英国行政体制的传统特征
“有两点理由说明理解传统行政特点的重要性。首先，这有助于我们正确理解为什么保守党希望改革它；其次，在某种程度上，这种行政的特质解释了为什么它难以抵制改革的压力。”简言之，英国行政体制的传统特质既影响到改革的方向和内容，又影响到改革的实际进程和效果。
英国的传统文化是所谓共识性文化。没有详尽的成文法规，但存在社会普遍接受的行为准则和“游戏规则”，自觉约束政府和人们的行为。从政府与社会的关系上看，英国的行政体制具有高度功能分权化特点。换句话说，英国是一个高度发达的市民社会，半独立性公共组织和社会中介组织的大量存在和积极作用使得小规模政府能有效处理公共事务。英国政治文化的三大信条是：议会主权、部长责任制、政治中立。上述构成了英国行政体制运作的大环境。
牛津大学教授莱特曾对英国行政体制的传统特征做了概括和总结：
①英国的公共行政文化传统具有韦伯主义色彩：公共领域具有特殊性，为了防止腐败和保护公共利益，需要与私人组织保持一定的距离；承认和重视公民权，认为公民应受到同等待遇，同一标准；对公共服务的偏好，认为公共服务能够带来更多的公平和“社会效率”；对社会工程（socialen-gineering）的本能的喜欢。除了韦伯主义色彩之外，还有一个特点是守旧。
②对一个单一制国家来说，英国的中央行政规模相对较小，只有约70万文官，而地方政府官员却有250万人。
③中央行政对地方的渗透能力相对较弱。中央政府的地域行政总体上很弱，如内务部没有供其使用的国家警察。
④通才专政或主导。专业人才的缺乏增加了政府决策时对外部组织的依赖，特别是自由职业者组织（如医生、工程师、教师、律师）等的依赖。这些人对政府决策有很大的影响。
⑤在大多数部门和领域，中央行政在决策上处于垄断地位，但在行政执行方面却很弱，被称为没有执行者的行政（a non-executant administratlon）。中央决策主要靠地方政府、自我管理组织、半政府组织等来执行。
⑥中央行政向政治领域的渗透能力很弱。严守政治中立和匿名的信条。由于缺乏欧洲其他国家那样的政治精英和行政精英之间的渗透，所以英国的行政官员不能像在欧洲其他国家那样，期望从政治家那里获得支持——即没有政治家可作为靠山。
⑦文官的内部结构体现了韦伯主义的特点，特别是严格的等级制：常务次官牢牢控制着下属且不受政治变化的影响。
⑧英国文官工会不像公共企业雇员工会那样强大有力。它们相对分散，没有意识形态的支持，缺乏相应的技巧和手段来和政府抗衡。
撒切尔主义公共管理新思维撒切尔主义长期是英国行政改革的指导思想。撒切尔主义源于右翼思想库（如亚当·斯密研究所、理性选择研究所）的影响，可以说是学术界的新右派、公共选择学派等在政治上的集中体现。
撒切尔政府对英国传统行政体制的批评集中在三个方面：意识形态、政治和管理。
意识形态上撒切尔坚持新右派的反国家主义观（anti-statism）。认为过度扩张的国家抹杀了个人、家庭与社会群体的创造性，毫无效率地生产和分配着公共产品。扭曲了市场法则，对消费者提出的质量要求不敏感，追求整齐划一而忽视了公共服务的多样性。行政机器只是过度扩张的国家的工具。
政治上的批评。认为属于部门政策网络公务员已成为构成这个网络的组织的俘虏和同谋——此处所指的组织包括信奉干预主义的政党、政治家以及自由职业者组织如律师协会、工会等。由于自身的意识形态倾向和职能，文官已和专注再分配政策和扩大预算的组织结为一体。于是公共物品成了“生产者驱动的物品”（producer-drivengoods）——它们的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，由是导致不适当公共物品的高成本和过度生产。
最后是管理方面的批评。这种批评较少集中在行政的功能上，而是集中在行政机构的内部运作上：传统行政庞大的等级结构僵化死板，缺乏灵活性，缺乏创新精神等，不适应经济和技术高速发展的世界。
总之，英国行政体制的传统特点都是撒切尔不喜欢的东西，所以要实行根本性的变革。改革的目标，正如1979年保守党竞选宣言所指出的那样，就是要减少“浪费、官僚主义和过度政府（overgovernment）”。
撒切尔主义公共管理新思维的核心是市场取向的改革。格林沃德和威尔逊把它的特征归结为四条：1）崇尚市场机制和市场力量，主张尽量减少政府干预；2）赞同廉价小政府，节省开支，减少税收，从而激励私人资本投资，导致经济繁荣；3）怀疑政府官僚化，导致效率低下和浪费，因而要进行“十字军式的大讨伐”——加强对高级文官的政治控制，大力削减公务员队伍的规模；4）从对政府的怀疑发展到对所有公共部门的怀疑，对私营部门的管理方法和手段十’分赞赏。
福林教授认为，保守党的公共管理信念包括了以下要素：1）人的理性化：不论就职于私营部门还是在公共部门，人们总是根据自己的利益采取行动；2）竞争的优越性：竞争是提高绩效的最佳途径，破产、失业的威胁是最有效的激励因素；3）管理自主性：管理者应拥有管理权，任何妨碍管理者行使自主权的力量——不论来自工会还是专业组织——都应清除；4）私营部门的优越性：私营部门具有内在优越性，改革不仅要鼓励公私之间的竞争，而且要鼓励公共事务向私营部门的转移。
英国行政改革的主要内容
内容的广泛性和全面性是当代英国行政改革的一个特点。汤姆森对英国行政改革的总框架进行了系统描述。她不仅列出了1979年到1992年间英国的行政改革的七个“主题”（私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制），而且对每一个主题的特征、在实践中的例证及其对公共管理的涵义进行了较详细的论述。
概括起来，英国行政改革在内容上并没有超越导论中提出的范围：
1.政府角色定位与职能优化改革着眼于政府与社会的关系，目的是通过“卸载”（off-loading）实现政府从社会的全面撤退（a general with-drawal of government from society）和重归小政府模式（min—imum government）。改革的主要手段是非国有化。
2.公共服务领域的市场机制对那些不能推向社会的政府职能实行不同形式的社会化，如合同出租制、内部市场机制等。其具体做法在第六部分“竞争求质量运动”中将有所涉及。
3.公共政策领域的改革改革涉及到教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、公共交通、就业等各个领域。篇幅所限，后面的讨论将不涉及这些具体领域。这里仅转述福林教授的观点，列出公共政策领域改革的六个共同发展趋势：
①从平等对待所有人到给不同的人以不同待遇；②从普遍性的享有权到选择和公共服务的定额配置；③服务提供者由公共机构的垄断到公私混合机制；④从服务提供者的集中配置到某种形式的顾客选择；⑤决策权从地方向中央集中，管理和财务权向地方下放；⑥预算配置上引进竞争和结果取向。
可以看出，上述改革既涉及到公共政策的宏观方面，又涉及到政策执行的微观方面，是市场取向行政改革在政策领域的具体体现。
4.行政体制内部的改革包括组织结构、工作程序、人事制度、监督机制、公共责任机制、管理方法技术等等。
英国行政改革的特点及其国际地位
应该承认，从改革的总方向和内容上看，英国的行政改革并没有什么突出的地方。但是，英国行政改革的方式和实际进程却有自己的独特之处。正是这些独特之处奠定了英国在“当代政府改革中的领袖地位。”
国际学术界普遍认为，在当代西方行政改革浪潮中，新西兰的改革最为激进，属于脱胎换骨式的改革（big bangtheory）o新西兰工党政府摧毁了旧的结构，通过公司化而建立全新的结构。实现了‘分权化、小型化、扁平化，强调灵活性、责任与结果。公务员地位进行了根本变革。澳大利亚教授哈里甘曾写道：“新西兰模式作为公共部门改革的特例赢得了国际赞佩。……改革遵循了以理论为基础的一系列原则……改革框架被公认为……是一个‘设计精湛、内容完整、各部分相互增强’的方案，在执行过程中体现了‘严格性和内在一致性’。”另外一极以具有日耳曼行政传统的国家为代表，被称为“非连续渐进主义”的“嫁接式”行政改革：囿于一个严格的框架即韦伯的层级制模式，仅把一些新的技术、方法、程序等嫁接在旧的结构上。
英国的改革居于两者中间。在欧洲无疑属于当代最激进的改革。与其他国家的改革相比，英国行政改革具有以下几个特点：
①英国是推行市场化和管理主义改革最早的国家。
1979年撒切尔上台和她推行的改革政策是当代西方行政改革新浪潮的起点。换言之，英国是当代西方行政改革的先驱。
②从撒切尔上台到1997年，保守党执政长达17年。
保守党推行的改革方向基本上被工党政府继承。这就是说，英国当代行政改革具有相当的连续性和持久性。
③英国文官体制的特点（如严格的等级制，政治中立与行政精英和政治精英之间缺乏相互渗透，文官不能从政治家那里获得支持，公务员工会力量薄弱），加上保守党政府的改革决心和撒切尔的“铁娘子”性格，使得文官难以对改革形成有效的抵制，即使他们认识到许多改革措施会损及自身利益。
④英国属于单一制国家，议会主权原则为中央干预地方事务提供了宪制保障，使得撒切尔能够利用保守党对议会的控制，集中推行改革政策，迫使地方政府就范。强制性竞争招标制、地方税的强制性削减等，在联邦制国家是难以想象的。这意味着，中央政府设计的改革方略在全国能够得到普遍的贯彻。
⑤英国的改革很激进，但又具有系统设计的特征。改革的不同阶段有不同的重点，可以说一步一步，稳扎稳打。
有关部门对改革进程做出了强有力而又具体的指导。
由于上述特点，英国的行政改革可以说是当代西方行政改革的一个难得的样本。“巨大的改革工程已经产生了浩繁的文献，并且形成了一个模式——或者被作为典范而效仿，或者被视为反面教员而竭力防止。”
《导论》部分已做了说明，本章对英国行政改革的讨论将集中在公共部门内部理性化改革方面，即政府机构和公共部门内部的管理改革。与通常按内容分专题描述的做法不同，作者对改革的讨论将围绕几个重大事件来展开。这些事件涉及到内部管理改革的诸多方面。显然，对那些希望集中了解机构、人事或行政体制某一特定方面改革的读者来说，这一安排会带来一定的不便。但围绕重大事件讨论的优点也是十分明显的，它使我们能更好地了解当代英国行政改革的动态发展过程。换言之，按内容分专题更有助于理解改了些什么，围绕事件讨论更有助于理解怎样实施改革。从比较借鉴的角度来说，行政改革实际运作和改革过程管理方面的经验与改革的内容同等重要。
一、雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme）
撒切尔于1979年上台后，立即任命雷纳爵士为首相的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作。雷纳及其领导的效率小组随即展开了著名的雷纳评审。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，其目的是提高组织的经济和效率水平。雷纳评审在当代英国行政改革中具有重要的地位，它不仅是撒切尔政府推行行政改革的第一个重要步骤和重大事件，而且雷纳评审活动与后来的几个重大改革措施——如财务管理新方案、下一步行动方案等——有着密切的联系。
雷纳评审出台的历史背景
前已述及，撒切尔的意识形态属于偏右的保守主义，其特征首先是对政府活动的深深怀疑。里根曾对这种观念做出简洁明了的概括：政府不是要解决问题，政府本身就是问题。对政府活动进行彻底的重新评价和审视，可以说是撒切尔保守主义价值观的必然要求。这种重新审视的结果，从大的方面来说就是私有化、自由化等各种形式的市场回归和政府退缩，从小的方面来说则表现为对政府部门具体职责的挑战和质疑。
在评审实施不到一年时，《金融时报》的一篇文章把雷纳评审与撒切尔的小政府观念做了直接的联系。文章指出，有一种观点认为，公共部门的扩张是英国经济失败的核心原因。政府活动的扩张被视为经济管理不善的补救措施，导致“公共部门在萧条时期以牺牲私营部门为代价急剧扩张，但在经济迅速增长时期又不缩减”，结果是政府扩张和经济失败的恶性循环。因此，雷纳评审被视为扭转这一长期趋势的基本措施。
撒切尔保守主义观念的另一个组成部分是对公共部门和“官僚”的怀疑和不信任。这种怀疑和不信任源于新右派政治经济学和公共选择理论的影响。《经济学家》杂志把这种对官僚的不信任视为左派和右派的共识，即公务员拥有的权力太大了，超越了部长的控制。因此，激进改革十分必要。评审于是成为限制公务员的活动并裁减其数量的第—步。
撒切尔对官僚的看法直接受到莱斯利·查普曼的著作的影响。查普曼曾是公共工程建设部官员。1979年大选之前，他出版了名为《您的不顺从的仆人》的著作，书中详细记载了他在公共工程建设部工作期间，为了节约成本、减少开支而做出的种种努力和最终失败的遭遇，建议由上而下实行公务员队伍的激进改革。这本书对撒切尔有很大的影-响（竞选期间她曾多次提到这本书），强化了她关于政府部门充斥着浪费、低效率、官僚主义、抵制革新的看法。保守党在其竞选纲领中明确提出减少浪费和官僚主义，雷纳评审于是“被视为实现这一目标的一个重要手段。”
