主管部门，创造民间商会与行业协会公平竞争、政府购买业务的政策，一大批民间商会和中介组织规模渐大。此外还逐年加大了政府授权、政府和社团合作的力度。社会组织对于转移政府部分职能和协助政府管理经济社会工作起到了重要支持作用。相对于政府行政运行，它的运行方式能够降低社会管理的成本；相对于市场调节，它的调节方式更能够保证社会公益的目标。

    （四）利益关系优化整合，统筹协调形成共识

    优化利益结构，协调利益关系，统筹城乡发展是生产力发展到一定阶段后社会发展的客观需求。杭州一方面坚持公平优先原则，促进社会利益结构和利益关系的优化整合，采取了许多切实有效的措施，如切实保障人民群众的经济利益，把扩大就业放在经济社会发展的突出位置；建立健全与经济发展相适应的社会保障体系，维护进城务工人员的合法权益；逐步理顺收入分配关系，缩小收入差距，避免两极分化；加大财政投入，逐步消除户籍、身份、教育、就业、社会保障等方面的制度性障碍，建立起保障不同利益群体平等竞争的机制，并切实维护困难群体的合法权益。另一方面坚持城乡统筹与地区统筹，促进经济社会协调、快速、可持续发展，采取了有效措施：一是坚持工业化、城市化和农业现代化同步推进，走以工促农、以城带乡、城乡联动的发展道路。在规划制定、体制改革、工作部署上，把农业的发展纳入国民经济发展全局中统筹考虑，把农村的繁荣纳入社会进步全局中统筹规划，把农民的增收纳入国民收入分配全局中统筹安排，依靠产业化来提高农业，依靠工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村发展。二是充分发挥政府“有形之手”的主导力作用，按照城乡规划共绘、设施共建、资源共享、产业共兴、文明共享的原则，统筹城乡空间布局和产业规划，处理好政府和市场的关系，发挥好“有形之手”和“无形之手”的合力作用。不断强化各级政府的宏观调控和组织协调功能，统筹城乡资源开发和结构调整，统筹城乡经济、社会、文化和生态建设。树立公共财政和公共服务理念，坚持“多予、少取、放活”，调整国民收入分配结构和财政支出结构，强化城市对农村的辐射带动、工业对农业的反哺支持。三是立足改革、发展、稳定“三位一体”来推进城乡统筹，科学把握和处理好改革的力度、发展的速度和群众可接受的程度三者间的关系，协调好各种利益关系。工业化、城市化的加速期，既为根本解决“三农”问题提供了一个战略机遇期，也是一个容易激化城乡各种矛盾、引起各种利益冲突的特殊敏感期。特别是长期以来形成的户籍、就业、社会保障等城乡体制型“硬差距”和价值观念、生活方式、人文素质等城乡内在型“软差距”，表明统筹城乡发展既是一场艰巨的硬仗，更是一场漫长的“革命”。为此杭州花大力气来深化户籍、就业、教育、社保、征地等综合改革，形成城乡要素自由流动、城乡居民待遇平等、城乡空间开放互通、城乡发展互补共赢的体制机制，为实现城乡统筹发展、城乡和谐共生提供制度保障。四是坚持城乡经济、政治、文化、社会建设同步推进，突出城乡发展的整体性、互补性和协同性。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

    二、世界发达国家和地区社会发展特征及反思

    美、日、欧等发达国家在20世纪60—70年代相继实现了人均GDP超过1万美元，中国香港、新加坡、中国台湾地区和韩国的人均GDP分别是在1987年、1989年、1992年和1995年超过了1万美元。国际货币基金组织公布的2005年世界各国和地区人均GDP排名中，45个国家和地区的人均GDP超过了1万美元。[10]中国的现代化属于晚发型现代化，晚发型现代化的一种重要资源就是“后发优势”，其突出特点就在于能够充分吸取早发型现代化的经验和教训，以避免现代化进程中各种潜在的“陷阱”。而科学发展观的提出，充分体现了中国的“后发优势”，即站在一个崭新历史高度对发达国家和地区的现代化经验进行全面反思，并更合理地筹划本国现代化的道路和远景。国内外学者对后现代社会发展的反思，对于在全国现代化建设领先地位的杭州不无裨益。

