侣传振

    提要：农民工市民化是城市化进程中存在的一个必然趋势，也是破解城乡二元社会结构、建构和谐社会的重要战略。本文在梳理农民工市民化的基本内涵基础上，结合杭州市农民工问卷调查分析结果，从经济、社会、心理三个层面对杭州市农民工市民化的现状特征、阻碍因素进行了分析，在此基础上从农村退出、城市进入、城市融入三个环节提出了推进农民工市民化的路径选择。

    关键词：城市化 农民工 农民工市民化

    作者侣传振，浙江大学城市学院法学院行政管理教研室助理讲师（邮政编码310015）。

    世界经济发展的规律证明，一个成熟的现代经济体，不可能是一个农业产值在国民生产总值中占很高比例、农业劳动力在劳动力构成中占很高比例、农民在人口结构中占很高比例的经济体。因此，伴随着一个国家工业化进程及其农村劳动生产水平的提高，一部分农村人口逐步向城市转移，实现自身在生活方式、思维方式、生存方式和身份认同等方面的市民转变，成为一条基本的经济规律。然而在我国，由于城乡二元体制的影响，农民进城打工与农村人口的城市化是含义完全不同的，因而出现了具有鲜明中国特色的农民工现象。据统计，1998年农村劳动力进入建制镇以上就业的人数为5482万人，1999年上升为6683万人，2002年猛增到9400万人，同比增长470万人，占农村劳动力比重的13%。如此规模庞大的进城农民工何去何从，是徘徊于城市与农村之间，还是返回农村，抑或融入城市成为市民一员，也就成为这一时期摆在我们面前的一道难题。农民工市民化也就是在这种情景下，出现在政府与学术界视野之中的，并逐渐成为学术界和各级政府部门共同关注的焦点问题。本文以此为研究背景，以农民工市民化意愿和代际差异为视角，结合农民工市民化调查问卷分析结果，对杭州市农民工市民化现状特征、阻碍因素、路径选择等方面进行探讨，以推动农民工市民化与城市化进程协调发展。

    一、农民工市民化的概念厘清与调查内容分析

    （一）农民工市民化的概念

    在现代社会中，农村人口不断转变成为城市人口，是工业化和城市化进程中必然存在的一个重要趋势。但是由于历史条件和具体发展道路的差异，中西方农民市民化的具体路径存在较大差异。在典型的西方国家工业化和城市化过程中，传统农民转化成为城市市民常常是通过剥夺农民居民的土地、将农村人口驱逐到城市，使之成为城市工厂中的工人而实现的，因为正是这一过程保证了大工业扩张时期的劳动力供给和再生产。而在我国市场经济转型和城乡结构转型的进程中，农村人口市民化具有独特的演变路径，第一阶段是从农民到农民工的转换，第二阶段是从农民工到市民的转变。学界目前关于农民工市民化的界定有九种之多，但这些界定都有一个核心内涵，即农民工市民化是农民工由农民向市民转化的过程，分歧主要在于如何转化。例如，赵立新认为这种转化主要涉及户口性质、居住地域、所从事产业、文化（农民生活方式、思维方式、行为习惯和社会组织形态等）四个方面；王竹林认为农民工市民化包括身份转变、地域转换、职业和产业转换、农民工自身素质的提高以及农民工意识形态、价值观念、生活方式、行为方式和社会组织形态的变化；高峰认为农民工市民化包括职业身份的转变（非农化）、居住地域的转移（城市化）以及生活方式、角色意识、思想观念以及行为模式的变迁（城市化）三个方面；郑航生则强调市民化的理论意涵包括：一方面农民在实现身份与职业转变之前接受现代城市文明的因子，另一方面在实现转变之后，发展出相应地能力来利用自身的市民权利，完全融入社会。因此，市民化是指作为一种职业的农民和作为一种社会身份的农民向市民转变的进程中发展出相应地能力、学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程。可以说，上述理论都对农民工市民化的内涵做了有益尝试，为今后农民工市民化研究奠定了基础，但毫无疑问，这些理论都没有从农民工市民化的词源农民、市民、农民工三个层面上进行分析。基于此，本文在厘清市民化中农民（母体，农民工市民化内涵的基本组成部分）、农民工（主体，农民工市民化内涵的基础部分）、市民（方向，农民工市民化内涵的核心部分）三者之间关系的基础上，结合农民工城市融入问题的经济融入、社会融入、心理融入三层次分法，将农民工市民化的内涵重新界定为以下三个层面：（1）经济层面的市民化，主要包括经济收入从农业经济收入（或农业经济收入为主导）转向非农业经济收入（或非农业经济收入占主导），职业也随之从从事农业劳动向从事非农业劳动转变；（2）社会层面上，主要包括社会地域上从乡村社区向城市社区流动和社会身份从农民身份转变成市民身份，并获得与市民身份相一致的市民权；（3）心理层面上，主要表现在生活方式积累城市性，并最终完全融入城市生活之中。

    （二）调查内容的基本情况分析

    杭州市作为改革开放的前沿城市与现代文明的集结地，其高速发展的经济、社会、文化吸引着大量农民工进城务工。据统计，杭州市外来流动人口达218万，务工人员137万，其中农民工占80%以上，是杭州户籍人口的1/6，近百万农民工工作生活于杭州老城区，约占老城区人口的1/2。因此，这些农民工自身状况及其市民化问题，已经成为影响杭州经济发展与社会稳定的重要因素，也是杭州市城市化、城乡一体化发展进程中迫切需要解决的重大问题。为此，专门设计了杭州农民工市民化调查问卷，并运用社会学专门统计软件SPSS 16.0做了统计分析。调查样本具体特征如下：

    本项调查采取了随机抽样与非随机配额抽样相结合的方法，对在建筑业、工业服务业等行业中务工的农民工进行了调查。在整个调查过程中，共发放问卷400份，收回400份，其中有效问卷396份，问卷回收率为100%，问卷有效率为99%。其中以农民工作为调查对象的问卷300份，以杭州市民为调查对象的问卷100份。