在对公共部门和公共官员怀疑和不信任的同时，现代保守主义都受到管理主义的影响，坚信私营部门管理的优越性，并力图借用私营部门的管理原则、技术和方法包括管理人员来改革政府。在这种背景下，撒切尔选择雷纳任其效率顾问并推行行政改革是很自然的。雷纳勋爵当时是英国著名的私营商业企业马克斯一斯宾塞连锁店的执行总裁，70年代初期曾受希斯首相之邀在英国国防部建立一个联合采购部，并出任这一采购部的第一任负责人。企业家的身份使他成为效率顾问的理想人选，政府部门和企业的工作经历使得他一上任就能卓有成效地开展工作，以致于在一些人看来，雷纳改革的蓝图早已描绘好了，机会适宜就会付诸实施。
雷纳评审的性质和程序
出于对政府部门的深入了解和企业家的风格，雷纳领导的改革充分体现了务实主义的特征。这种务实主义首先表现在对评审活动的定位上。曾参加过雷纳评审项目的布雷根据自己的亲身经历和体会，对雷纳评审的性质做了这样的说明：雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，调查的起点是“人们已经了解的东西而非不了解的东西”。正是针对那些人们相当熟悉并似乎司空见惯的东西，评审者提出问题和质疑，以便发现存在的问题。评审的目的并不是发现“最佳方案”，而是要避免和中止那些不理想的东西，包括过时的不合时宜的工作任务、无效率的工作程序和方法等等。
首相效率小组只有几个工作人员，评审任务完全由聘请的评审员来承担。这些评审员有来自学术界和顾问公司的专家，但主要是政府部门的高级公务员。鉴于各个部门的工作性质和评审任务千差万别，评审员被赋予了相当的自主权。但评审的基本内容和程序由雷纳本人确定。
雷纳评审的第一步是选择评审对象。评审对象完全由各部门根据需要自己选择，然后报雷纳批准。评审对象可以是一个具体的工作部门，也可以是特定部门某方面的工作，可以是某一方面的工作程序，也可以是工作的某个侧面或环节。评审对象确定之后，一般派一个评审员到有关部门协调指导，大量的工作还要由本部门的公务员承担。
雷纳评审的第二步是对现有活动的质疑。在给评审员的工作指导说明中，雷纳明确提出对现有活动的质疑是评审的起点。质疑即对正在进行的工作提出尖锐的问题。
这些尖锐问题包括三大类：
①为什么要从事正在从事的工作？
②为什么要按照目前的方式从事这些工作？
③怎样才能使这些工作更富有成效且降低成本？
按照雷纳的要求，提出的问题要尖锐到“对活动本身存在的必要性提出挑战”的程度。雷纳还要求评审员必须亲临第一线深入调查研究：“不论所评审的职能或活动的性质是什么，没有任何方式能够取代第一线实地观察。……在完成实地观察和研究之前，不要以为自己对研究的对象有所了解——从工作发生的地点开始评审活动。”
雷纳评审的第三步是推动争论或辩论。评审员组织完成实地调查之后，把自己的感受和发现的具体问题及改革建议写成报告，在递交给内阁办公厅效率小组备份的同时递交给被评审单位的负责人，了解被评审单位的反应并征求批评和建议。一般情况下，单位负责人把报告分发给下属科室负责人，要求就报告的内容发表看法和意见，并做好准备在预定的时间就报告的内容展开有组织的评论和辩论。
如果单位负责人认为评审员的结论太离谱，因而对评审报告不予理睬的话，评审员有权把它直接交给主管部长审阅。主管部长的干预并不是要求被评审单位主管接受评审报告的内容和结论，而是促使主管把自己的不同意见公开化，以便围绕评审报告展开交锋。
雷纳评审的第四步是共识的形成，即争取有关方面和人员对必要采取的改革措施形成一致看法。这种共识是在评审员和被评审单位有关人员就评审报告充分协商和讨论的基础上形成的。所建议的改革措施可能是中止某一方面的工作或活动，也可能是工作程序的重新设计；可能大到组织结构调整或者职能的重新配置，也可能小到指示措辞的改变。在改革措施的设计方面，评审员没有预先确定的框架，完全根据评审对象的特点和评审中发现的问题决定。
由于评审对象完全是各部门自愿选择的，各个部门在选择时都存在通过评审来解决实际问题的愿望，再加上评审过程中的充分参与和协商，所以，建议的改革措施多数能得到有关单位的响应和积极推行。为了排除阻力，保证评审建议落到实处，评审员还同公务员工会进行充分的协商和交换意见。在个别评审中曾发生过工会设立纠察线阻止评审实施的事例，主要原因是担心评审是裁员的前奏。在经过工作后，绝大多数工会都采取了合作的态度。
雷纳评审的最后一步是改革措施的实施。在完成评审工作并提出具体的改革建议后，评审员就离开被评审单位，承担其他的评审任务。落实评审结论和改革措施的任务完全落在被评审单位负责人的肩上。雷纳和他的继任者伊布斯在这一阶段介入较多，目的是利用个人的影响，促使评审员离开后改革措施能得到落实。如果必要，他们可能出面要求相关部门的常务次官或政务次官就推行情况提交报告。其目的不是代替部长做出决定，而是要明确有关部门确实做出了决策。在这一点上他们是毫不含糊的。在评审活动的后期，他们要求被评审各部任命一个“执行主管”，负责迅速实施被批准的改革建议并为此承担个人责任。
单个的评审活动延续三个月到半年时间，时间的长短取决于评审项目的大小和难度。
雷纳主义行政改革的方式雷纳主义改革的一个显著特点是发自内部的改革（re-form from within）。效率小组主要起催化剂的作用，促进、鼓励、协调、指导有关部门“在现存的文化及传统中开展改进工作”，发挥各部门革新的积极性和主动性，尽量避免改革是由上面或外部强加的印象。这种改革方式是雷纳务实主义作风的另一体现，保证了改革脚踏实地取得实实在在的进展。
改革发自内部首先表现在评审对象的选择上。前已述及，参加或不参加评审由有关部门自己决定。如果决定参加评审，评审对象完全由有关部门自愿选择，效率顾问只起批准和协调的作用。雷纳和继任者伊布斯从一开始就很清楚，自愿选择可能导致有关部门选择“安全”的评审对象，即评审不会导致露丑或不会得出使管理者难堪的结论。但是他们默认甚至在一定程度上鼓励这样做，因为这样可以使评审活动一开始就得到积极的响应。否则，会导致被评单位的防御性行为和不合作态度。
在评审人员的选择上同样体现了改革发自内部的指导思想。首先，评审人员绝大多数是从现职高级公务员中聘请的，而且到原任职的部门从事评审活动。评审员在某些方面具有独立性，但他们是外来者还是内部人员有点模糊不清。这种半内部人的身份有利于他们在评审中得到支持和合作，也有利于评审结论得到接受和实施。其次，每项评审活动只有一个评审员负责协调指导，具体工作主要由现职公务员承担。这种安排给人以评审员是指导者、合作者而不是监督者或“钦差大臣”的印象，同样出于促进发自内部的改革的考虑。
发自内部的改革的指导思想同样体现在评审的程序上。如上所述，从最初的质疑，接下来的争论和辩论，一直到共识的形成，都给被评审单位充分的参与机会和发言权。
最后，在评审结论的应用上更体现了促进发自内部的改革的指导思想。雷纳和伊布斯尽量避免强制性推行自己的评审结果和建议。“评审员的激进建议有关部门拒绝采纳的例子很多。在许多这样的案例中，雷纳和伊布斯除了为建议辩护之外，没有采取进一步的行动，即使他们个人认为建议是正确的。他们特别注意避免利用自己与首相的关系和特殊地位使自己的意见在争论时占上风。相反，他们仅利用自己的影响保证别人倾听这些建议，或者推动事情有所进展。”
根据亲身参加过评审活动的布雷的分析，雷纳之所以采取“促进发自内部的改革”的方式，主要是基于下述几个原因。
首先是雷纳的政府工作经历和对政府存在的问题的看法。70年代雷纳曾任国防部的一个部门主管。在与公务员的接触中，他对部门结构方面的问题表示出很大的关注，认为这些问题限制了公务员能力的发挥，并初步形成了改革的战略设想。在1981年的一次谈话中，雷纳表示对白厅人才济济感到惊奇，“政府中存在的最大浪费，就是由于各种各样的原因，为国家服务的优秀人才没有得到充分的利用。……我的主要角色就是创造一种环境和气氛，排除束缚人才发挥作用的各种因素。”
其次是雷纳对政府工作复杂性的认识。由于这种复杂性，评审者的调查可能会很快得出结论并取得一时的进展，但从长远看并不能导致实质性的变化。
第三，雷纳本人比较清醒，并不是每一个评审员都会拿出像样的东西或建议。
最后，雷纳改革的方式与他本人的信念和风格有关。
面临先后300多项评审活动，雷纳并不求赢得每一个战役，而只是推动事情不断有所进展和进步。
雷纳评审概况
（一）评审范围与部门参与的动力雷纳评审持续了十多年的时间，评审活动数百项，涉及到诸多部门和管理服务工作的不同环节，因此对评审项目进行概况和分类是十分困难的。下面仅列出三个部门的评审项目（这些评审都始于1984年前），以便读者对评审的内容和范围有一个初步的印象。
农业、渔业和食品部：农业贷款；有关园艺产品和鸡蛋等级确定的执法活动；统计服务；渔业研究所；行政表格；文字文件的产生和应用；人事管理工作；中央农业和食品科学研究室；兽医调查服务。
海关：伦敦和东南部海关；酿酒厂和存储仓库的监控；在处理破产企业时海关与国内税务总局之间的合作（与国内税务总局联合评审）；统计服务；增值税登记和注销；关税申报表的处理程序；人事工作；后勤服务工作；公众接待工作。
环境部：向部长提供的管理信息；对水利工业的财政控制机制；统计服务；非人事方面的运行开支；研究和发展服务；地图绘制服务；自然保护委员会；与公众的沟通；都市规划服务；内部人才的发现和确认；环保要求和规定给企业造成的负担。
可以看出，评审项目有的针对一个具体的工作单位，有的针对某一方面的工作，有的是管理活动中的某个侧面（如信息提供），有的则具体到非常细小的环节（如表格设计与应用）。
这些评审活动都是各个部门主动选择经首相效率顾问批准的。各个部门主动介入评审活动的动力来自何处？对这个问题的回答涉及到两个重要问题：一是雷纳主义改革方式的有效性，即促进发自内部的改革的方针的可行性；二是改革之所以能取得进展和成就的原因。
从外部环境上来说，撒切尔政府对小政府模式的强烈追求是部门参与评审的外部压力。在改革的初期，小政府模式主要表现在经济和效率上。为了提高经济和效率水平，撒切尔政府采取了一系列具体的措施和要求：一揽子裁员25%的计划，各部财政预算每年削减2%，迫使各部用提高效率来弥补损失等。正是这种达到上面规定的指标的愿望，推动各部积极参与评审活动。
从小的环境上看，参与评审是为了解决各自面临的具体困难和问题。比如，交通部面临危机是如何应付大量的裁员-60年代开始的高速公路建设高潮到80年代初截然中止，如何应付即将到来的大规模减员是交通部参与评审的主要动力。对有的部门来说，在预算和人员增长很少的情况下如何应付急剧扩张的工作量是一个很大的难题。
人力资源服务局1979年为16万青年人提供就业培训，1981年由于就业机会的萎缩它要为50多万人提供培训。
1977年到1980年间申请英国公民身份的人数增加了50%，而且一项新的法律要求对申请者进行费时的测试，结果导致大量申请案件的积压。于是，1980年内务部把这项服务列为评审对象，其目的是通过评审寻求简化程序的办法，缓解面临的突出问题。有的部门参与评审的动力更简单直接：邮政储蓄服务局参与评审，是为了调查清楚各地邮政所在处理帐户时差错率较高的原因；保险统计局参与评审，是因为在很短的时期内，将近25%的专业人员先后辞职。
总之，各个部门参与评审活动的动机是复杂的。既有大环境的压力，又有解决各自面临的具体问题的愿望。对这点的清醒认识是雷纳主义独特改革方式的基础，而且正是这种发自内部的改革愿望与外部协调、指导的结合，才使雷纳评审得以顺利实施并取得相当的成就。
（二）评审中发现的问题评审中发现的问题多种多样，难以全部分类总结，这里仅举几例。
1.不经济和浪费现象A.单位成本过高单位成本这一概念涉及到投入和产出，因而既是一个经济水平的展示，又是一个效率水平的展示。传统行政管理虽然关注的中心是投入和过程，但把结果和投入结合起来的单位成本概念往往不在其视野之内，由此造成了关注投入但不计成本的矛盾。“关注投入”体现在开支方面的烦琐规章和严格的审批制度，“不计成本”则表现为对实际产出的单位成本缺乏科学的测定。’雷纳评审把单位成本引入公共部门，于是发现了令人惊讶的无效率和浪费现象。比如，农业部设在莱丁的实验室设有专职人员饲养小白鼠，经评审测定，提供给试验用的小白鼠每只平均成本为30英磅。而相距不远的私营饲养场提供给其他单位的小白鼠，每只平均成本仅为2英磅。即使在公共部门内部，单位成本的比较也发人深省，如征收地方税的成本有的地方为每户6英镑，而高的则达63英镑；每个小学生的教育成本低的平均为1346英镑，高的则达2639英镑。
