通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。现代政府所实施的各种规制行为，按其所规制的领域的不同可分为两大类：其一是政府对其外部的各类主体所进行的规制，主要包括经济管制和社会规制等，它是现代政府为矫正和解决市场失灵问题采取的一种微观干预手段；其二是政府为实现其内部管理的有序化而进行的规制，这类规制的思想渊源最早可追溯到古典组织理论时期——“现代组织之父”马克斯·韦伯就把服从于非人格化的法律规范、抽象规则和正式规章看做是官僚制组织的一个基本特征。这两类规制在世界各国都有着程度不一的实践，但美国的情况最为突出。
美国作为自由主义市场经济的典范，其国有经济成分在主要发达国家中比例最低。直到自由化浪潮开始的1979年，美国国有企业的产出只占国民收入的1.5%。近几年来，除邮政服务之外，在联邦一级，美国没有一家国有企业，而类似的企业在英国却广泛地分布于运输、电气以及通讯等行业中；另外，在英国的煤炭等矿业、钢铁等制造业中，国有股份往往占有支配性地位，而在美国，却找不出类似的一例。正如勒帕日所言：“美国没有国有化企业，也不存在本意上的‘公共部门’”。这样，美国政府就很难象英国和法国那样，通过对公有经济的直接控制和管理发挥经济政策工具的作用。在这种情形下，美国发展了“一种以特殊的‘调整’概念为中心的干涉方式：在某些关键部门（运输、公共服务、能源生产与分配、银行与金融活动），企业的活动被置于联邦或地方机构的监护之下”，即：通过政府对企业的直接规制来实现国家在宏观和微观层次上的经济目标。
美国政府内部管理上的过度规制问题，从根本上说，是源于美国三权分立与制衡的宪法安排。这种安排是以对官员的极度不信任为基础的。多年来，国会微观管理和法院司法审查的强化更加重了美国政府机构的过度规制问题。
政府机构由于缺乏稳固的政治基础，必然要屈从于外在压力，以规章是瞻，从照章办事而成墨守成规，最终形成了“服从性”的组织文化和以规章为本的管理模式，导致了政府机构在提供服务时的效率低下和效果欠佳。
经济自由化、引入市场机制以及政府管理从规则为本走向以结果为本等等，这些新的理念和实践代表着当代西方行政改革的一个主流取向；同时，它们也标志着西方各国在公共行政方面正进行着一场深刻的范式转化，即：逐渐疏离传统的官僚制和传统的治理模式，走向标志着行政现代化的“新公共管理”模式。在这其中，美国的行政改革始终是走在世界的前列，具有比较典型的代表性，其经验值得我们进行重点研究。
一、经济管理中的放松规制改革
规制的定义与类型
广义上的规制泛指一切对经济主体自由活动空间以及行为方式的限制。它既可以来自经济主体之外的公共权威，也可以来自经济主体自身以及独立于公共权威的有关经济主体的联合。也就是说，规制可以采取“自我规制”的形式来实现。本世纪20年代前的美国，自我规制甚至扮演过主要的角色。但是，伴随着30年代的经济大危机和凯恩斯主义的主导地位，公共权威的作用逐渐突显出来。
尽管直到今天，“自我规制”的形式仍然存在，但它的作用已经微乎其微。在本节中，我们所涉及的规制仅指由公共权威实施的规制，它不仅仅来自行政机构，同时也来自于立法和司法部门。简言之，我们所论及的规制是指“社会公共机构按照一定的的规则对企业的活动进行限制的行为。”由社会公共机构实施的规制，按其内容大致上可以划分为三种类型：反不公平竞争规制、经济性规制和社会性规制。
反垄断是“反不公平竞争”规制的主体，它主要是针对由于垄断造成的市场失败而提出的。在西方，较系统地研究垄断的经济学家有皮古、张伯伦和罗宾逊。他们指出，垄断是破坏市场功能的一种“常态”。在垄断因素存在的条件下，价格及资源配置会严重偏离自由竞争均衡，从而造成福利的损失。所以，“由于这种种弊端，没有人会真地反对处于垄断性极强的地位的工业，特别是提供所谓公共服务运输、自来水、煤气、电力等等工业，即使交由私人经营的话，为了公众的利益，也必须受公共当局的监督。”19世纪末，美国托拉斯的迅速发展及其攫取高额利润的活动，激起了美国人民的“反垄断运动”。这一运动得到了那些还未被托拉斯兼并的公司和南部农业资本家的支持，最终迫使美国政府不得不于1890年颁布取缔托拉斯的“谢尔曼反托拉斯法”，它与后来的“克莱顿反托拉斯法”和“联邦贸易委员会法”共同构成了美国反垄断的基本法案。此外，反不公平竞争规制还包括有关商法、民法中制约不公平竞争的规定，如对广告和说明行为进行规制的有关法律。
从本质上讲，这种规制形式的着眼点在于那些阻碍市场机制发挥作用的行为，其目的是为了坚持市场机制的基本框架并尊重经济主体的自由决策，是为了维护竞争市场以确保私人企业的正常运行。它并不直接介入经济主体的决策而仅只制约那些破坏市场原则的行为。正是从这一意义上，日本学者植草益也将这种规制形式称为“间接规制”。从这一规制形式的特点可以看出，它与自由放任的精神和自由经营的方式并不矛盾。随着美国政府在经济性和社会性规制领域的退却，反不公平竞争规制的作用反而有凸显的趋势。所以，在本章中，我们把精力主要集中于经济性和社会性规制这些有悖于自由经营原则的政府行为上。
按照植草益的概括，经济性规制是指在存在着自然垄断和信息偏在问题的部门，以防止无效率资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。它可以分为两类：一类的着眼点在于市场结构的塑造和维护，它包括对企业进入、退出以及进口行为的制约；另一类则侧重于对现行市场结构中企业行为的限制，如对企业价格以及提供服务的质和量的规定。
社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动设立的标准，包括禁止、限制特定行为的规则。它经常采用的形式有：1）信息的提供：要求企业提供产品满意标志，单位定价等；2）有关标准的规定：如工作安全标准，允许污染程度标准，产品检验法规等；3）索赔权利规定：确认消费者购买了假冒伪劣产品、不合格产品，或者使用特定产品时致伤、致残后向产品提供者索取补偿的权利。
尽管从理论上看，经济性规制和社会性规制区分是明显的，但是在实践中，我们并不能将它们泾渭分明地严格分开。例如，对某些物品和服务的质量的规制，其目的是为了预防垄断性供给和竞争弊端所引起的物品和服务质量的恶化。这既可以被视为规制市场主体行为的经济性规制，也可以被视为社会性规制的一部分。再如，一些旨在限制企业进入和退出的经济性规制，也往往具有保护环境、保护消费者利益等社会性规制的内容。因此，在下文的论述中，除非可能并且必要的场合，作者并不打算刻意地区分经济性规制和社会性规制，而以经济性规制为主进行讨论。
两个要说明的问题是：1）有必要区分干预和规制的概念。一般意义上的干预是一个范围很广的概念，它涉及政府与整个经济活动的关系问题；而规制则仅指干预活动的微观层次，它只涉及政府与企业的关系问题。政府干预的方式除了通过法规或行政手段限制企业自由行动范围和方式的政府规制之外，还可以通过财政政策、货币政策等手段对经济进行调节。本节中，我们只讨论政府规制问题，而其他政府干预政策，如财政政策、货币政策以及为维护社会公平和政治稳定而推行的福利政策，都不在我们的讨论范围之内。2）在本节中，我们所使用的政府概念是广义政府的概念，它不仅包括行政机关，同时也包括立法机关，司法机关以及它们派生出来的具有公共权威的机构。
规制政策的历史沿革
美国的经济性规制的最早可追溯到19世纪30年代，当时的规制大多局限于州一级政府。主要是成立州规制委员会来对银行、保险以及铁路等部门进行控制。当时，这些独立的规制委员会经常被冠以“阳光机构”的名称，这意味着，其规制企业的主要手段是借助于调查和公众舆论的力量，而缺乏有效的强制性措施。
到19世纪末，随着市场缺陷的日益暴露，再加上技术进步等因素的影响，经济性规制进入实质性的现代发展阶段。与传统的规制相比，它表现出以下四个方面的特征：
1.随着技术进步和市场的扩大，经济规制活动逐渐超越了州界
由于宪法规定，只有联邦政府才拥有管理跨州贸易的权力，这样，许多本应受到规制的行为往往得不到有效的控制。这种局面使得联邦政府的介入成为必要。在实践中，联邦政府一般采取了成立专门委员会，并授予其相应权限的做法来解决跨州生产和贸易的问题。最早的实践是1887年州际通商委员会（ICC）的成立，当时，它被授予了对铁路运输进行规制的权力。
自此，除少数例外，某项规制往往在联邦和州两个层级中同时存在，这构成了美国政府规制体制的—大特色。
2.规制机构不再是仰赖公众力量的“阳光机构”，而在许多方面拥有强制性的和权威性的手段。主要有A.进入规制和退出规制。这两种形式的规制主要采用许可证制度，即厂商为了能够从事某种生产或提供某项服务，必须从政府部门或其他官方机构中获取特定的许可证明。受许可证制度规制的行业主要涉及通讯、运输、电力、天然气以及自来水等领域。许可证包括两方面的涵义：
一是对新厂商进入的限制；一是对旧厂商进入新的市场空间的限制。在通常的情况下，准许进入的许可证同时也意味着必须承担相应的义务：不能随便退出该行业或退出该行业的某一市场空间。一个典型的例子是对公共汽车公司的规制，维持一条通往偏远农村的线路显然是得不偿失的，但是，汽车公司不能按效益原则随意退出，因为这是它为了获取进入许可所必须承担的相应义务。
B.价格规制。这是一个非常复杂的问题，通常采用三种形式：确定产品的最高价和最底价，确定定价公式，或者确定公司被允许的资金回报率上限。价格规制的依据主要在于克服自然垄断所导致的福利损失。因此，它多发生在那些容易发生垄断或寡头控制的企业中，如通讯、广播电视业、天然气等产业。
C.质量规制。质量规制有时以进入规制中限制条件的形式出现。即厂商为了能够从事某种生产或提供某项服务，必须使自己的产品和服务质量达到一定的标准。更为专门的质量规制主要是用来克服因信息偏在而带来的逆向选择问题。当逆向选择现象发生时，厂商和消费者博弈的最终结果将使厂商倾向于提供最低质量的产品。这时，质量规制的一般做法是：对不同等级的产品质量做出划分，并规定相应的价格水平。