    （一）后现代（工业）社会特征

    自从20世纪60—70年代中期以来，信息革命使人类社会经历一场空前的大变革，西方发达国家进入一个“后工业社会”。社会变迁不断地改变标准、价值观和行为模式，使得生活日益复杂化。后发展观、后现代化、后现代主义、未来主义等对人类社会的发展进行研究和预测的理论应运而生。

    美国社会学家丹尼尔·贝尔于1959年出版《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》一书，1976年再版时写了一个篇幅很长的新版序言，完整地提出和论证了“后工业社会”理论，认为后工业社会是在社会、技术组织及生活方式等方面都形成了新的原则的一种社会发展阶段。其基本特征是：服务行业继续扩大并逐渐地统治了整个经济；许多劳动形式被自动化和电脑化体系所代替；劳动大军主要由白领和中产阶级工人组成；社会对知识分子和技术知识给予高度重视；政府成为社会中的统治力量等。未来主义学者托夫勒认为后工业社会的兴起，引出了一个以全新的个人价值观、社会设置和工作组织为特征的重构过程。他预见这些变迁的结果将是：大量的新型组织形式的涌现，将会取代现在的工厂和办公室这些使人失去人性的环境。未来将拥有经过改造的工作，以及极大的个人独立性和创造性。强调通过教育和消费，而不是通过不断苦干，来实现个人发展和自我完善。美国经济学家罗斯托1960年出版了以《非共产党宣言》为副标题的著作《经济增长阶段理论》，1971年又出版《政治和成长阶段》一书。他根据经济和科学技术的发展水平，将社会的发展划分为依次必经的六个阶段，即传统社会阶段——为起飞创造前提条件的阶段——起飞阶段——成熟阶段——群众高额消费阶段——追求生活质量阶段。而“追求生活质量阶段”的特征表现为：以公共投资的教育、卫生保健设施、市政建设、住宅、社会福利等成为社会主导部门或产业；经济增长带来的环境资源压力等社会问题需要解决，人们更追求精神享受；更关注社会各阶层在教育、选举、就业、住房等方面的平等。

    （二）社会变迁（转型）的代价

    现代化理论强调经济增长论，但是这种经济增长论带来了人本主义价值观的冲突。

    经济的高速增长没有带来普遍的社会福利，所以人们开始反思这种经济的高速增长。作为一种批判，后发展理论主要强调一种人本主义的发展观。法国的佩鲁比较典型，他在《新发展观》一书中集中阐述了发展不是增长，发展应该以人文指标为主的思想。美国社会学家史蒂文·瓦戈从经济的、社会的、心理的三方面分析和归纳了后工业社会变迁的代价。

    他认为经济增长的伴随物包括更多的教育机会、更好的健康保健、更好的营养、所有种类商品和服务的可得性的增加、更大的物质舒适感、更多的休闲机会、更长的预期寿命等，但高增长率也伴随着失业率上升、群体间与区域间收入不平等增加，以及社会和文化条件的恶化，常常会有意无意地对环境造成负面影响，如固体垃圾、空气污染、水污染和气候变异，导致饮食、居住环境、旅行等选择的减少。而人们主观上感到生活质量退步，满足感、幸福感降低，城市生活冷漠，社会风险骤增，交通拥堵，高等教育人才浪费，科学陷入专门化困境。现代技术文明将人类个性打成碎片，个体失去了理解和控制他或她自己拥有的环境的能力，焦虑感、不安全感、压力、自发性、创造性、个人同一性以及产生同情心的能力降低。近年来，一些英国经济学家发现，在英国，尽管经济获得了史无前例的繁荣，但是英国居民或社区并没有感到这种经济繁荣使他们的生活更好，人们的幸福指数徘徊不前。

