70年代末80年代初以来，一些国家掀起了声势浩大的行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。两位美国著名行政学教授分别评论道：在过去的20年中，“世界上没有一个这样的国家和地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。工业化民主国家贯穿70年代和80年代的不懈改革努力，说明它们普遍意识到，政府和改革机构确实存在重大问题。”“我们能够轻而易举地在工业化民主国家及其出版物中勾出一系列或大或小的改革项目，如经济合作与发展组织成员国提供了这些变革的长长的名单。……甚至一些至少从外表上看运作极佳的国家（如日本）也在极大程度上致力于行政改革。……这种情况对第三世界国家来说更为真实。”
我们可以把目前进行的行政改革大致分为三种类型。
第一是调适型行政改革，以发达工业化国家为代表。虽然许多学者用行政“大手术”、“政府重塑”来形容当代改革的激进性质，但西方行政改革毕竟是在现有的经济体制、政治体制和行政体制框架下进行的，没有超越“适应性改良”的性质。第二是转轨型行政改革，即一种行政体制向另一种行政体制的转轨或转型。原苏联和东欧社会主义国家的改革属于激进型转轨——行政体制改革伴随着经济体制、政治体制的全面转轨，成为社会制度转型的一个组成部分。
我国正在进行的行政体制改革则可以称为渐进型转轨——改革是在现有的社会主义制度中进行的，其目的是建立以市场经济为基础并服务于市场经济的新的行政体制。第三是发展型行政改革，以经济水平还比较落后的第三世界国家为代表。发展型行政改革包括发展行政和行政发展两部分内容。前者的重点是通过改革来加强对发展项目的行政管理，后者则是行政体制本身的发展和完善，如行政能力的提高、组织结构的完善、行政人员素质的提高等。
从历史上看，不同内容和范围的行政改革从来没有停止过。但当代行政改革具有几个显著的特点：
首先，正如美国教授彼得斯指出的那样，当代“公共组织改革最值得注意的是它的广泛性”——几乎所有的国家都卷入了改革的浪潮中。与此相联系的是改革内容的全面性——行政体制几乎所有的方面和环节都受到审视和改革浪潮的冲击。
第二，当代各国行政改革在总方向上趋于一致，而且这种趋同似乎超越了意识形态上的差别。经济学家沃尔夫曾评论道：“在欧洲和世界的其他地方，都有较美国大得多的第三种影响来夸大市场的缺陷，即社会主义的意识形态的知识和文化传统。……这种从50年代到70年代广泛流行的、有说服力的倾向，在80年代已发生了戏剧性的变化。
在美国、英国和联邦德国，以扩大市场的职能范围、限制政府的作用为主流的保守主义管理，在公共政策的方向上产生了尖锐的对立。甚至法国密特朗的社会主义政府也采取了具有资本主义市场味道的政策（如，去掉或减少对工资和价格的控制，使刚刚国有化的企业私有化以及信奉竞争和自由市场会带来利益等）。”
第三，当代行政改革与过去的改革在总方向上完全相反——如果说前半个世纪的行政改革的趋势和结果是政府的膨胀和扩张的话，当代行政改革的特点则是政府的退缩和市场价值的回归。
最后，当代行政改革的激进性无疑是空前的，它在许多国家“体现了公共管理方式的根本性的方向性调整”。
当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重要意义。
他山之石，可以攻玉。了解30年代以来世界公共行政的历史，深入研究国外当代行政改革的动因、进程、主要措施、客观效果及其经验教训，对于实现我国行政管理现代化具有重要的借鉴意义。
二、当代行政改革的主要动因
当代行政改革是在特定的历史背景下进行的，时代、环境的变化和政府自身面临的困境使得改革十分必要和迫切。虽然不同国家的行政改革具有不同的动因和各自的性质和特点，但总的来说，当代行政改革的主要动因可以归结为以下方面。
三国际环境的变化与行政改革
20世纪末期，人类社会正在进入后工业社会和信息时代。信息时代的一个显著特点是，不同国界的人们正走上“全球一体化”的轨道。美国学者赖克说道：“我们正在经历一场变革，这场变革将重新安排即将到来的世纪的政治和经济。到那个时候，将不存在国家的产品和技术，不再有国家的公司和国家的工业。届时将不再有国家的经济，至少是像我们所了解的那样的概念。在国家边界以内将剩下的只是构成一个国家的人民。”托夫勒在《第三次浪潮》中也谈道：“当第三次浪潮汹涌澎湃地席卷全球的时候，民族国家，这个第二次浪潮时代关键的政治单位，正受到像钳子一样上下压力的夹攻。……有一种力量试图把政治权力从民族国家上转移到跨国机构和组织中去。”虽然政治权力的全球一体化还十分遥远，但经济的全球一体化已经成为不争的事实。经济的一体化对各国都带来的挑战和压力，推动了各国的行政改革。
1.行政体制的国际接轨与各国的行政改革全球一体化的一个标志和结果是权力和影响正在向超国家机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、欧盟、关税贸易总协定、地区性贸易协定等。为和国际惯例接轨而实行公共部门管理改革，这是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力。加拿大教授萨维曾对一体化和行政改革的关系做了这样的评论：“全球化的经济要求国家自由裁量权的某种牺牲，把它们让渡给国际机构并服从国际规则。例如，一个国家的贸易政策越来越受到国际协议的限制。我们正在感受到国家之间相互协调法律和政策的压力。”
经合组织也注意到行政改革对国际接轨的必要性。“所有欧盟国家都注意到：作为已经采取的改善措施之一，它们都已经对自己的有关机构、规章制度和办事程序做了许多调整。与此相应，那些正在申请加入欧盟的国家都已认识到：
如果它们想获得欧盟成员国的身份，就必须（在各级政府层次上）对它们各自的公共机构实行重大的并且经常是根本性的变革。”
2.全球化经济条件下提高竞争力与行政改革全球经济一体化无疑提供了一个新的更广阔的舞台。