3.联邦规制的触角迅速延伸到经济生活的各个领域19世纪80年代到20世纪初，规制主要针对具有自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等产业领域，这被视为美国经济性规制的第一时期。第二时期是20世纪30年代到40年代，以大危机为背景建立的规制领域：1933年以银行、1934年以证券和广播、1935年以卡车和输送管道、1936年以海运、1938年以航空和批发电力等结构竞争产业为主要对象。第三时期的规制是经历了各个不同阶段的能源增产、能源节约、反通货膨胀措施等各种各样的政策变换之后而得来的。主要以能源为对象，包括1934年对天然气井方价格、1960年对输油管道、1973年对石油价格实行的扩大规制。对于美国经济性规制扩张的历史过程。
现在，我们再来简要地看一下社会性规制。社会性规制开始出现是在20世纪初。在消费者保护领域，有1906年颁布的纯净食品和药物法以及据此成立的食品和药物管理局；在贸易领域，于1914年成立了联邦贸易委员会。开始时，它仅被授权打击限制竞争的欺诈行为，但是这一限制于1938年被有关法律所取消。社会性规制的繁荣是在本世纪的60和70年代，这一时期社会性规制的发展反映了诸如消费者保护、环境保护以及工作健康和安全等社会价值的成功。表2记录了60和70年代美国新社会性规制机构的建立和发展。
到20世纪70年代，美国政府的经济规制可以说达到泛滥的地步。经常用来衡量规制程度的两个指标是规制法案的数量以及受规制企业的产值。以前一个指标看，从1970年到1979年，美国政府制订的工商规制规章条例的篇幅增加了两倍，联邦条例法典的页数增加了三分之二。
单是在净化空气和水一类的保护环境方面的规章条例，1970年就已有2万项之多，1980年更增加到7万多项。美国的企业受政府的规章条例管制过多，例如钢铁工业就被政府制订的27个法规、5600项条例束缚着。联邦的规制记录1970年达到424000页，至1977年这个数字上升到742000页；从后一指标看，按照麦克阿维的估计，1965年，受规制企业的产出占GNP的8.2%，而到1975年，这个数字上升到23.7%。在《资本主义与自由》一书中，弗里德曼引用盖尔霍恩对规制泛滥的情况做了更直观的描述：“到1952年，除了‘个体经营’的业务，像旅馆和出租汽车公司以外，有80多个不同职业已经被法律规定发给执照。除了州的法律以外，有大量市一级的条例规定。更不用说要求执照的职业范围广泛到像无线电操作人员和屠宰场代办商那样的联邦政府一级的法令。早在1938年，单单一个北卡罗来纳州就曾把它的法律规定扩展到60种职业，使药剂师，会计师和牙医像卫生学家、心理学家、成分分析员、建筑师、兽医和图书馆员那样，受到州的要求执照的法律的限制。对这些职业的限制并不使人感到惊奇。但是，当我们听到对打谷机的操作者和碎烟草的商人要求执照时，我们不感到可笑吗？鸡蛋分等员、驯狗员、消灭害虫的人员、游艇推销员、修剪树木人员、挖井匠、砌砖匠和种植土豆的人，对他们要求执照我们又怎么想呢？在康涅狄格州，对以符合于他们高贵堂皇头衔的严肃性来除去多余的和难看的毛发的毛发异处生长治疗人员要求执照。对此，我们又怎么想呢？”到19世纪后叶，“以19世纪的标准，或用‘自由放任’的观点来衡量，美国已远非一个自由经济国家，因为尽管有关私人企业经营方面的大多数决策仍由这些企业做出，但是政府也可谓无所不在，深深影响着微观经济结构和机制的具体运行”。规制的泛滥给美国的政治、经济生活产生了深刻的影响，从而促成了19世纪70年代末开始的放松规制运动。
放松规制改革的背景
如果说美国政府经济职能的扩张是30年代大危机的产物，那么，本世纪60年代末70年代初，美国经济的停滞则为重新认识这一扩张提供了一个契机。二战后，美国生产的年增长率一直稳定在3.3%左右，但是到1968年以后，这一数字下降到1.2%。GNP增长同样处于停滞状态，仅为1.9%，而通贷膨胀却达到和平期前所未有的水平，名义利率也达到1968年以前水平的三倍。此外，以前很少超过100亿的财政赤字，到1983年也急剧扩张到了2000亿。
宏观经济的衰退和停滞严重破坏了人们对政府的信任，引起了对政府作用的深入检讨和反思。①作为政府对企业进行微观控制的最重要手段，规制自然也成为反思的焦点之一。这一讨论主要围绕以下几个问题展开：1）对众多规制机构规制动机和行为取向的分析；2）美国政府为几十年的规制付出了什么？即对规制成本的评估；3）对规制效果的全面反思，规制无效和规制有害论在学术界逐渐占据上风。
（一）对规制机构规制动机和行为取向的分析
——公共选择和俘获理论主张政府对企业实施规制的学者一般都以公益理论为依据，他们认为，规制是政府为克服市场失败和纠正企业不正当行为而采取的一种利他主义的举措。例如，当地方电气和电话服务有形成垄断的迹象时，就需要政府对企业进行规制以使公众免受垄断利润的剥削（垄断）；当某一工厂产生不付费的外部效应，比如空气污染或水污染时，就需要政府通过规制手段对其进行纠正或补偿（外部效应）；在另外一些场合，比如当企业之间出现不公平竞争行为（不公平竞争）时，消费者无法获取关于产品质量的充分信息时（信息偏在）或者当不可再生的自然资源被过度滥用时，客观上都要求政府规制的介入。显然在公益理论中，政府被视为超凡至圣的国家机器——它是集体利益的反映，被一些除了肯定和遵循公共利益之外别无他求的官吏所驾驭。“在今天的观点看来，这显然是幼稚可笑的。”对公益理论的宏观批评首先来自公共选择理论对官僚主义普通模式的探讨。它的贡献在于把经济人范例扩大到个人在面临“非商品”选择时所采取的行为和态度。它的原则是：人就是人，并不因占有一个总经理位置或拥有一个部长头衔而在“人性”上有一点点改变，而且在通常的情况下，他往往选择能为自己带来更大个人满足的决定，即使该决定不符合公共利益。正如戈登·图洛克所说的那样，“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。
由此产生了一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益。”具体到政府规制的微观层面，对公益理论最直接、最有力的反对来自俘获理论。俘获理论经常与1982年诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒的名字联系在一起。在一篇题为《经济管制理论》的论文中，施蒂格勒指出：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”换言之，规制是被受规制企业俘获的政府为前者的利益而非公共利益实施的。施蒂格勒进一步分析道，俘获的原因在于国家的强制权力为一产业利用国家赢利提供了可能性。一个产业（或一种职业）谋求从国家得到的主要政策有四种：一是直接的货币补贴；二是对新竞争者进入的控制；三是保护关税和相应的州际流动的壁垒；四是固定价格。为了获取这些政策，该产业必须保证其俘获的政治家、政治组织甚至政党在选举中获胜。“在这里，施蒂格勒将规制视为一种可交换的商品。希望从中得到公共福利转移的利益集团存在对它的需求，而渴望选举或再选举成功的政治家，负责它的供给。”遗憾的是，这种交换在多数场合下很容易成功。原因在于公众利益的分散性及其获取信息的高昂成本，以及与之相对的产业本身在这两方面的优势地位。
施蒂格勒的理论在匹兹曼那里得到进一步发展。在匹兹曼眼中，规制出台的过程实际上也就是互相竞争的利益集团追求于己有利的福利再分配方案的过程。他们都力图通过政治手段实现自己对社会剩余（生产者利益+消费者剩余）所要求的份额，而政治家们的任务则是在他们之间做出选择，其标准远不是公共利益，而是争取自己的大多数——也就是选举和再选举成功的机会。
如果说俘获理论的提出有些愤世嫉俗，那么同时以及随后的一些实证研究则无疑有助于增强人们对该理论的信心。弗里德曼在研究了美国的许可证（执照）制度之后写道：“在设法说服立法机构制定这类执照要求的争论中，总是把保护公共利益作为辩护的理由。然而，对立法机构颁发职业执照的压力却很少来自曾被有关职业的成员欺骗过或以其他方式乱处理过的群众。相反，压力总是来自该职业的成员本身。当然，他们比其他人更知道他们亏待了顾客多少，因而或许他们能够自称有关问题的专家。”希尔顿和穆尔在研究了汽车运输的规制体系后证明：“管理（规制）立法的唯一受益者不是消费者，而是经营运输企业的某些人，一般来说是那些最无能的人。”
（二）对规制机构和规制活动成本的评估
——规制的高昂代价由于政府规制的泛滥，到70年代中期，“美国已经不再是纯粹资本主义的祖国了”。规制泛滥的成本是高昂的：
从规章制订的成本看，据估计，美国纳税者为了支持政府众多的规章条例制订机构每年要付出数十亿美元。美国政府用在制订规章条例方面的开支，在70年代增加了3倍。据有人计算，制订美国当时的规章需要耗费12亿小时的劳动量。从机构维持的成本上看，1970年，负责市场管理的几个联邦“机构”的预算是16600万美元，1975年，这类机构的数量增加到十个，预算则上升到42800万美元。与此同时，公共社会组织或辅助公共社会组织的预算从14亿美元（12个“机构”），上升到43亿美元（17个“机构”）。更详细的资料来自施蒂格勒的研究。他对联邦政府主要规则机构及其开支增长的概况，以及若干大机构历年开支增长率分别做了总结。
在这段时间内，经济规制的确是一项兴旺的事业。平均说来，联邦规制机构的开支每8至10年翻一番。巨额的规制费用加剧了联邦政府的财政负担，扩大了政府的财政赤字。
（三）对规制机构规制效果的评估
——规制无效和规制有害命题的得出从19世纪50年代开始的对规制问题的检讨是全面而深刻的。除了对规制动机的剖析和规制成本的评估之外，许多经济学家还就规制行为产生的效果问题进行了更为专业的讨论。尽管仍然存在争论，这些讨论基本上论证了规制无效和规制有害的命题。在规制无效的讨论中，尤其引入注目的是施蒂格勒、巴伦和麦尔逊的研究。施蒂格勒在1962年的一项研究中在对受规制和不受规制的供电企业做比较后说，“未能发现对电力公用事业的规制有任何显著的效果”。他解释道，之所以全发生规制无效的现象，可能是因为：1）单个供电系统还未拥有强大的长期垄断的力量，所以即使不受规制，潜在的竞争压力也可使其不能索取垄断高价；2）规制机构不可能迫使公用事业在一特定的产出、价格和成本的组合中经营。这主要归因于规制机构识别能力（如识别平均成本）的局限和规制的时间迟滞以及企业对规制的规避和利用。另外，施蒂格勒在另外一项关于证券市场的研究中，也得出了同样的结论。