    在农民工调查问卷中，被调查者多为男性，占调查对象的64.7%，女性占35.3%；在年龄方面，中青年占绝大多数，其中18岁以下的占0.3%，18~25岁的占25.7%，26~29岁的占29.7%，30~45岁的占30.3%，46~60岁的占11.3%，60岁以上的占2.7%；婚姻状况上，未婚者为28%，已婚者为72%；文化程度相对较低，小学及以下的占17.6%，初中学历的占42%，高中及中专学历的占32.7%，大专及以上学历的仅占7.7%；在杭州务工时间上，1年以下的占17.3%，1~2年的占14%，3~4年的占20.3%，5~6年的占17.7%，7~8年的占8.3%，9~10年的占4.3%，10年以上的占18.1%。

    在杭州市民调查问卷中，基本信息考察主要集中在性别与文化程度两个方面，这也是影响市民对农民工认识与接纳的重要变量。在调查样本中，性别比例男性为45%，女性为55%；文化程度方面，小学及以下学历的占7.1%，初中学历的占30.3%，高中及中专学历的占23.2%，大专及以上学历的占39.4%。

    二、杭州市农民工市民化的现状特征与主要问题

    （一）在经济层面上，农民工经济融入程度较深，融入能力逐步增强，但与杭州市城市化水平相比，其经济融入能力与经济发展要求之间尚不适应

    农民工在经济层面上的市民化，主要是指经济收入从农业经济收入（或农业经济收入为主导）转向非农业经济收入（或非农业经济收入占主导），职业也随之从从事农业劳动向从事非农业劳动转变。这种转变在具体的分析变量上主要表现在农民工在城市中的经济收入、消费状况以及就业情况。历经多年的社会流动与务工基本经验的积累，杭州市农民工的经济收入与消费水平有了一定幅度的增长。在调查中发现，农民工从事技术服务行业的比重有显著增加，占到总人数的11.7%，而另一部分人通过自身努力，或成为企业的中高级管理人才，或经商自谋职业（占调查人数的4.7%），跻身于城市中产阶级之列。在就业方面，随着农民工城市社会资本的积累、劳动技能的提升和传统就业渠道的转变，就业领域有了一定程度的拓展。这都说明在经济层面上，杭州市农民工的经济融入能力不断增强，经济融入程度不断加深，为农民工市民化的深入推进奠定了经济基础。但是，这种经济收入、消费状况、就业现状与城市经济发展相比仍不相适应，造成了农民工市民化与城市经济发展之间的巨大张力。具体问题主要表现在：

    1.经济收入与成本支出不平衡，农民工在杭生活经济压力较大。目前，农民工市民化的公共支出成本基本由政府承担，因此对于农民工个体而言，其过高的个人支出成本，包括个人支付的生活成本、就业成本、非市民待遇成本、心理压力成本等各种成本，成为制约农民工自身市民化的重要瓶颈。在对农民工基本月收入的调查中，虽然有42.1%的农民工基本月收入为1001~2000元，除北京、上海等大城市外，其经济收入相对较高，但是与杭州市全市城镇单位职工年平均工资相比，农民工平均工资水平仅占该水平的30%左右。而且，大多数农民工是通过超付工作量的方式获取基本工资。根据调查，按照《劳动法》规定的8个小时工作制工作的农民工仅占被调查人数的20.4%，工作于8至10小时的农民工占42.1%，11小时至12小时之间的农民工为23.4%，12小时以上的农民工为14.1%。与经济收入相对应的是成本支出。调查显示，杭州市农民工月均基本支出在800元左右，与其基本月收入1400左右相比，仍有600元的可支配性收入，但这与在杭州买房定居所需要的基本生活要求差之甚远。例如，从事建筑业的陈师傅（45岁，来杭务工4年）曾算过一笔账：月均收入1600元（该收入基本处于农民工收入的中上阶层）；月均生活必需支出：租房270元、水电费80元、食物500元、生活日用品150元、电话费50元、交通费用100元、购买衣服100元、其他支出100元，合计1350元，占月均收入的84.4%。可以说，相对较低的经济收入与相对较高的城市消费水平之间的张力，成为制约农民工市民化的重要因素。

    2.劳动力市场层级结构不合理。2000年和2002年杭州市政府先后废除了《杭州市劳务市场管理暂行办法》、《杭州市外来临时工管理暂行规定》和《杭州市招收外来劳动力管理规定》。2004年11月，劳动和社会保障局又颁布了《关于取消<；杭州市外来人员就业登记证>；的通知》，以此赋予农民工在就业中的同城待遇。但是，就目前整个劳动力市场而言，杭州市中、高级人才市场运行相对规范，而以农民工为主体的低层劳动力市场相对较少，并存在某种程度的就业歧视、职业安全、监控不力等突出问题。例如，劳动力市场用工相对不规范。在被调查的300名农民工中，有50.7%的农民工与就业单位签订了正式合同，14.0%的农民工与就业单位达成了口头协议，35.3%的农民工则与就业单位既没有签订正式合同，也没有达成口头协议。追究农民工之所以不签订正式用工合同的原因，11.4%的农民工根本不知道需要签订合同，10.7%的农民工是由用工单位不愿签造成的，27.9%的农民工认为劳动合同意义不大，签了也没用，22.1%的农民工则认为有人担保或熟人关系而不需要签订合同。劳动时间超时现象也较为严重。与《劳动法》第36条规定的“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”相比，杭州市农民工实际工作时间远超出8小时/天工作制，平均每天工作时间约为10个小时。同时，在实际的调查中，绝大多数农民工并没有得到相应地加班工资。农民工的合法权益受损情况相对严重。