    （三）后现代（工业）社会的危机

    法国当代哲学家吉尔·利伯维茨基认为自20世纪70年代中期以来西方社会已经进入了超（后）现代阶段，即超级流动，社会非常自由，非常灵活，变动不居，与以前现代社会的稳定结构有很大区别；超级消费，消费活动已经全方位地渗透社会生活和个人生活，整个社会弥漫着浓浓的商业气息，消费和享受成为个人生活的主题；超级自恋，超现代人极端地自我关注、自我爱惜、自我欣赏，以自我为中心，对别人、对社会漠不关心，丧失了公民责任心和社会责任感。上述变化不可避免地带来了重重社会危机，主要表现为：一是国家的地位和政府的权威严重地受到削弱。个人普遍不关心政治，社会凝聚力大大地降低，整个社会处于一种“散沙”的状态。二是经济发展严重受阻。失去了权威的政府难以调控国家宏观经济，缺乏凝聚力的社会加大了经济运行的成本，而不负责任、享乐型的个人主义则直接遏制了经济的发展。年均经济增长率仅约为1%~3%。经济衰退导致失业率提高，失业率约为6%~10%，而年轻人的失业率则高达20%左右。三是“福利国家”的社会保障模式受到严重的挑战。经济发展放慢，国家税收随之减少，而“福利国家”的保障体系开支巨大，导致政府入不敷出，只能通过向银行借钱，即采取“公共债务”的形式来维持“福利国家”的运转。四是个人存在严重的精神问题和心理危机。消费型、功利性的社会环境使人“物化”和“异化”，“超现代人”沉湎于物质享受和物质追求，逐渐放弃自身的精神境界和文化品位的提高。自杀已成为严峻的社会问题，每年自杀的人数相当高，并有逐年上升的趋势。而从20世纪90年代以来，全球化进程加速更使得欧美社会面临重大变化：国家间的利益冲突空前复杂尖锐；人与自然的矛盾和生态危机空前加剧；各种新型社会风险与日俱增；国际间产业布局的调整对发达国家内部的劳动就业带来严峻挑战；发达国家的市场化和福利制度改革引发了内部分配正义危机，贫富差距重新拉大，社会矛盾也随之加剧，反全球化运动、环境保护运动等形形色色的新社会运动广泛兴起，工作场所斗争、罢工、街头骚乱等不时发生。2008年由美国次贷危机引发的世界经济危机，实际上是美国现代生活方式的危机。我国著名学者陈学明指出，消费主义、个人主义、现实主义、享受主义、科学主义成为当今人类生活方式的主要特征，并认为如果当今世界坚持走这样的生活道路，那么次贷危机、金融危机、经济危机，乃至更大的危机都是不可避免的。

    三、杭州社会发展的趋势及应对策略

    中国当前的转型特色是从生存型社会开始步入发展型社会。在这个阶段，全社会面临的生存性压力在逐步减弱，而发展性压力在全面增强。这包括：资源环境压力、城乡区域均衡发展、公共需求全面快速增长，以及公共治理、社会结构变化带来的压力等。在整个国家还处于人均GDP 3000美元不到的大环境中，杭州作为一个地区领先进入发展型社会高级阶段，整体的社会矛盾仍然起着决定性影响。人均GDP突破1万美元后，杭州社会发展有哪些新趋势，社会管理该如何适应这些新的变化和要求？如何面临解决社会风险的选择？我们无法把握其具体细节，仅根据现实状况和发展规律粗略预测趋势并提出应对策略。

    （一）公共服务能力不断增强，民众生活品质持续提升

    经济发展的不同阶段有不同的民生需求，一是民众基本生存的底线，需要提供社会救济、最低生活保障、基础性公共卫生等公共服务保证每个人有尊严地生活；二是民众基本发展机会和发展能力，需要提供义务教育、充分就业、职业培训等，保证每个人有机会和有能力体面生活；三是较高层面的民生问题，包括扩大人民民主，保证人民当家做主的权利；享有更公平更高水平的社会福利；追求精神产品消费和个人自由的全面发展；保护好生态环境，讲究生活的满意度和幸福度等。这三个层面是逐渐递进和交叉进行的过程。