B.行政开支比重过高公共机构存在的目的是向社会提供管理和服务，公共服务的主要形式是社会项目。对公共服务机构来说，直接用于服务对象的开支为业务开支，服务机构和人员本身的开支则为行政开支。以社会保障工作部门为例，向符合条件者实际支付的资金是业务开支，而部门的运营资金则是行政开支。不经济可以表现为行政开支在总开支中的比重过大，或业务开支在总开支中占的比例过小。雷纳评审中曾发现了许多这方面的典型案例，其中之一是森林保护项目的行政开支。中央政府拨出巨款用于小块森林的保护——地方政府负责视察工作，若发现水灾、火灾或其他原因造成大片树木的损坏后向中央有关部门报告，经确认后中央从专款中拨出适当的数目用于树木的修复。评审发现，专款中实际用于树木修复的每100磅支出，就有相应的行政开支90磅。换言之，将近一半的森林保护专款属于运营开支，包括办公设施、设备、雇员工资、差旅费等。
C.工作失误导致的浪费资源使用不当或浪费在各个部门中普遍存在。有的浪费是直接的比较容易看到，有的浪费则需要较专门的分析才能确认。雷纳评审中曾使用了“为失误计价”的方法，来测定和计算各种形式的失误所带来的经济代价。失误可以是工作程序设计不当，也可以表现为个人工作方面的细小失误。由于为失误计价的方法比较复杂，我们将在下面结合案例专门介绍讨论。这里仅列出评审的结论：内部失误总成本为56732英镑，约占被评审单位总开支的10%-12%从上面的例子可以看出，雷纳评审有时仅仅是把私营部门的一些概念引入到公共部门（如单位成本、各项开支的比重等），有时涉及到一些较为专门但又不是特别复杂和神秘的方法和技术。但是，评审结论确实起到了振聋发聩的作用，提高了公共部门内部的经济意识和成本意识，并导致了实实在在的变化。
2.过时的机构和工作内容公共部门的一些工作和程序是适应特定需求而设立的。当环境变化使得某些工作和程序不再需要时，历史惰性和任职者保护自己地位的努力往往使它们延续下来。评审者把这些工作内容称为“化石”。雷纳评审发现了许多这样的“化石”。
财政部所属的计算机和电子信息技术局。该局最初设立的目的是促进计算机和信息技术在政府中的应用，当时这方面的技术远没有普及。80年代评审时出现了两个显著的变化：有关知识和技术在社会已相当普及；过去不同的计算机系统和软件系统趋于统一。由于各部门应用计算机相当普遍，专门机构推动计算机的运用已无必要。同时一个机构也难以适应不同部门的需要。评审的结果是这一部门被撤销。
海关对酿酒资料的保存。在对海关进行评审时发现，80年代海关还在收集和保存酿酒厂生产方面的完整资料数据。这项工作是半个多世纪以前开始的，当时酿酒厂没有对有关资料的完整记录，海关收集保存的目的是防止偷漏税收。80年代评审时酿酒厂自己对有关资料的记录和保存已相当完备，海关的工作毫无必要。
国内税务总局对公司营业帐目的收集和保存。最初税务总局对所有受到的帐目都要进行审查，所以保存所有帐目很有必要。但到评审的时候，税务总局已从全部审查到抽样审查，收集和保存所有帐目已无必要。
3.组织设置和工作程序不合理贸易部对外出口服务局的下属机构，既有按照国家和地区设置的，又有按照行业设置的，还有的是按照推动出口的特定需要设置的。按国家和地区设置的机构主要负责国际间的商贸关系，其他机构负责推动出口并提供出口方面的服务。其结果是客户寻求服务必须通过诸多的关口和环节。为了减少这些环节，机构之间相互复制信息资料，导致工作量剧增且难以满足需求。评审的结果是机构的合并和重组。统一化的机构减少了工作量，而且一个窗口对外服务为客户提供了极大的方便。
国内税务总局每税收年度开始要向雇主发送各个雇员的缴税代码。最初这样做的功能有两个：一是指导雇主准确扣缴各个雇员的所得税；二是作为代扣税额的记录和凭证。评审时发现，第二项功能已经被计算机记录所取代，即缴税代码作为缴税记录和凭证的功能已经完全过时。同时发现，每年发送的雇员税码中只有小部分是新的号码，大多数是沿用上一年度的号码。评审提出的建议非常简单，仅发送那些起用了新号码的雇员名单，同时附上一个指令，“其他雇员沿用旧的缴税代码”。鉴于每年大约1300万雇员是沿用旧的缴税代码，这一小小的改进无疑会节约了大量的处理成本。
4.无效的工作第一个案例涉及政策问题：失业者到就业中心注册登记是享受失业救济的前提条件（注册登记表明失业者有就业的愿望并为寻找工作做出了实际努力）。这一要求的目的是避免福利政策可能带来的懒汉效应和不劳而获吃救济的行为。80年代的失业高潮中，职业介绍中心也缺乏为那些不大合格的求职者寻找工作的积极性，注册登记沦为一种形式。至于登记注册能否给领取救济金者形成某种寻找工作的压力（这是强制性注册登记的主要目的），评审者进行的调查表明：75%的被调查者表示没有形成任何压力；其余25%的人中，绝大多数表示压力来自家庭或朋友，仅有3%的被访者感到寻找工作是由于注册登记造成的压力。但是，专门接待并为失业者注册登记的有1300个公务人员。
另一个例子主要是管理方式，它涉及到国内税务总局与其派出机构的沟通方式及其由此造成的“文山”问题。评审中发现的问题被归结为“发文太多，文件太复杂，许多谈不到点子上”。以指示的复杂性为例，评审者运用福格可读指数（Fog index of basic readability）进行了测评，发现指示措辞的复杂性大大超越了接受者的阅读和理解能力。这种无效性不仅仅是沟通的无效，它还意味着总局发出的指示没有起到指导下属、改变其操作和行为方式的目的。
（三）评审所取得的直接成就雷纳评审的重点是经济和效率，目的是通过提高效率来降低政府公共部门的开支和运营成本。从这一点上说，雷纳评审取得了巨大成就。比如，雷纳评审提出了改进国内税务总局沟通机制的具体建议26，结果是大大减少了发文数量，提高了质量和效果。又如对国防部与工业界关系的多学科综合评审导致了800个人员的节省；国防部内部审计工作的评审结果使得巡视员和审计员减少了30%。
鉴于有关各个具体评审项目的成就和效果的资料比较零散，这里仅根据现有资料对雷纳评审的直接成就做一总体介绍。据统计，从1979年到1985年6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域。截止1986年底，评审共支出了500万英镑，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英镑。
雷纳评审的两个案例
（一）为工作失误计价评审者选择的对象是某公立医院中的一个小病房。该病房共有17张床位，其服务对象是老年病人。病房的运营和开支状况是：按_人一天计算，17张床位理论上每年能提供6205个人天数；实际病房年接待250个病人，每个病人平均呆25天；每张床位每天的平均开支为74英镑，所有床位全年总开支为45.917万英镑；病房工作人员的年度总开支为12.7655万英镑（不包括病假、产假、年度假或学习方面的开支）。
工作失误成本被分为内部成本和外部成本两种。内部成本即工作失误给病房带来的直接经济损失；外部成本即工作失误造成的外部经济损失，如应诉费、对病人的赔偿费等。评审者通过观察工作失误，着重计算失误造成的内部成本。
①接纳病人方面的延误——大部分延误时间并不长，延误时间较长的约每周一个。延误造成以下成本：
如果延误意味着18点以后人院，就需要用出租车把须化验的样品送到化验室，从而增加病房的直接开支；延误人院的病人由值班医生检查处理，主治医生第二天要做同样的检查以熟悉病人，造成重复工作。
②信息不完整——人院登记处填表失误或漏填项目。
经计算，弥补这种失误每年需要一个高级职员工作26小时，其实际代价为156英镑。
③获得化验结果方面的延误——延误平均每周一例。
其原因如标签错误、字迹潦草难认、无医生签名、无接收者地址等，这造成了约15%-20%的样品被退回。此外，有约5%的样品严重受损，无法化验，须重新提取。
这方面延误对病房造成的经济损失约为每年3848英镑，化验单位由此增加的成本还没有计算在内。
④透视等待时间——等待透视结果需要多少时间为合理并没有标准，在需要护士陪病人去透视案例中，有时护士离开病房达两小时之久。
⑤透视结果的丢失——透视结果丢失或损坏造成重新透视，这每年给病房增加了5572英镑的开支。
⑥病人感染——病人在医院受感染而造成的损失相当于每年12个人需要多呆9天，由此造成的床位损失约一年7992英镑，病人的医药费还没有计算在内。
⑦工伤事故——电梯和其他设施造成的工伤事故一年涉及5个雇员，共合205个工作日，由此带来的直接经济损失约为3600英镑。
⑧病人出院方面的延误——由于种种原因而造成的延迟出院一年涉及48个病人，合计成本为3.552万英镑（以床位天数计算）……
把上面各项加总，可以计算出内部失误总成本为5.6732万英镑，约占这一病房总开支的10%—12%，其中还有一些失误造成的损失没有计价，也没有包括对外部单位（如化验室）造成的损失和对病人带来的痛苦。这些应该说都是资源的浪费。为失败计价直截了当地把工作失误带来的成本增加展示出来，不仅对管理者和雇员起到警示的作用，而且明确了需要改进的环节和方面，从而起到促进经济水平和效率提高的效果。
（二）政府的程序迷宫失业救济是政府的一项繁重工作。1980年，英国政府向失业者发放的救济金总额为14亿英镑，救济金管理涉及到就业和卫生与社会保障两部的3.5万名公务员，行政经费约1.4亿英镑。此外，还有分散在全国各地的职业中心的1万名工作人员部分地介入这一工作。
由于涉及的部门较多，失业者领取救济金的程序非常复杂。
失业者申请失业救济的第一步是到职业中心或者失业救济办公室。如果他首先进入失业救济办公室，工作人员会让他填写一个表格，然后约定“两周确认”的日期。两周确认即每隔一周申请者要来签字，证明在此期间没有找到工作。这是领取失业救济的必要条件。最后，他会得到一张“转移卡”，持转移卡到职业中心注册。这是领取失业救济的另一个必要条件。职业中心给失业救济办公室一份回执，证明申请者确已注册。如果失业者首先进入的是职业中心，他要经历顺序相反的同样程序。不论怎样，申请者必须去两个地方。
下一步是失业救济办工作人员的核实工作，弄清申请者在过去的几年中是否按规定向政府交纳了足额的社会保障金。这一核实主要是把申请者的详细情况输入卫生与社会保障部设在纽卡塞尔计算机档案中心。如果申请者交纳的保障金符合规定，中心计算机会签发支票给申请者。
对于那些自愿离职者和由于不当行为而被解雇的人，前六周不能享受失业救济金。因此，工作人员要向新失业者询问失业的原因，并向原雇主寄发表格核实情况。使事情更为复杂的是，66%的失业救济金申请者同时申请了其他救济。这样，工作程序更为复杂。
调查者对整个工作程序进行了分析诊断。其结论是：
两种福利相互交叉，涉及到两个系统，许多工作单位，造成了工作程序的极端复杂化。这是议会、部长和高级文官在相当长的时期为应付不同的压力采取零星措施而形成的结果。程序的复杂性首先造成了工作重复：上图中第二行的三个单位都要求申请者的个人细节；其中的两个单位都负有接触原雇主了解离职原因的责任；三个单位都进行评审、考察和访问失业者家庭。这些活动缺乏协调，各单位获得的信息没有共享。其次，不同单位之间的电话来往频繁，占用了工作人员的许多工作时间——调查者曾观察到，为了处理一个申请，工作人员给四个相关机构打过电话。最后，由于程序复杂，许多工作人员对整个过程不甚了了，给申请者提供错误信息的情况屡见不鲜。
在调查的基础上，评审者提出了程序改革的具体方案和建议。由于评审的主要目的是节约开支，所以每种方案都附有可能节支的金额。截止1984年6月，评审者提出的81条建议中有34条被付诸实施，每年实际节省开支3.1千万英镑；14条建议以其他形式实施，节约开支2.3千万英镑；15条建议在考虑之中；18条建议被拒绝。据测算，仅工作程序重新设计和科学化一项所减少的工作重复，就相当于2300人一年的工作量，由此获得的节约相当于每年1.4千万英镑，约占行政开支的十分之一。
从上面的讨论可以看出，雷纳评审以提高政府机构和公共部门的经济和效率水平为主要目标，它所取得的成就是巨大的。但是，雷纳评审的意义远远超越了它所取得的直接效益。首先，雷纳评审是撒切尔上台后推行行政改革的第一大战役，是对英国政府机构运转情况进行的一次大规模的、深入的、科学的调查研究，因而为改革者提供了翔实的第一手资料；其次，雷纳主义改革的务实主义作风和激励发自内部的改革的变革方式为以后的改革提供了有益的经验；第三，雷纳评审为随后的改革提供了许多具体的建议，并且直接导致了其他重大改革措施的推行，如财务管理新方案和以设立执行机构为主要内容的“下一步行动方案”。
二、部长管理信息系统
（MINIS-Management Informatlon System for Ministers）
部长管理信息系统是当时的环境大臣赫素尔廷于1980年在环境部率先建立的管理机制和技术。赫素尔廷后来调任国防大臣，在国防部同样设立了部长管理信息系统。由于它所取得的显著效果，部长管理信息系统引起了广泛的关注并在政府部门得到大力推广。从后面的讨论可以看出，虽然部长管理信息系统不是由首相或内阁直接发动的改革运动，但它所涉及的一些管理原则和技术成为财务管理新方案的基础并在以后的行政改革中得到广泛的应用。部长管理信息系统是英国行政改革承前启后的一个重大事件。
