王建东 赵元成 毛亚敏

    提要：建设“生活品质之城”是在科学发展观、和谐社会理论指引下经营城市理念和方式的重大转变，但“生活品质之城”不是自发形成的，需要以政府为主导力量来推动。就杭州城市自身而言，围绕“建设生活品质之城”的命题，从行政法治化的视角，探讨在建设生活品质之城的进程中，政府职能、行政权力运作方式以及公务员法律素质等行政法治环境各要素的作用和影响，具有较强的理论和现实意义。近些年来，杭州市政府在法治化进程中虽然取得了较大的成就，但在行政立法、行政执法、执法监督等方面还存在不少问题。对这些存在的问题加以剖析，并有针对性地提出治理对策，无疑有利于加快杭州市全面推进依法行政、建设法治政府的进程以及“生活品质之城”建设目标的实现。

    关键词：依法行政 法治政府 法治环境 生活品质之城

    作者王建东，杭州师范大学法学院副院长、教授；赵元成，杭州师范大学副教授（邮政编码310036）；毛亚敏，浙江省社会科学院研究员（邮政编码310028）。

    2007年2月10日，杭州市委书记王国平在市委第十次党代会上的报告中提出今后五年杭州建设生活品质之城的奋斗目标。2月15日十届一次全会通过的《中共杭州市委关于坚持科学发展观构建和谐社会建设生活品质之城的决定》中明确了建设“生活品质之城”的战略目标。“生活品质之城”具有丰富的内涵，包括经济生活品质、政治生活品质、文化生活品质、社会生活品质以及环境生活品质等方面的内容，目的在于提高人民群众的生活品质。正如报告所指出：“建设‘生活品质之城’，它是从人们日常的、又是根本的需求角度来审视城市发展，把城市发展放到一个现实而又终极的意义上去把握，使城市与市民紧紧地连在一起，使经济社会发展与市民日常生活紧紧地贴在一起。”[1]这就充分体现了以人为本、以民为先的价值理念，充满了深刻的人文关怀。对于一座城市而言，创建一个良好的法治环境对经济社会的发展以及人民群众生活质量的提高是至关重要的。然而，创造良好的法治环境，首先应建立对国家权力依法制约的制度，使政府在职能扩张与职权谦抑之间保持平衡。法治环境中最为直接的关键环节则是依法行政问题。因此，加强和改善行政执法水平，推进依法行政，是加快经济社会发展，建设“生活品质之城”的重要保障。

    一、“生活品质之城”与行政法治环境

    （一）法治、法治环境与行政法治环境

    1.法治的内涵。研究法治环境的逻辑起点在于阐明法治概念的内涵。法治是一个有着悠久历史和特定含义的概念。在我国古代，“法治”是先秦法家提出的一种治国之术，但法家所主张的“法治”是“君主以法治国”。现代意义上的法治滥觞于古希腊的哲学家思想。亚里士多德在其《政治学》一书中指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍地服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”这一法治的经典论述指明了法治的两个基本属性，即法律的权威性以及法律本身应具有的优良品性，为后世的法治理论奠定了深厚的基础。1959年著名的《德里宣言》确立了法治的三原则，表明法治的核心在于国家的一切权力都是为了保证和维护每个人所享有的“人的尊严”，为此，法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。[2]

    现代法治的基本精神在于限制国家权力的滥用，保障公民人权。其中，保障人权是现代法治的核心。人权价值的确认与维护程度已成为评价现代社会中法治状况的主要指标。在不重视人权或者人权价值得不到尊重的国度，即使强调法律的功能，它的法治只能具有形式的意义。因为，实质意义的法治是以人权价值的尊重为核心的一种法律制度，其出发点与归宿点都是人权价值的维护与人权环境的改善。

    2.法治与法治环境的关系。法治环境是法治理论的重要内容，但对于何谓法治环境，目前理论上主要有以下几种不同的观点：一是要素说，认为“在城市法治建设领域，法治环境是指直接或间接作用或影响城市法治主体及其活动过程、活动方式、活动效果的外部要素的总和，就是法治建设这个系统工程赖以存在和发展的外部条件”[3]。二是条件说，认为法治环境是指“法治社会中保障各项社会事务依法有序运行的各种法治条件的总称”[4]。三是评价说，认为法治环境主要是一个评价性概念，即对一个国家或一个地区是否实行法治进行衡量的标准或者尺度。“一般而言，就是指……一个国家或一个地区实施法治的情况和条件，即在这一范围内是奉行法律至上还是奉行权力至上。”[5]四是状态说，认为法治环境是指“按照民主政治原则建立的国家政权在其管辖的区域，实行法治，严格依法办事所形成的社会信仰法律，崇尚法律权威的氛围和社会依法治理的有序状态”[6]。