    3.农民工劳动技能不高、市场信息获取渠道相对单一。农民工在经济层面上的融入能力，主要取决于两大要素：一是农民工自身获取市场信息的能力及其在城市中积累的社会资本的运用；二是农民工自身所拥有的与城市就业市场相适应的劳动技能。虽然，目前杭州市农民工的总体文化素养有了很大提升，初中、高中及中专、大专及以上学历拥有者分别占到42.0%、32.7%和7.7%，但是由于乡村传统与城市现代文明之间的差异，使得农民工在市场信息获得途径方面，仍然依靠传统的社会网络资本，渠道相对单一。77.1%的农民工仍然依靠自己找或熟人介绍的传统方式获取工作，通过职业中介机构、学校或劳动培训机构推荐、家乡政府部门组织劳动力输出分别仅占到10.1%、2.7%、0.7%。而在政府信息的获得途径方面，农民工也主要依赖于传统的信息传递工具，如电视、报纸、广播分别占73.4%、37.5%、11.9%。另一方面，杭州市农民工劳动技能培训频率相对不高。在被调查者中，有41.6%的农民工根本没有接受过工作单位的技能培训，25.8%的农民工曾接触过技能培训，仅有32.6%的农民工表示经常参加工作单位组织的技能培训。农民工社会劳动技能不高，不仅使得他们在就业市场中处于竞争劣势，而且还迫使他们从业于职业层次低、技术含量的低行业。

    （二）在社会层面上，受城乡二元社会结构影响，农民工尤其是第二代农民工[1]明确的市民化意愿与农民工实际的社会融入程度之间还存在较大张力

    社会层面上的农民工市民化，主要包括社会地域上从乡村社区向城市社区流动和社会身份从农民身份转变成市民身份，并获得与市民身份相一致的市民权。其中，对于社会地域的转换，农民工在社会流动中初步完成，而社会身份的转变以及市民权利的获得，则是目前农民工在社会层面上实现市民化的焦点与难点。就总体而言，农民工，特别是第二代农民工受现代城市先进文化的影响，对现代城市生活方式充满向往，对城市市民身份产生着认同，市民化意愿显著。例如，在个人是否希望脱离农村而成为城市居民的回答中，第二代农民工更加显示出城市市民化的意愿。在“是”的选项中，第二代农民工选择比例（46.7%）比第一代农民工的选择比例（38.6%）高出8.1个百分点，在“否”的选项中，第二代农民工选择比例（23.4%）比第一代农民工的选择比例（26.8%）低3.4个百分点，在“没想过”选项中，第二代农民工选择比例（29.9%）比第一代农民工的选择比例（34.6%）低4.7个百分点。但是，农民工市民化的意愿与农民工市民化的实践两者之间不能直接划等号，两者之间的转换还需要社会融入机制的衔接。从杭州市实际调研情况来看，这种衔接机制并不理想。具体主要表现在：

    1.农民工社会保险参保率较低。从农民工方面而言，与目前杭州市推进农民工社会保险的努力不相协调的是，农民工作为当事人对社会保险的热情并不高。调查发现，39.0%的农民工没有参加过任何社会保险，曾参加过而后来又退出的农民工占2.7%。在参保的农民工中，养老保险、医疗保险成为参保的重点，分别占到了21.3%和15.9%，失业保险、工伤保险参保率较低。导致这种情况出现的原因主要是：一方面，根据中央和地方规定，在杭州市实行社会保险“五险合一”的情况下，企业缴纳的各种社会保险费用为职工工资总额的32.6%，面对这样的经济支出，许多企业尤其是小型私有企业多以借口推诿为农民工缴纳社会保险的义务；另一方面，根据《劳动法》的相关规定，农民工个人所要缴纳的社会保险总额仅为其工资收入的10%，社会保险费用支出并不很高，但是，与农民工较低的工资与较高的成本支出而言，缴纳的社会保险费用仍然占其工资结余的很大比例。当然，政府对社会保险管理的不到位，也是导致农民工社会保险参保率低的一个重要因素。

    2.农民工社会居住条件较差。目前，杭州市农民工的居住地大都集中于老城区的“城中村”之中，具有明显的边缘化特征。“城中村”租房是绝大多数农民工解决居住问题的主要方式，所占比例高达72.6%，住工棚或集体宿舍所占比例为18.7%，自己买房所占比例为5.0%，其他方式所占比例为3.7%。在居住面积上，受经济条件的限制，农民工更多地选择较小、条件较差的出租房。其中，0.7%的农民工选择5平米以下的房子居住，16.2%的农民工选择5~10平米的房屋，31.5%的农民工选择11~15平米的房屋，29.2%的农民工选择16~20平米的房屋，而只有22.4%的农民工倾向于选择面积为20平米以上的房屋。这种对城市居住条件的失望，必然在某种程度上对农民工的市民化意愿产生相应地负面影响。

    3.农民工社会文化生活相对单调，社会交往范围较窄。农民工的社会文化生活主要以看电视、上网、走亲访友为主。其中，71.6%的人表示业余时间主要看电视，37.1%的人表示业余时间主要上网，20.4%的人经常走亲访友，20.7%的人经常逛公园，12.7%的人经常打牌或打麻将，12.4%的人经常参加体育运动，参加娱乐场所活动、看录像电影、参与其他娱乐活动的分别占4.7%、7.4%、7.4%。社会文化生活的单调导致了农民工社会交往范围的狭隘性。目前，农民工的社会交往范围主要集中在原有的地缘、血缘和现有的业缘之内，交往的对象也主要是亲朋好友、同乡同学（44.8%）和基于工作需要的同事和雇主（38.5%），与城市其他市民（7.4%）基本上没有什么交往与联系。

    这不利于农民工城市社会资本的积累与社会网络的拓展，进而影响到农民工市民化能力的增长。

    4.在杭读书意愿明确，子女教育问题相对突出。分析结果表明，城市社会有利于子女的培养教育（46.1%）已经替代城市有更高的经济收入（32.6%）成为农民工外出务工的主要动因。在调查中，48.9%的农民工明确表示非常希望孩子在城市中读书学习，30.5%的农民工表示比较愿意孩子在城市中就读，表示一般和不愿意的农民工仅占13.8%和6.7%。这说明农民工对子女的城市教育充满期待。但不容置疑，由传统城乡二元社会结构所带来的农民工子女教育问题又是一个不争的事实。在子女为何没有来杭就读一项的回答中，城市教育环境好，但收费太高一项成为主要原因，所选人数比例为60.0%，而选择政策不允许、打工地点经常变动，怕影响孩子上学、农村教育环境好、担心孩子受歧视比例分别仅为10.4%、14.2%、1.9%和2.7%。