为适应国际经济一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，必须不断改革原有的公共部门管理模式。两位欧洲行政学教授在谈到欧洲行政改革的动因时曾做了这样的描述：西欧经济正在与北美和亚洲两大贸易集团进行竞争，它与东欧的竞争也趋于激烈。“在某些行业特别是制造业，竞争在很大程度上取决于单位劳工成本。西欧国家特别是位于北部的国家的工资成本比较高，这影响到它们的国际竞争力。日趋老龄化的人口必然导致社会开支的增长，这加剧了一些国家竞争中的劣势地位。这种竞争力的缺乏可以由高关税得到缓解，但从长远看，关税贸易总协定将限制这一措施的有效性。因此，提高生产力，限制国家的作用，缩小由税收支持的国家活动的范围被认为是提高欧洲竞争力的根本途径。换言之，经济的全球化形成了公共部门改革的压力，不仅要提高效率，而且要减少活动的范围。”
经济合作与发展组织则把上述观点扩展到其他发达国家：“经济的迅速全球化使得保持国际竞争力显得十分必要，这是公共部门制度革新的一个强有力的推动因素。处理国际问题不再是传统涉外部门的唯一职责……所有政府部门甚至地区和地方政府部门，都必须具有追踪、理解和处理国际问题的能力，这些源于国际的问题正渗透到各国社会和经济问题的各个方面。这不仅是欧洲统一体公共部门改革的一个重要考虑因素，它也适用于其他国家。”
3.全球化条件下行政改革的传播效应在经济全球化的条件下，通讯的高度发达意味着“再也没有什么东西可以称为‘海外的’了：政府官员能够随时了解其他国家的新发展”，这无疑为引进和借鉴别国的经验提供了条件和可能。同时，公众对其他国家行政改革的努力也有相当的了解，他们不希望自己的政府在改革浪潮下无动于衷。其结果是，“借鉴其他国家行之有效的改革措施的压力无疑是巨大的，即使这些措施与本国的政治和行政体制和传统不完全适应。”这就是说，经济的全球化不仅形成了各国行政改革的内部动力，而且产生了改革的外部压力，即学习其他国家有效改革措施的压力。政治家和政府官员不希望给公众一个因循守旧、不事创新的形象，因而都举起了行政改革的旗帜。
行政体制的国内环境与行政改革当代行政改革既源于国际环境的变化，又源于各国政府所处的国内环境的变化。国内环境变化对改革的需求主要表现在以下方面。
1.公众对政府期望的增高长期以来，在西方国家特别是具有盎格鲁一萨克逊文化传统的国家中，个人主义的主导地位伴随着国家观念的淡漠，人们对政府持有敬而远之的态度，千方百计限制政府的活动范围和对社会和个人生活的干预。本世纪30年代以来，福利国家的诞生意味着政府职能和规模的扩张，随之是政府责任的膨胀。人们普遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响，因而对政府提出了更高的要求和期望：希望政府公共部门提高服务水平和服务质量，同时又不愿意增加税负。面对这种“工作更好，成本更少”的要求，提高效率和生产率是政府的唯一出路，而生产率和效率的提高只能靠大规模的行政改革来实现。
2.私营企业革新成就对政府的压力和示范效应与政府和公共部门的垄断性不同，私营企业长期处在竞争环境中。为了在日趋激烈的竞争中求得生存和发展，私营企业不得不在组织结构、管理技术和方法等方面不断创新，以便提高生产率和服务质量，赢得更多的顾客。私营企业的革新精神和改革成果无疑对政府和公共部门形成了改革的压力。“最近十年，美国工商界一直致力于下放权力，赋予雇员实权，提高生产效率；但是。美国政府却迟迟未做根本的改进，仍然机构臃肿，官气十足……联邦政府大有陷于瘫痪的危险。十年前美国工业界也曾遇到与此大体相同的危机，为了与生产效率高的外国公司一较高下，不得不动手改革。今天政府必须以他们为榜样，急起直追。”两位欧洲行政学教授也对此做了比较客观的分析。他们指出：“80年代初期，欧洲服务行业的竞争力不断提高。银行和航空业管制的放松迫使公司为赢得客源展开竞争。这种竞争不仅仅体现在价格方面，而且表现在顾客服务方面的竞争。这种情况对公共部门产生了两个方面的影响。第一，它提高了公众对高水平服务的认识和期望。既然银行能够减少排队和顾客等候的时间，征税员有什么理由让我们在那里耐心等待？既然我们能够通过电脑终端即时买到机票，为什么领取退休金需要那么多的复杂手续和函件往来？第二，它向公众表明，服务的提供可以有更好的办法，没有必要依靠官僚们根据他们自己的意愿和便利来行事。”
私营部门的革新成就不仅是公共部门改革的一个重要动力，而且其革新措施对公共部门改革起到了示范和借鉴的作用。一个有趣的例子是，瑞典为了降低财政赤字，于70年代末推行了2%的全面预算削减政策，被称为2%标准。预算的削减主要靠公共部门生产率的提高来弥补，而这一比例的确定则主要基于私营部门的经验和标准：“据估计，私营部门生产率每年以4%的比率提高，因此，公共部门至少应达到私营部门一半的水平。”
3.大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用大众传播媒介特别是电视机的普及是70年代西方政府面临的一个新的景象。大众传播媒介的普及导致了所谓的“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到公众的审视和评判。大众传播媒介不仅揭露政治丑闻，而且时刻揭露着公共部门中的浪费、低效率和不良行为，且这种揭露会通过电视机等媒体迅即传遍千家万户。面对大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用，政府和公共部门只能不断完善自己，全面深入的行政改革就成了完善自身的主要途径。
政府困境与行政改革政府面临的困境无疑是行政改革的主要动因。当代西方政府面临的困境可以归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是前期政府职能扩张和规模膨胀的必然结果。