    上述观点从不同角度对法治环境的概念作了较为充分的概括，为我们理解法治环境的内涵提供了不同的视角。总体来说，学者们的观点主要从三个方面展开：（1）法治环境是法治建设所需要的外部环境；（2）法治建设是法治本身作为其他现象的环境；（3）法治环境是法治本身的一种状态。因此，讨论法治环境离不开法治。就法治与法治环境之间的关系而言，两者是一个问题的两个方面，法治是法治环境的内核，而法治环境则是法治的外在反映和表现。

    3.行政法治环境。从上述关于法治以及法治环境的论述中可以看出，无论是法治，还是法治环境，其关键环节都在于通过法律规范政府权力的运作，从而实现对政府权力的制约以及保障公民权利。在现代社会，行政的职能已经极大地扩张，其触角已伸向社会的各个角落。人权保障、依法行政、行政权力制约等对法治环境的影响最为直接，人们判断一个地区法治状况优劣的主要依据就是行政机关是否能够依法行政。行政法治环境不仅是整体法治环境的构成要素，同时也是衡量法治环境的重要评价标准。

    就行政法治环境的内涵而言，我们认为行政法治环境应从两个方面理解：从动态上看，行政法治环境是指直接或间接作用或影响行政机关权力运作的过程、方式和效果的外部要素总和；从静态上看，行政法治环境是指行政机关依法行政、践行法治而形成的社会普遍信仰法律、崇尚法律的权威和社会依法治理的有序状态。良好的行政法治环境是由多个要素构成的一个有机体，主要包括以下几个基本方面：（1）行政立法的民主化和科学化；（2）行政执法的程序化和公开化；（3）行政监督的制度化和法律化。就政府层面来看，良好的行政法治环境意味着法治政府的建立。

    （二）“生活品质之城”与行政法治环境的关系

    建设“生活品质之城”是落实科学发展观和构建和谐社会的生动实践，体现了以人为本的价值理念，归根到底是为了提高人民群众的生活品质。“生活品质”是一种价值理想，表明了人们生活的品质和质量，它不仅表现在人们物质生活水平和精神生活水平的提高，也表现在人们的政治生活品质随着社会经济的发展而达到的理想状态。在此状态下，城市“民主健全、法制完善，民主协商普及，人民群众知情权、参与权、选择权、监督权得到落实，合法权益受到保障，城市经济、政治、文化、社会生活走上民主化、法制化轨道。”[7]但“生活品质之城”不仅是一种价值理想，也是一个实践的过程。“生活品质之城”不是自发形成的，而是靠人们的自觉行为来创建，尤其需要以政府为主导力量来推动。良好的行政法治环境不仅是生活品质之城的应有之义，也是建设生活品质之城的重要保障。因此，依法确立和维护政府的主导力量，同时依法规范和制约政府的权力和行为，是实现生活品质之城目标的必由之路。

    建设生活品质之城对行政法治环境的要求主要有：

    1.行政权力作用方式的转变，由规则导向取代权力导向，以服务导向代替传统的政府中心主义（强制、命令型权力作用方式）。建设生活品质之城，政府将承担更多的服务职能，这就要求政府要为市场和社会提供服务、协调市场经济秩序和社会公共秩序。

    政府将更多地通过制定规则来引导市场经济和社会生活的有序发展，政府的行政干预将逐步退出。

    2.行政行为的民主化、公开化。行政行为的单方意志性趋于淡化，政府信息公开，公众参与行政决定过程、行政程序中的各项制度，如告知制度、表明身份制度、说明理由制度、听证制度、信息公开制度、行政决定公开制度等逐步建立和完善，以此来减少行政权在运行中表现的神秘性和无序性，防止行政权的不规则运行而导致市场经济游戏规则的嬗变，促进市场经济和社会健康、有序地发展。

    3.对公民、法人和其他组织合法权益的保障更加突出。这就要求：一是及时清理规范性文件中不正当限制相对人权利的规定；二是通过行政行为履行多方面的保护和服务职责；三是完善行政监督和行政救济，使合法权益受到违法行政行为侵害的相对人得到充分的救济。