根据赫素尔廷的说明，部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到：部里正在做一些什么事情？谁负责这些事情？谁定的目标？这些目标是什么？对它们是否实施了有效的监测和控制？”这些问题据称以前从未提出过。
部长管理信息系统的实施包括三个步骤：
1.每一个科的负责人向部长③交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等等。如有可能还要提出绩效示标（performance indicators），用以具体测定工作成就。
2.部长审核各科的工作陈述。这一审核包括部门总目标与各科目标的整合，以目标要求和客观情况进行资源配置等。然后就目标、具体指标、资源、绩效示标等与各科讨论，达成共识。
3.协议的执行阶段。各科按既定计划进行工作并定期向部长汇报进展情况。汇报的内容包括工作陈述所列各项的状况及具体数字。部长根据这些完整、全面的信息及时做目标、具体指标、资源分配等方面的调整，并在综合对比的基础上，找出各科工作上的薄弱环节，督促改进。
上述步骤一般每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周期。
可以看出，部长管理信息系统是融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统，是一个管理工具。它随后在某些中央政府部门和地方政府中得到广泛的应用，被学者喻为政府眼中的“管理万灵丹”。
部长管理信息系统据认为有以下优点：
①部长管理信息系统使部长更多地介入到政策执行领域和部门内部的管理工作。这不仅增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制，而且能帮助他们根据执行情况和客观效果，及时进行必要的政策调整。
②由于具体内容和形式规范化，部长管理信息系统比传统的层级汇报方式所获得的信息要及时、全面、系统得多，也有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析。
③部长管理信息系统有助于按实现目标的需求进行合理的资源配置，并且有助于根据各具体目标的实现情况进行适当的资源分配调整。
由于上述优点，部长管理信息系统能大大提高工作效率。其标志之一是：在建立这一系统后的四年内，环境事务部在工作任务不减，工作质量有所提高的前提下实现裁员29%，远高于各部的平均水平（1979年到1987年间英国公务员总人数减少幅度为18%）。
④通过在部长与科级之间建立直接的、规范化的信息沟通渠道，部长管理信息系统降低了中间管理层次的作用，为取消某些中间层次，实现结构扁平化提供了可能性。
⑤部长管理信息系统所体现的目标责任制度，以目标进行资源配置和调整的制度，目标实现程度和绩效的评估制度，全面的信息反馈机制等，为分权和权力下放创造了条件。
雷纳领导的效率小组对环境部的改革给予了极大的关注，派评审小组对环境部的情况进行了系统的考察。1981年，朱伯特评审小组提出了一份报告，建议在环境部建立120个独立核算中心，开展以分权化为主题的改革。这一报告直接导致了财务管理新方案的颁布。这是英国行政改革的第三大事件。
三、财务管理新方案（FMl-Financial Manage.ment Initiative）
财务管理新方案是财政部于1982年5月颁布的。它可以说是80年代英国政府部门管理改革的总蓝图。随着新方案的颁布，内阁办公厅和财政部联合成立了一个财务管理小组，负责这一方案的实施指导和部门协调工作。
财务管理新方案的目的是使各部门、各层级的负责人都能：1）明确自己的目标和测定产出与绩效的标准和方法；2）了解可利用的资源和自己在充分利用这些资源方面负有的责任；3）获得有效履行职责所需要的信息、技能训练和专家咨询等。考虑到在职能上的巨大差异，各部门被要求按新方案的精神拟定实施计划，探索适合自己的最佳管理模式，包括管理责任制度、财务核算制度和控制机制等。
财务管理新方案具有四个共同特征：
①高层管理系统（TopManagementSystems）。它实际上是一个管理信息系统，是部长管理信息系统的扩大和延伸。新方案“希望”各部建立一个信息系统，它“不仅能向最高层提供评估和控制所需的全面信息，而且能为下面各层主管提供做好工作所需的信息”。换言之，就是要围绕部内的层级结构建立全方位的信息网络。
②目标陈述（Statement of Objectives）。它包括目标的界定，多重目标的排序，目标具体化而形成的可测定的指标等。
③绩效评估（performance measurement）。评估包括经济、效率、效益三个方面内容，分别涉及成本与投入、投入与产出、产出与客观效果之间的关系。其具体步骤是：把经济、效率、效益分化为大量的绩效示标（performance indica-tor），围绕这些示标收集全面的信息，进行纵向（同一单位不同时期的表现）对比，横向（工作性质相近的不同单位之间）对比，实际表现与工作目标之间的对比，找出差距，挖掘改进的潜力。适当的时候运营现代技术方法对绩效示标数据做整合分析，得出特定单位的总体绩效指数，作为制定计划和决策的基础。
④分权与权力下放（decentralizatlon and delegatlon）。
财务管理新方案主张财务分权，即把部属一些执行性的、从事量的处理工作（volume processing）、任务单一、工作程序化但又分散在不同地域的单位建成独立的核算中心（又称开支中心或责任中心）。这些中心实行经理负责制。其内部组织结构、编制、人员录用条件及程序、工资级别、奖惩方法等，完全由经理根据资源和工作需要决定。主管部门不再直接干涉中心的日常工作，他们要敢于放手，“让经理们去实践，去探索，去成功，去失败”。
杰克逊教授曾对财务管理新方案的主要特点及其地位做了如下评论：财务管理新方案强调“管理者对资源的控制；在严格的预算约束下实施管理的必要性；改善财务信息系统以便向高级文官和部长提供充分的信息；设立独立的开支中心或预算中心，它不仅能提供必要的信息，而且能提高在严格预算约束下进行管理的积极性；最后，要求测定部门的产出和绩效”。“雷纳评审提高了公共部门的成本意识和资源意识，部长管理信息系统和财务管理新方案则改善了财务信息的量和质”。财务管理新方案的一个重要内容是绩效评估，提倡发展绩效示标和测量手段。各部门所要关注和回答问题不仅是“钱花在什么地方”，而且要回答“从中得到了什么”。
从一定意义上说，财务管理新方案是部长管理信息系统的扩展、延伸和系统化。所不同的是，部长管理信息系统具有自发自愿的性质，而财务管理新方案则把上述改革内容作为对各部的普遍要求。换言之，部长管理信息系统是财务管理新方案的基础，而财务管理新方案则把个别部门的有益探索发展为权威性的改革政策。
从上面的讨论还可以看出，财务管理新方案的内容并不限于公共部门的财务管理，而是涉及到公共管理诸多方面，是80年代前期和中期英国行政改革的总蓝图。新方案不仅提出了改革的方向，而且要求各部定期汇报，并于1983年9月和1984年7月公布了各部的进展情况。
财务管理新方案是在改革初期的“效率战略”阶段提出来的，这一阶段改革的侧重点是树立成本意识，提高公共部门的经济和效率水平，从而实现降低公共开支的目标。因此，虽然新方案涉及到公共管理的各个方面，但实践中关注的重点依然是成本控制。财政部本身的作为证明了这一点：1983年财政部对各部的运营成本（running cost）进行过一次大规模的评审活动，随后要求各部实行新的成本核算制度；实施部门财政预算年均削减1.5%的政策，迫使各部门通过提高效率来弥补预算的不足；1986年，财政部实施了跨部门预算评审制度，建立了新的运营成本控制机制。
但在财务管理新方案所强调的分权和权力下放方面，财政部基本上无所作为，反而被认为是财务和人事管理方面权力下放的障碍。
在客观环境和财政部的压力下，各部门都把主要精力集中在成本控制上。财务管理新方案的实施效果是：1984年，各部都建立了某种形式的高层管理信息系统，其名称五花八门如ARM、MAIS、DMA、LOUS等。据英国经济社会研究所的调查，从1979年到1984年，公共部门的效率平均每年提高了2—3个百分点。但是，正如詹金斯等人所指出的那样，这些成绩的取得是付出代价的：对经济的追求采取了投入定额方法而不是根据需求合理确定投入水平，意味着效率概念的粗俗化或曲解；新方案所主张的是以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制，忽视了外部效益最大化这一核心问题。
四、下一步行动方案
（The Next Steps）
在英国政府内部理性化改革的进程中，1988年开始实施的“下一步行动方案”无疑是最重要的事件。这一改革被学者称为中央政府全面转换管理和责任机制的重大努力，是英国“最重要的行政改革措施之一”，标志着英国“公共服务改革的一个转折点。”在英国政府看来，下一步行动方案与“公民宪章”运动、竞争求质量运动一起，构成了90年代英国行政和公共管理改革的总框架。
：伊布斯报告》
伊布斯原为帝国化学公司的执行总裁，1983年接替雷纳出任首相的效率顾问，负责内阁效率小组的工作。1986年11月，在伊布斯的领导下，效率小组7名成员就进一步改进政府管理进行了一次较为全面的、大规模的评审活动。
评审活动的目的主要有四条：
①对公共部门改善内部管理所取得的进展做出评价；②确认在改变态度和管理实践方面最为有效的改革措施；③确认进一步改善管理和提高效率所面临的制度、行政、政治和态度方面的障碍；④就应该采取的进一步改革措施向首相做出报告。
从1986年11月到1987年3月，评审小组成员走访了一些设在伦敦的中央政府部门，走访了这些部门在曼彻斯特、利兹、伯明翰等地的分支机构和派出机构；与150个高级官员（其中包括21个部长，26个常务次官，26个2级高级文官）进行了个别交谈；组织了一系列的小组讨论（3级文官5次共涉及35人，5—7级文官7次共涉及50人，还有财政部负责公共开支的有关文官）；采访了新近离开文官队伍的人员。与此同时，小组成员审阅了1979年到1987年进行的300项雷纳评审的资料及其他有关的文献。在广泛深入调查研究的基础上，评审小组于1988年向首相提交了名为《改进政府管理：下一步行动方案》的报告。这就是著名的《伊布斯报告》。
除几个附件之外，《伊布斯报告》共有四个部分。第一部分是简短的引言。第二部分对调查发现的主要问题进行了简要的总结：
①绝大多数（95%）文官所从事的工作性质是服务的提供。然而，部门内部的现有管理体制不是按照向公众提供服务的需要设计的。
②高级文官职位主要是由这样一些人组成的，他们的特长是政策分析和政策咨询。通向高级文官的道路是在部长的私人办公室或部内的决策部门任职。因此，高级文官缺乏提供服务的经验和管理技能。具备管理经验的人地位低下，甚至在管理操作事宜上也要听从决策者。
③由于部门工作的多样性和复杂性，由于部长要就部内的政策和活动向议会承担责任，加上要向公众和大众媒介提供信息，部长的工作负荷超过了其个人能力。导致超负荷的主要是管理方面的工作和细节而不是重大的政策和决策问题。因此，需要减轻部长在管理操作方面的任务，使他们能集中于政策工作。
④高级文官向部长负责，其关注的焦点是就政策问题向议会做出解释，忽视了内部的管理工作。
⑤对各部的控制集中在预算和人事上，部门的绩效和工作的实际结果没有给予足够的注意。财务管理新方案虽然在成本信息和开支责任方面有所进展，但依然缺乏测定和控制绩效的有效机制。
⑥公务员队伍庞大而又多样化，不可能作为单一实体进行管理。统一的录用体制、统一的工资级别、统一的考核标准不适合履行多样化的职责。
报告的第三部分为《结论》。在对调查发现的问题进行概括的基础上，提出了改进应遵循的基本原则和优先考虑的方面：
①各个部门应该根据职能和任务来组织工作；其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策，提供服务。
②各部门的管理者必须采取必要措施，保证其工作人员具备有效履行职责和完成任务的技能和经验。
③必须保持有效的外部压力和内部压力，促使各部门不断改进工作，在政策执行和服务提供方面追求资金的价值。①报告的第四、五两部分提出了改革的具体建议和行动计划。主要包括以下三个方面：
①设立“执行机构”（Executive agency）。报告建议在部门内部设立“执行机构”，履行政府的政策执行和服务提供职能。
执行机构不论规模大小，均应在中央各部制定的政策和资源框架文件下履行其职责。框架文件应以长期规划和年度报告为基础。其内容包括：“政策本身；执行政策所需的资源；应该达到的目标和工作结果；管理者履行职责被赋予的自主权限；敏感政治问题出现时处理的方式和程序。”
主管部长承担制定框架文件并根据年度审查结果修改框架文件的责任。
框架文件明确以后，执行机构负责人对在既定框架下达到最佳结果承担个人责任。在回答议会有关委员会的质询时，常务次官和主要执行机构的负责人应该一并到场。