    一方面要通过经济发展扩大经济总量，带动城乡居民生活水平的提高和财富拥有量的增加；另一方面要在经济又好又快发展的基础上，通过社会政策来解决就业、收入分配、社会保障和社会安全等问题。改善和保障民生为重点的社会建设，从正向看，直接依赖教育、卫生、基本社会保障和公共就业等基本公共服务对全体民众的可及性。公共服务公平是保证公民机会公平的重要途径。杭州社会发展具备较多有利条件，加快发展的总趋势不会改变，进一步缩小城乡之间、区域之间、阶层之间的基本公共服务差距，健全完善惠及全体民众的基本公共服务体系，民众的生活品质将持续提升。2009年面临国际国内经济社会环境严峻性与复杂性的新情况，杭州将以科学发展观为统领，保增长、扩内需、调结构、增活力、重民生、抓稳定，转危为机，跨越发展，加快共建共享与世界媲美的生活品质之城的步伐，预计2010年市区城镇居民人均可支配收入达25000元，农村居民人均纯收入达11000元，2015年人均GDP将突破20000美元。[11]城市生活方式向信息化、知识化、国际化生活方式转变；农村生活方式向现代城市生活方式转变。而城乡居民对公共服务的需求将不断增长，对教育、卫生、社会保障、公共服务、生活环境以及个人全面发展方面将提出更高的要求，对社会生活各方面个人选择自由的期待和需求也越来越高。政府需要为城乡居民提供在市场经济条件下充分就业、过上自己认为有意义而愿意过的生活；需要为城乡居民追求健康、快乐而丰富的生活提供公共医疗卫生和文化体育服务；需要在基础教育的基础上，提供较长年限的义务教育，进一步提高城乡居民的受教育程度；需要提供更好的人居环境和更全面的社会保障。社会主义制度的重要内容之一，是将企业剩余价值的大部分收归社会，然后向全体居民提供社会福利，实现基本公共服务的均等化。社会主义理所当然应该有比资本主义更高的资源产出率，比资本主义更平等的分配，比资本主义更全面的个人发展。当前，杭州在改善和保障民生问题上要有新的突破：

    1.在提高中低阶层收入，扩大居民消费，逐步消除绝对贫困方面有所突破。2008年杭州按户籍人口和常住人口计算的人均GDP分别达到10199美元和8699美元，而上海、宁波均为按常住人口计算的人均GDP已超过10000美元，应该看到尚有缺口，更应该看到人均GDP对于居民生活的象征意义大于实质意义。从居民收入地区比较看，2008年市区城镇居民人均可支配收入在全国副省级城市中列第六位，在长三角城市中列第四位；从高低收入户看，20%低收入组居民家庭的人均可支配收入为10383元，20%高收入组居民家庭的人均可支配收入为49506，两者相差3.67倍，且低于平均水平24104元的城镇居民家庭约占60.3%[12]；从食品支出占生活消费支出的比重看，与深圳近年恩格尔系数稳定在30%左右也有较大差距。[13]因此经济繁荣与百姓富裕存在落差，不少普通老百姓感觉并没有过多地享受到GDP高增长带来的好处。据杭州市“和谐家庭”状况评价分析，企业中高层管理人员、外来务工人员、公务员和事业单位员工四类群体家庭中，蓝领工人家庭（三代以上在杭州居住的原住民）家庭和谐度位居末位，主要是受住所由城市中心迁移至边缘，子女就读困难、生病就医困难、生活条件差等影响。[14]实现繁荣与富裕的同步并存，关键是要改革收入分配制度，调整政府、企业、个人的国民收入分配格局，提高个人劳动报酬占国民收入的比例，逐步扩大中等阶层，扭转收入分配差距的扩大趋势，让人民群众共享改革发展的成果，走共同富裕的道路。

    贫困的定义受政治、经济以及道德观的影响，可以分为绝对贫苦与相对贫困。前者指“一个低于个人或者家庭不能维持最低生活水平的收入线”，后者指“在一特定社会中被认为远远低于正常水平”，最经常使用的标准是中等收入水平的一半。[15]尽管我市对困难群众的帮扶救助工作全省、全国领先，历年来加大对困难群众社会救助力度，但就我市困难群众的定义是户籍人口的城乡低保户以及家庭人均收入在低保标准120~140元的人群。采用低保标准动态调整机制，依据企业最低工资标准，城镇居民低保标准不低于当地企业最低工资标准的40%，农村居民不低于城镇居民最低低保标准的60%。低保标准2009年1月起城镇为400元、农村为300元，[16]只能是生存线标准，虽然有配套的优惠政策或其他的一次性和临时救助措施，显然救助覆盖面不够广、救助标准不够高、发展不够平衡等问题还比较突出。据有关数据，截至2008年6月底，符合困难群众的人口约占全市户籍人口的2.17%[17]，也就是说只要测量依据发生变化，贫困发生率会大大提高。若按2008年人均可支配收入中位数12052元衡量，可见按低保标准120~140元划入困难群体线，仍然不能包括相对贫困群体，他们既不能享受优惠政策又无其他的一次性和临时救助措施，可能出现相对实际福利比困难群体还低的情况，其负面效应是困难群体的福利依赖和劳动供给减少。杭州要实现有效的社会救助和避免负面效应激励之间的平衡，逐步消灭绝对贫困，减少相对贫困，让更多的低收入群体公平享有社会救助和保障措施。