    4.公务员业务素质和法律素质的全面提高。建设生活品质之城，对公务员制度也会产生挑战，应坚持提高效率、改善服务、鼓励竞争、注重实绩的原则，对公务员制度进行全方位、深层次的改革。一是加强公务员培训，促使公务员完善知识结构，适应社会发展的要求，创造性地执行公务；二是强化公务员的激励机制和约束机制。通过激励机制来激发公务员服务公众的主动性和积极性，通过约束机制来减少公务员滥用职权的危险性和怠于履行职责的可能性。

    二、“生活品质之城”与依法行政

    （一）“生活品质之城”与行政管理体制

    “生活品质之城”是一个综合性的概念，具有丰富和深刻的内涵，其价值取向在于提高人们的生活质量，在满足基本需要的基础上，扩大人们选择的自由。这深刻地体现了“以人为本、以民为先”的精神内涵。[8]“以人为本、以民为先”就是要把人民群众的利益作为建设“生活品质之城”的根本出发点和落脚点，这与服务型政府的理念是基本相通的。

    改革开放以来，我国持续了近30年的经济高速发展引起包括经济、政治、社会在内的全方位的变迁，但传统行政管理模式的落后与低效日益凸现，直接阻碍了改革的深入和经济社会的发展。面对新的形势，我国政府在总结发展经验的基础上，提出了“以人为本、统筹发展”的新发展观。毋庸置疑，新发展观的核心是以人为本，是人的生活质量的全面提高，是社会主义核心价值的全面实现。要实现新发展观，从政府层面来看就是要根据市场经济和市民政治的要求，实现政府行政管理模式及理念的转变，坚持以建立服务型政府为目的的制度建设。2005年3月温家宝总理在第十届全国人大三次会议上的《政府工作》报告中指出，“我们应努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、为企业和为社会公众服务，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。这是我国政府第一次正式提出服务型政府的概念。2006年3月，我国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中明确提出加快建设服务政府、责任政府、法治政府。它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。

    党的十七大报告中更是明确了行政管理体制改革的基本步骤，并确立了加快行政管理体制改革的目标就在于建设服务型政府。

    尽管建设服务型政府作为我国政府行政体制改革的目标已基本确立，但关于服务型政府的概念，至今尚未有一个明确的定义。[9]把握服务型政府的内涵应当注意两点：第一，服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，而不是政府自身利益的实现，也就是说政府要将公民利益的实现作为自己一切工作的出发点和最终归宿；第二，在政府向公民提供服务的过程中，是公民的利益需求居于决定性地位，而不是由政府自己判断提供什么样的服务。因此，服务型政府应当是遵从民意要求，提供私人或社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品，努力为人民服务的政府。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民，服务的内容由民意决定，服务的方式公开透明。在此意义上理解，服务型政府是指以社会本位、公民本位为理念，在整个社会民主秩序的框架下，以为公民服务为宗旨，通过法定程序实现服务职能并承担服务责任的政府。

    服务型政府与“生活品质之城”是同一个问题的不同层面，两者在落实科学发展观、构建“以人为本”的和谐社会的终极目标上是一致的，目的都在于维护和保障人民群众的根本利益，提高人民群众的生活品质。但服务型政府是从政府管理体制的层面，对服务主体的要求，强调政府通过履行公共服务职能践行为人民服务的职责；而“生活品质之城”则是从服务对象的层面，提出政府管理的目标在于提高人民群众的生活品质。实现“生活品质之城”，服务型政府应是题中应有之义。因此，服务型政府既是“生活品质之城”的必然要求，又是“生活品质之城”的保障。

    （二）服务型政府与行政法治

    依法行政是法治理念和制度对政府权力行使的基本要求。在我国，依法行政的理念与制度的落实是在依法治国，建设社会主义法治国家的背景下进行的。依法行政与法治国家的理念具有内在的关联性，从本质上看，依法行政的目标就是要建设法治政府。因此，理解依法行政的意义，把握依法行政的要求以及思考依法行政的制度创新都应当在法治政府建设的框架下进行。