    （三）在心理层面上，农民工传统价值观念转变困难与市民对农民工的心理接纳能力逐渐增强并存，农民工市民化进程处于张弛并进状态

    农民工市民化在心理层面上，主要表现为生活方式积累城市性，价值观念趋向现代性，并最终完全融入城市生活之中。而这种城市社会的完全融入又主要取决于两大要素：一是农民工自身心理的转变，实现其价值观念的根本转变；二是城市社会的接纳能力，尤其是市民对农民工的心理接纳。从杭州市农民工市民化的进程来看，这两大要素一张一弛，并行存在。

    一方面，农民工虽然在城市中居住生活，但是其自身传统价值观念在其心理结构的沿袭以及这种沿袭对现代价值观念的排斥，使得农民工生活在现代城市的边缘，无法融入城市生活中；另一方面，社会实践与经验改变着市民对农民工原有的社会性歧视，市民开始客观看待农民工及其市民化进程，其对农民工心理接纳能力逐渐增强。

    另一方面，心理结构的边缘化使得农民工对城里人的心理认同较低。在城里人对您的态度如何这一选项中，9.7%的人认为非常友好，27.1%的人认为很友好，57.5%的人认为态度一般，3.7%的人认为对自己歧视，2.0%的人则认为城里人充满了敌意和戒备。

    而这点在朱明芬的研究中也得到了证实。朱明芬通过对488个农民工的调查表明，有339名认为曾遇到过不公正的遭遇，比率高达69.5%。其中，遭遇2种以上不公待遇的占36.0%，拖欠工资、不付工钱的比率分别达到涉案总数的16.2%和18.6%。这些不公正的待遇使他们无法感受到自己是城市的一份子。

    而另一方面，市民对农民工原有的社会性歧视逐渐弱化，市民对农民工及其市民化的心理接纳能力不断增强。这主要表现在：

    1.城市居民对农民工的态度取向友好。对于“在拥挤的地方，您看到背着大包小包的农民工，您身边的市民一般会怎样”这一问题的回答如下：警觉，同时注意自己的东西（16.0%）；一直注意他们，直到他们离开（7.0%）；把头转向其他地方（5.0%）；没有什么异常的表现（72.0%）。这表明大多数市民对农民工没有戒心，能够自然面对农民工。这一点在“当农民工与城市居民发生纠纷时，您认为城市居民会怎样”一题的回答中进一步得到证实。第一印象认为是农民工的不对，支持城市居民（7%）；第一印象认为城市居民仗势欺人，同情农民工（15%）；就事论事，以事实说话（78%）。

    2.城市居民对农民工的评价中肯。对于“您认为农民工身上有哪些优点（可多选）”这一问题的回答，答案选择排序如下：吃苦耐劳（45.0%），老实本分（21.3%），善良（16.8%），正直（12.9%），其他（4.0%）。而对于“您认为农民工身上有哪些缺点（可多选）”这一问题的回答中，答案排序如下：很脏（19.7%），没修养（25.8%），缺乏知识、不理智（31.8%），自私（9.1%），其他（13.6%）。同时在调查中，大部分的城市居民谈到农民工缺点的时候都十分理解和同情，认为农民工有自己的苦衷，对农民工的评价不应该存在偏见。

    3.城市居民对有关农民工政策问题上表示理解与支持。对应该制定相关政策限制农民工进城的看法上，51.0%的市民认为完全没有必要，22.2%的市民认为无所谓，而认为有必要的市民仅占到26.3%。对于政府是否应该给予农民工医疗补贴这一问题上，仅有2.0%、12.0%的市民认为不应该和没想过，而86.0%的市民则明确表示应该。在对于“你是否认为应该让农民工的子女和城市居民的子女一块上学”这一问题的回答中，83.0%的市民认为农民工孩子应该受到同样好的教育，而持有会挤占城市孩子的教育资源看法的市民仅仅占8.0%。这些都表明大多数城市居民对农民工持接纳态度，反映了市民的开放心态。

    三、农民工市民化进程中的障碍因素分析

    （一）制度抑制：不彻底的户籍改革、农村僵化的土地承包制度、城乡分割的劳动力市场、城市封闭的社会保障与教育等制度是制约农民工市民化的最大障碍

    1.户籍制度改革的不彻底阻碍农民工市民化进程。户籍制度的最大功能就是社会屏蔽作用，城市与农村户籍的人为划定，使得城市居民在教育、社会保障、政治等方方面面的权利享有上明显优于农民。近些年来，虽然一些地方开始了一系列的户籍制度改革，原有的户籍管理体制有所松动，附属于户口上的城乡利益差别明显缩小，但改革进程仍比较缓慢，尤其在外来人口定居问题上，发达地区也只处于投资移民、技术移民和婚嫁移民的阶段上，而不允许就业多年的农民工（其中包括熟练工人、从农民工成长为技术管理人员等）迁移定居。例如，杭州市目前的户籍政策针对对象也主要集中于引进人才在杭落户、群众户口投靠落户和在杭购房、投资、纳税落户，农民工基本被排斥在外。

    2.农村僵化的土地承包制度严重影响农民工市民化进程。为了确保农村土地的稳定，仍实行土地几十年不变的承包政策，不允许土地自由买卖是完全有必要的。但由于缺乏流动性和经营权转让市场，再加上与之挂钩的农业税赋负担，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，造成了农村剩余劳动力难以实现彻底转移。即使农民失去土地而成为流浪于城乡的流离人群，但征地农民失利、造成土地价值分配不公，也变相加重了农民工市民化的经济负担。据杭州市有关部门调查，土地收益分配中，农民只得8%左右，村集体得10%左右，政府及开发商得82%以上。土地开发产生的巨额利润，通过二、三级渠道形成多管道分配引发出农民强烈的不满。