“常务次官的任务是为确定的框架文件进行说明和辩护，执行机构负责人的任务是依据框架文件，为自己的工作绩效和结果进行说明和辩护。”
执行机构负责人既然对工作结果承担责任，他们就应被赋予充分的自主权。在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，机构负责人拥有充分的自主权。框架文件确定以后，部长和主管官员必须避免对执行机构的运作实施直接干涉，“放手让执行机构主管自主管理，以表明他们对管理者能力和框架文件的合理性充满信心。”
随着下属单位逐步转变为相对独立的执行机构，绝大多数文官将成为执行机构的工作人员，主管部的文官数量将大量减少。这些人级别较高，擅长于政策分析和政策评估，与部长们共同构成精干的核心部（core department）。
核心部的主要任务是制定政策，并对执行机构的运作进行监督、协调和“适距控制”。其方式包括设立绩效目标，配置资源，设计绩效示标并依此对执行机构的绩效状况进行准确的测定。
②人力资源的开发与利用。执行机构的设立带来了部门职责和组织结构的变化。不同的人员需要不同的知识、技能和经验。因此，报告建议各部采取措施，确保工作人员得到良好的培训并积累工作经验。针对高级公务员多来自政策咨询背景的状况，报告特别强调：“高级公务员队伍中必须有来自低层的管理者，他们既在实践中对管理的技钱和现实状况有切身的了解和体会，又具有政治和政策方面的经验。”
③保持外部压力以推动持续性改进。报告对执行机构设立的政治含义及其可能产生的效益进行了简要说明。
执行机构的全面设立意味着政府内部责任机制的变化。在传统的议会主权和部长责任制下，各部部长就政策和部门内部的操作管理向议会承担个人责任。报告指出：
“部长应该就政策承担全部责任，但期望部长对运作管理问题了如指掌是不现实的。”执行机构设立以后，机构负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任。这一变化意味着需要修改有关法律，这“在适当的时候应予以考虑”。
执行机构的设立还意味着公务员制度的巨大变革。原来统一的部门被分为核心部和执行机构两个部分，前者履行政策分析、制定和评估职能，后者负责执行政策，提供服。这意味着原来的公务员被分为两个不同的阶层——核心部的公务员和执行机构的工作人员。前者依然是传统意义上的公务员，人数很少；后者占到现有公务员人数的95%以上，他们有的保留公务员身份，有的不再是公务员。
同时，由于执行机构负责人在人员录用、工资级别等方面的自主权，原来全国统一的公务员级别和待遇机构不再存在。
报告对设立执行机构可能带来的效益做了简要说明。
首先，可以减轻部长和高级文官超负荷问题，使他们不再陷于日常事务，集中精力于政策发展和部门的战略管理。
其次，执行机构的设立使部门的下属机构获得充分的自主权，有利于管理者发挥主动性和创造性，在政策执行和服务提供方面实现效益最大化。最后，执行机构的设立有利于实现“资金的价值”。1986—1987财政年度，5%公务员的运营开支达6300万英镑，项目开支更高达1280亿英镑，执行机构设立有利于提高效率并引入绩效预算，由此获得的开支节省将是十分可观的。
执行机构的设立
《伊布斯报告》的内容涉及到政府内部管理的一系列问题，设立执行机构的建议无疑最激进且构成其他建议的基础。因此，执行机构成为关注的焦点，设立执行机构成为下一步行动方案的代名词。
保守党政府对《伊布斯报告》提出的建议持热情支持的态度，执行机构的设立不仅会大大减少公务员的数量，有助于实现小政府目标，避免了强制性裁员可能冒的政治风险，而且有助于节省开支，更好地实现“资金的价值”。对反对党工党来说，下一步行动方案“代表了按照授权管理的健全原则重组公共服务的努力”。虽然工党并不认为这_÷改革是解决公共管理所有问题的唯一答案，“但它所体现的基本原则——公共服务的顾客取向，集中精力于主要任务并对它们实施有效管理，通过打破垄断、公开目标和结果以增强透明度和责任感——无疑是沿着正确方向迈出的重大步骤”。因而，“不论在台还是在野，工党都对这一改革持积极支持的态度。”在两大党的一致支持下，以设立执行机构为主要内容的行政改革在此后的十年中取得了稳步发展。
（一）执行机构设立的程序和标准为了推行下一步行动方案的改革措施，保守党政府成立了专门的项目小组，任命常务次官彼得·肯普为小组负责人。鉴于有的部门已经与其下属机构建立了适距控制的“准契约”关系，项目小组的主要任务是选择比较容易实施的单位，“尽快设立执行机构”。
执行机构的设立过程主要有三方参与：执行机构候选者的上级主管部门；下一步行动方案项目小组；财政部。由于人们对财政部切实下放财务管理权的热情持有怀疑，财政部专门发布了一个备忘录，阐明了在工资结构和人事管理方面的授权范围。
一个部属机构转为执行机构，一般要按照一系列标准并通过一定审查程序：
主管部长首先要确认，所讨论的单位是否可以撤销，或者实行私有化。换言之，政府提供这一服务是否确有必要。
②如果政府介入确有必要，那么第二个问题是，这一服务是否可以通过合同出租的方式转给私营组织去完成。
只有上述问题得到圆满回答后，才考虑设立执行机构的可能性。
部属单位应否转变为执行机构的标准或考虑因素一般包括：
①这一单位是否提供一种可以明确确认的服务（即它所提供的服务是否具有独立性，可以与其他单位提供的服务明确区分开来）。
②这一单位是否足够规模。可以具有独立执行机构的身份。
③所涉及的政策的制定和执行是否可以分开。
④主管部长是否需要介入该单位的日常管理工作。
（二）执行机构的发展与现状执行机构具有不同的类型，代表着政府活动的不同性质。按照福林教授的观点，执行机构类型的划分取决于三个因素：
①是否从事“商业”活动——是否向顾客提供服务而且顾客有选择的机会和权力；②是否有能力吸引到客户，从而提高自己的效益；③是直接向公众提供服务还是仅仅向政府内部机构提供服务。
执行机构所涉及的公共活动范围非常广泛，从狱政管理、研究机构、税务机关、社会福利管理到管制活动（如护照、驾驶执照的审核签发）。
从规模上看，不同执行机构之间的差别很大。最大的是社会福利执行机构，雇员达6.5万人。最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅30人。
从执行机构的数量上看，1990年33个，1993年达到82个，1995年增加到108个，1997年共有124个执行机构。
由于在规模上的巨大差异，机构数量本身并不能反映发展的状况。执行机构的雇员人数如下：
1990年和1991年是执行机构发展的高峰，此后呈稳步增长的趋势。截至1997年底，124个执行机构共雇用了原公务员总数的76%。
对执行机构的管理
执行机构的设立是手段而不是目的。要实现所期望的目标，执行机构的管理无疑是非常重要的。执行机构的管理包括上级主管部门对执行机构的管理，也包括执行机构内部的管理。鉴于执行机构负责人在内部管理方面的自主权和执行机构内部管理方式的多样性，这里所关注的焦点是上级主管部门对执行机构的管理。
（一）执行机构负责人的选拔执行机构负责人的选拔采取公开竞争的方式。上级主管部门在选拔时都会明确提出负责人应具备的基本素质。
由于执行机构的类型和业务千差万别，对负责人的素质要求也有所不同。但是，鉴于执行机构设立本身是一个巨大的结构变化，而且政府期望通过新的结构形式推动行政文化和雇员态度的变化，各部都强调执行机构负责人必须具有领导变革的能力。
出于对私营企业管理方式和管理人员的偏爱，保守党政府在选拔执行机构负责人时特别重视吸引私营部门的管理人员，期望借此实现三个目的：
①保持公共部门对私营部门管理技术的持续引进；②向防御性的管理行为提出挑战，从而为根本性的变革铺平道路；③来自私营部门的管理者比原来的同事更敢于向上级挑战，从而推动分权化的进程。
但由于公共部门待遇较低和“鱼缸效应”，政府的努力并不是很成功。据1993年的资料，1992年底共有85人被任命为执行机构负责人，其中仅30人来自外部（地方政府部门或其他公共部门），真正来自私营部门的仅6人左右。
截至1995年4月，共有71人通过竞争被任命为执行机构负责人，其中35人来自公务员队伍之外，且绝大多数是来自其他公共部门。
（二）框架文件与“适距控制”
设立执行机构的目的之一是保证管理者有充分的自主管理权，这必然要求主管部门控制方式的相应改变。上级主管部门对执行机构的管理采取“适距控制”的原则，即保持适当的距离实施间接的控制。适距控制的主要工具是框架文件。
框架文件的全称是政策与资源框架文件（Policy andresource framework），它是主管部长和执行机构负责人之间签定的一种协议或工作合同，一般有效期限为3到5年。
框架文件确定了双方的责任和义务。鉴于执行机构及其主管部门同属女王陛下，框架文件缺乏法律强制力，因而被界定为“准契约”性质。实际上，当执行机构没有达到确定的绩效目标时，主管部门的主要惩罚手段是降低负责人和高层管理者的绩效工资。
在实践中，不同执行机构的框架文件的内容及格式有所不同，但基本上包括以下内容：
①机构负责者向主管部长承担的责任；②机构存在的目的和工作目标；③机构所提供的服务的具体内容；④履行职责的资源配置——财务目标、财务计划、核算和报告方式等；⑤雇员工资和人事安排上的约束条件。
除覆盖协议有效期的框架文件外，还有一年一度的“业务计划”（businessplan）。业务计划涉及的是操作的细节问题，主要是执行机构工作的具体指标，评价机构工作绩效的具体标准和评估的实施程序等。年度业务计划也由主管部长和执行机构负责人通过协商确定。
（三）持续性绩效改进的外部压力前已述及，框架文件“准契约”性质意味着执行机构责任机制上的漏洞，即执行机构没有实现协议规定的绩效目标时主管部门缺乏有效的惩罚手段。作为一种补救措施，更重要的是体现《伊布斯报告》中提高透明度和“保持外部压力以推动持续性改进”的原则，对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众就成了有效的监督手段。从1990年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行机构的发展、运行及其绩效状况进行总结评价，并以《执行机构评论》的形式将结果公布于众。
《执行机构评论》（或报告）由内阁办公厅主任作《序》，阐明设立执行机构的指导思想，下年度对执行机构实施管理的新措施及工作重点等。正文除对现有执行机构的数量、名称、基本情况、已经确定将转为执行机构的单位、正在考虑转为执行机构的单位等进行介绍之外，主要篇幅是各执行机构的绩效状况——包括确立的绩效指标、机构达标的情况、没有达标时机构负责人对此做的解释等，最后是下年度的绩效指标。
除了内阁办公厅的年度评论之外，其他公共组织如审计办公室、议会有关的专门委员会、社会中介组织等都对相关领域执行机构的绩效进行审视和评价。
（四）“基准比较”（Benchmarking）与追求卓越基准比较又称“最佳实践基准比较”（Best-practicebenchmarking），类似于通常所说的“对照先进典型，寻找差距，改进工作”。所不同的是：基准比较中的先进典型不是树立起来的，而是实施基准比较技术的单位主动寻找的参照对象；比较对象并不一定是全面先进，在某一方面成就突出就可以成为参照的基准；基准比较不是走马观花式的考察和先进经验的简单模仿，而是围绕业务运作对本单位和先进单位的情况进行深入的比较和分析。基准比较技术最初是由美国施乐公司发明的，在实践中取得巨大成功并在企业管理中得到广泛应用。有14个成员国参与的欧洲质量管理基金会尝试把这一管理技术应用于公共部门，建立了适用于公共部门基准比较的“业务卓越模型”（Business Excellence Model）。
1996年4月，英国政府开始在执行机构的管理中引进“基准比较”技术。第一阶段涉及到30个执行机构，主要任务是探讨基准比较技术在公共部门的适用性，包括讨论公共部门在管理中的特点和消化“顾客”、“竞争”、“社会影响”等基本概念。第二阶段的主要任务是培训和组织的自我评估，邀请国际质量管理协会的专家小组进行协助和技术指导。1998年，布莱尔首相的内阁办公厅主任克拉克宣布，鉴于现有执行机构的雇员已达到原公务员总数的76%，设立新的执行机构将不再是工作重点。未来的主要任务是有效利用现有的执行机构，提高服务水平和质量。侧重点主要是：确保绩效指标覆盖适当的领域并具有挑战性；改进机、构达标程度的测定方法和手段；达标情况的报告要简洁明了，利于公众监督；基准比较技术的实施进入第三个阶段：
推动执行机构与兄弟单位、地方政府部门、中介组织、私营部门进行绩效比较，并在适当的时候与其他国家的公共部门进行基准比较。