    法治政府是指政府机构的设立与运作，包括行政立法和决策以及行政执法行为都是合法化、规范化的政府。法治政府建设的根本方向是建立与社会主义市场经济体制和向现代化社会过渡相适应的政府管理机制和模式。这一根本方向要求政府不应当再扮演经济主体的角色，而是成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，成为能反映和代表广大人民群众利益的服务型政府。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，我国未来的法治政府必须符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等法治政府的普遍性要求。在此意义上，法治政府不仅要求一套权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，也要求一种行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制和公共服务体制。法治要求对政府的权限进行明确的界定，保证它们在宪法和法律规定的框架内运作。在此基础上，政府在提供基本公共服务和保证社会公平方面发挥自身的功能。在现代社会，不同利益群体的利益相互关联，这就需要法律以公平、公正、透明的原则处理权力运行方式、权力与权利的平衡以及不同利益团体之间的平衡。如果没有完备的法律制度为基础，服务型政府无论从职能上还是从管理方式上都会出现偏差。因此，法治政府与服务型政府在本质上具有内在统一性，服务型政府应建立在法治政府的基础之上。

    服务型政府是将公共服务视为政府产出，并以其提供服务的优劣作为重要的评价指标，政府主要职能是服务。政府在提供公共服务的过程中应重新思考和定位政府的角色，实现由权力的行使者到服务的提供者的角色转变，建立以公民为中心的、高绩效的政府。

    在任何一种社会中，政府作为公共权力机构都必须履行一定的管理职能以维护社会的正常运转，但服务型政府依据的是法律规定，是在法律框架内的管理。在管理内容上，服务型政府必须体现出保证社会公正、公平的内涵，为所有的社会主体创造良好的社会环境；在管理程序上，服务型政府有固定的程序，而且这些程序是完全公开的、透明的，合乎法律的；在管理结果上，服务型政府充分考虑政府公务员在执行法律时有可能产生的非理性行为及政府官员追逐个人私利而损害公众利益的行为，因而要建立固定的纠错机制，确立法定的监督制度。

    随着法治建设在中国的蓬勃发展，特别是依法治国方略的确立，必然要求行政管理实行依法行政、建设法治政府。作为依法治国的核心和关键，依法行政在很大程度上对依法治国的基本方略的实行具有决定性作用。行政机关作为国家权力机关的执行机关担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的任务。行政权的运用，关系着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质。在我国现行法律法规中有80％以上是依靠行政机关实施和执行。政府作为行政机关，直接与人民群众接触，与百姓的利益最密切，因此，政府能否依法行政、严格执法直接关系到人民群众的根本利益和合法权益，直接关系到党和政府在人民群众心目中形象和对法治的信心。行政机关严格依法行政，提高决策的科学化、民主化水平，对建设服务型政府以及“生活品质之城”具有重要意义。

    （三）“生活品质之城”对依法行政的要求

    服务型政府是法治政府，依法行政是服务型政府的内在要求，也是建设服务型政府的必由之路。服务型政府的建设是个长期而渐进的过程，意味着政府治理模式的重大转型，涵盖了施政理念、组织架构、职能调整、制度供给、权力运行方式等多个方面，是综合性的系统工程。只有依法规范政府的行为，政府依照法定的权限和程序行使权力，履行职责，接受监督，政府才能更好地完成自己的角色。只有在法律的约束下，政府才能真正的为公民和社会的发展提供良好的服务。

    在建设“生活品质之城”的背景下，政府依法行政应当满足以下几个方面的要求：

    1.弱化政府对市场的行政干预，政府的注意力转移到规则的制定上来。这就要求传统的政府干预越来越少，应以市场规律调节行政管理活动过程，政府行政系统只需要为市场机制制定规则，并对市场秩序进行监控，而不能有直接的市场行为。通过市场化，尽可能减少政府不必要的行为，提高其为社会服务的效率。

    2.实现行政立法与行政决策的民主化、科学化。首先，政府立法要具有计划性，立法过程中要实现公众参与，增加政府立法的科学性和透明度。其次，行政决策要建立群众参与、专家咨询和政府决策相结合的机制，避免行政决策的盲目性和随意性。

    3.推行审批制度改革，提高行政管理的效能。政府应当严格贯彻行政许可法，减少行政审批事项，充分发挥市场自我调节，社会中介机构和行业组织自我管理，公民、法人和其他组织依法自我决定有关事项的作用。对于依法保留的行政许可事项，实行审批和监督分离制度，建立行政审批责任制和信息反馈机制。