1.财政危机“毋庸置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。大规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由”。“急剧削弱的预算不能不影响到政府组织和功能，会引起政府组织质的变化。”因此，西方学者把当代行政改革称为“财政驱动”的行政改革。世界最富有的西方发达国家面临什么样的财政危机？这一危机为什么会在70年代末80年代初显得那么突出呢？要回答这些问题，有必要做一个简单的历史回顾。
从资本主义生产关系的确立到本世纪30年代初期，虽然资本主义经济由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个自由放任的时期。“政府是必要的祸害”，“管得最少的政府就是最好的政府”是这一时期的主导哲学。
政府职能的大规模扩张始于30年代中期。扩张主要体现在经济职能和社会职能两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和社会经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动（如市场管制、保护产业的规制等）。社会职能的扩张在美国经历了30年代和60年代两个高峰，在欧洲则表现为40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着职能扩张的是政府规模（包括政府机构数量、政府雇员人数和政府开支在国民收入中比重）的急剧膨胀。
进入70年代中期，客观环境发生了重要的变化：新的公共政策领域（如环境保护、科技发展等）引起了前所未有的关注；亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成了巨大的竞争压力；60年代后期出现的滞胀局面由于70年代初期的石油危机达到了新的高峰，西方经济发展很不稳定；人口结构趋向老龄化，社会结构发生了很大的变化，中产阶级成为社会的主体。
上述变化对西方政府意味着什么呢？首先意味着政府的职能还要继续扩张。这些扩张既表现在新的管理领域（如环境保护、有组织的科技开发、信息时代的特殊管制需求如知识产权保护等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力等）。其次，经济的不稳定一方面使政府的财政收入减少，另一方面导致政府社会保障开支的大幅度一上升。人口老龄化急剧了这一趋势，使得政府日益陷人人不敷出的窘境。第三，在新的环境下，解决财政困难的传统方法日益不可取。从政治上看，由于中产阶级成为社会的主体，提高税率或增加针对中产阶级的新税种无疑是政治上的自杀行为。从经济上看，在政府财政开支占GDP的比重已经相当高的情况下，增税一方面会扼杀社会的经济活力，削弱企业在国际市场上的竞争力；另一方面可能导致地下或黑色经济的猖獗。简言之，政府的职能和责任增加、财力资源有限又无获取新资源的良策，从而使财政陷入危机之中。
2.管理危机政府和公共部门具有一些固有的特征：垄断性，包括职能垄断和对有关信息的垄断；产出测定的困难；权力集中的层级制结构和规则为本的管理方式；公共物品往往免费或以低于成本的价格提供等等。垄断性排除了竞争，也就使公共部门失去了提高效率的压力；产出测定的困难和服务提供者对信息的垄断导致公众监督的困难；公共物品免费或以低于成本的价格提供使得接受服务者处在纯粹受惠者的地位，难以理直气壮地争取权益；总量控制的任务和管制行为产生管理者和被管理者地位的不平等，进而导致官僚盛气凌人的态度和服务意识的不足。
政府和公共组织的上述特征说明，只有加强管理才能缓解所带来的问题。但是公共部门的其他特点又使得有效管理十分困难。首先是公共组织的巨大规模带来了协调的困难；其次，由于现代管理活动的极端复杂性，管理技术的高度专门化和分工，使得政务官失去了对公务员的有效控制；第三，庞大的政府雇员队伍既是选民，又是管理控制的对象。这种双重身份对政治家意味着管理的难题。
总之，政府职能的扩张带来了规模的急剧膨胀。政府公共部门的固有特点加上庞大的规模导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。
3.信任危机对政府和官僚的不信任在具有个人主义传统的国家中有深远的根源。特别是在美国，这种不信任根深蒂固，因为以前人们往往到美国逃避专横的政权。19世纪后期，马克·吐温挖苦政客，说他们是美国“唯一土生土长的犯罪阶层”。但高级政府职位历来享有崇高的威望。自60年代后期以来，公众对政府的态度变得以冷嘲热讽为多，“抨击官僚”（bureaucrat bashing）成为时尚。声称大部分时间不能信任政府“秉公办事”的美国人的百分比，从1958年的23%增加到1980年的73%。认为“华盛顿的人们浪费我们纳税所缴款项中很多金钱”的人的百分比，在同一时期由43%增加到78%。1962年至1973年期间，认为公职候选人“的自私比任何人都少（或比大多数人少）”的五年级学生的比例，从54%下降到2007%。认为公职候选人比较诚实的人的比例，从59%下降到30%。相比之下，认为候选人比较精明的人的百分比只略有下降。同样的问题也存在于英国。1979年英国公民对政府管理满意的仅为35%，不满意的达54%是什么原因使人们对政府的看法中玩世不恭的一面更加突出？利普塞特和施纳德在其《信心鸿沟》中把它归结为政府工作不佳，尤其是越战、水门事件和经济增长问题。凯尔曼则指出：“随着政府在社会中作用的增强，在人民的生活中，政府干脆变得更加重要。由于重要性的增加，对已论述过的挫折和怨恨的一切起因的认识也增强了。”不论什么原因，公众的普遍不满反映出公共行政的信任危机，反映出公共行政的活动、使命及其运行方式的“合法性”受到怀疑和挑战。提高公民对政府的信任度，重新确立公共行政在人们心中的“合法地位”，成了西方主要国家行政改革的一个重要动力和目标。