巴伦和麦尔逊在1982年的一项研究则表明，达到规制的预期效果——即实现企业的收支平衡和资源的有效配置——将有赖于规制当局能否得到有关企业成本的足够信息。而且由于企业在不向规制当局据实申报自己的成本的情况下，可以获得超过收支平衡状态的各种收入，所以，规制的预期效果很难达到，即资源分配的无效率会经常出现。
另外一些学者的着眼点则侧重于对规制非预期效果，主要是负面非预期效果的研究。他们的讨论在规制机构自身、受规制企业以及消费者等各个层面上展开，共同论证了规制有害的命题。下面我们将对这些讨论做简要介绍，其中的第1点和第2点主要针对规制机构自身这一层面；第3点、第4点和第5点主要针对受规制企业这一层面；而第6点则主要针对消费者的层面。
1.规制的“滋生效应”
即对某一个行业的规制往往成为对相关行业进行规制的理由。如州际通商委员会成立之初，只是为了实施对铁路运输的规制。但是，由于存在其他许多与铁路运输相竞争的运输形式，所以依据公正和有效的原则将州际通商委员会的规制范围扩展到其他如公路运输、内陆航运、输油管道等领域就被认为是必要的。哈佛法学院的杰夫撰写过一篇论文描述这一现象：规制看起来是为支持规制本身而不是为支持工业而实施的。也就是说，当某规制陷入困境的时候，解决的办法往往是设立更多的规制来支持原有的规制体系，而不是求更好的解决办法。①舒尔兹的描述更为直观，他在评价关于设置能源动员委员会的动议时指出，这一设想基于以下思路，即如果开始进行一项重大的能源工程，必须设置一个超级的机构，以免工程陷入公文旅行的迷宫。另外，这种滋生效应还源于官僚机构扩张权力的需要，由于规制往往能够给处于规制机构中的官员带来晋升或寻租的机会，所以，扩张规制往往成为他们追求的重要目标，这使得规制本身在表象上来看，有一种自我累积的“上瘾”（additive）的特征。这种“滋生效应”是导致规制机构和规制权力迅猛发展的一个重要原因。
2.规制机构人员的素质及其寻租行为规制
通常针对特定的经济活动，因此需要有一定的专业知识。专业化规制机构不仅是立法机关所必需的，而且同样也是受规制者欢迎的。受规制者可以通过经常的千丝万缕的联系和持续的压力，使规制者以合作甚至顺从的态度对待受规制者。规制者与受规制者之间这种特殊而又微妙的关系以及其手中拥有的自由裁量权，使寻租行为成为可能。寻租行为不仅会使被规制企业确保超额利润，而且，由寻租行为所引发的成本会成为消费者的额外负担。这实际上是规制者和被规制者对消费者福利的共同剥夺。规制机构的人员素质也是招致批评的一个主要因素。华尔街周刊有一篇题为“仅想唱歌的X女士在FCC的职业生涯”的文章，描写了这位战前的电台歌手被尼克松总统任命为FCC（联邦通信委员会）成员的经过。任命的理由是：作为一个电台的职业歌手，X女士非常熟悉广播工作的方方面面。该报道指出：这位夫人在7年的任职期间唯一的成就就是花费了4600美元的联邦基金在其私人浴室中安装了一面镶有金边的镜子。
3.企业内部无效率的产生
经济性规制一方面是为了改善在自然垄断部门企业行使垄断权力，以及在结构性竞争部门中发生过度竞争等情况下资源配置的无效率；另一方面也同时引发了企业内部的低效率。这种低效率在植草益看来主要由以下因素引起：
A.价格规制本身。植草益在充分分析了公平报酬率规制（即Rate of Return Regujatlon，ROR约束是价格规制最常见的一种形式）的内在机制之后指出：“ROR”方式由。于其自身不具备充分的、促进企业内部效率的激励机构，因此，它会使企业产生无效率问题。
B.进入规制。即使是在竞争性的被规制产业部门，进入规制减轻了由新加入企业产生的对现存企业的竞争压力，并且，在这类产业部门中，规制当局在进行价格规制时，往往都会助长被规制企业间的卡特尔式的协调方式，从而维持、促进了现存企业内部的无效率。
C.投资规制。投资规制企业包括对被规制对象的设备更新，投资扩张，与规制有关的以及被规制对象之外的行业多角化投资的规制，还有与此相关的企业合并规制等。
其中，多角化投资与合并规制的目的在于规制不正当的内部互补行为，但这种规制会封闭企业经营资源得以充分利用的途径，因而成为产生低效率的原因。
4.严重影响了企业正常效率取向的行为选择
这首先表现为规制对许多有生命力的企业项目的无情扼杀。舒尔兹在他的文章中用一个例子对此做了逼真的描述：“索亥俄公司要敷设一条管道，把石油从西海岸输送到内地。从1975年开始，该公司同140个各级政府单位和私人机构打交道，以搞到必需的700张许可证和得到政府的批准。50个月以后，到了1979年3月，该公司在无奈之中只得决定放弃这些工程。在这段时间内，公司耗资5000万美元，费尽心机也只能得到所需700张许可证中的250张。
到这家石油公司放弃工程时为止，它为了办理批准等手续，每个月要花100万美金，这项工程到底还是被政府的规章扼杀了”。其次，它表现为对长期投资的打击。因为与一项投资事业的未来利益有关的管理多变越是严重，企业所得到利益的折扣也就越大，结果必然是投资偏向于短期。
正如舒尔兹所言，只有政府才能从事长期能盈利之投资的命题，“只能说明我们生活在其中的世界的现状。而这种不得人心的局面并不是市场造成的……相反，是政府造成了不必要的管理多变和风险，其中包括未来价格控制和利润控制的风险”。最后，规制造成了企业过多投资的倾向。
这是阿巴契和约翰逊模型的一个基本结论。这一模型对规制当局和主张规制的经济学家的冲击不亚于俘获理论。传统的规制观点认为，在平均成本收费形式下，公正报酬管理的方式以及使公共报酬率接近长期利率的做法是公平合理的，但阿巴契和约翰逊模型却指出，在这些做法下，被规制的企业不是选择成本最小的投资组合，而是选择需要过多资本的投资组合。
5.对企业造成的直接损失
在一部研究国家作用之发展造成的通货膨胀问题的著作中，美国企业研究所的一位经济学家威登博姆认为，从1967年到1974年，国家干涉使私人企业承受的负担增加了50%。这些损失主要来自以下几个方面：
A.规制滞后导致的损失。在包含有定价机制的经济性规制中，规制滞后是导致损失的重要原因。因为规制价格一旦确定，往往会维持相当长的时期，而不管这一时期市场以及产品成本的变化。在通货膨胀盛行的年月里，规制价格给企业带来的损失是而易见的。
B.企业为遵守有关的社会性规制而付出的代价。据估计，在八十年代初期，美国企业为了遵守环境保护和节约能源方面的规章条例，需要多花费1000亿美元。例如，根据《空气洁净法》对汽车排气量规定了严格的标准，企业不得不增加大量费用，制造废气控制装置，使汽车成本大大提高。
6.对消费者的影响鉴于规制主义者都倾向于以保护公众利益
作为自己主张的依据，反对规制政策的学者们除了关注企业在规制政策下的尴尬处境外，还将注意力投向规制政策对消费者的影响。在俘获理论成立的情形下，规制机构和受规制者对消费者的共同剥夺是显而易见的。此外，企业的浪费和无效率至少部分地以成本叠加的方式由消费者承担，而政府规制机构庞大的财政开支的负担者，毫无疑问主要也是消费者。正如威登博姆所言：“该转移（由自由市场向规制经济的转移）损害了公民和消费者的利益，为了更多地消费某些官员认为他们应该消费的东西，他们得缴更重的赋税，付更高的价钱，而只能得到少于自己真正希望得到的东西。”如果说这一论断有些冒险的话，那么，乔丹在《美国航空系统的管理》一书中所做的大量研究则为这一论断提供了实证论据。他指出，西南太平洋航空公司由于其所在的加利福尼亚州地域广大，生活水平高，其规模完全可以与美国各大航空公司相媲美。与其他航空公司不同的是，它的航线仅限于州内，因此可以免受民用航空委员会的规制而被作为竞争市场的典范。乔丹所做的比较研究指出：“首先，空运价格比美国其他各州低30%以上。其次，西南太平洋航空公司的平均满载指数是航空业中最高的（因此，它的每公里乘客的”成本“是最低的），它的财政赢余最高，效率最佳。最后，尽管西南太平洋航空公司控制着加州90%的市场（自从它和加利福尼亚航空公司合并以后），但是它并没有滥用这种近乎垄断的地位（原因是其他大航空公司的存在不断威胁着它的业务活动）。乔丹还指出，西南太平洋航空公司表现出了适应需求变化（对顾客提供更好的服务）的极大灵活性。”另外一名学者伊兹的研究更向前迈进了一步。他指出“所谓为公众利益而施行的管理，事实上补贴了乘客中比较富裕的阶层，这些人经常乘坐飞机，但是却很少自己掏钱（实业家、国家官员），为这种补贴付钱的是地位较低微的公众，他们不那么富裕，不常乘坐飞机，而且必须自己掏钱（旅游者）。”此外还有一些专门产业如电气、通讯、银行等领域中，规制所带来的有关非预期后果的讨论。篇幅所限，恕不展开。
除了以上关于规制自身的检讨之外，其他一些理论上的突破和实践的变化对促成70年代中期开始的反规制运动具有同等重要的作用。篇幅所限，这里仅作提及而不加以详细展开。
1.对自然垄断问题的理论突破这主要归功于“存在进入威胁的竞争模型”即PCMs（Perfectly Contestable markets）模型。该模型认为，自然垄断的行为可以处于这样一种均衡态：即进入是自由的但不会发生；由于进入威胁的存在，现存的垄断者只能按平均成本定价而无法攫取过高的垄断利润。
2.对市场价值的重新发现和讨论这主要归功于公共选择学派、货币主义、产权学派等新自由主义派别的兴起以及他们的不懈努力。公共选择理论的实质是“市场价值的重新发现和利用”，它认为，市场的缺陷并不能构成政府介入市场活动的充分理由；在产权学派看来，市场自身的缺陷完全可以通过市场自己来解决。
3.技术因素的作用技术上的进步使得许多行业失去自然垄断的性质，因而失去规制的依据。例如在电信业，“微波传输和数字化电子技术完全结束了规制经济时代，使得联邦通讯委员会难以维持其规制”。