    4.理顺行政执法体制、规范执法程序。分工明确、协调一致的行政执法体制是确保依法行政的基础。在执法机关的设置和职权划分上，要解决职责不清、相互冲突、交叉重叠的问题，通过依法界定行政执法职责、清理并公布执法依据、落实执法责任等措施，规范行政裁量权的行使。

    5.建设公开透明的行政体制。公民的知情权与政府信息公开化，是公民管理国家事务的基础。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。政府机关要适应开放社会和履行公共职能的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。

    6.完善行政监督制度，强化对行政行为的监督。多元化的监督力量得以有效整合，形成较强的监督合力。对行政行为的事前预防性监督、事中过程性监督以及事后追惩性监督相互作用。通过规范性文件备案体制，加强对政府规章和规范性文件的监督，维护法制的统一。强化政府层级监督，通过行政复议、行政审计以及行政监察等方式完善监督机制，提高监督实效。

    三、杭州市行政法治环境的现状

    杭州市围绕建设法治政府这一目标，在推进依法行政方面采取了一系列重大举措并取得显著成效，但与建设服务型政府和法治政府目标还有较大距离。对于现实中存在的一些问题需要在今后的工作中加以改进和克服，否则就难以适应建设生活品质之城对行政法治化的要求。目前阻碍杭州市行政机关依法行政的主要因素有以下几个方面：

    （一）执法依据不足

    现阶段的行政立法体制并不十分完善，存在某些领域内的立法缺失；有些立法存在严重滞后性，不能适应社会的快速发展的需要；有些立法则存在制定速度过快，但立法质量不高的现象。据省、市法制办近年对近1000多份“红头文件”的备案监督，发现“红头文件”存在问题比较突出：一是设定公民义务或限制、剥夺权利无法定依据；二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；四是规范性文件制订技术上不规范；五是强制管理相对人义务多，规定管理机关责任和制约措施少等。这些问题的存在对政府的依法行政工作造成十分不利的影响。

    （二）法治观念欠缺

    在现阶段的行政执法实践中，仍有相当多的行政执法人员把自己的角色定位在市场经济的监管者和社会秩序的维护者上，不同程度地存在行政执法“权力本位”和特权观念，执法观念错位。另外，领导干部的法治观念不足也是造成依法行政障碍的一个重要因素。首长负责制使领导干预和长官意志成为可能。如何正确处理依法办事与依领导人的意志办事之关系是依法行政的一大难点。

    （三）部门利益化倾向

    权力部门化，部门利益化是当前依法行政中的一个突出问题，其主要表现为：一是利用行政权力收费谋取部门利益，加之这部分资金管理混乱，致使收费中占相当的比例被部门利益分割。二是对预算外资金想方设法截留。三是利用行政权力控制一些代理检测、评估、咨询等中介机构，谋取不当利益。部门经济利益的形成，不仅冲击、削弱了政府整体经济利益，而且严重影响政府的行政形象、行政能力。

    （四）执法体制不顺

    在执法机关的设置和职权划分上，仍存在着职责不清、相互冲突、交叉重叠等不正常现象，行政机关行政“越位、失位和错位”的问题仍较突出，这严重制约和妨碍了行政机关依法行政的进程。此外，一些职能部门借口提高行政效率，将法律、法规赋予的职能，包括行政处罚权、行政管理权，随意授权给不具有行政执法主体资格的下属单位行使，以致出现“二政府”现象，这严格说也是一种违法行政。

    （五）行政监督不力

    现行行政监督制度虽然比较齐全，但各种监督制度尚未有效整合，联动监督机制还没有真正形成，法律监督、民主监督、舆论监督等尚未形成合力，监督力度和监督效果并不十分理想，行政权力被滥用的现象时有发生。

    （六）执法人员的素质有待提高

    随着经济和各项事业的发展，客观要求更高的管理水平，这就要求执法人员具有较高的专业素质和法律素质。过去以部门职能为基础建立起来的专业化行政执法体制，日益显现出行政效率不高等体制不适应问题，主要表现在：一是行政执法专业队伍总量不少，但综合素质不高。二是行政执法人员执法行为不规范。在行政执法中，有法不依、执法不严、甚至执法犯法、徇私枉法的现象时有发生。执法人员素质良莠不齐，在很大程度上影响了依法行政的正常进行。