    2.在“农民工”和“大学生”就业方面有突破。杭州历年的城镇登记失业率均在全国、全省平均指标之下。2009年杭州提出的城镇登记失业率预期目标是控制在4%以内[18]，比全国、全省失业率控制目标4.6%低0.6%。但由于这一指标未计入企业改制时的下岗职工、隐性失业以及农民工、待业的大学生等，无法完整反映真实的失业状况。中国社科院《社会蓝皮书》则预测2009年城镇经济活动人口的失业率约为9.4%，大学生失业率是12%。[19]失业不仅反映了经济的低迷和被淘汰职业的比例，而且还反映了社会制度的不平等，某些人群容易受到冲击，没有更多的选择。未来除了城镇就业困难人员和新增失业人员外，最敏感的就业问题是“农民工”和“大学生”两个群体，在供大于需的总体矛盾未得以解决的情况下，出现更为棘手的周期性失业和结构性失业矛盾。杭州先后出台了两个落实农民工生产生活工作的政策，“八个有”让“新杭州人”在杭州安居乐业。杭州作为输入地，农民工比例本身很高，是产业工人的主力军。经济危机影响下考虑再从其他城市失业的农民工转道来杭，农民工就业压力将增加，要加强劳动力市场信息的监测和统计，提供免费的服务和信息对接，采取有效措施加以引导，稳定现有就业岗位，要以政府投资和重大项目建设带动农民工就业，适度增加就业机会。对于杭州本地（尤其是西部农村）返乡农民工要积极分流安置，大力提供劳动技能培训、介绍转移就业、就业岗位补贴、创业资金支持、经营场所优惠等整套政策扶持，促进再就业和新创业，进一步拓展非农就业空间，加快城镇化、工业化。而全国就业市场持续萎缩，大学生更将面临艰难的求职大战。据省内浙江大学等六所高校调查，遭遇就业困难的为49.9%，按百分比人数将达43.6万人。[20]教育是向上层社会流动的主渠道。工作提供给个人的不仅只是维持一种特定生活方式所需的收入，还给个人一个社会身份和生活目的。对社会底层人群而言，子女有希望，他们就不会绝望。如果大批普通家庭发现对子女高昂的教育投资换来的是失业结果，如果大批大学生就业的岗位与薪酬与人力资本低的人无或少有差别，则其普遍萌生的不满情绪会逐渐淤积，影响家庭和个人发展，影响社会良性循环。

    大学生面临“毕业就失业”是世界性难题，并非短期能解决的问题。英国劳工市场调查显示，在300万失业人群中至少有40%是25岁以下的年轻人。[21]2008年诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼对目前美国政府采取的经济刺激方案提出忠告：如果投资数万亿美元的经济刺激计划换来的只是更好的高速公路和高架桥，而不是新一代的搜索引擎、苹果电脑、英特尔芯片，或微软操作系统，子孙后代不会感谢我们为他们创造了更多的就业机会，只会感谢我们给他们铺好了通往“失业办公室”的路。当前既要解决生存问题，更要解决发展问题，注重产业结构调整和升级，注重人力资本的培养和积累，这在金融危机中杭州IT人才招聘逆市而上已经显现出来。近年杭州制定了《关于鼓励和扶持大学生在杭自主创业的若干意见》，大学生创业带动就业的政策已经取得一定成效。但是毕竟毕业就能自主创业的是极少数的，总体来看大学生自主创业成功率极低，不仅大学生创业的社会市场环境存在一定问题，而且参与创业的大学生本身也有先天不足的问题，“无产品、无经验、无资本、无人脉”是最大困局。如何培养具有创业意识和自主学习能力的大学生，有待于高校的教育制度的改革，适应市场和经济社会发展需求调整专业和课程设置；如何走出高等教育人才资源浪费的困境，需要政府、市场、社会、家庭共同的指导和培养。大学毕业生根据个体情况有个先就业、再择业、后创业的顺序选择，而不少家长也已反映孩子向他们“要资本、要人脉”的“自主创业”使他们不堪重负。杭州2009年又出台了系列措施，帮扶大学生就业创业，如为毕业学年的大学生找见习基地，将见习基地扩展至事业单位就是一个好措施，实际上还可以扩大至党政机关，联合国及不少国家政府机关都有接受实习生制度。