总之，到70年代后期，“美国的规制压制技术革新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率的配置，引起成本推动型那样的无益竞争的扩大，拒绝采用在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。70年代初这些想法在没有偏见的研究人员中占据了统治地位。”学术思想的作用在这场改革中是不容低估的，正如阿特舒勒所言：“放松规制改革为我们提供了一个理性分析并推翻根深蒂固的政策体系的范例。”②这一评价尽管有所夸大，但是学者们至少在以下三个方面扮演了重要角色：1）要使放松规制的立法建议被国会接受，必须以有关的学术发现或分析为基石；2）学者直接参与了放松规制进程；3）学者们在促成普遍共识方面发挥了重要作用。
尽管学者及其思想在放松规制过程中发挥过重要的推动作用，但学术批评并不能直接导出政治行动。放松规制改革从本质上讲仍是一个政治过程。关于规制的学术讨论自50年代开始，至迟到60年代末70年代初，规制无效和规制有害的命题就在学术界达成了某种共识。但是，“似乎直到1975年，放松规制仍然只是一种缺乏政治支持的学术思想”。
可以说，规制改革的理论准备工作已经完成，只是在等待一个合宜的政治契机。这一政治契机在70年代终于到来，这就是宏观经济的危机。紧接着1973年的石油危机，通货膨胀成为美国政府的首要敌人。政策制订者们到处寻找没有负面影响的药方，却处处碰壁。在1974年福特总统召集的会议中，没有人认为规制改革能有效地抑制通货膨胀，但是规制改革的确有助于抑制通货膨胀而且不损害经济其他方面的观点却成为与会经济学家的共识。几年前，经济是如此地充满活力，以致于规制的负向效果看起来微不足道，而且是短期的。在衰退的经济中，这些负面影响突显出来。保守主义者迅速掀起反规制运动。原先致力于增加社会性规制的消费者运动也转向反经济性规制的阵营。
一大批受自由主义熏陶，持有规制无效或规制有害观点的学者担任政府要职。在这种趋势的影响下，福特总统在政府，参议员肯尼迪在国会，几乎同时迈出了放松规制改革的重大步骤。
放松规制的过程
放松规制在英文中是“deregulatlon”。这是一个涵义极其广泛的概念，它不仅仅指规制法案和规制手段的废除，而泛指一切放宽企业自由活动空间的规制法案的修订以及规制手段的改变。正是从这一意义上讲，许多学者认为用规制改革（regulatory reform）-词来描述美国70年代中期到80年代中期的政策变动更恰当一些。具体说来，放松规制一般有如下形式：1）将对某一行业的全部规制——也就是说，对价格、进入、退出以及商业空间等诸方面的控制——统统取消，使其完全受自由市场和竞争法则的支配，如1984年对卫星广播产业和航空业的放松规制。2）规制的放松，即使规制更加富有弹性。如在价格规制方面，以区间浮动的价格规制代替完全固定的价格规制；在进入规制方面，不再有严格数量的许可证限制，而是规定，只要具备最基本的职业能力和金融支持即可进入。典型的例子是卡车运输业及银行业。3）对某一产业的特定部分放松规制。比如在电力部门，发电的一个或几个阶段以及电力输送等环节，可能具有自然垄断的性质，必须受到适当的规制；而其他一些环节，则可被视为完全竞争，因而是不需要规制的。
不管哪种形式，放松规制的目的总在于回归市场，将竞争的权力还给企业，并努力促使企业在更公平的基础之上展开竞争。换言之，以前的规制使得一些企业人为地处于被歧视的或不利的地位，而放松规制则是力图使大家站在同一起跑线上开始竞争。
美国放松规制运动始于福特总统的任期，在卡特和里根总统的任期之内达到高潮。卡特任内的放松规制以立法手段为主，而里根总统任内的放松规制则以行政手段为主。
公允地说，某些放松规制的举措，20世纪50年代末已经出现在通讯和广播等产业。但是，其原因都是因为技术革新破坏了当时的规制体系，因而是被动为之的政策变动。
作为政府主动为之的放松规制改革始于福特总统。1974年，福特召集有关的经济专家举行会议，商讨反通货膨胀的应对策略，但几天会议达成的唯一共识是：放松规制或许有助于降低价格水平，而同时不致产生其他的负面经济影响。
几个月之后，福特总统开始将放松规制提上议程。之所以将1975年视为大规模放松规制运动的开始，是因为在这一年的5月旧，美国政府取消了证券市场股票委托手续费的有关规定。在此之前，证券交易委员会（SEC）的规制是把股票委托手续费固定在一定水平上，证券交易委员会和随后的议会立法将其改为按需求动向来决定，从而注入了更多的竞争精神。与此同时，参议员肯尼迪从另一个政治和价值视角——即经济性规制损害了广大消费者的利益，而这些消费者又正是议员们必须讨好的对象——开始了对规制政策的批评。肯尼迪在国会召集了有关的听证会，并推动国会将放松规制的改革列入议事日程。
在1976年的总统竞选中，鼓吹积极政府的古老论调再也看不到踪影。无论是福特总统还是与他竞争的民主党候选人卡特，都坚决地批评“大政府”观念。福特说：“政府所应该做的，是使竞争更加繁荣、而不是压制竞争，它应努力为私人企业寻求更大的自由空间。”卡特竞选总统成功后不久，便加快了放松规制的步伐。首先是航空业，1977年，他签署了放松航空货运修正法，并任命卡恩为民间航空委员会（CAB）主席，进行了大幅度的放松规制。以前，在新企业加入的申请方面，关于公共利益必要条件论证的认可申请，需很长时间，实际上新加入是很困难的。为此，甚至连已有执照的运输业者也很难加入到需求量大的线路上来，从而不能形成有效的运输线路。还有，由于存在收费规制，因此不能鼓励企业去提供多种高级服务。据1977年的修正，凡在特定的线路上有事业许可的事业者，都被自动地认可为可以加入新线路，取消了对新企业加入的限制。此外，也取消了收费规制。该修正法的实际效果是显著的，1978年新加入的公司有75家，1979年加入的公司有93家，1980年有61家。而且收费水平也有所下降。自此之后，卡特任期之内，通过天然气政策法（1978），公共事业规制政策法（1978），国际航空运输竞争法（1979），斯泰加茨铁路法（1980），汽车运输法（1980），消费品运输法（1980），通货规制法等一系列立法举措。大大放宽了在天然气价格、石油价格、汽车运输、铁路运输、电力电话设备、银行等领域的规制，使这些行业的竞争更加活跃。卡特任内放松规制的改革是以立法手段为主的。事实上，放松规制的立法改革几乎全部发生在卡特任期之内。在1977年以前，国会几乎什么都没做，而在1980年之后，仅有三项放松规制的法规获得通过：1982年的公共汽车规制修正法，1982年的加恩一杰曼储蓄金融机构法和1984年的电缆电信法。
里根是一位有名的保守主义总统，“他厌恶规制的程度，可以与撒切尔夫人痛恨公营企业的程度相媲美”。与卡特政府相比，里根政府的放松规制具有鲜明的特色：较多行政推动，较少立法举措；重点在于对历年的规制条例进行全面检讨和重新整理；加大对新订规制条例的审查力度；对规制机构自身的经费和人员编制进行改革。
里根上台伊始，就在1981年2月17日发布了第12291号行政命令，对工商企业活动管理规章的改革订立了五条政策原则。随后，总统下属的行政管理和预算局根据这五条原则又制定出供改革实践遵循的十项指导方针。
这五条原则和十项方针的要点可概括为如下四方面：1）工商企业规制活动的最高原则，应当是最大限度地增进全社会的净受益程度。也就是说，实施规制不仅要考虑它对社会的好处，而且要计算为它付出的代价；不仅要考虑局部利益，而且要考虑对整个社会的影响。2）在可能条件下，对于规制的成本和效益必须进行定量分析，确定其成本效益比。
对于重大项目（经济影响超过1亿美元以上者）必须经过正式“规制影响分析”才能做出决定。在制定有关社会性规制时，必须经过“风险风析程序”寻求科学依据，否则不予规制。3）规制关注的焦点是实际效果，而不是产生效果的中间过程。如对排污企业的规制，只应规定其排污总量的上限，而不能对企业每—部门的限量和具体要用何种方式都进行规制。4）一般情况下，政府不应对企业的开设和经营方式、产量和物价等经济现象进行规制，即使规制，也应保持最低限度。
为了更有效地推行放松规制改革，里根政府还于1981年决定组成以副总统布什为首的放松规制工作小组，并把审批规制条例的权力集中到行政管理和预算局，对规制条例的制订和修订进行统一领导。该机构的任务主要有三项：1）对48个联邦机构报送的新规制条例进行审查和协调，合格者由该局统一颁布；2）对以前历年颁布的规章条例进行复查，对其中不合理者、已经过时者和重复繁琐者或加以修订，或予以取消；3）对不再适宜的有关工商企业活动规制的法律条文，向国会提出修正或取消的建议，推动立法上的改革。与此同时，他任命激进的反规制主义者领导经济顾问委员会和六个规制机构，并对规制预算和人员编制进行大规模削减。
很快，这些改革的效果便有所彰显，规制开支迅速减少了3%（实际变量），规制机构的雇员从11.9万人锐减到10.I万人。工业方面规制机构的预算减少到了1/3强。
同时，环境保护署、职业安全和健康管理局、消费者产品安全委员会等社会性规制机构的预算也有大规模的削减。
另外，由于新订规章审查制度的建立，联邦规章的数量急剧下降：联邦条例法典的页数比卡特政府末期同样时间内减少了1/9以上，颁布规章条例的文件数量减少了近1/4。
放松规制工作小组还会同有关部门一起对存在问题的119项旧有规制进行审查，其中的76项进行重订或予以撤销，部分修订和建议重审的另有27项。此外，还力促国会通过了三项（前已述）修正案，使放松规制得到立法上的保证。
美国政府放松规制的改革主要集中于1975-1986年，福特、卡特和里根三位总统的任期之内。
到80年代中期以后，放松规制的步伐逐渐放缓。主要原因在于：1）对经济性规制的改革和调整已基本完成；2）自由主义者的攻击矛头转向社会性规制，但大多数民主主义者，旨在保护消费者、工人和环境等的温和共和党人以及公众的大多数仍然支持此种规制；3）1982年和1983年的经济衰退以及政府赤字的急剧膨胀，削弱了行政对立法部门的影响力。
70年代中期开始的美国政府放松规制运动几乎涉及全部的规制领域又各具特色。证券业规制的放松最早开始；在卡车和空运领域，放松规制的行动早于立法，立法在很大程度上是对既事实的认可和合法化；航空客运的放松规制改革最为激进——1978年的航空客运业放松规制法，不仅废除了进入规制和定价规制，而且还解散了民用航空运输委员会；银行业的放松规制则以营造平等的竞争环境为宗旨。