（五）对执行机构的指导和帮助执行机构设立的一个指导思想是授予管理者充分的自主权，但放手并不等于撒手。在推行下一步行动方案的十年中，内阁办公厅和有关主管部门都在各个方面对执行机构的有效运作提供指导和帮助。如，1988年议会财政与文官委员会的报告，1989年财政部关于执行机构的财政责任报告，1995年的执行机构资源管理体制报告，执行机构战略管理模式报告及案例研究，1996年的执行机构规划工作指南，执行机构基准比较试点评估报告等。前已提及，在推行基准比较技术的过程中，内阁办公厅不仅承担推动和协调责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导。
简要评论
下一步行动方案改革在推行过程中并非一帆风顺。
1993年曾发生了数万公务员罢工的事件，下一步行动方案项目小组负责人肯普被解职。此后，在改革方式和实际效果方面一直存在争议。但这一改革得到两大政党的支持，其基本方向无疑将会持续下去。本文对改革的简要评价将集中在两个方面：这一改革对英国行政体制的涵义及其实际效果；改革本身所体现的理论意义。
（一）改革的实践意义与效果对英国的行政体制来说，下一步行动方案所引发的改革确实是革命性的。虽然内阁办公厅主任曾把这一革命界定为“管理革命”而非“宪制革命”，但改革的内容和实际效果确实超越了管理革命的范畴。
首先，改革向传统的行政责任机制——议会主权、部长负责制、政治中立——提出了挑战，而这些被称为英国公共行政的三大支柱。正如福林教授所指出的那样：部长就政策向议会负责，执行机构负责人就政策执行和服务提供情况承担个人责任，“这种决策与执行的分离意味着宪制方面的变化”。《伊布斯报告》中明确提出，这种变化在“适当的时候应予以考虑”。
其次，执行机构改革从根本上动摇了传统的文官制度。
牛津大学怀特教授曾评论道：改革“使公务员体制的机构、运作和精神特质深受影响，其结果是根本动摇了传统行政模式的某些重要特点。……文官队伍内部组织得到整顿，某些神圣不可侵犯的原则被动摇：强制性裁员和日益增多的短期合同侵犯了职位永久性原则；文官的匿名原则已经让位于在公众面前抛头露面；以谈判确定工资以及由工作结果决定奖励取代了原来统一等级的待遇平等；等级制被合同制或成本制所取代；任命私营组织的管理者已动摇了原有的排外原则；……对使命的关注取代了对规则和程序的敏感”。鉴于此，有的学者把这一改革称为诺斯科特一屈维廉报告以来公务员制度的最大的改革。
对改革实践效果的评价涉及到两个层次：改革是否实现了提高公共服务水平、效率和质量的最终目标？改革是否实现了设计者所期望的中间目标？对第一个层次的问题很难做出满意的回答。最主要的原因是：下一步行动方案改革与其他改革措施同步进行，即使行政改革达到了提高服务效率、质量的目标，人们也很难排除其他改革措施的影响，确立下一步行动方案改革的净效益，因此，评价将集中在中间目标上。
改革所期望的中间目标包括：减轻部长的工作负荷，使之集中精力于重大的政策问题；赋予管理者以充分的自主权，使之能充分发挥积极性和创造性，实现组织目标；增加财务管理和人事管理方面的灵活性；提高透明度，改进责任机制和加强公众对公共服务部门的监督等等。英国政府部门曾组织了多次评估活动，1994年邀请法国行政学专家特罗萨领导的专家小组对执行机构改革进行全面评估。内外学术界对这一改革进行的评估文献汉牛充栋。从整体来看，现实与期望的中间目标还有一定的距离。主要问题有：
主管部长与执行机构之间的关系模糊，危及公共责任——“在实践中，部长们坦然接受了因执行机构运转良好而带来的赞扬，但把政策失败的责任转嫁到执行机构的领导身上”；由于政策和执行的分离具有随意性，当出现失误时搞不清到底是谁的责任；有的主管部长对执行机构的日常管理干预过多；主管部门抱怨执行机构自主权过大，而后者抱怨处处受到掣肘，特别是在财务和人事权方面……1995年，财政部在执行机构反映最强烈的财务和人事管理权上做出让步，包括实行跨年度预算（允许执行机构保留节余的资金用于下一年度）、人事管理灵活性等。显而易见，即使中间目标的实现也将是一个渐进调适的长期过程。
（二）改革的理论意义
从国际范围看，执行机构并不是新鲜事物。美国类似的机构已运转了多年。瑞典执行机构的历史可以追溯到17世纪，决策与执行的结构分离可以说是瑞典行政体制的主要特征。目前，瑞典中央政府13个部仅有2000工作人员，下属执行机构雇员达到40万人。但是，英国的改革是在全新的环境下实施的，设立执行机构的同时引入并体现了新的管理思想、原则和技术，因而具有重大的理论意义。
执行机构实践中所体现的新原则可概括如下：
1.规则为本到结果为本的转变与企业相比，政府具有两个显著的特点，一是规模庞大，二是负有公共责任。庞大的规模需要管理的统一，公共责任要求公共控制机制。于是，科层制（又称官僚制）成为理想的管理模式。科层制最主要的特点是依赖正式的规章制度进行管理。长期的实践在公共部门形成了规则为本的服从意识：管理人员“担心程序胜于结果”，“最初为实现组织目标设计的规则采取了一种与组织目标无关的积极的价值观”。于是，评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。公共管理新思维要求在政府部门牢固树立“结果为本”
的绩效意识。从上面的讨论可以看出，执行机构的运作和管理无疑体现了“结果为本”的原则，而这正是美国执行机构以前所缺少的。
2.隶属关系到契约关系的转变政府部门传统结构以上下级之间的隶属关系为特征，执行机构改革使得隶属关系转变为契约关系，实施以共识为基础的契约式管理。这也是公共管理新思维的—个重要方面。
3.从过程控制到结果控制的转变过程取向的控制机制即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果。“一个人的管理等级越低，……他会发现每一个人的任务被其上级规定得越来越明确，……超出这个限度，他有一条道路——向他的上级报告。”简言之，过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制。过程取向的控制机制导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求良好结果的动机和条件。英国执行机构的管理实践体现了过程控制到结果控制的转变。
4.分权制度化趋势分权化改革是当代公共管理改革的一个重要发展趋势。分权化改革及涉及中央与地方的分权，又涉及部门内部的权力分散化。长期以来，组织内部的权力分散化寄希望于“开明”领导，呼吁他们“敢于授权，善于授权”，结果往往收效甚微。执行机构改革无疑为权力分散化提供了制度保障。
这是由于上述特点，下一步行动方案所倡导的改革在其他国家得到仿效，包括德国、法国、澳大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰等。
五、公民宪章运动（The Citizen‘s Charter）
公民宪章运动被梅杰首相称为“整个90年代政府政策的核心。”
所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。实际上，它就是我国读者比较熟悉的社会服务承诺制度。
公民宪章的由来与基本原则
1991年，撒切尔在党内斗争中辞去保守党领袖和首相职务，时任财政大臣的梅杰接任英国首相。新首相上任后的一个重大举措，是发动了名为“公民宪章”的声势浩大的运动。它是英国保守党推行的行政改革进一步深入的产物和一个重要标志。
1979年上台以后，以撒切尔为首的保守党政府大力推行以市场为取向的行政改革，私有化、合同出租、公私融合和竞争、在公共部门引进私营企业管理原则、技术和方法等是改革的主要方向和措施。由于当代西方行政改革主动因是政府面临的财政危机，提高效率降低公共开支就成为撒切尔政府行政改革的首要目标。到了80年代末期，改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但同时另一个问题也变得日益突出——如果保守党政府的行政改革继续以经济和效率为重点，必然导致牺牲质量和公共服务而追求开支节省的指责，行政改革和保守党政府就会失去公民的支持。英国的行政改革由此发生了从经济、效率到质量和公共服务的侧重点的转移。公民宪章运动正是在这种背景之下出现的。
“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”，“公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。”为此，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须体现以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求。
1.明确的服务标准包括服务效率、质量等方面的具体要求和公务员在与公众打交道时的行为准则等。
2.透明度有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息。
3.顾客选择在可能的情况下和与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用以提高服务水平和质量。
4.礼貌服务公共服务人员必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化、宗教信仰和人格尊严。
5.完善的监督机制建立方便有效的公民投诉受理制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，可能时设宪章电话专线。
6.资金的价值推广和完善合同出租制度，展开公共服务领域的公私竞争，以竞争求质量，以竞争求效益，实现公共资源的充分利用。
在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。截止1992年9月，共有28个公共服务系统颁布了各自的宪章，包括乘客宪章、纳税者宪章、旅行者宪章、病人宪章、求职者宪章等。在47个郡级地方政府中，有30个已经或准备采用公民宪章作为提高服务水平的手段，其中不乏反对党工党控制的地方政府。社会中介组织如全英大学生联合会等也颁布了大学生宪章，甚至私营部门采用顾客宪章技术提高质量的例子也见诸报端。
到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况率和质量。
公民宪章的基本内容
作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章运动主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业：1）“自然”垄断性和半垄断性服务行业（如铁路、邮政、水电部门）；2）非盈利性公共服务行业（如环卫、城市公交、公共文化设施等）；3）管制性服务行业（如户籍管理、公共安全、执照核发等）。
面向公众的承诺一般包括服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。
1.服务内容和工作目标承诺
服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。从严格意义上说，作为部门工作职责的服务内容没有必要采取承诺的形式。但是在实践中，服务内容成为公民宪章制的一个有机组成部分。这是因为，现代公共服务是一个复杂的社会工程，需要不同公共部门高度的专业分工和协作。专业化分工的结果是公共组织的“结构迷宫”——公众对公共部门的结构和职责分工缺乏深入了解，往往处于办事无门（即不知道找哪个部门）的困境。
以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，实际上是帮助公众了解公共部门职能分工的一种手段，有助于克服“机构迷宫”给公众造成的不便和困难。此外，以承诺的形式公开部门职责和服务的具体内容，有利于公众对公共部门实施监督，约束部门之间相互推诿的行为。
2.服务标准承诺
服务标准承诺是服务标准的公开化过程，同时也是服务标准的具体化过程。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。因此，标准的明确化、具体化和公开化是公民宪章制发挥作用的基础，服务标准是服务承诺内容中的核心部分。
英国铁路公司负责全英国的铁路客运服务。服务范围的不同对服务标准的制定提出了不同的要求。铁路公司的服务标准承诺既有全国性的统一要求，又根据各分局的实际条件和环境制定了各自的指标，体现了因地制宜的原则。
可以看出，伦敦地铁有限公司的服务标准承诺有两个特点：一是鲜明的顾客取向——即许多方面的质量用乘客满意度来衡量；二是量力而行，实事求是——在不少方面新年度的计划目标保持实际达到的水平，甚至电梯服务可靠性方面的计划目标低于已经达到的水平。
3.服务程序和时限承诺