    3.在提升社会保障水平和农民实际参保率上有突破。对于当前严峻的经济形势，中央采取更强有力的措施扩大内需特别是扩大消费需求，以拉动经济增长。消费需求的提升，关键在于扩大居民收入，同时提升社会保障水平，前者解决居民有能力消费的问题，后者则排解居民进行当下消费和信用消费的后顾之忧，因此财政支出应更多地向改善社会保险、社会福利、社会救助水平方面倾斜。社会保障水平反映居民享受社会保障待遇的高低程度。一般以人均社会保障支出、社会保障支出占GDP的比重、社会保障支出占财政支出的比重等指标衡量。西方发达国家社会保障水平与GDP之间存在正相关关系，1980年西方主要国家的社会保障支出占GDP的比重达到26.58%，1995年达到峰值32.04%。[22]西方国家的“福利危机”且社会保障制度改革举步维艰当引以为戒。

    我国国情决定社会保障水平不可能高福利，但做到全覆盖、保基本、多层次、求适度、可持续当不为之过。杭州近年民生支出增长很快，2008年市本级预算内民生支出74.64亿元，占地方财政支出的比重为70.6%，比上年增长26.8%，民生支出增量占新增财力的92.8%。其中社会保障和就业支出15.84亿元，占民生支出的21%左右，占财政支出的15%左右。2009年杭州财政支出预算安排中，用于民生支出88.08亿，比上年增长18%，占财政支出的比重为75.9%，新增财力全部用于解决民生问题。[23]但社会保障和就业支出的优先顺序和比重还不明显，要按民生需求的优先顺序进一步优化财政支出结构，进一步缩减行政开支，避免民生支出中巧立名目，暗渡陈仓，民生支出中要把钱用在刀刃上，社会保障和就业支出占财政支出比例应逐步达到20%~30%，以切实提高城乡居民社会保障水平。现阶段杭州要对农村土地保障、家庭养老功能持续弱化和新农合医疗保险保障程度低、农村居民养老保险实际参保率低具有清醒的认识，社会公平需要通过覆盖城乡的社会保障制度的建立与实施来维护，政府应当担负起建设农村社会保障体系的主要责任，通过财政补贴、政府转移支付等手段，提高农村居民养老保险实际参保率，实现新农合医疗保险与城镇基本医疗保险接轨，加大对农村的弱势群体的社会救助，通过社会保障的收入再分配功能，缩小城乡差距。

    （二）社会风险防范不可松懈，公平发展成为普遍追求

    随着社会的发展，各种自然的、人为的因素导致的事件，对人类生产、生活秩序的影响越来越大，许多社会学家把现代社会称之为“风险社会”，认为人类正在从“工业社会”转向“风险社会”，走向一个充满新的不确定因素、个人主义日趋明显、主要的社会形态发生本质变化的社会。社会转型作为一种社会实践活动，其本身就蕴涵着巨大的不确定性和风险性，它使我们在享受社会发展带来的福祉的同时，也面临着大量的社会风险。

    而中国的社会转型是以时空浓缩的形式，将社会转型中的各种社会问题呈现出来，杭州也不例外。其主要表现：

    1.因利益冲突而形成的社会风险。主要是由社会结构的变化引起的，是一种深层次的风险。一是在体制转变过程中的制度不衔接、不完善等产生的历史遗留的民生问题，造成付出代价和成果享有上的不公平。如部分企业改制职工的补偿费用（买断工龄）过低和社会救助缺失、早期农转非居民土地补偿费用过低和社会保险缺失、早期转退军人的福利待遇过低、旧城改造居民房屋拆迁补偿费用过低以及执法不公等问题引发的群体性事件增多。二是政策造成的社会阶层之间的贫富差距拉大，是造成干群对立的主要因素。如企业和机关事业单位之间、机关和事业单位之间以及机关和机关、事业和事业单位的工资福利不适当差别；同是退休人员，企业和机关事业单位、机关和事业单位之间养老金的不适当差别等。勤劳致富、智力致富等不会产生“仇富”心理，但是垄断和权力抑或腐败致富等所引起的社会不公感，却会点燃“仇富”之火。由政府自己制定的政策而不是市场造成的不公平问题是滋生“特殊利益集团”的土壤，报考公务员过热以及追逐官场晋升透视了某种“特殊利益”。三是劳资纠纷和冲突成为社会矛盾累积的主要因素之一。杭州最低工资标准、职工平均工资的增幅与其经济社会发展水平不甚吻合，政府推动宏观经济发展的目标，与劳动者权益保护之间存在落差，与民众对生活水平的期望之间存在落差。在经济不景气的情况下，企业若拖欠薪酬、克扣福利、裁员或者倒闭等均可能导致劳资冲突加剧。