放松规制的案例
在美国，铁路是大规模联邦规制的开始。可能与想象不同，它起因于过度的竞争而不是垄断。铁路由于它丰厚的利润预期而在各地尤其是在东北地区被过度建设。这种局面引起了生产者的不安和反对。由于铁路的成本结构具有“高固定成本、低可变成本”的性质，所以极易导致恶性竞争，同时引起价格的剧烈波动，铁路经营者显然不愿看到这种局面。消费者即那些货主们同样也对这种竞争局面感到不满：小货主抱怨铁路经营者鼓励大宗货物运输的优惠政策；大货主则希望得到一个稳定的报价，因为他们的目标不在于使运输成本最小，而是努力降低自己在竞争中的不稳定因素即风险。稳定的运输成本预期有助于降低这种风险。另外一些不满则来自于铁路经营者对长途运输、偏远地区运输和中心地区运输实施的价格歧视。进行短途运输和将货物发往偏远地区的货主们希望得到一个“公正”而又“稳定”的价格。看起来，最终规制至少部分地符合旨在纠正市场缺陷的公益原则。
对铁路运输进行规制的第一项立法，是1887年的州际通商法，它奠定了将近一个世纪铁路规制的基础。法案的主要条款如下：
①所有铁路收费都应当是公正和合理的；②在不同的货主之间禁止价格歧视或以此为目的的优惠政策；③不允许存在地理上的价格歧视；④长途货运的价格不得低于短途货运；⑤禁止以协议价格，分享利润为目的的联营；⑥所有报价必须是公开的；⑦成立州际通商委员会（ICC），对铁路运输的规制进行监督，并负责收集和公布有关信息。
在最初的几年中，最高法院的几项判决在很大程度上削弱了州际通商委员会有关最高限价、折扣以及长短途统一定价等方面的规制权力。为了使ICC的权力更为明确，在ICC的推动下，国会陆续通过了一系列规制法规：1903年的埃尔金斯法重申了ICC对折扣——即对长途大宗货运实施价格优惠——的规制权力；1906年的赫布巴姆法授予ICC制定最高限价的权力；1910年的曼恩一埃尔金斯法允许ICC将建议的价格调整推迟六个月，并授予ICC确定货物类别的权力，以取消铁路定价的另一种自由。除此之外，ICC的权力因其管辖范围的扩大而大大扩张，石油管道运输以及电话、电报、电缆行业都陆续纳入其管辖的范围。
直到1920年，立法的主要目标都在于对垄断权力以及不正当竞争行为的限制。从1920年开始，公路运输逐渐发展，同时铁路行业陷入低迷的状态之中。于是立法的重点开始出现变化——更加强调保护铁路经营者的经济健康和安全。1920年运输法中的许多条款都体现了这一原则。
比如说，以协议价格、分享利润为目的的联营被合法化；确立公正、合理的价格以确保铁路经营者能够有6%的资产回报率。为确保该回报率的实现，ICC被授权制定最低价格，并同时被允许对进入、退出以及兼并行为进行规制。有学者将这些条款视为“俘获”的结果。这一论断虽有失武断，但不容置疑的是，与以前的法规相比，它们的确更加倾向于保护现行铁路经营者的利益。俘获理论最充分的体现是美国政府对卡车运输的规制。
1935年的汽车运输法将卡车运输置于规制权力之下。
规制的直接动因来源于铁路业。经历了20年代的大萧条，许多铁路公司破产；生存下来的公司也都处于破产的边缘，或因处于严格的规制之下而失却竞争的活力和能力，只能仰赖ICC对固定资本回报率的保护。卡车运输的发展无疑对其形成了最有力的冲击和威胁。为了维持铁路运输（这一困境恰恰是规制带来的），美国政府开始了对卡车运输的规制（用规制治疗规制的弊端）。1935年的汽车运输法将卡车运输分为普通（common）、合同（contract）和豁免（exempt）等三种形式，并对进入、定价以及服务质量进行相应的规制（如表5所示）。在该法的制订过程中，铁路、大卡车业主以及ICC是其最主要的支持者；反对该项法案的主要是大货主和小卡车业主——前者看重卡车运输参人竞争有助于降低成本，而后者则出于自己的生存考虑。另外值得注意的一点是，卡车运输的进入所需的投资较少，因而其进入几乎没有什么财政壁垒，这样对其进入的规制便具有特殊重要的意义。一时间，经营卡车运输的许可证成为一种有价值的商品，这为政府宫员带来了诸多的寻租机会。
ICC规制权力的扩张趋势一直持续到1948年，其间内陆水运（1940）、转运服务（1942）和定价机构（1948）相继被纳入ICC的规制范围。
在铁路和公路运输领域大规模地放松规制是1980年的事情。在此之前发生的阿姆特莱克和康莱尔事件对放松规制有着特殊重要的意义。
二次大战后，随着航运和高速公路的迅猛发展，铁路客运迅速衰落。据专家估计，铁路在客运服务方面每年至少损失30亿。这加重了铁路经营者重货运而轻客运的倾向。
铁路客运服务的质量迅速下降，使得国会和尼克松当局不得不设立国家铁路客运公司即阿姆特莱克，去承担城市间铁路客运的责任以及由之造成的财政负担。它归联邦政府所有，但完全按私营企业的模式经营。更重要的是，它完全不受任何规制权力的限制。最终，阿姆特莱克以190亿的代价实现了其承担客运的责任。
康莱尔事件发生于1970年，这一年，由三家铁路公司合并成立的一个铁路公司运转三年后宣告破产。事前，该铁路被视为摆脱美国东北部铁路困境的一个创举。开始时，国会对这一事件并没有给予足够的重视，但是，当破产的负面效应——失业、铁路服务的丧失等——对地区经济产生冲击时，立法者们最终将其收归国有，这就是现在的康莱尔铁路。这条铁路在私有化之前，给政府造成了78亿的财政负担。
阿姆特莱克和康莱尔事件充分展示了规制政策的无效率和破坏性的经济后果。同时，阿姆特莱克事件第一次打破了铁路必须自己承担由于“垄断”地位而造成的历史负担的传统思维，也第一次形成了国会在价格以及服务规制失败后以取消规制应对的先例。所有这些提供了对铁路放松规制的直接动力和必要经验。
盖尔对铁路规制造成的损失做了学术上的估计，他认为损失来源于四个方面：1）在不存在竞争的情形下，提供服务的价格超过可达到的最低成本；2）规制下的定价方式，导致的资源低效配置；3）由于价格高于竞争水平，减少的运输量所产生的静态福利损失；4）技术创新的动机受到压抑。
这一方面是因为ICC的价格庇护降低了技术创新的压力；一方面是因为ICC出于标准化的需要而在技术革新方面表现出的惰性。摩尔估计，在60年代，仅前三项造成的年度损失就在38亿和89亿之间。乔治·希尔顿和托马斯·穆尔的研究不仅表明现行规制结构是“俘获”的结果，而且证明：在其他条件不变的情况，规制使美国的公路运费比不受约束的工业化国家高出40%-50%。造成的浪费达100亿美元，相当于整个运输部门营业额的三分之一。理论界和实践中产生的压力共同促成了铁路和汽车运输方面规制政策的改革。
1976年的搞活铁路业规制改革法和1980年的斯泰加茨铁路法以及汽车运输法，虽然是迟到的改革，但却是全面而深刻的。1976年的改革，使运费设定、企业合并及铁路撤销的规制有了弹性。斯泰加茨铁路法则把铁路运输的定价和服务完全推向市场。它最重要的条款如下：
①价格规制得到实质性的放松：价格取决于可变成本、市场占有度及其提供服务的特点（如从事向偏远地区的运输）；②合同式的定价方式合法化；③在放弃无利可图之路线方面，拥有更大弹性空间；④以反垄断限制取代价格规制的优先地位。
从某种意义上说，汽车运输法在放松规制方面更为激进：
①对“普通”型和“合同”型运输的进入规制大幅度的放松。这使得享受规制豁免的汽车运输公司在新的市场与受规制的公司全面竞争；②价格规制被放松，企业在一定范围内有提高或降低运费的自由，尽管定价仍需公布；③反垄断的间接规制取代了以往规制直接的优先地位。
这两方面放松规制的成就是惊人的。就铁路运输而言，1980年后劳动生产率和物质资产有了很大增长。与此同时，事故率下降了60%左右。大约600%的铁路运输在合同定价的方式下运行，这种方式使铁路业主和顾客之间得以建立起长期互利的关系。放松规制之后，平均运费逐年降低，（无论从目前还是从长远的观点看均是如此），而利润率却达到前所未有的水平。温斯顿在1990年的一份报告中指出：消费者（利用铁路进行货运的货主）在放松规制中获得的净收益达到40亿美元。在汽车运输领域，由于进入规制的放松，1980年之后汽车运输的经营者增加了一倍，虽然最主要的卡车司机联合体的会员减少了12万人，但司机总数却增加了80万人。由于汽车运输的放松规制，整个国民经济获利81亿美元。其中30亿美元来自私人货运者成本的降低，43亿美元来自运费的的降低，8亿美元来自服务质量的提高。
简要评论
（一）对其他规制方面的评价上面所讲的主要是放松经济性规制的过程，间接规制和社会性规制的改革并不完全与其同步，在一定时期内甚至还表现出相反的方向，而且这两个领域放松规制的效果也远不似经济性规制改革那样明显。
前已论及，间接规制的精神在于保护竞争而不是压制竞争。所以，新自由主义经济学的批评重点并不在此。随着经济性规制改革的发展，由于对垄断利润的恐惧，反垄断法的作用反而突显。在前面的案例中我们可以清楚地看到，无论是斯泰加茨铁路法还是汽车运输法，都强调以反垄断的间接规制取代直接规制的优先地位。正是从这一意义上讲，“直接规制与禁止垄断政策处于互相补充关系。对直接规制的放松就是扩大了禁止垄断法的适用领域。随着放松规制，禁止垄断政策将起到更重要的作用”。但是，这并不意味着间接规制游离于放松规制改革的潮流之外。随着经济性规制改革的推进，人们所担心的垄断局面并没有出现，立法和行政机关的指导方针相继出现了一些变化，其主要表现是反垄断法实施中的弹性。譬如，1982年和1984年的两项行政命令准许司法部以效率和效益为由不对兼并进行打击；公司之间在研究开发方面的合作会限制竞争，受其影响的竞争者长期得到补偿，1984年的公司法对补偿额做出了限制；1986年的一项法案则力图将对兼并者进行打击的理由由可能减少竞争和可能产生垄断，变为对兼并促成操纵市场能力之可能性的充分论证。