    3.城乡分割的劳动力市场将农民工就业竞争置于劣势地位，加大了其市民化的经济成本。城乡分割的劳动力市场制度使得进城农民工只能通过次属劳动力市场寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无保障、无福利、无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位，他们因此难以进入城市正规体制内，实现与城市主流社会的融合。

    4.城市封闭的社会保障成为阻扰农民工市民化的重要因素。农民工进城所关注的重点不仅是户口，还有进城后能否保证有稳定的收入以及能否享受到城镇居民社会保障的担忧。刘传江对武汉市进城农民的抽查数据显示，农民工享有城市养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险四大保险的人数分别只占1.8%、0.9%、6.4%和0.7%。这与杭州市农民工参保情况相仿。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，他们只好依靠农村的土地保障，这就难以割断他们与承包土地的脐带关系。

    5.教育资源的不公平分配与进城农民工子女受教育权的不平等，阻碍了农民工市民化的延续。《中国教育报》2004年9月29日报道，国家统计局有关资料显示：随同父母进入城市的6~14岁义务教育阶段的适龄儿童约有624万，有相当一部分农民工子女在务工城市不能像城里的孩子一样进入公办中小学，享受九年义务教育。流动农民工中处于义务教育年龄阶段的儿童有9.3%处于失学、辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。

    同时，农民工子女在受教育的过程中，所享有的教育条件包括环境和质量等方面也不公正。子女读书难，成为广大进城农民工的一大心病。

    （二）政策排斥：城市现行的政策歧视或不公是阻碍农民工市民化的关键因素

    陈映芳在《“农民工”：制度安排与身份认同》一文中指出，国家解决“农民工”问题的途径是将国家层面上的“公民权”问题转换成为城市层面上的“市民权”问题，将“国民待遇”问题转换成为“市民待遇”问题。在这个转换过程中，各级地方政府和城市政府为了呼应来自中央政府的政治性号召和自身地方产业化、城市化的需要，开始制定相关政策推进农民工身份向城市市民身份的转变。但是，在这一过程中，地方政府作为经济理性人，其制定的政策也存在一定的歧视性和不公平性。

    一方面，地方政府在制定和出台某种政策时，出于代表城市市民本位利益（如市民充分就业）的考虑，在对待市民化乃至农民进城问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持。他们在政策制度的安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的政策。这种情况可以从对进城农民工实行的一系列证件登记和过程性收费中看到：农民工要到城市工作和生活，不仅需要办理和持有外出人员务工登记卡、外出人员计划生育证、暂住证、外来人员婚育证、就业证、健康证等，而且他们还要交纳为数不菲、名目各异的许多费用，如暂住证工本费、外出就业登记卡工本费及管理费、外来人口管理费、外来人口就业证工本费等。另一方面，城市现行的政策歧视与不公还变现在地方政府对农民工需求的简单判断之上。

    地方政府基于对进城农民工为现实的牟利者的简单判断，认为农民工有利且会欢迎，因此制定的有关政策或脱离了城市发展的实际或脱离了农民工的现实需要。

    （三）认知偏见：传统的城市偏见、农民工自身的小农思想、失地恐慌是阻碍农民工市民化的重要因素

    1.传统的城市偏见影响着市民对农民工的心理接纳能力。由于历史原因形成的对农民看法的不客观性，以及计划经济时代城乡二元户籍制度安排所确定的农民与市民的身份区别，造成了市民对农民工观念上的根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。一方面，市民们认为农民工抢了他们的“饭碗”而强化了他们对农民工的不满情绪；另一方面，农民工自身素质的局限性在一些城市人心目当中成了各种城市问题如较高失业率、犯罪率、环境脏乱差的万恶之源。

    2.就农民工自身而言，虽然农民工在现代城市中务工多年，并产生了进城定居成为市民的强烈愿望，但他们尤其是第一代农民工仍然无法摆脱传统的小农经济思想。城乡传统与现代文化间的差异阻碍了农民工的市民化。特别是不愿离土离乡的乡土眷恋之情和安分守己的保守心理导致部分农民仍然把土地作为自己的根本和失业保障，把游离于城乡之间既能挣钱、又能种田作为最理想的生活模式。这种小农思想，不仅把农民工仅仅束缚在狭隘的社会关系网络之中，而且不利于农民工的城市社会资本的积累，最终造成市民化的社会动力不足。

    3.失地恐慌造成农民工农村退出机制不畅。在原有城乡二元结构体制下，土地是农民的重要保障，也是农民在农村社会中唯一的保障，它关乎到农民最基本的生存问题。

    因此，对于农民来说，失去土地就意味着失去生存底线。虽然，第二代农民工对土地的情感有所淡化，但土地的重要性在其心中仍处于重要地位。再加上现代土地流转制度、土地征用制度、“以土地换保障”制度还有进一步完善之处，这都阻碍了农民工从农村中的有机退出。

    （四）文化因素：农民工自身的文化、能力、素质等整体状况是制约农民工市民化的内在因素

    1.进城农民工的文化水平不高，整体素质相对低下。农民工整体的文化素质是取得市民资格的重要条件，决定着由农民工向市民转化的成功率。农民工是否能由“乡下人”转变成为真正的“城里人”，除了客观性因素之外，还取决于农民工自身的文化素质和自我发展能力。一般而言，综合素质较高的农民工，进城后一方面容易获得较多的就业机会，容易取得相对稳定的职业和收入，另一方面，又容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同。据调查显示，在进城的农民工群体中，年龄一般低于社会劳动的平均水平，绝大多数集中在20~35岁，受教育程度也高于农民工的平均水平，大多数在初中以上学历，这就说明了农民工的文化水平和整体素质是城市就业的关键。因此，如何通过教育、培训等手段提高农民工自身的文化素质，使之与城市化发展相适应，是很值得思考的问题。

    2.目前，城市农民工虽然大多数年富力强，具有一定的文化水平，一部分人甚至还是农村的精英，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，市民化能力相对薄弱。