    2.因生产安全、交通安全、食品药品安全、社会治安形成的社会风险。杭州近年生产安全、交通安全事故频出，食品药品安全、社会治安形势也不容乐观。这些“人祸”灾害与民生问题直接相关，给个人和家庭造成生命和财产的巨大损失，影响和破坏社会秩序和社会稳定。而若是由于政府决策失误、监管不力、执法不严、玩忽职守、寻租腐败等原因所造成的，甚至可能演变为社会危机。

    3.由各种自然灾害以及资源破坏形成的社会风险。杭州是台风、暴雨、干旱、高温、大雾、大雪、雷电、冰雹、大风、寒潮等自然灾害易发区，因此在基础设施建设中要充分考虑灾害因素，百年大计要把好规划关、设计关、施工关、质量关，否则铺张浪费的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”、劳民伤财的“豆腐渣工程”，也是民众“社会不满”产生的原因。另外就资源的有限性而言，人类的发展只能是有节制、可承受的发展，不可能是无限的、永续的发展。杭州的节能减排形势严峻，以牺牲土地、环境资源为代价去换取GDP的人为因素仍然存在。当前杭州经济仍会维持在一个相对较高的水平上，2009年GDP预期目标为10%[24]，比2008年调低1%是符合当前经济下行现状的。随着与发达国家和地区经济发展差距的缩小，增长放缓也是正常的，要避免仅仅为维持高增长率而透支未来，造成经济与社会的过度紧张和不可持续发展。

    现代社会的风险性特征和社会转型期的高风险性，给政府、社会、公民提出了严峻的挑战，社会政策常常出现复杂的或两难的选择。社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。社会矛盾往往会被官僚主义、形式主义所掩盖，这是来自执政者自身的最大风险。改善和保障民生为重点的社会建设，从逆向看，就是要防范和治理社会风险。当下的金融危机也是应对社会问题，缓解社会矛盾的一次机会。因此必须采取有效措施，一是要充分发扬民主，拓宽民意表达的渠道，真实了解民众诉求，避免决策失误和工作不当，树立和增强风险意识、忧患意识，平衡各种社会群体所承受的发展代价，结束忽视甚至牺牲一些人的利益来满足另一些人需求的情况，从制度上保障社会的公平发展；二是要高度重视纠正各种损害群众利益的行为，让那些由于历史性、体制性、政策性因素而难以享受改革成果或缺失社会福利的群体得到补偿；三是要切实加强与科学开展社会风险预警，建立包括贫富分化、失业、通货膨胀、腐败、突发事件等指标的监测与预警系统，正确实施《劳动合同法》等法律，创造劳资平等互利和双赢和谐的关系；四是要提高社会危机的管理与快速反应能力，促使社会风险最小化；五是要建设廉洁政府。“经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中，政府廉洁尤为重要。因为只有一个廉洁的政府、得到人民信任的政府才能够一心一意促进经济发展，才能够采取各种措施实现社会公正。”[25]

    （三）公民社会功能逐渐增强，社会管理创新任重道远

    当人均GDP达到1万美元后，人的精神状态、见识程度、教育水平和公民意识都会相应提高，社会公共服务的需求日趋旺盛、日益多样化，相应需要有与之相适应和相协调的制度和体制。这种趋势要求“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更有效地提供公共产品”[26]。按照社会三分法的逻辑，政府、市场、社会分别为第一、二、三部门。政治社会，即国家系统，主体是政府组织，主要角色是官员；经济社会，即市场系统，主体是企业，主要角色是企业家；公民社会，即民间系统，主体是社会组织，主要角色是公民。政府、市场、社会各自追求特定的社会目标，执行一定的社会职能，构成一个独立单位的社会群体。公民社会可以作为政府、市场之外的所有社会组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。杭州的各种新型社会组织及其体系基本形成，基层社区建设管理新体制正在运行，政府转变职能要与公民社会发展的趋势相适应，要加快开放社会公共服务领域，广泛动员社会资源，努力扩大有效供给，提高社会公共服务的质量和效率，开拓现代化公民社会的新境界。