社会性规制改革与经济性规制改革也不是同步的。当对经济性规制的批评如日中天之时，由平民主义推动的社会性规制正达到它新的高潮，60年代，旨在保护公民权、反贫困、反战、保护环境以及消费者的平民主义运动促成了60年代末和70年代初社会性规制的猛长；这些规制的范围涉及到健康、安全和环境保护等各个方面，同时与之相应的规制机构迅速增多（这些规制机构因“俘获”而产生的可能性极小，至少在最初几年看来是如此）。值得注意的是，表2并不意味着这一增长到1973年即告终结，相反，在70年代后半部的五年中，仍有旨在进行社会性规制的法令或修正案出台。其中许多都是为防止放松经济性规制的负面效果而出台的，例如为保护存款者利益，美国政府根据1982年加恩一杰曼储蓄金融机构法存款金融机构法加大了主管当局的某些权限。从这一意义上讲，经济性规制和社会性规制在某些方面是互为消长的。
与经济性规制的放松相比，对社会性规制的放松是温和的。它主要涉及两个方面：1）社会性规制主要依据公益原则设立，忽视成本计算。由于这些机构寻求自身利益的冲动以及规制本身的运作，规制的成本是高昂的。这些成本主要由厂商，最终由消费者来承担。放松规制的第一步是对规制成本的考虑，这一考虑虽然从福特和卡特时代就已开始，但是当时并没有什么实际意义：虽然对成本和收益进行评估，但净收益并不被要求作为实施规制的理由。真正意义上的放松规制开始于里根时代，他要求一项社会性规制要想成立，必须以净收益为依据。同时，他还设立了特别行动小组，对引起过重负担的规制项目进行审核。2）使用更加富有弹性的方法进行规制：如解决污染问题时，仅为厂商确定允许的污染程度而不再对其生产的各个环节进行控制，这使得厂商拥有更大的自由空间可以按效益最大化的原则组织生产。
就社会性规制而言，规制与放松规制的措施交织出现，并未像经济性规制那样表现出强烈的减少趋势，甚至在总量上看还有所增加。哈恩和霍普金斯的研究表明，80年代，美国放松经济性规制的同时，与环境、健康和安全有关的新社会性规制、程序性规制大幅度增长。政府规制方面的行政支出居高不下的主要原因即是社会性规制的增长。
他们指出，在1990年的规制费用中，经济性规制仅为510亿美元，而社会性规制成本却达到2520亿美元，占总额的5/6。
（二）对放松规制后果的评价放松规制的目的在于扩展企业自由活动的空间，即将竞争精神重新注入到企业的生命中去。作为竞争扩大的后果，有得有失，或得失参半，每个产业的结果当然不同，而且由于观察者的立场和角度不同，评价亦各异。由于篇幅和专业领域的限制，我们无法深入到各个产业的内部，而只能综合放松规制的全部产业，以福利最大化为价值取向，略作评论。
卡恩对放松规制的积极效果做出以下评价：1）收费水平大幅度下降。这一点在航空、证券（股票委托手续费）、卡车、电信、铁路货运等方面尤为明显。2）包含引进各种减价制度在内的收费种类多样化和收费体系的改进。3）与收费体系多样化相联系，提供新服务有了急速发展，消费者能够选择价格与质量相结合的多种服务。4）企业效率因资源配置的重新调整和企业行政费的降低而有很大改善。5）由竞争引起的技术和设备更新，以及因收费降低和新服务的提供而引起的需求扩张，对宏观经济的增长做出了贡献。6）另外有争议的是服务质量的变化，如航空业中既有平均事故率下降的好现象，又产生了对超定员售票、机内服务差的抱怨。
放松规制改革暴露出的问题主要有：
1.诱发金融投机现象
1980年储蓄机构放松规制和金融控制法颁布后，许多储蓄协会开始取消利率上限和多种经营的许可而投机冒险。它们利用一个高利率的广告和一个免费电话，就可以狂吸社会上的存款，然后去冒险投资经营。存款人有政府储蓄保险法做后盾而放心储蓄，只要存款在10万美元以下，银行即使倒闭，政府也保障存款人不受损失。储蓄银行的院外活动集团成功地破坏了联邦住房放款银行面对已经觉察到的投机行为之限制，并赢得国会议员的支持，最后发生储蓄协会危机。随着储蓄协会倒闭的增多，1986年联邦储蓄与放款保险公司的保险基金告罄。1987年8月，国会授权银行局发行108亿美元债券，用于关闭无支付能力的储蓄协会，但杯水车薪，难挽危局。布什政府在1989—1991发行500亿美元的30年债券。发行债券的收入拨给一个新建的信托情报公司，使其在3年内清算或出售近500家无支付能力的储蓄协会。政府储蓄保险是政府对存款人的法律承诺，损失多少，政府无条件赔偿多少。据统计，1989年到1996年全部发生的保险损失为1550亿美元，商业银行在80年代因发放过多的房地产贷款等原因，也身处危局之中，资信地位受到动摇。
2.“挑奶皮”现象的发生
这种现象主要是伴随着对存在内部互相补助的产业放松规制而出现的。在存在规制的情况下，自然垄断部门有所谓的“供给义务”：即尽管供给成本因地区或用户群的不同而存在差异，在不少情况下仍设定全国统一或地区内统一的收费。这样，有些供给是盈利的，而有些供给是亏损的，企业为维持亏损性的供给，只能用盈利部分对其进行补助，称为“内部互相补助”。“挑奶皮”的原意是“仅挑出牛奶温热后上面那层富有脂肪而美味的部分来吃”。在放松规制的场合，则指存在内部互补的产业，放松规制将使新企业仅参加到那些收益高的地区、（如存在高密度，高增长性需求的地区）及高收益的服务领域。这无疑会压迫原有企业的收益，同时还会发生对特定地区，特定顾客层的服务不可能继续提供的现象。这一现象主要出现于电信、运输等许多领域。目前对这一现象的应对策略主要是：1）放松价格规制，恢复价格歧视；2）用征收“服务费”的办法将亏损份额分配给新加入者和消费者负担；3）建立普遍服务基金，由政府通过财政来对亏损的服务供给进行补贴。
3.排他性行为对于原属自然垄断领域的产业，在放松规制后虽有新企业参加，但至少在刚刚放松规制后的一段时期内原有企业会占据几乎全部市场，而其余市场则由新进入的企业来瓜分。理论上，这种市场叫做“部分垄断市场”。在该市场中，原有的企业称为“支配市场企业”。它们具有支配市场的力量，可以通过价格歧视、价格挤压，以及互惠交易等多种手段将新加入的企业从市场中驱逐或排挤出去。这些行为都属于违法行为。目前的应对策略也主要是从反垄断的立场上进行监督，使支配市场的企业不能作出类似的排他性行为，或者采用非对称性规制的办法，部分地保持对原有企业的规制，放弃对新加入企业的规制。
可以看出，无论是对银行业的投机，还是对“挑奶皮”和“排他性行为”，目前的应对策略主要是借助反垄断法和社会性规制。经历了经济性规制的痛苦岁月，很少有人希望再用压制竞争来弥补市场缺憾。放松规制运动最终将走向何处，尤其是社会性规制何去何从，目前尚看不到肯定的结论。但是，有一点是肯定的：“不会再有经济学家象在30年代那样，面对新的衰退坚持认为压制竞争会是一个重新走向繁荣的貌似合理的举措。”
二、政府内部的非规制化改革
与其他工业化民主国家相比，美国更依赖规定和规制来控制政府决策的执行。对于一切可能出错的事情都有一个规制；每当某一事情发生了毛病，便会有一批新的规制来加以约束。久而久之，美国官僚机构内部形成了一个庞大的规制迷宫。这些规制曾经为美国政府带来了巨大的理性、效率和声誉，但随着时间的推移和社会的发展，这种规制为本的管理模式日益暴露出它自身的缺陷和不适应性，导致了所谓的“过度规制”问题。“行动迟缓、效率低下和刻板而且无人情味”成了人们对美国政府的基本看法。以放松规制为取向的改革于是成为当代美国行政改革的主要内容之一。
过度规制问题的成因及后果
本节主要探讨的问题包括：美国政府内部管理中过度规制有哪些表现？其成因如何？实质是什么？它产生了哪些消极后果？
（一）过度规制问题的表现过度规制问题存在于美国政府官僚机构的各个层面。
其基本特征是：规制数量浩繁巨大，内容细密庞杂，远远超过了维持一定的监控水平和生产效率的需要。
国会是美国最大的规制制造者。以对国防部的规制为例，到1989年止，国会有29个委员会和55个从属委员会以不同的方式对国防事务实行监督。众议院就国防项目审批提出的修正案从1977年的零项增加到了1986年的148项。仅1993-1994财政年度，国会要求联邦行政部门准备的报告就达5348个。
法院对行政部门的规制也是有过之而无不及。早在70年代，伍德在波士顿担任学监时，其所在部门竟必须遵守200多项法院命令，连律师都感到数清已非易事，更不要说通读一遍了。
政府行政机构内部管理所依据的规章制度就更是浩繁细致，不胜枚举。
军队文职人员的人事管理手册有8800页，联邦人事手册则达1万余页。农业部所依据的人事法律、条例、指南、判例及内部条例重达405.824公斤。1991年海军人力资源办公室的人事表格堆在一起高达944.88米。极其复杂的人事制度则把人事职位分成459个系列、15个级别，每个级别又分为10等。
《联邦采购条例》有1600页，具体部门必须遵循的条例有2900多页。国防部的采购条例则长达2000页，其中12页谈如何购买奶油夹心甜饼，14页谈如何购买水果蛋糕。
美国政府的预算体制为了实现专款专用的目的，对帐目进行明细分类。1990年联邦政府的预算文件共有1376页。在一个军事部门，基地管理人员仅房屋修理一项就有26个不同的会计科目。俄勒冈州有一个100万英亩的国家公园，该公园的预算共分为53个大类，557个管理小类，1769个会计专项。会计专项之间的资金流动须经总部批准，每一笔资金在帐目间的流动至少要花费30天。
（二）过度规制问题的成因及实质
从一定意义上说，美国政府官僚机构的过度规制问题是对19世纪规制不足问题的一种过度反应的结果。在进步党人时代，改革者为了遏制日盛一日的腐败和效率低下问题，发起了“良好政府”（Good Government）和“科学管理”运动，开创了以功绩制为基础、政治中立为核心原则的现代公务员制度的基础。这一时期，主导的行政理念是“职业主义”和“专家治国”，主要依靠官员内在的道德约束来防止行政权的滥用。改革的设计者愿意给任命的官员以很广泛的自由裁量权，因为他们相信，行政人员都是专家因而懂得如何运用知识找到最好的解决问题的方法。因此，这一时期的法律一般都很概括和含混，经常采用一些可作广泛解释的语汇，如“公正和适当的”等。到了罗斯福新政时期，联邦政府的指导理论开始出现了转向，认为高级任命官员应该是总统行政的代理人。也就是在这一时期，政府在美国社会中的重要性不断增长，同时，其政治中立的原则也在理论和实践上日益受到怀疑。有人开始提出，行政机构实际上已成为利益集团争取政治好处的场所。美国迫切需要一种新的理论和机制，以便使得那些政治决策者可以保持对行政官员的控制。这种控制企图的实现形式就是后来愈演愈烈的详细而严格的规制。
综合起来，美国的过度规制问题可归结为以下原因：