遗憾的是，数年的行政改革并没有解决这一问题，以致于克林顷于1993年发起他的重塑政府运动时，解决信任危机依然是其主要目标之一：“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起。”
西方政府面临的困境无疑是改革的内在动因，各国所处的国际环境的变化和行政体制国内环境的变化则是促使改革的外部压力，两种力量共同作用的结果，使得全面深入的行政改革在70年代末80年代初期显得十分必要和迫切。
转轨型和发展型行政改革除了在不同程度上受到上述因素的推动之外，当然还有其他原因。
对于行政转轨的社会主义国家来说，当代行政改革是计划经济体制和行政体制内在矛盾的反映和必然要求。以计划经济为基础并为计划经济服务的原行政体制具有全能主义的特征。全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。全能主义行政体制的外在特征可以简要概括为：
1.全能政府下的社会萎缩：对政府的依赖与对政府的无奈全能主义政府的根本目标是用新的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体。这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下方面：功能分权化程度很低，完全依赖政府部门组织处理一切公共事务；社会中介组织官僚化；社会自我约束力下降，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理，人们完全指靠政府来约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社会对政府的约束力不足，即政治责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。
2.政府职能过度膨胀：权力范围无限性与社会的消极服从政府职能的过度膨胀，即管了许多不该管的事。权力范围的无限性必然伴随着责任的无限性。由于在资源有限的情况下，管得多了必然管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价，所以要通过意识形态教育、社会生活政治化、以及剥离个人利益和个人活动之间的联系来实现社会服从。这种服从具有被动性质，它不同于积极的社会响应。
3.政府职能结构不合理：总量失度基础上的分量失衡“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。可以说，当今各国政府的主要分野并不在职能的类别上，而在于职能结构的特征上。全能主义政府职能结构不合理主要表现在：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理职能过强，宏观管理职能过弱；对社会的管制功能过强，服务功能过弱。
4.公有制与部门所有制：政府部门的二重身份在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，政府部门兼有企业所有者和公共权力拥有者双重身份。
不可否认，全能主义行政体制（指社会主义国家改革以前的行政体制）的形成具有某种必然性，也曾起到积极的作用。但回头来看，这种体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。
首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元性即政府追求的目标涉及政治、经济、教育、文化、社会等各个领域，手段单一陛则表现为对行政手段的过分依赖。其结果是目标和手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。
其次是政府的角色冲突和角色错位。由于政府部门的双重角色，本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者权益为代价时，就是明显的角色错位。
第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学的角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话，单位之间的关系系数则以几何级数增加，协调的任务量和困难性也以几何级数增加。如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。
第四是政府责任无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对应的是政府能力的有限性：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协、有所取舍。以经济领域为例，这种取舍的结果是牺牲效率换取公平，在“寡”的基础上实现了“均”。
最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾表现为理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中。并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济，……而是现实迫使我们不得不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后。”当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程后，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。