    从农民工市民化的进程测量角度看，农民工市民化是指既有市民化的意愿又有市民化能力的农民工在城市生活的工程。如果农民工仅有市民化的意愿而不具备市民化的能力，就不能真正地实现市民化；相反，如果具有市民化的能力而没有市民化的意愿，也不能算作农民工市民化的成功。根据前面分析，可以看到农民工尤其是第二代农民工具有较强的市民化意愿，但是与之不相适应的是其市民化能力比较薄弱，成为阻碍市民化的主要内因。

    四、加快推进杭州市农民工市民化进程的路径选择

    由于我国农村人口众多、农民工数量庞大，以及城乡分割二元体制所造成的根深蒂固的影响，要在短时间内建立起较为完善的有利于促进农民工市民化的社会机制是很困难的。结合杭州市农民工市民化现状特征与存在问题，笔者从农民工农村退出环节、城市进入环节和城市融入环节三个方面提出建构农民工市民化机制，促进农民工城市融合的基本思路。

    （一）农村退出环节：建立健全农村土地承包经营权流转机制与土地征用机制，深入探索“土地换保障”制度设计，确保农民工农村退出畅通有序

    1.建立农村土地承包经营权流转的主体机制、权利机制、行为机制及法律责任机制，促进农村土地的科学合理流转。以法治化与市场化为基点，建构起以农村土地承包经营权主体机制为基础、以农村土地承包经营权流转权利机制为核心、以农村土地承包经营权流转行为机制为桥梁、以农村土地承包经营权流转法律责任为保障的土地流转模式，是实现农村土地承包经营权科学合理流转的重要机制。为此，一方面，要转变原有的政府决定土地流转的观念，正确认识农户是主体、政府及主管部门是监管主体、发包方是服务主体的角色定位，明确各自的权利与义务关系，通过一套有效的法律责任机制的建构，实现权利义务的法治化、规范化、透明化、对等化。另一方面，还要重点健全农村土地承包经营权流转合同制度、农村土地承包经营权流转程序制度，积极探索政府主导、市场运作的中介流转模式和土地承包经营权流转风险规避制度，实行资质制度，推动土地承包经营权流转中介组织发展，在保证土地流转的公开、公平、公正的同时，提升土地流转的应急能力与化解风险的能力。

    2.深化改革农村土地征用制度，保障失地农民合法权益。一是明晰农村土地产权关系，明确土地产权主体。我国现行的与土地有关的宪法、农业法和土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法，均明确规定农村土地归农民集体所有。但是，在许多农村“集体所有”只是一个笼统的概念，具体实践中缺乏相应的可操作性。因此，完善保护私人财产的法律制度，明晰农村土地产权关系，明确土地产权主体，势在必行。对此，一方面，可以根据《土地管理法》等法律法规为依据，将集体进一步界定为乡镇、村和村民小组三级，明确集体的法律地位；另一方面，突破传统家庭联产承包经营制度下的经营方式，变传统的集体与农民之间的土地租赁关系为委托代理关系，签订契约合同，明确权责，以更好适应市场经济环境。二是严格规范土地征用制度，建立有效的土地征用机制。要将征用土地的目的严格限制在“国家为了公共利益的需要”，对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体通过市场途径加以解决；规范征途强制征地范围，尤其是限制政府强制征地行为和土地用途，严格控制政府对土地供应的任意决定行为；还要制定专门的法律，规范土地征用行为，如土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序、法律责任等。三是完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，妥善安置失地农民。根据被征土地的作用、区位和市场对土地的需求状况等因素，着眼于保障被征地农民以及因此形成的农民工未来生存发展的需要，统筹考虑对农民的补偿问题。总的原则是，合理提高征地补偿标准，保证被征地农民的生活水平不因征地而下降，妥善安置失地农民，确保被征地农民的居住环境不因征地而降低。

    3.积极探索“土地换保障”方案设计，彻底解决农民工市民化的后顾之忧。农民工“土地换保障”的实质是如何建立一套使农民工与城镇居民享有同等社保待遇的方案。其核心内容主要包括两方面：一是改革现有土地制度，给予农民永佃权或产权；二是农民工以土地的永佃权或产权换取现代社会保障体系中的社会保障账户，以达到与城市一体化的保障水平，实现市民化。对此，曾祥炎等人对“土地换保障”具体操作步骤的探索很有启发意义。在他们看来，第一步要彻底改革户籍制度，建立城乡一体化的居民户口，取消对劳动力流动的财产、学历、就业范围等种种限制，降低农民进城门槛；第二步要改革农村土地制度，给予农民永佃权或者土地的产权（初始永佃权或产权），这种永佃权与产权在法律规范的范围内可以转让；第三步要对进城的农民工进行合理分类，在自愿原则下，符合一定条件的农民工可以将土地的永佃权（或产权）转让给国家，国家不支付现金，而是为这些出让土地永佃权（或产权）的农民工建立现代社会保障体系中的社会保障账户；第四步，国家将从农民工那里获得永佃权（或产权）的土地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用，按市场价格进行计价，可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体，其他的可以根据具体情况出租或转让，所有获得的收入作为政府对农民工社会保障资金投入的主要来源；第五步，允许农户将从国家那里购买的永佃权产权（二级永佃权或产权）可以自由买卖，建立土地二级永佃权（或产权）流转市场。

    （二）城市进入环节：继续深化城乡二元结构改革，着力破解和创新户籍管理、就业、社会保障、教育、住房等制度，推动农民工从农村向城市的合理流动

    1.改革户籍管理制度，减少农民工进城落户的相关限制。首先，放宽农村户口迁向城镇和中小城市的限制，试行以公民住房，生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法。在改革的适当时机，实行出生地一定不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居民住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用居民身份证制度代替户籍制度。其次，应淡化城市偏向，使户籍与享受社会福利待遇分离、脱钩，逐步取消城市户口背后的利益，削弱其吸引力。最后，允许常住人口、暂住人口、寄住人口三种形式并存，并规定相应的权利和义务。对有稳定职业和收入的迁入城市的农民可先领取“蓝印户口”。蓝印户口是一种比暂住户口更接近常住户口的管理办法，其在劳保、子女上学等方面均享有与城市常住人口同等的权利。