1.行政机构的“一仆二主”地位
威尔逊认为：“美国的宪法决定了总统与国会之间为争取美国行政系统的控制权而竞争不休”。根据美国宪法，总统“保障法律得以忠实的执行”，总统据此认为，政府部门应对他本人负责。而宪法同时还赋予了国会“所有立法权”，国会认为这便意味着，它授权建立的政府机构理应遵从并响应其缔造者的旨意。自罗斯福执政以来，总统和国会一直在想方设法扩大各自对官僚机构的影响：总统权力每增长一分，国会的权力便也相应地膨胀一度。当尼克松总统设立了权力较大的行政管理预算局时，国会也相应地成立了总审计局及后来的国会预算局；当总统设立了中央情报局后，国会便也相应地成立了参众两院特别情报委员会，以便详细而及时地了解中央情报局从事的一切活动。
特别是本世纪40年代末期以来，美国政坛经常出现国会和总统权力分别为两个不同的党派所控制的局面，两派的政治争夺也不断地体现在行政领域，控制的企图推动了规制的不断发展。70年代的“水门事件”等一系列政府丑闻，又推动了加强对公务员的道德约束和对行政部门监督的法律的出台，这强化了公共机构中以“规制为本”的氛围的形成。
在形式上，所有行政机构都从属于总统，但是，由于国会掌握了授权、拨款和调查的权力，因而可以很容易地对官僚机构施加影响。虽然这些“微观管理”受到了普遍批评，但它们却一直在实行着并在形式上发生了重要的变化。正如威尔逊所指出的那样：“国会的微观管理越来越多地采取制订复杂的、详尽的法规的形式，而不是为某些人争取实惠的形式。……现在，国会不必通过一项法律，甚至不必批复一份报告，就可对政府部门下达指示，告诉他们如何使用拨款或怎样理解法律。”国会加强对行政机构的控制，并不仅仅是出于防止行政权滥用和扩大自己的权力需要，其背后有着强大的利益集团的推动。国会议员借以进行利益分配的法规和公式往往都是由全国性利益集团的领导人拟订和设计的，且利益集团之间的相互竞争使得政策的拥护者和反对者都要求国会做出结构和程序上的安排，以确保各方不可能占主导地位。只要利益集团试图影响和控制行政机构的企图和动力不减，它们就会推动和鼓励国会对行政机构施加更多的规制。
2.美国特有的司法审查制度
法院对行政机构的司法审查是指法院对行政行为是否合法做出的判断，以决定行政行为是否应该维持、撤消、停止进行，或者命令行政机关履行某项义务。美国公众对政府部门的不满、六七十年代的消费者运动及环境保护主义运动的浪潮刺激了美国法院对行政部门司法审查的强化。
“今天的法院与以往相比已大不相同，它主动允许人民对政府的决定，甚至那些在很大程度上属于政府自行做出的行政管理决定提出挑战。”法院的干预对政府采取的政策常常具有决定性作用。
一方面，法院通过大量的法律、命令形成了对行政部门的直接约束；另一方面，为了避免法律纠纷，行政机构的官员不得不谨慎从事，运用更为复杂的程序来对规章制定过程施加控制。一行政部门的首席律师曾公开指出：“规定是为了打官司和出于政治原因而制定的，因此它们的内容必须去满足这些需要。”此外，政府机构经常要面临法律诉讼问题，这使得律师在政府机构中的作用也日渐加强，而律师一般倾向于采用严密但繁复的规制和程序来进行管理。因此，法院对行政部门的干预，从外在和内在两个方面加重了行政部门的规制程度，从而带来了一系列的负面效果。
3.总统强化对官僚机构的集中控制的企图
近些年来，总统的微观管理也有惊人的增长。考夫曼注意到，半个世纪以来甚或更早一些，白宫害怕机构独立更甚于害怕机构瘫痪，它因而成倍增加了总统顾问机构和中央管理机构的数目，要求实行更高级别的监控。一旦你跨人国会或者白宫控制轨道，接下来的进程便有它自己的惯性了。“当更多的限制出现时，迫使各机构墨守成规的那种刻板性就加强了，结果，对它们不听控制的抱怨也随之增加，于是又引起了更进一步的控制、检查和清理”。因此：有关研究机构不无尖刻地指出，白宫控制系统的膨胀形成了“超负荷管理”，在这种情形下，程序便会压倒实质内容。
威尔逊认为，白宫改善管理的努力无非是要集中控制决策权，而“从各个重要方面来看，对官僚机构实行集中管理是行不通的”。集权化管理往往会加快规则和程序的不断膨胀，使行政机构陷入规制的泥潭难以自拔。
4.美国特有的政治文化
美国的政治文化是一种充满怀疑主义的文化，对执掌和行使权力者的不信任感贯穿于其整个政治制度的设计之中。美国人认为，只要监督不够，政府官员就可能会滥用权力，因此极力主张加强对官员的管制和约束。
美国的政治文化也是一种对抗性文化。“美国人尊重他们的政府形式，但并不尊重或承认官员们工作上的崇高地位，……美国人用权利与要求来确定他们同政府的关系，只要有一丝迹象表明权利受到侵犯或要求被忽视，也要雇用律师或向新闻界申诉。”这种文化更主张以“严格的、惩罚的或墨守成规的”方式而非协调一致的方式来处理和解决他们同政府以及政府各部门之间的关系。
美国的政治文化又是一种法治主义的文化，强调依照既定规则而非个人意志办事。
在这种文化氛围之下，各个权力主体为了讨好公众，都不断地强化对官僚机构的监督和约束，从而推动了过度规制问题的形成和发展。
5.官僚机构内部管理的需要和自我保护本能
官僚机构本身往往也是一个重要的规制源泉。一方面，官僚机构出于内部管理和控制的需要，基于以往的成功经验，往往会提出许多的行为准则、标准程序等。另一方面，出于自我防护的本能，官僚机构也会借助于拟定规则和照章办事来显示自己的“清白”和“公正”。在美国这种开放性的政治环境下，“一个有远见的官僚会认识到，任何使机构活动保持秘密、非正式和灵活多变的努力都将会付出重大的政治代价”。因此，对官僚机构而言，最安全的生存之道便在于：坚持每件事公开记录在案，坚持每件事都“照章办事”，坚持“人人一视同仁”以及坚持对每个违章者绳之以法。而规制所具有的“客观性”正是官僚机构最好的庇护所。例如，出于避免法律纠纷的需要，“政府机构规章制定程序的繁复程度便远远超过了《行政管理程序法》的要求”。
6.规制自身的发展逻辑“国会常常建立新的计划委员会和机构，但在它们变得过时时，却很少取消它们。”由于法律除非自动失效或审议终止则保持有效，这就使得美国的规制体系有增无减，日见庞大。例如，一个世纪以前，各州要求制造商对用做垫子的马毛进行消毒，并规定附上标签；早在本世纪40年代，垫子制造商就已停止使用马毛，但直到1990年才终于有一个州废除了这项法律。
过度规制的实质就是对政府生产性要素的无微不至的政治性管理。威尔逊曾精辟地指出：“老百姓在抱怨‘官僚机构’时最可能犯的错误，就是以为他们的挫折仅仅来自管理问题，事实并非如此——问题源于统治。”他认为，美国宪法所规定的制衡制度反映的是减少政府官员在管理工作中的专横行为的一种愿望，而这种愿望的基础是，认为低效是为自由和具体问题具体分析而付出的较小代价。因此可以说，大多数官僚受外在制约因素的影响要比受组织目标的影响更大，政府工作低效是其政治制度固有的一个组成部分，这并不是官僚机构的错。
（三）过度规制的后果
过度规制问题给美国官僚机构带来了一系列的消极后果，这些后果对改革倡导者形成了强烈的刺激，也为改革提供了事实依据。这些后果主要有：
1.行政机构生产率低下，浪费严重
据《公司》杂志报道，在国防部，发送一个F-15战斗机的零件需要在13张表格上填写243项内容，经过22个人的手，花费16个工时，目的是便于管理和保存记录。
除了办事拖沓，时间浪费严重外，金钱上的浪费更是引入注目。比如，1983年政府花在纽约市穷人身上的公家经费和私人捐款为人均7000美元，但只有37%到了穷人手中。
而最能体现美国官僚机构浪费问题的例子，则莫过于美国空军花3000美元买一个咖啡壶的故事了。前国防部副助理部长斯通指出，“我估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”。
2.行政人员缺乏激励，士气低落
斯通认为，各种规章事实上在向那些从事实际工作的人员发出了一种信号，即：“你是蠢货。我们不信任你。不许你运用常识。”文职官员缺少激励的最明显的例证是离职率。福克斯引用原负责武器采购项目的司令官的话说：“有能力的人大批地离开了”，“因为可以弥补他们较低经济收入的精神收获非常少”。戴维·奥斯本和特德·盖布勒一针见血地指出：“为了控制5%不诚实的人，进步党人规定了繁文缛节，使其余95%的人非常灰心丧气……
政府实施的几乎每一套规章制度都蕴藏着这种控制人的动机。”佛罗里达州的一位官员也指出：“公营部门的情况是大张旗鼓地打消雇员的进取心，即不让雇员们开动脑筋，而是明确告诉他们必须去做什么，必须在什么时候去做，必须怎样去做。这真是煞费苦心，不让他们有主动精神。”
3.忽视组织的“使命”和“结果”强调对外部制约力量的服从，转移了行政管理人员的注意力，照章办事以免去政治上的麻烦成了组织的首要目标，而对于自己所在部门的职责如何、办事效果又怎样反倒成了其次。政府官僚组织逐渐形成一种只对规则负责而不对结果负责的公共管理哲学，用美国总统克林顿的话说，就是联邦雇员考虑的“目标不是产生结果，取悦于消费者或节约纳税人的钱，而是避免错误”。一位公共部门的负责人指出：“关于官僚主义的计划，我所察觉到的情况是，尽管有种种规章和繁文缛节，计划却很少关注计划所服务的人们的实际效果。如果这种情况从一开始就考虑进去，即如果—开始就注意效果的话，就能够免去许许多多的繁文缛节。”
4.政府组织缺乏创新性和灵活性以规制为本的管理模式，主张以一套单一的、细致的、普遍使适用的规则来规范所有的政府行为，主张一视同仁，坚持照章办事。然而，现实的需求毕竟总是千变万化而又超前于规则的规定的，今天的美国人比以往任何一个时期都更加注重公共服务的质量和可选择性，这就使得政府机构的僵化呆板问题显得尤为突出，受到越来越多的批评。
针对过度规制所产生的这些后果，顺理成章的解决方法似乎只有一个，那就是放松规制。用威尔逊的话说，“要想干得好，我们就不能不减少对政府的制约。既然减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能，从而产生了实际效果，那么减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力。”
州与地方政府的早期改革实验