对于发展中国家来说，当代行政改革有的是出于自我完善的积极愿望，有的是对政府危机的消极反映，有的则是迫于外部压力的结果。世界银行、国际货币基金组织、联合国的一些机构、向第三世界提供经济援助的发达国家，都把行政改革作为提供援助的前提条件，其结果不仅是推动了第三世界的行政改革，而且迫使第三世界国家按照西方的模式进行行政改革。
三、当代行政改革的主导理论
改革呼唤着新的理论。适应改革的需求，国际行政学界出现了诸如公共选择、管理主义、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、新平民主义等新的思潮和流派。但就实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。
公共选择理论公共选择既是一个独立的学术领域，又可以被视为行政学中的一个思潮或学派。作为一个独立的研究领域，公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究。”①作为行政学中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。②在用种种经济学的理论、模型和方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断：
①政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。
②政府机构产出的质和量难以测定和量度，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。
③公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。
④由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能和效率联系起来，由是产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的巨大扩张。
⑤理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成了公务人员的普遍特征。
值得指出的是，除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处。其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：
①组织类型的理性选择。私人企业，非赢利性公共机构，半独立性公共公司，政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。
②市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制——公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。
公民由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。
③分权化。分权化并非公共选择学派首创，但公共选择的分权主张有其特色：分权可以达到“权威分割”（Frag-mentatlon of authority）的程度，而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。这样公众才有自由选择的可能。
④公共服务组织小规模化。规模小，数量才能多。数量多，选择才会更为便利。小到何种程度？公共选择提出了四条标准：便于控制；利于提高效率；政治代表性；体现地方自治。
⑤自由化，其主要表现是放松管制——包括放松市场管制和社会管制。
公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。
管理主义“管理主义”（Managerialism）又称新公共管理学派。管理主义的出现被称为行政管理范式的转换，是“一场革命”。
“从早期的公共行政到今天的公共管理，其主轴的变化都是环绕在政府与市场角色的转变与调整。公共行政典范强调‘政府万能’，强调‘公共性’——公共部门即使本身失灵，仍然可以拯救市场失灵的弊病。因此，所谓‘不可治理性，（ungovernability）往往成为公共部门推卸责任的借口。公共管理典范主张’政府有限‘必须以市场解救政府失灵的现象，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成一个企业政府。”
可以看出，管理主义与公共选择的共同点是尊崇市场力量、市场作用、市场机制。两者的主要区别在于：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；管理主义关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。一位德国学者对此做了说明。
他指出，当代行政改革中存在两种发展趋势：一是物质私有化（material privatizatlon）——行动责任从国家向市场的转移；二是内部理性化（internal ratlonalizatlon）——提高行政管理活动的经济效率。“尽管新公共管理也主张政府活动向外部转移如合同出租，但它更关注的是公共部门的内部理性化。”
遗憾的是，管理主义虽贵为“主义”，却没有一个系统的理论体系和概念框架。这可以说是它与公共选择学派的又一个重要不同——后者是以新制度主义经济学、交易成本理论、委托代理理论等为基础并结合独特的研究方法论而形成的理论体系。由于管理主义具有不同的涵义，它仅被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合。”严格说来，管理主义构不成一种“主义”，也很难说是一种理论。它不过是当代公共管理中的一种时尚。
管理主义的基本观点可以做出如下总结：