在公民宪章的实践中，服务程序和时限明确化的重要意义在于：提供信息，方便顾客；促进程序设计的合理化；通过程序合理化和时限要求来提高公共部门的办事效率；加强社会监督以实现顾客满意的目标。与此相适应，服务程序和时限承诺涉及以下内容和问题。
第一，要求的明确化。这里的“要求”主要指公共部门对顾客的要求，包括资格要求和办事必备的手续。在公共领域，服务部门的服务往往以低于实际成本的价格提供，管纸性部门（如营业执照、驾驶执照核发）往往负有总量控制的任务。因此，与私人部门不同，公共部门对顾客的资格要求和手续要求要复杂得多。公民个人由于不完全了解办事需要的手续而徒劳往返的事常有发生，要求的明确化由此十分必要。严格说来，对顾客的要求不属于对顾客的承诺，但要求的明确化却是提高效率和顾客满意度的基本条件。
第二，办事程序的合理化。要实现公众满意的目标，公民宪章制中服务程序的合理化应该是程序公开化的前提。
程序合理化首先要求从顾客观念出发，审视和改进现有的工作程序。在上面雷纳评审的讨论中曾举出英国社会服务部门工作程序合理化的一个例子。原来的“程序迷宫”不仅降低了服务部门的经济水平和工作效率，而且给顾客带来了极大的不便。英国社会保障服务部门工作程序的合理化包括了不同服务内容间的协调、简化服务手续、不同单位之间的信息交流和共享、避免顾客重复劳动（如填写内容相似的表格）、避免不同部门重复工作（如几个单位核实失业的原因）等内容。结果不仅大大提高了部门的经济性和效率，而且降低了顾客办事的社会成本。
程序的合理化还应包括工作流程的简化和一体化。在实践中，一体化服务并不是公民宪章的一项重要内容，但它确实是实施宪章运动带来的可喜的发展趋势。英国政府在实施公民宪章时大力推行“一站商店”（one-stop shop）服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。
第三，办事程序和时限的公开化。在程序合理化基础上确定办事时限，没有明确的办事时限，就难以克服推诿拖拉的官僚主义作风。
4.违诺责任违诺
责任是承诺方对顾客做出的单方面承诺，它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将做的补偿，这种补偿可以是精神上的如道歉，也可采取经济补偿的形式。
对承诺单位来说，违诺责任的主要意义在于向公众传达了一种信息，表明承诺者对自己的承诺采取认真、严肃的态度，并愿意承担违诺的责任。此外，面向公众的责任承诺也是一种自我加压的具体形式。对服务对象来说，责任承诺向他们提供了检验承诺单位诚意的一种手段。
公民宪章制是以公众的广泛介入和监督为主要特征的服务质量改进机制。因此，完善的投诉渠道、投诉程序和监察机制是承诺制发挥作用的必要条件。各部门都设立了投诉电话，明确了处理顾客投诉的程序。
公民宪章的践诺机制
公民宪章是由一系列环节组成的制度。确定承诺范围，公布服务内容、标准、程序、违诺责任等只是第一步，更关键的是建立和完善践诺机制，保证承诺能够得到落实。
践诺机制是由外部监督机制、内部管理机制和技术保障等构成的一系列的制度安排，完善践诺机制涉及以下几个方面的内容。
1.加强对服务承诺制的组织领导
从思想认识的角度来看，加强组织领导首先是领导对服务承诺制的重视和积极支持。管理学中有一句名言：拥有者的态度最积极。其涵义是：新管理方法和管理技术的发明者和首创者（即拥有者）往往会对自己的发明倾注高度的热情和全部精力，新管理方法和技术一般也能取得成功。
而消极的追随者——或者纯粹追时髦或者是迫于压力而接受新方法、新技术者——则往往缺乏拥有者的热情，新方法、技术的运用效果往往会差一些。英国的公民宪章运动之所以能够普遍实施并取得良好的社会效果，梅杰前首相的极度重视和热情支持是主要原因之一。
从制度角度来看，加强组织领导意味着建立健全服务承诺制的领导体制，使承诺制的实施有可靠的组织保障。
英国政府在首相办公室设立了宪章运动领导小组，专门负责推动和协调工作。任命了由商界、顾客代表和教育界人士组成的“专家委员会”，与领导小组一起推动全国的服务承诺计划。首相还定期召开有关会议，听取各部门实施公民宪章的报告并讨论今后的改进计划。
加强对服务承诺制的组织领导，还意味着主要领导部门要对实施承诺制进行协调并提供技术指导。这是英国成功推行公民宪章运动的一条经验。公民宪章运动是作为政府的核心政策，在全国几乎所有公共部门同时推行的，这就使得协调和技术指导十分必要。英国政府对公民宪章运动的协调和技术指导主要采取几种形式：明确公民宪章运动的意义和它的主旨；制定全国统一的指导原则和基本要求（明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值），各部门和行业在总原则的指导下灵活制定各自的标准；及时了解各部门的进展情况，定期发布信息，总结和交流经验；设立跨部门的独立的监督机制。
2.建立健全外部监督机制
作为公共服务部门的顾客，公众对服务质量有直接的体验。违诺在某种程度上构成了对顾客权益的损害，顾客用投诉来寻求补偿就成了公众监督的主要方式。应该说，这种监察机制仍属于内部监察性质，即投诉受理机构属于承诺机构的一个组成部分。仅依靠单一的顾客监督是不够的。这是因为，顾客监督具有随意性和分散性特征。虽然服务部门违诺时顾客是权益受损的直接体验者，但这些顾客中用抱怨和投诉等方式寻求补偿的人仅占少数。出于种种原因，多数人往往采取忍气吞声的态度。大众媒体和社会舆论监督具有公开性的优势，但也有间接性的弱点。因此，多种外部监督渠道和监督机制的结合就显得十分必要。
英国在推行公民宪章的过程中，不仅承诺部门建立了各自的内部监察机构，而且政府设立了独立的公民宪章监督专员，他们位于各个部门之上并不受政府行政部门的政治控制。这种内部和外部监察机制的结合是服务承诺制度实现其目标的保证。
公民宪章运动的效果及其国际影响
据1996年的政府官方报告，英国公民宪章运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用。
英国的公民宪章运动在国际上引起了巨大的反响，许多国家的政府纷纷仿效。1992年，法国政府要求公共服务部门颁布“公共服务宪章”。同年，比利时发动了“公共服务宪章”运动。美国副总统戈尔在其政府改革报告的第二部分，特别强调“顾客至上”原则，为此提出了四条具体建议：
倾听顾客声音，让顾客选择；使服务组织展开竞争；创造市场动力；利用市场机制解决问题。1993年，克林顿总统签署了12862号行政令，要求联邦政府部门制定顾客服务标准来贯彻戈尔报告中的顾客至上原则。1994年，有100多个联邦公共服务部门制定并公布了服务标准。1994年4月，《国家绩效评论》出版了一个专集《顾客至上：为美国人民服务的标准》，专门介绍各部门制定服务标准的情况。
据统计，1996年全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制度。5年来很多国家到英国考察公民宪章制度的执行状况和效果。英国向48个国家提供了有关公民宪章运动的信息。
六、竞争求质量运动（Competing for Quality）
面对巨大的财政压力，80年代撒切尔政府的行政改革是以经济和效率为主要目标的。随着改革的进一步深化，质量和“顾客满意”被提上了议事日程。质量和顾客满意是90年代英国行政改革的首要目标，提高质量和顾客满意度的途径主要是公民宪章和竞争求质量运动。发动公民宪章运动仅四个月后，梅杰政府发表了《竞争求质量》白皮书。
竞争求质量、公民宪章运动和下一步行动方案一起，构成了90年代英国行政改革的总框架。
把市场和竞争机制引入公共部门是保守党政府行政改革的指导思想之一。私有化、完善管制、合同出租、顾客选择、内部市场等都是引进竞争机制的早期努力。除“市场检验”之外，竞争求质量运动并没有创造新的竞争手段。从一定意义上说，竞争求质量运动可以说是竞争观念的进一步确立和竞争机制制度化的尝试。
公共部门的竞争机制涉及到政府与市场的关系和公共部门内部的关系，包括多种促进竞争的方式和手段。鉴于竞争求质量运动只是引进竞争机制的一个阶段或发展的一个层次，下面的讨论将超越竞争求质量运动本身的范围，对公共部门引入竞争机制的努力做一较全面的介绍。
非垄断化与竞争
非垄断化与私有化同步进行，针对的是原国有垄断性企业，目的是避免原国有垄断企业私有化后成为私营垄断企业，失去竞争的积极性和动力。非垄断化实践中采取了多种形式：
1.建立新的竞争实体典型例子是英国电讯公司，私有化之前政府批准成立了—个“水银公司”，与私有化后的英国电讯公司展开竞争。在随后的数年中，政府逐步开放电讯市场，形成了多家公司竞争的局面。
2.块块分割典型的例子是自来水公司，私有化保留了原来的分权结构，形成了十多个地域性自来水公司。
3.控股比例限制如电力公司，政府规定私有化后五年内不许单个持股者拥有15%以上的股份。自来水工业的控股比例受到同样的限制。
4.经营范围分割有的行业的核心业务具有自然垄断的特点，但非核心业务依然存在竞争的可能性。如电网、煤气输送管道、铁路轨道等难以直接竞争，但发电厂、气田，家用电力和天然气设施零售业，车站设施等可以进行竞争。经营分割即原有垄断行业经营范围的重新划分和强制性限制，在可以实施竞争的领域引入竞争。
管制推动竞争
完善管制主要对的是私有化后的公用事业部门，其目的同样是推动竞争。用管制来推动竞争主要采取了以下形式：
1.开放基础设施
在现有基础设施依然被垄断的情况下，基础设施建设的巨大成本和高风险使得潜在的竞争者难以进入市场并展开有效的竞争，于是，强制开放基础设施就成为推动竞争的有效手段。其思路是使这些基础设施成为某种“共用承载器”（oom-mon carrier），其拥有者可以开价并征收一定的费用，但不能拒一绝竞争者使用这些设施。基础设施的开放涉及到电网、天然气输送管道、铁路轨道、电讯基础设施等。1982年和1988年的石油与天然气工业法都明确规定，拥有者必须向竞争者开放输气管道，收取的费用必须合理并公开化。1988年的法律还要求煤气公司设立输气管道的独立帐户，向管制机构公开帐户信息，并明确了出现争议时的处理程序。
2.批发价格控制
“共用承载器”的使用价格一般是拥有者和使用者共同协商决定的，但政府有时会根据需要实施批发价格管制和强制性干预。
批发价格控制的早期例子是英国电讯公司。私有化后的英国电信公司无疑是行业中的巨人，而新成立的水银公司则是行业中的侏儒。在电信公司垄断着基础通讯设施和市场的情况下，水银公司缺乏竞争的实力和条件。为了推动行业中的巨人和侏儒之间的竞争，1984年的《电信法》规定，在产品零售和“批发”价格方面，英国电信公司均受到一定控制。这里的“批发”价格是指英国电信公司在竞争对手使用其网络时所索要的价格。在英国电信公司受到竞争的领域中，则不加以管制。
英国煤气公司则是在政府干预下降低收费标准的案例。英国煤气公司1986年开始开放输气管道，但收取的费用很高。为了确定合理的收费标准，垄断与兼并委员会进行了详细的成本核算工作，提出具体的管道使用计费标准。
煤气工业管制办公室则从其他方面施加压力，迫使煤气公司1990年大幅度降低了管道使用费用。
3.零售价格控制
对企业赢利水平的管制主要采取投资回报率控制和零售价格控制两种形式。实践表明，投资回报率控制会降低企业提高效率的积极性，导致竞争力的下降。英国对私有化后企业的控制主要采取零售价格控制的形式。其主要做法是根据企业的特点，设计出一个基本的价格控制公式RPI-Xo其中X可以根据企业的经营环境进行不断调整，以保证价格控制的动态适应性。由于零售价格控制具有刚性和可预测性，私有化后的企业无法随意限产提价，只能通过提高效率、降低成本来获得利润。
4.标尺竞争
典型例子是自来水行业。虽然私有化后形成了十几个独立的自来水公司，但各个公司的经营范围局限在特定的地理区域，局部垄断依然存在。标尺竞争（yardstick oompetitlon）与零售价格控制相联系，实际上是确定零售价格时的参照尺度。其核心原则是，各公司的零售价格的上限取决于所有公司的平均单位成本，而不是本公司先前的运营成本，以避免单个公司操纵成本，为自己在以后的定价中获得优惠。在实施过程中，对那些在特殊环境中运营的公司，可以依据预先确定的公式给予—定的补偿。1991年的自来水法规定，垄断与兼并委员会“有义务确保独立的自来水企业的数量不会减少”，因为这种减少会损害管制者“在不同企业之间进行比较的能力”。这实际上是用法律的形式确定立了标尺竞争的原则。
5.经营分散化
经营分散化与经营范围分割的目的都是打破垄断，但实现的方式和性质有所不同。经营范围分割是在私有化过程中把非核心业务分设为独立的企业，属于结构非垄断化的范畴；而经营分散化是对经营比重的限制，它主要通过管制来实现。经营分散化的一个例子是针对英国煤气公司，垄断与兼并委员会要求把10%的新气田保留给潜在竞争者。类似的限制应用于航空公司，主要形式是要求拥有机场设施的航空公司向竞争者开放其设施，而且设施开放必须达到一定的比例。
公与私之间的竞争
公与私的竞争包括如下形式：