    四、推进杭州市依法行政、建设“生活品质之城”的对策

    当前推进依法行政工作，面临着新的形势和任务。杭州市委、市政府提出的创建“生活品质之城”的中心工作，对政府机关推进依法行政工作提出了更高的要求。

    在具体对策方面，我们认为应主要围绕几个核心问题展开研讨：一是如何进一步转变政府职能，使政府职能定位更加科学、合理；二是如何进一步改革行政执法体制，使执法手段和执法效果趋于和谐；三是如何进一步创新政府管理手段，使管理更加有效。具体而言，根据新的形势和市政府对全面推进依法行政工作的要求，应重点通过以下几个方面的建设，为“生活品质之城”的建设创造良好的行政法治环境：

    （一）进一步提高认识，更新观念，不断创新

    在新的形势下，全面推进依法行政工作的关键在于坚持把依法行政、建设法治政府作为构建和谐社会的基础，实现观念、制度和工作方式的创新。一是观念创新，就是要树立法的功能不仅仅是管理和惩罚，更重要的是确定行为规则，以公民和市场主体的“权利”为核心，保护公民和市场主体的合法权益。二是制度创新，就是要在依法行政工作中，注重构建符合市场经济要求的法律制度，并充分发挥法律制度在促进经济发展、社会进步方面的导向、规范和指导作用，减少对市场主体行为的直接干预，尊重和发挥市场机制的作用，为杭州的城市发展创造一个公开、公平、宽松、竞争有序和稳定可预期的良好的制度环境。三是工作方式创新，就是要转变传统的以行政机关为中心的行政行为模式，按照服务型政府的要求重新审视和调整现有工作流程和工作方式，制定并严格遵守体现公平与效率相统一的行政程序，降低行政成本，提高行政效率。

    （二）进一步完善和落实各项依法行政工作制度，注重实效

    推进依法行政是一个渐进的过程。经过多年的努力，各级行政机关按照依法行政的要求，普遍建立了一些依法行政的工作制度，使各行政机关的行政工作，初步有了一个可对照和遵循的规范以及标准。进一步完善和落实这些制度，应当是今后推进依法行政工作的重点。同时，完善和落实各项依法行政制度，也是一个排除各种障碍的过程，这一过程，不但需要激励人们的自觉性，也必须实行一些强制性措施。所以，完善和落实依法行政责任和责任追究制度，应当成为落实各项制度工作中重要的内容。

    （三）加快转变政府职能，树立政府新形象

    各级行政机关应切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。在进一步转变政府职能的同时，转变政府的执政理念，要从全能政府转变为有限政府、从管理型政府转变为服务型政府、从权力政府转变为责任政府，从而树立政府新形象，建立起真正的法治政府。

    （四）改进立法方式，提高立法质量

    在地方立法中，要紧密结合杭州实际，按照“不抵触、有特色、可操作、少而精”的原则精心开展立法工作。立法要有适度的超前性，在制度设计上有创新。立法过程中应进一步完善公众参与立法的机制，拓宽公众参与渠道，通过建立健全公开征求意见、专家咨询论证、立法听证、立法协调等制度，切实提高立法质量。此外，加强立法后评估以及备案审查工作也是保障立法质量的重要手段。

    （五）完善行政决策机制

    各级行政机关要建立决策调查研究、专家咨询、法律论证、重大事项社会公示和听证、重大事项集体决策、决策责任追究等各项制度，实现政府决策的科学化、民主化、法制化。完善政府决策程序和决策规则，加强决策执行督查，形成决策执行的过程监督和反馈纠错机制。同时，要把决策制度的建立、决策的执行纳入绩效评估考核之中，对违法决策或决策失误者依法追究责任。

    （六）深化执法体制改革，规范行政执法行为

    行政执法行为从广义上说，包括行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制和行政执行、行政裁决等行政行为。改善执法工作，规范执法行为，必须在“体制、机制、素质”上下功夫。

    1.要进一步深化行政执法体制改革，建立解决行政职能部门间权限冲突的法律机制，实现行政系统的协调运转。同时，要积极探索决策、执行、监督相协调的职能配置改革，继续推进综合执法和行政审批制度、行政收费制度改革；建立行政执法协调机制，提高执法效率和水平；把综合行政执法与相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权工作结合起来，建立科学的综合行政执法体系。

    2.进一步规范行政执法行为。行政程序规范在行政法领域占重要地位，制定和完善执法程序对于规范行政执法行为尤其重要。行政执法机关要严格按照法律规定的权限认真履行法定程序，加强行政执法的程序建设和执法文书的规范化管理，组织进行行政执法案卷评查。