1.公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别就像“重塑”政府这个字眼一样，管理主义一词虽然有多种不同的涵义，“但其主导性的涵义是管理具有相通性，或相信公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的。”
传统行政管理范式强调甚至夸大公共部门与私营部门之间的区别，但并没有为公共部门管理设计出独特的行之有效的制度、方法和程序，其结果是这种区别成了公共部门推卸失败责任的借口。新管理主义则淡化这种区别，认为即使确实存在不同，这些不同也仅仅表现在无关紧要的方面。
2.私营部门管理的优越性管理主义者都坚定地认为，私营部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多，这种优越性体现在管理上的创新能力、经济、效率、质量、服务水平等各个方面。
3.借用私营部门的管理模式来重塑政府既然公共部门和私营部门在管理上没有本质区别，既然私营部门的管理要比公共部门优越得多，那么必然的逻辑结论是：借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
关于管理主义思潮在实践中的体现，不同的学者做了不同的概括和总结。霍德认为，遵循管理主义思路的行政改革在实践中具有以下五个特征：
①明确的责任；②产出和绩效取向；③以半独立的行政单位为主的分权结构；④引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制技术等）；⑤市场机制以改进竞争。
哈伯德则把管理主义改革概括为十大趋势：
①主管的战略角色和战略管理实践的强化；②从行政到管理的重点转移——即从执行规则到实现既定目标的转移；③人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；④政策和执行的分离——核心部集中于战略管理和计划，设立独立执行机构执行政策；⑤绩效工资制；⑥改善财务管理，强化财务控制；⑦以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；⑧加强对运作状况的评估；⑨追求高质量和高标准的顾客服务；⑩改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。
需要指出的是，如果说管理主义是一种管理范式的转变的话，这种转变主要体现在欧洲国家。美国人对“具有极大创新性和轰动性”的管理主义改革“反应平淡”。其原因在于：“尽管北美国家中有浓厚的公共行政传统，但管理主义的思想一直潜藏于政府活动中。国家传统的缺乏……使得公共组织较易于借鉴吸收私营组织的思想和技术。”
韦伯早年也看到了这一点。他指出：“那种认为国家机关的活动与私人经济办公室的管理工作本质上有内在差别的观点，只是一种欧洲大陆的看法，并且从对比的角度看，与美国方式完全不适应。”换言之，管理主义在美国具有源远流长的历史。
四、当代行政改革的主要内容和措施
如上所述，普遍性和范围的广泛性是当代行政改革的一个重要特点。由于涉及到的国家很多，由于改革的内容涉及到行政管理体制和活动的各个方面，对当代行政改革的内容进行概括是相当困难的。美国学者英格拉姆和彼得斯曾把当代行政改革的内容和主要措施概括为四个方面：
预算和财政改革；结构改革，包括中央机构的重组、中央向地方的分权化改革、私有化和其他“卸载”（off-loading）改革、规模缩小（down-sizing）或“规模适度化”（right-siz-ing）；程序或技术改革，包括程序简化、增加灵活性、绩效工资等；相互关系方面的改革，包括政治家与公务员之间的关系、公务员与公民的关系等。鉴于当代行政改革体现了政府退缩和市场回归这一主线，有必要把改革内容放在这一背景中总结——在关注政府公共组织内部改革措施的同时，突出政府与社会、市场关系方面的改革。因此，下面从三个方面对当代行政改革的主要内容和措施做一概括，这些改革措施在以后各章中将有较详细的讨论。
社会、市场管理与政府职能优化
政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什麽不应管什麽的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容：
1.非国有化（De-natlonalizatlon）非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：1）减少了政府的管理职能和责任。2）减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。3）私有化后企业能够在资本市场上获得资金改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。4）出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。
2.自由化（Liberalizatlon）自由化主要表现为缓和规制（deregulatlon），包括社会规制、市场管制、保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。
政府对市场的管制始于19世纪后期，20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。
放松管制酝酿于70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。
3.压缩式管理（Cutback Management）压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序（systemtic prlority setting），分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度（user charge），节约公共开支。