    1.推动社会组织跨越式发展。社会组织是社会建设的主体。如同人均GDP是衡量一个国家经济发展的重要指标一样，人均拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家社会发展程度的重要标志。社会组织发达的西方国家按人口计算平均每100人就有一个社会组织。

    从国际上看，非营利部门的经济活动规模一般占到本国GDP的5%~10%。[27]应结合中国国情和杭州市情，学习借鉴发达国家和地区培育和发展社会组织的经验，在促进社会组织在公共服务领域发挥积极作用方面实行更为积极有效的政策：如将社会组织作为一个产业来看待和发展，像孵化高新技术产业一样来孵化社会组织；作为就业的组织载体之一，引进高端社会组织专才，以主动创业带动积极就业，鼓励高校毕业生到城乡基层社会管理和公共服务岗位就业，提高从业人员素质，建设专业人才队伍；强化政府购买服务机制，政府购买优先考虑社会组织；健全税收激励机制，实行社会组织税收优惠；拓展社会组织在政府决策中的咨询、评估、可行性研究的作用；加强监管制度建设，防止社会组织成为新的垄断或腐败的滋生地等。

    2.推动社区管理新体制良性运行。杭州的社区建设已进入比较成熟阶段，社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区管理新体制开始运行。要增强社区党组织的领导核心地位，提高社区居委会的“四自”能力，提高居民认同度与参与率，增强居民的归属感和凝聚力，重视社会资本的投资和积累，培育信任和互惠合作的共同体，改进社会治理，最大限度地整合社区资源，解决社区内的各种问题，构建和谐社区，建设和谐社会。政府在社区建设中的目标角色应定位于引导，向社区提供强而有力的资源和政策支持。社区公共服务工作站作为新型社会组织，要防止行政化倾向，承担起基层公共服务职能，促进公益事业发展，以提高全社区居民的生活品质和福利水平。

    2008年下半年，中央高频率出台与民生相关的就业、社保、住房、医疗等社会政策，最近十一届全国人大二次会议通过的政府工作报告鲜明提出“把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果”[28]，保增长、保民生、保稳定具有高度的内在一致性，社会建设成为应对国际国内经济形势转“危”为“机”的衔接点和关键步骤。杭州在从人均GDP1万美元向2万美元的跨越式发展中，社会建设也将“拉高标杆”，创新发展。

    注释

    [1][2][3][13][16][17]周膺等主编：《杭州蓝皮书2008年杭州发展报告》（社会卷）、《杭州蓝皮书2009年杭州发展报告》（社会卷），杭州出版社，2008、2009年。

    [4][5][6][7][8]杭州市统计局等：《杭州市“十一五”经济社会发展规划中期监测报告》、《杭州市国民经济和社会发展主要指标2008数据解读》，2009年。

    [9][27]周膺等主编：《杭州特色与经验》（社会卷），杭州出版社，2008年。

    [10]张维迎主编：《中国改革30年》，上海人民出版社，2008年。

    [11][18][23][24]蔡奇：《杭州市第十一届人民代表大会第四次会议政府工作报告》，《杭州日报》，2009年2月24日。

    [12]魏皓奋：《杭州人能花的钱不如宁波人多》，《今日早报》，2009年2月17日。

    [14]童杭丽等：《杭州发布“和谐家庭”评价》，《每日商报》，2009年3月2日。

    [15][美]戴维·波普诺：《社会学》（第十版），李强等译，中国人民大学出版社，1999年。

    [19]张薇：《中国社科院社会蓝皮书预测》，《上海社会科学报》，2008年12月16日。

    [20]林佳佳：《近一半高校大学生今年将遭遇就业难怎么办》，《钱江晚报》，2009年1月17日。

    [21]《助大学生找工作英国政府推出全国实习计划》，星岛环球网，2009年1月23日。

    [22]王晓琴等：《浙江省社会保障水平与经济发展的适应性研究》，中国人民大学书报资料中心《社会保障》2008年第10期。

    [25]赵杰等：《温家宝论社会稳定支柱》，《第一财经报》，2009年3月2日。

    [26]胡锦涛：《关于深化行政管理体制改革的意见》，人民出版社，2008年。

    [28]《温家宝总理2009年政府工作报告》，人民网，2009年3月6日。

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