    2.统一劳动力市场，健全就业制度，推动农民工平等自由地参与城乡一体化的就业分工。农民工要实现在城市生活中的完全融入，其前提条件是农民工作为劳动力能够在城乡之间、城市之间自由流动和自由择业，实现人力资源的优化配置。因此，一方面要继续深化城乡劳动力市场体制改革，重点拆除首属劳动力市场和次属劳动力市场之间的“樊篱”，建构起劳动力市场的城乡一体化服务机制，形成连接城乡的就业服务网络，实现城乡劳动力之间的合理布局与有序流动。另一方面还要健全农民工就业的市场化机制。对此，要进一步深化城市企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，提高用人机制的市场化程度，基本上形成自主的劳动力需求主体，促使企业一视同仁地对待就业的市民与农民，择优选择企业所需人才；同时，还要加快建立健全就业信息网络和劳动力市场的中介服务体系，通过大力培育市场中介组织，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，并在规范准入资格的基础上，建立和完善多层次、多形式的职业介绍机构体系。

    3.进一步改革和创新社会保障制度与运作机制，逐步建立面向农民工的社会保障体系。第一，加快农民工社会保障法律制度建设。应尽快制定并出台《农民工社会保障法》，建立健全农民工社会保障法律运行机制，以解决目前有关农民工社会保障立法层次低、立法空白问题。如果制定《农民工社会保障法》的时机还不成熟，可以考虑对《劳动法》进行修改，专门对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等农民工法律保障制度及其原则做出明确规定。第二，建立多元化、多路径的资金渠道。可通过以下方式增加资金积累：一是把土地转让费转入个人账户，也就是所谓的以土地换保障；二是把买断“二胎”生育权的所得转入个人账户；三是国家财政拨款；四是个人缴纳的费用；五是发行福利彩票；六是社会救济和救助等。第三，建立操作性较强的推进方案。首先，可将就业稳定的农民工直接纳入城市社会保险体系。因为这类农民工大多在特定城市居住多年，有固定住所、单位和收入，职业相对稳定，流动性不大，市民化意愿也很强烈；其次，将就业不稳定的农民工分层对待，即对于常年在城市务工，其就业不稳定只是在不同城市之间流动者，应尽可能将其纳入城市社会保险体系，而对于那些只在农闲或其他有限的时间进城务工的农民工，应专门为其建立过渡性的个人账户社会保险。这种过渡性的个人账户应当是可以随农民工的流动而转移的，转移时可按照新进城市的标准通过折算转入当地农民工社会保险账户，同时将参加社会保险的年限折算为当地缴费年限，并按当地计发办法享受待遇。

    4.盘活进城农民工子女教育机制，推动农民工市民化的持续进行。首先，要加大政府教育投资力度，建立多元化资金筹集渠道。在加大政府教育投资的同时，制订优惠政策，积极鼓励民营企业、外资、社会团体、自然人等投资义务教育，形成教育投资主体多元化和教育体制多元化格局，实行政府补贴与统一监管。其次，采用多种办学模式。一是在市内公办学校向农民工子女开放的同时，将部分城乡结合部的公办学校改制为流动人口子女学校，公办学校性质不变，主要面对1~3年级的低学龄学童，实行优质素质启蒙教育，为他们融入城市现代教育打下基础。二是公办民助学校，政府给予部分补贴，按教育成本收费。三是合作办学，采取政府+企业模式，企业化运作，政府补贴，规范管理。四是城市工作年限放开农民工子女义务教育权利。如凡在务工城市工作五年以上，有固定岗位的外来农民工，他们的子女可免费享受九年义务教育。

    5.探索住房保障机制，完善农民工市民化的城市住房政策。一是在消除住房制度性障碍的基础上，将农民工逐步纳入城镇公共住房视野，并制定相应地长远规划与配套的综合政策以保障公共住房建设顺利进行。例如，成立专门负责公共住房建设管理部门加强管理与监控、公共住房建设与城市发展规划相结合，保障公共住房基础设施完备，避免公共住房演化成为新“贫民窟”；调整目前土地政策，将部分土地增值用于城镇公共住房建设等。二是多渠道为农民工提供低价位的租赁住房。例如，政府根据城市规划，在产业带和工业园区集中修建如农民工公寓并出租，以解决大批量农民工居住问题；引导企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房；鼓励城中村集体组织利用集体土地，建造单身宿舍和单元式住房，向农民工进行出租；鼓励社会事业单位、学校、社区、企业等利用闲置厂房、空房、仓库等建筑改造低租金住房。三是培育城市房屋租赁市场。政府通过制定相应地法律、法规引导城市住房中、低市场的发展，逐渐建立政府自行建设与社会各界共同资助相结合的工作模式；改变原有的对农民工以防范为主的管理制度，降低城市中心地带居住成本，鼓励农民工进入城市社区租房；允许长期租住公共廉租房的农民工、尤其是以家庭为单位的农民工低价购买公共的廉租房。四是以完善住房政策为突破口，重点解决农民工精英群体的住房问题。对于长期居住务工城市且有一定经济购买能力的农民工，可以通过改进廉租房租赁政策、改革经济适用房销售政策、增强住房公积金对农民工住房的解困功能，以及改革城市商品房政策，将其纳入城市住房体系之中。