可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。
社会力量的利用和公共服务社会化
政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。各国政府对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：
1.政府业务合同出租（Contracting-out）合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代。但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。
2.以私补公，打破政府垄断即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财力和服务能力的不足。
3.建立政府部门与私营企业的伙伴关系固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司，联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。
4.公共服务社区化具体措施如鼓励各社区建立公益事业，如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务或控制犯罪活动。
公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员消减的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是各国政府热衷于公共服务社会化的重要原因。
政府部门内部的管理体制改革
政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革，权责关系的调整，人事制度的改革，管理方法和技术改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义（Managerialism）倾向，即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说，改革包括以下主要方面：
1.利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统前者如各国政府诸部门建立的多样化的政策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统（Management Informatlon System for Ministers）最为著名。
2.分权与权力下放分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面又是当代行政改革的热点，其中最激进的当属英国的“下一部行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制——经理被赋予了机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。
3.部门内部的组织结构改革现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用。因此，伴随着种种分权化努力，政府部门内部的组织结构正在发生变革：不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。
4.公共人事制度改革70年代初，美国全国公务员联合会主席宣称：公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的，其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了。”这一看法预示着公务员制度的重大变革。二十年来，西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇：1）由于合同用人制的推行和独立核算中心（或公司）不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名存实亡。2）政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性（political sensitivity and responsiveness）为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等等民为由，两次通过了公务员政治权利法案。3）独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、代表性官僚制（representativebureaucracy）、公务员激励机制等方面。
5.提高服务质量，改善公共机构形象指导思想上强调顾客取向（customer orientatlon）和服务对象为中心，具体措施如：1）公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自、由选择服务机构的机会；2）在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力；3）推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民宪章”（Citizen‘s Charter）运动，它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投诉受理机制、“金钱的价值”（Value for Money）等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。