1.合同出租制
合同出租制（contracting-out）又称竞争招标制（com-petitive tendering），指的是把政府公共部门的事务和业务承包给私营企业或非盈利机构。合同出租制被视为保持既定服务水平前提下缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。
竞争招标制最初限于所谓的蓝领工作。1980年的地方政府规划与土地法明确了引进竞争招标制的要求，并提出了引进竞争招标制的范围和工作领域。1985年负责地方政府事务的环境事务部提出了一份咨询文件，要求在垃圾清理、街道清扫、建筑物清洁、车辆维护、饮食服务等领域实施竞争招标制。当年有38个地方政府签定了55项承包合同。一年的实践表明，以垃圾清理为例，私营承包后成本降低了22%；在通过竞争但最后仍由内部承包的情况下，成本降低了17%。由此测算，如果1984/1985财政年度全部引进竞争招标制（而非403个地方当局中的38个），成本会降低8000万。1988年和1990年的地方政府法把竞争招标制的范围扩大到会计、建筑设计、财务管理等“白领”专业服务领域。
竞争招标制在西方各国得到广泛的应用，英国的独特之处在于强制性竞争招标制（CCT-Compulsory Competi-tive Tendering），即利用中央权威迫使地方当局和其他公共机构在指定的领域实施竞争招标制。比如，1990年的公共医疗与社区关怀法明确规定，中央拨付的特别款项的85%以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”。这意味着，地方卫生当局必须以竞争招标的形式向私营部门或非盈利机构购买服务。1992年的地方政府法则规定，在所指定的服务领域，地方政府必须实施竞争招标制。竞争招标的结果可以是由政府内部机构继续提供服务，但越过竞争招标这一程序会受到制裁。
2.市场检验
“市场检验”是竞争求质量白皮书中新提出并十分重视的竞争方式。从一定意义上说，市场检验是竞争求质量运动的标志。
根据政府文件，市场检验是“对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值的过程”。“在市场检验中，目前正在由内部承担的活动向竞争者开放。不论最后的结果是合同出租还是继续由内部承担，市场检验能够保证公共服务以最佳的方式提供，从而实现公共资金的最大价值。”
“市场检验与私营部门‘自己生产还是向别人购买’的抉择相似，其目的是确保公共服务的高效率。”
市场检验的第一步是所谓的预先抉择（prlor optlons），主要是依次回答几个问题：目前所从事的活动是否确有必要？这些活动和任务是否可以通过私有化的方式来提供？
只有在明确了这些活动是政府义不容辞的责任且无法实行私有化的前提下，才考虑进行市场检验。市场检验包括确认活动的范围和性质、建立服务水平和质量标准、竞争招标和选择、协商和确定具体细节、监测和评价等步骤。
可以看出，市场检验与竞争招标制的程序基本相同。
所不同的有两条：第一，市场检验要求，除目前正在承担某项活动的单位之外，还必须有另外一个内部单位参与竞争；第二，参与竞争投标的内部单位必须提供完整的成本信息，而不是简单的总成本。②这样以来，内部单位的成本可以和外部竞争者的成本进行分类比较，进而确认需要改进的领域。
严格地说，市场检验所提出的并不是具体的竞争方式和操作方法，而是一个基本原则，即通过市场检验来实现资金的最大价值。竞争招标制、合同出租制、战略性合同出租制（strategic contracting-out，即不允许内部竞争者参与竞争而直接把任务交给私营承包商）等都属于市场检验的具体体现方式。可以说，市场检验是公私竞争原则的进一步确认和制度化。
市场检验主要针对公共部门的文秘和技术工作。各政府机构都设有一定的指标，即多大比例的工作任务必须通过市场检验程序。从1991年到1993年底，共有389项工作任务经历了市场检验。私营部门获得了价值8.85亿英镑的合同，价值7.68亿英镑的工作任务继续由内部机构承担。
公私之间的竞争确实收到了提高公共服务效率、降低成本的效果。英国政府宣称，通过市场检验，相关工作的平均成本减低了25%，每年获得的资金节省达1.16亿英镑。虽然学者对政府的数据持有怀疑，但公私竞争所取得的成就是大家公认的。福林教授曾以垃圾清理为例，生动地描述了引进公私竞争机制后发生的变化：1）成本意识增强，各部门起用新的成本核算方法；2）裁员以节约成本——工作人员年轻化，一人承担过去多人承担的工作，“地方政府部门曾经是那些不想挣大钱只图有个稳定工作的人的天堂，这样的日子一去不复返了”；3）引进新的机械和技术来提高效率——法国常见的街道清扫机械在英国开始出现了；4）由于政府开始对固定资产使用提出增值的要求，过去那种“办公室越宽敞越好，设备越先进越好”的心态发生了根本的变化，许多部门开始合并办公室，放弃那些利用不足的设备，以求降低固定资产的使用成本。
公共组织之间的竞争
在那些无法引进公私竞争的工作领域，建立某种内部竞争机制是提高公共服务效率和质量的有效手段。在英国行政改革的实践中，公共组织之间的竞争主要采取了以下方式。
1.客户竞争
公共服务的传统提供方式是垄断性的集中配置，划片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。以中小学教育为例，常见的方式是以某条街道为界，街道以南的孩子全部入学校A，街道以北的孩子全部入学校B。集中配置的方式保证了服务提供者的稳定客源，同时也消除了服务机构之间进行竞争的动力和压力。改革的方向是打破集中配置的的传统做法，实行公共服务分散化和服务机构小规模化，给客户以自由选择的权利和便利，迫使服务部门为赢得“客户”而展开竞争。同样以中小学教育为例，“教育券”制度在美国实施了许多年。教育券是政府发给学龄儿童的有价证券。家长和学生可以根据自己的偏好选择学校，教育券作为人学的凭证。学校再以收取的教育券数量向有关部门领取经费。教育券制度打破了“客户”的集中配置，质量差的学校会因为吸引不到足够的学生而解雇教师甚至被关闭。
英国没有采用教育券的形式，但打破划片服务的传统做法促进学校之间的竞却是明确的政策。主管部门设立一系列评价标准，要求各学校公布绩效状况，并以排行榜的形式帮助家长和学生做出理性的选择。类f以的客户竞争机制在社会保障、社区服务等领域都得到广泛的应用。
2.内部市场
英国公费医疗拨款制度的改革可以提供有益的启示。英国的公共医疗系统由两个层级组成：一是负责检查诊断和处理小疾病的家庭医生，他们分属遍布各地的医疗中心，以方便群众就近求医；二是为数不多的大医院，主要负责手术和大病的处理。长期以来，政府的定额财政拨款分别交给医院和家庭医生。在免费医疗的情况下，这不可避免地出现了医院的效率和服务质量越高、治理病人越多就越容易亏损的局面。从1992年开始，政府把原来给医院的大部分款项转拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这—改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而展开激烈的竞争。
竞争求质量运动标志着政府认识的进一步深化。前已述及，英国的行政改革是在巨大的财政压力之下进行的，改革的目标之一是实现小政府，因此，非国有化成为早期改革的重点。1984年，英国航空公司私有化计划由于法律诉讼受阻，而出售英航的收入已列入财政预算。因此，政府选择了英国煤气公司作为替代。煤气公司的私有化是在准备不充分的情况下匆忙推行的，没有进行必要的结构调整。结果是形成了私营的垄断公司，在服务质量和效率方面产生了许多问题。在对私有化经验教训进行总结的基础上，在学术界的影响下，政府认识到：所有权是次要的，竞争才是关键。竞争出质量，竞争出效率，竞争机制的引入与完善是提高公共服务水平和质量的根本之道。
在结束本章的讨论之前，有必要对英国行政改革的未来发展趋势做一展望。
自1979年至今，英国的行政改革已经持续了近20年的时间。改革的持久性和改革政策的延续性有助于人们对改革效果做出客观的评价。西方国家存在一种普遍的现象，对行政改革效果的官方评估往往得出积极、有效、成就巨大的结论，而学术界则持审慎甚至怀疑的态度。英国也不例外。福林教授曾围绕公共开支、成本、效率、公务员规模等评价标准，对英国行政改革的成就进行了简单的分析和评价。其基本结论是，近20年的行政改革取得了一定的成就，但与改革者的目标还有相当大的距离。
从未来十年的趋势来看，英国的公共财政状况不会有根本的好转。把公共开支保持在GDP的40%以下是各政党的共识。这意味着，未来公共财政收入的增长幅度完全取决于GDP的增长幅度，大约年均2%左右。另一方面，公共开支增长的压力继续存在。据测算，随着人口老龄化和其他因素的影响，社会保障、医疗卫生、社会服务等方面财政开支的增长幅度将大于GDP的增长速度，而这些正是公共开支的大头。财政危机曾经是过去20年来英国行政改革的主要推动力，未来10年中公共财政人不敷出的状况不会有根本的好转。因此，推行行政和公共管理改革，通过提高效率来弥补收入和支出方面的鸿沟，将是任何执政党的必然选择。
综上所述，不论从改革效果与目标方面的差距还是从未来的环境需求来看，行政和公共管理改革的势头将会持续下去并不断花样翻新。这是关于英国行政改革未来发展趋势的第一条结论。
下一个问题是，未来英国行政改革在总方向上是否会发生大的变化？随着1997年保守党的失败和工党的上台执政，这一问题很自然会引起人们的关注。
问题的实质是，工党政府是否会背离近20年来保守党的施政方针，实施一套相反的改革战略？从近年的实践和发展趋势来看，答案应该是否定的。
英国学者麦格文曾写道：保守党政府行政改革的最大成就也许是对反对党的影响，特别是对工党所推行的政策的影响。这一论断是根据工党对公有制的态度的巨大变化而做出的，它可以推广到其他领域。
在公共管理哲学和基本信念方面，工党的立场和态度发生了巨大的变化。整个70年代和80年代初期，工党的公共管理信念与保守党有很大的不同。其基本特征是“鼓励合作而非竞争，提倡协商而非层级控制”。90年代以来，工党的政府观和公共管理信念接近于新自由主义和保守主义。在国家竞争战略上，工党和保守党已形成共识，使英国成为“以低工资、低税收为特征的非管制经济，以吸引外部投资”。在公共管理方面，工党的信念与保守党相似：“强调控制公共开支以保持低水平税收的必要性；提倡混合经济以发挥私营企业、个人和国家三方面的积极性；对效率的极度重视。”
工党内部并不隐讳这一转变，公开提出“新工党”（the New Labour）的概念，试图树立一个全新的形象。有人甚至使用“真正的工党”（the Real Labour）的提法，似乎过去的所作所为是工党走过的一段弯路。近期以来，布莱尔提出了所谓的“第三条道路”（the Third Way），力图在意识形态方面与保守党的撒切尔主义抢占制高点。但正如许多学者和党内的批评者所指出的那样，第三条道路实质上是撒切尔主义的改头换面，其特征依然是对市场机制、市场力量的推崇和对政府干预的怀疑和限制，所不同的只是对社会公平给予了稍多的关注。
在实践上，布莱尔政府基本上保持了保守党政府的改革方针和基本思路。以对公有制的态度为例，工党修改了党的章程，取消了原党章第四条关于生产资料公有制的主张。执政两年多来，工党政府没有把保守党执政时期私有化的企业收归国有，反而实施了民用航空指挥控制系统的私有化，并继续对邮政私有化进行可行性研究。1998年，英国铁路客运的正点率每况愈下，被工党副主席称为“国家的耻辱”。虽然党内左派分子和铁路工会呼吁铁路重新国有化，但党的代表大会依然决定维持私有化的格局，通过市场和规制手段促使铁路部门改进工作。
在公共管理的操作层次，市场机制和竞争、市场原则和引进私营部门管理技术依然是工党政府提高公共服务水平和质量的主要手段。工党政府保留了以执行机构为主要特征的分权管理体制，公共医疗卫生系统的托管体制，而且不断引进私营部门的全面质量管理、基准比较等管理技术。
1998年9月，针对公立中小学存在的问题，教育部提出，那些处在排行榜底端的学校将向私营部门开放，以竞争招标的方式改善管理水平。……实践表明，工党执政以来英国行政改革的主要方向和措施没有发生大的变化。
可以说，新工党的第三条道路并不是保守党意识形态和改革政策影响的结果，而是对传统行政管理实践经验教训进行总结和应付公共行政新环境而做出的必然选择。不论哪一个因素更为重要，结论是相同的：虽然经历了执政党的更替，延续性依然是英国行政改革的一个特点。在未来的十年中，不论国内政治格局发生什么变化，以小政府为目标，以管理主义为特征的行政改革将会持续下去。20年来行政改革的总方向在未来不会发生大的变化，这是关于英国行政改革未来发展趋势的第二个结论。
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