    （三）城市融入环节：以农民工职业技能培训、传统小农意识转变、新生社会资本积累为突破口，不断提升农民工城市融入能力与综合文化素质，推动农民工最终完全融入现代城市

    1.加强对农民工现代文化的灌输，提高农民工整体文化素质，积极引导农民工的传统观念和生活方式的转变。首先，通过多种形式加强对农民工现代观念、文明准则和城市意识教育。结合城市发展实际与农民工现实需要，可以探索“党委领导，政府支持，工会运作，部门协作，企业配合”的工作机制，通过制定农民工流动夜校的管理规程，形成“覆盖城区、上下联动”的农民工流动夜校的运作网络，重点引导农民工破除小富即安、小打小闹的小农经济思想，树立进城干大事业、求大发展的创业精神；破除封闭保守、急功近利思想，树立开放兼容、可持续发展的观念；破除随心所欲、自由散漫思想，树立遵纪守法、依法办事的法制观念；破除陈规陋习，树立体现城市文明的规则意识、交通意识、卫生意识、生态意识以及城市人际关系意识、城市公共生活意识、城市文化意识等，使思想跟上城市发展的步伐。其次，积极探索用得上、有实效、农民工喜闻乐见的教育方式。一是学习时间地点要灵活。对居住地相对集中，工作时间相对集中的采取集中办班的方式，对无法停工的企业，居住分散的农民工则采取检修停产，轮休时上课等方式。二是教学方式形式多样。理论知识以课堂面授为主，操作技能以现场演示为主，法律知识、职业道德教育则采取案例分析，分组讨论方式。三是因地制宜，因材施教。针对农民工特点，精心编写出一套通俗易懂的乡土教材，内容涵盖有关法律法规、安全生产、维权常识、公民思想道德教育、市民守则等，使知识传授与农民工实际需求相契合。

    2.强化专业技能培训，提高农民工的综合素质与市场就业竞争力。在农民工专业技能培训方面，各地方都做出了积极的尝试，并取得了一定的成绩。例如，杭州市每年约有15万农民工可以得到各种免费的执业前的基础培训。尤其是一些职能部门，如市总工会长年免费为农民工提供电脑知识培训。此外，杭州还对建筑行业农民工实施专项培训。凡在市区范围内，建设工程造价在1000万元以上的建设工地和在县（市）城区范围内，建设工程造价在500万元以上的建设工地，都要建立农民工学校，对农民工进行安全教育、技术培训、权益保护知识教育，为农民工更好地融入城市起到了良好的推动作用。但是，培训受益面较窄，培训时间较短、培训内容单一，与城市就业、生活对农民工素质的要求还存在较大差距，有待进一步完善。对此，要按照“市场导向、农民工自愿、政府扶持”的原则，创新培训机制。例如，采取定向培训、订单培训、委托培训、来料加工培训等形式，深入开展“三单制”培训（学校出菜单、企业下订单、政府来买单培训）、“双证制”教育培训（通过对农民工开展学历教育与技能培训相结合的培训模式）、培训券（证）制度（把用于转移培训的专项经费转为培训费，直接发放到需要培训的农民工手中）。同时，还要把短期培训与学历教育相结合，高、中、低技能培训和实用技术培训相结合，政府培训与用工单位培训相结合，加快高技能人才培训，解决人力资源结构不合理的矛盾。

    3.积极增加农民工的新生社会资本存量，促进农民工城市的完全融入。第一，就政府而言，要提高公共产品的供给能力和公共服务能力，推动农民工新生社会资本的获得。其主要措施有：一是提高农民工流动的组织化程度，实现农村剩余劳动力向城市转移的有序性；二是建立农民工的就业培训制度；三是建立覆盖农民工的社会保障制度；四是加大农村教育投资力度，为农民工子女在城市就学提供有保障的制度环境；五是制定相应的法律法规以保障农民工的合法权益。第二，就农民工自身而言，要加强现代文化知识学习，不断提高自身的思想道德修养，使自己尽快融入现有的城市社区以弥补离开原有农村社区带来的社会资本损失；要在工作过程中不断提高自己的工作技能以期获得更高的回报；还要采取不断维护的方法避免社会资本的贬值。第三，就社会组织而言，加强和推进民间社会组织建设，增强农民工的社会参与意识。纽顿认为，社会资本的产生和积累与民间社会组织紧密相连。因此，建立民间社会组织如农民工工会、农民工协会、农民工互助会等，沟通个人、家庭、企业、政府的关系，把整个社会连成一体非常必要。一般而言，农民工工会等民间社会组织应该具有以下属性：一是自治性，即农民工工会完全由农民工自己组建，自己管理，坚决避免成为政府职能的延伸；二是维权性，即明确农民工组织的宗旨就是以组织名义开展活动，维护农民工的各项合法权益；三是服务性，即通过协调农民工与所在社区、政府及相关部门的关系，为农民工提供工作和生活上的方便。只有这样，民间社会组织才能在原本分割的农民工与城市居民之间、乡土社会与现代城市社会之间架起一座桥梁，为农民工最终融入城市、实现市民化铺平道路。

    注释

    [1]关于农民工代际差异的研究，近些年来引起了学术界的广泛重视，研究者们特别关注到农民工群体内部新生代和老一代农民工的分化，以及这种分化所带来的两代农民工在市民化上的差异性（王春光，2001；刘传江，2007；黄祖辉，2008等）。结合这些研究成果，对于两代农民工的划分，本文以出生年份1980年为时间分割点：第一代农民工指1980年以前出生，在20世纪80—90年代开始从农业和农村中流动进入城市务工的农民工；第二代农民工指1980年以后出生，20世纪90年代后期开始进入城市打工的农民工。

    参考文献

    刘传江、徐建玲：《中国农民工市民化进程研究》，北京：人民出版社，2008年，第17页。

    赵立新：《城市农民工市民化问题研究》，《人口学刊》2006年第4期。

    王竹林：《农民工市民化的行为因素分析》，《西北工业大学学报》2007年第2期。

    高峰：《苏南地区外来农民工市民化长效机制的构建》，《城市发展研究》2006年第4期。

    郑杭生：《农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题》，《甘肃社会科学》2005年第4期。

    周乾松：《城市郊区农民市民化的思考与对策——以杭州某郊区为例》，《杭州研究》2008年第4期。

    陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》2005年第3期。

    曾祥炎、王学先、唐长久：《“土地换保障”与农民工市民化》，《晋阳学刊》2005年第6期。

    朱明芬：《杭州农民工融入城市社会的现状调查及保障机制研究》，http：//www.zhdx.gov.cn/news/2007/9/。

    赵延东、王奋宇：《城乡流动人口的经济地位获得及决定因素》，《中国人口科学》2002年第4期。

    郭立建：《健全农村土地承包经营权流转机制研究》，《社会主义研究》2007年第1期。

    国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，北京：中国言实出版社，2006年。

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com