6.公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营企业的管理技术和方法如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率和整体绩效。
五、本书的内容结构研究框架的确立
对当代国外行政改革进行比较研究，确定一个适当的研究框架是非常重要的。因此，在对本书的内容结构做简要介绍之前，有必要对内容框架确立过程中面临的问题及其处理这些问题的指导思想和考虑因素做一简要说明。
1.比较方式的选择行政体制和行政改革的比较研究可以采取国别比较和主题比较两种基本方式。国别比较（country by countrycomparison）首先需要选择一个适当的比较内容框架（即行政体制或者行政改革的某些方面），然后围绕这些方面分别对有关国家的情况进行系统的介绍和研究。国别比较的衍生方式是模式比较，即按照一定的标准对不同的国家组（这些国家组构成独特的行政模式）进行比较。主题比较（theme comparison）则首先确定明确的主题（如行政体制结构、权力关系、人事管理等），然后围绕这些主题对有关国家的情况进行综合性的研究。简单地说，从研究成果的展现形式上看，国别比较都是以国家（或模式）来分设章节的，而主题比较都以主题来分设章节。
从严格的意义上说，国别比较很难说是真正的比较研究，因为它仅能提供框架和基本素材，需要读者自己进行比较和判断。因此，许多学者认为，真正的比较研究应该采取主题比较的方式。但是，主题比较需要一个前提条件，即读者对有关国家的情况有比较全面的了解。否则，研究结果很难为读者所了解和把握。从政治学和行政学研究的历史上看，比较研究一般都遵循了先国别比较再主题比较的路子。
鉴于当代国外行政改革还处在发展和动态变化过程中，考虑到我国对这方面的研究还比较薄弱且读者对有关情况了解相当有限，本书选择了国别和模式比较相结合的方式。
2.模式（国家组）和国家的选择国别和模式比较的首要任务是国家组和国家的选择。
国外学者依据不同的标准，把世界各国的行政体制划分为不同的传统或模式。作为对当代行政改革而非行政体制的比较研究，本书选择了三大模式作为研究对象：建立在市场经济基础上的发达国家行政体制的改革，处在计划经济向市场经济转型过程中的原社会主义国家的行政改革，以发展为目标的第三世界国家的行政改革。
转轨型行政改革和发展型行政改革将采取综合讨论的方式，即概括介绍和总结行政改革的动因、历程、主要措施、实际效果，没有选择某一或某些国家作为重点研究对象。
对发达工业化国家的行政改革，我们选择了英国、美国和日本三个国家作为重点研究对象。
3.研究重点的选择对于发达国家的行政改革，我们不仅选择了三个国家作为研究的重点，而且研究内容上不同国家有不同的侧重：
英国行政改革的侧重点是政府部门内部的理性化改革；美国行政改革的侧重点是缓和规制，包括放松对市场的管制和政府部门内部的非管制政府模式；日本的经济体制被认为是国家主导的市场经济，因此，对当代日本行政体制改革的研究突出政府与市场的关系，以探讨新环境下国家主导型经济模式的适应性及其发展趋势。
之所以选择综合讨论和重点讨论相结合的方式，首先是解决全面性和深入性的矛盾。面面俱到的讨论难以深入到具体细节，而具体细节方面的介绍和讨论或许对我国的行政改革具有更大的借鉴意义。其次，由于当代国外行政改革在总体方向和主要措施上存在趋同的趋势，因此，面面俱到的讨论虽然以牺牲深入性和细节讨论为代价，并不一定能取得所期望的多样性的结果。
在所确立的研究框架中，我们对转轨型行政改革和发展型行政改革将采取综合讨论的方式，而发达工业化国家的行政改革则给予重点讨论。这样做是基于以下考虑：首先，就行政模式发展的未来趋势而言，新的后层级制行政模式是以经济的高度发达为前提的。发达国家无疑最先体会到传统行政模式的弊端和局限性，具备新旧模式转换的最佳条件，其行政体制改革也最能体现新模式的特点。其次，发达工业化国家的行政体制都是以市场经济为基础的，而建立以市场经济为基础并为市场经济服务的新行政体制，正是原计划经济国家行政改革的努力方向。因此，从实践上看，发达工业化国家的行政改革也许对我国具有更大的借鉴意义。第三，发达工业化国家是当代行政管理新理论、新观念、新战略的主要发源地，不仅其改革措施具有较高的系统性和逻辑一致性，而且改革的方向和主要措施对其他类型的行政改革发生着重大的影响——不论这种影响是自觉的学习和借鉴过程还是被强加的结果。
在发达工业化国家中选择英国、美国和日本作为重点对象主要有三个理由。第一，这三个国家都是世界上有影响的大国。其次，英、美两国行政改革的力度较大，比较激进。英国教授福林曾把当代西方行政改革划分为两种模式：一种是相对稳定型改革模式，以法国和德国为代表；另一种是激进改革模式，以新西兰、英国、澳大利亚的某些州政府和（在一定程度上）美国为代表。激进型行政改革模式的核心特征是国家的退缩，即缩小政府活动的范围并从根本上改变政府的管理方式。这样，美、英两国就成为激进改革中两个大国的代表。第三，日本的行政改革当然不属于盎格鲁一萨克逊式的“激进管理主义”改革，但日本的国家主导型市场经济具有独特性。如上所述，选择日本行政改革的目的是探讨新环境下国家主导型经济模式的适应性及其发展趋势。
当然，本书内容框架的选择并不完全是理性权衡的结果，主客观条件的限制当然起着重要的约束作用。主观因素包括作者的兴趣、知识积累、外语能力等，客观因素主要是信息资料获取的难易程度。换言之，上述研究框架和重点的确立既有自觉选择的成分，更是主、客观条件限制的结果。
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