    3.要严格实施行政执法责任制。行政执法责任制体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一，实现了行政机关从权力本位向责任本位的转变。行政执法责任制的实行是一个不断完善的过程，这项工作的实施还有待于从以下方面加以完善：（1）保证这项工作的实施能够切实推进依法行政，防止抓而不实。为了使行政执法责任制真正发挥作用，应主要抓住四个环节，即行政执法公示制、行政执法投诉制、行政执法评议考核制和行政执法过错责任追究制。（2）使行政执法责任制的责任落到实处，加强考核监督。执法责任制和评议考核制是依法行政工作中相互联系的两个方面。推行执法责任制，确定了执法目标任务，就必须认真考核，否则执法责任制就容易变成简单的行政执法分工制。为此有必要加强行政执法责任制的评议考核，以保证行政执法责任制的顺利实施。

    4.大力加强执法队伍建设，提高执法队伍的整体素质。主要是加强培训，从实际出发，着眼于培养其依法办事的能力，同时，要加大考核力度。在执法人员录用考试中，应加大行政法和与其申请职位相关的法律知识以及申请者依法办事能力的考核分量。完善执法人员的培训考核制度、执法过错责任追究制度和淘汰制度，严格执法人员资格管理。

    （七）创新行政监督机制，提高监督效能

    按照党的十六大提出的“建立结构合理、配置科学、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”的要求，不断加强和创新行政机关的层级监督。主要着眼于建立结构严密、制约有效的监督机制。一是完善以行政复议工作制度为核心的行政系统内部的层级监督制度。把行政复议制度作为政府履行层级监督责任、自我纠错的重要法律制度和妥善解决行政争议、维护社会稳定的有效途径。二是建立集中和定期清理规范性文件制度以及落实规范性文件备案审查制度。三是加强对行政许可行为的监督。严格按照相关规定对行政许可实施机关行政许可行为实施监督，并将其列入行政执法责任制评议考核。四是建立行政处罚案卷评查制度。加强对重大行政处罚案件的审查，促进依法行政。五是建立和完善执法纠错机制。实行投诉举报和责任追究制度，探索多样的监督形式。认真实行执法责任追究制度，明确执法主体，落实执法责任，使执法目标具体化，执法责任明晰化，从而有效地避免执法主体不清、责任不明、推诿扯皮现象。六是加快建立与信访、行政复议、行政诉讼相衔接的联动机制，及时化解行政纠纷。

    注释

    [1][7]王国平：《坚持科学发展，构建和谐社会，为建设生活品质之城而不懈奋斗》，《中共杭州市第十次代表大会报告》。

    [2]1959年在印度召开了“国际法学家会议”，并通过了《德里宣言》，总结了三条原则：（1）根据“法治”的原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各个条件。（2）法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。（3）司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。

    [3]城市法治环境评价体系与方法研究课题组：《试论法治及法治环境的内涵》，《公安大学学报》2002年第2期。

    [4]李玉福：《当前法治环境贫困的三大顽症》，《法学论坛》2002年第4期。

    [5]贾蓉治：《浅析中国的法治环境建设》，《理论月刊》2004年第6期。

    [6]马小平：《加强依法行政、优化法治环境》，《前沿》2004年第10期。此论述也可参见肖登辉：《依法行政是构筑良好法治环境的关键》，《柳州职业技术学院学报》2003年第1期。

    [8]金波、童章成：《“生活品质之城”蕴含的发展观及价值取向》，《中共杭州市委党校学报》2007年第3期。

    [9]目前，人们对什么是服务型政府主要有三种观点：一是认为它主要体现为服务方式和工作作风革新，强调集中办公，集中服务，优化工作流程，提倡便捷服务、微笑服务、亲切服务等；二是认为它是政府职能结构的调整，强调政府的职责中心应从承担发展功能的经济建设，转向为社会提供公共产品，这种政府模式与计划经济时期的政治型政府、市场化改革初期的生产建设型政府（或者发展型政府）相对应；三是认为它是政府性质的重新定位，强调在理念、职能、体制、运行机制和行为方式等方面，以“公民本位”的理念全方位革新政府，构建新型的政府与社会、政府与人民的关系模式，它与过去的政府本位、官本位下的“管制型政府”、“控制型政府”相对应。

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