何谓放松规制？从表面形式上看，它与放松对市场的管制相似，但政府内部管理上的规制放松却有其独有的特质。美国政府对放松规制的界定是：设计一种“政府官员对结果负责，而不是仅仅对过程负责”的新体制。由此可见，放松规制不是简单地取消一些规则，改变一些规则，它是要彻底改变旧有组织中的文化，籍以提高政府绩效及其对公民的回应性。
早在70年代，放松规制就已成为部分政府官员、民间研究机构倡导的—个主题。部分联邦行政部门及州与地方政府也陆续而零星地开始试点。由于州与地方政府不是全国性利益集团争夺的焦点，具有更大的政治灵活性，因而也取得了一些具有示范意义和推广价值的成果。这些成果虽然比较分散、作用范围有限但却反映出某种具有方向性的变革趋势。
（一）削减陈旧规制
1.实施“日落”法
这种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，除非得到再次批准，否则就从此失效，因而迫使人们对各种规制进行定期审查。
1976年，科罗拉多州通过了第一个“日落”法。到1983年，共有35个州通过了此类法律。其中，佛罗里达州的改革最为激进：它规定对所有的规章、所有的信托基金、所有的咨询委员会、委员会、理事会和董事会都实行“日落”法。
2.建立审查委员会，检查政府的规章或活动，剔除过时的内容佛罗里达州在这方面走得最远。每隔20年，任命一个修宪委员会，审查和修改州宪法。每隔10年，税收和预算改革委员会召开一届会议，审查州的税收、预算和计划制度，审查州的岁人需要、效率和生产率，并有权提出修改法律，将宪法上的修改交付投票表决。
（二）改革预算制度
经济衰退以及政府财政收入的减少，使得美国的各州及地方政府不得不调整既有的专款专用、明细分类的预算制度，籍以提高财政活动的灵活性和资金的使用效率。
1.支出控制式预算
这种预算制度有两大特点，其一是取消明细分类项目，实行资金总额预算，如果出现突破或某种机会可以把一个会计科目的资金转移到另一个会计科目上；其二是允许各部门保留其在财政年度内没有花掉的预算经费。
1979年，加利福尼亚州的菲尔德市首先采用此项政府预算方法。到1981年，该市被评为全州财政最佳的四个城市之一。在80年代，采用支出控制式预算的其他城市约有十几个。佛罗里达州的达德县采用了类似的预算制度，叫做经营式预算。还有些城市和州部分地采用了上述制度，减少或取消明细分类项目，实行一揽子预算，较为突出的州是亚利桑那州。
2.结果取向的预算
根据所希望得到的服务水平实际编制预算，即花钱“购买”一定数量和质量的服务。议会将根据有关公共服务的数量、质量和费用的测量信息对服务水平而非明细分类项目进行投票表决。
加利福尼亚州的森尼韦尔市最早实行该种预算方法。
这一制度大大提高了劳动生产率：1985—1990年，在剔除了通货膨胀的因素后，该市服务单位的平均成本下降了20%，其用人数量也大大低于其他城市。此外，佛罗里达州和俄勒冈州已开始努力制定某种形式的按效果决定的预算。
3.长期预算大部分美国政府采用的是1年制预算，这使得决策者很难具有前瞻性的眼光，也使得政府在问题来临之前难以采取灵活的方式提前予以避免或解决。长期预算或长期财政预测，就是要增强政府的远见和灵活性。
加利福尼亚州的森尼韦尔市采用的是2年预算制，并在其经营预算和投资预算中，对今后的收入和支出做出10年预测，而且，他们还努力把预算制度同长期计划制度紧密结合在一起。明尼苏达州也使用2年预算，但预测今后4年所有的费用和收入；许多州现在都做长期的收入预测，加利福尼亚州和佛罗里达州都作了认真的支出预测。费尔菲尔德、达拉斯、圣安东尼奥和沃思堡各特市都准备长期的支出预测。在华盛顿，当局按大类别公布支出和收入的5年预测。在费城1993年开始实行5年制预算周期。
4.跨部门预算
通常，某一政府部门开支的削减往往会引发另一部门或另一级政府支出的上升，所以，一个部门在做出某种财政决定时应该就其政策影响向其他部门发出信号。
明尼苏达州的财政备忘录中包括对其他州一级部门和其他行政当局，诸如地方政府和学区的影响。森尼韦尔市也采用跨部门预算。
5.准备基金
许多城市要求把所有收入的3%至5%留做意外事故基金，作为对付政治家们倾向于把钱花光的自动保护。到1989年，已有28个州要求建立它们称为的“未雨绸缪”基金。
（三）改革人事制度
一些州及地方政府开始尝试放松对人事管理的过度规制，以增强其灵活性。
艾奥瓦州现在允许管理人员从一般能力测验中前6名最高分的人中挑选要雇佣的人，并允许管理人员临时解雇时绕过资历问题。最引人注目的是佛罗里达州的行动，即限期取消文官制度，同时放手让两个部门去创造一种替代性的制度。（该行动的截止日期是1992年6月30日，但由于资料问题，目前还不知道该州原有的文官制度是否依然存在）。加利福尼亚州的桔市在1973—1975年间对警察进行了一项以绩效为基础的激励计划。该计划规定，只有四种恶性犯罪报案数出现一定比例的下降，警察才能获得一定比例的集体性的增资（由于种种原因，该实验没能延续下来）。
1993年温特委员会（系州与地方政府公共机构委员会）对州与各级地方政府已有的这些放松规制的经验进行了概括总结。该委员会在所提出的名为《残酷的真理/艰难的选择》的报告中，力倡“压平层级”，精简规制，使行政主管、管理者、一线雇员挣脱规制的天罗地网。主张建立“以团队为基础的绩效奖励体制”、平等雇佣和“以结果为本的预算制度”。该委员会还建议职位分类不宜超过55个，小额采购宜采取单人签名制等。这一报告已成为指导各州与地方政府继续放松规制的纲领性报告。
联邦政府的放松规制改革
从70年代开始，美国联邦政府的某些部门就已开始了放松规制的实施。1988年，联邦人事管理办公室主任霍纳首先提出应放松对公共机构的规制以取得更大的灵活性。
但是，把这一改革正式纳入到整个联邦政府行政改革的中心日程上，并予以大规模地推广实施，则是在1993年以后。
1993年9月，美国副总统戈尔领导下的国家绩效评论（TheNatlonal Performance Review，NPR）发表了名为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告（以下简称《戈尔报告》），全面系统地提出了联邦政府层次放松规制的战略。本部分将以时间为线索探讨美国联邦政府规制改革的进程。
（一）《文官制度改革法》
（1978）：改革的起步美国官僚机构的过度规制问题最集中地体现在人事制度方面，因此，放松规制的改革尝试也主要是从这里起步的。
1.问题的源起美国公务员制度的建立
始于1883年的《彭德尔顿法》，该法作为对政党分赃制的否定，为美国的人事管理确立了三个目标：根据功绩大小而非政治关系聘用政府职员；有效地管理这些雇员；一视同仁地对待同一级别的雇员。①为了实现上述目标，美国通过了1923年和1949年的职位分类法，在整个联邦政府层次确立了一种18级的、统一的、集权型的职位分类制度。这些制度的核心价值包括：连续性（Continuity）、中立性（Neutrality）、能力（Competence）、功绩制（Merit）和对公众的责任制（Responsibility）。这些核心价值给美国公务员制度以持久的生命力，但这些价值的具体实现形式即标准化、集中化、过量化的规制，却损害了公务员制的效果，在美国官僚机构形成了一种规则变得比结果更重要的服从性文化。这种制度较好地防止了滥用权力现象的发生，却产生了非预期的后果：提高了体制的运作成本，减低了政府绩效，压抑了公务员的积极性和创造性。这一制度最明显的弊端是：
①僵化的任命规则使联邦机构难以雇佣到临时工作人员从事非长久性工作，工作完成之后又迫使机构削减常任公务员。可见公务员的合同制是个方向；②非灵活的资格标准妨碍用人机构对求职者进行自主判断，优秀的大学毕业生往往被拒之门外。可见分权的部门录用自主权是一个方向；③复杂而神秘的职位分类制鼓励和奖励狭窄的技术专业化，导致工作的部门化，专才有余，通才难觅，削弱了机构运用复合型人才去应付挑战、冲破瓶颈的能力。可见适当增加部门横向流动以及造就通才是一个方向；④实行公式化的工资，奖励年资，基本工资的定期增加几乎是自动的和不可改变的，奖金数目限制很严且无足轻重。可见奖励绩效（pay for performance）是个方向。
1978年，美国通过《文官制度改革法》，试图解决人事制度中的上述问题。
首先该法允许在以规则为基础的模式内加强分权，即在单一的框架内，由新成立的人事机构一人事管理局向其他的机构和管理者下放更多的权力。这种分权所要下放的虽然是“管理规则”而非“自己制定规则”的权力，但这将有助于提高政府部门人力资源管理体制的灵活性。
其次，该法开始实行灵活付酬战略的绩效工资制（适用于GS系列的13-15级），并为减少永久任职，开始着手降低解雇绩效不佳的雇员的难度。
最为重要的是，该法鼓励人力资源管理方面的创新，允许开办10个人力资源管理创新项目，允许人事管理局在特定的条件下进行突破现行法规的试验。这是美国联邦政府第一次尝试建立超越以规则为基础的公务员体制模式。这种试验进行了不到10次，但没有一个能够持续5年以上，每个试点最多影响到5000名雇员。
2.示范项目
A.示范项目之一：中国湖——圣迭戈工程模式这一名为“海军示范项目”的人事制度改革试验主要在位于中国湖的“海军武器中心”和位于圣迭戈的“海军海洋系统中心”进行，其目的是要授予专业官员更大的调动、提升和奖励下属的权力，以期提高部门工作效率并增强吸引人才的能力。该项目始于1980年，经国会批准，延期至1995年，是示范项目中时间最早、最长的一个试验。其具体做法是：将原有的22个职位分类分成专业性、技术性、专家性、行政性和办事性5大类，并把通常的18个级别压缩成4-6个级别。管理人员大受其益：职位分类分级异常简单，省去了大量不必要的繁烦的评估工作；招聘新雇员时可根据市场调节并灵活决定新来人员的工资级别；无须说明理由便可以很容易地将某一雇员晋升或调任，并可在每一工资带范围内增加表现突出人员的工资；拨给所有管理人员的专款由其自由分配，既可用于增加工资，也可用于发放奖金；精简人员主要根据其工作表现的评语，其次才是资历。改革也受到雇员们的欢迎，1987年的一项调查表明：
80%参与该试验项目的雇员喜欢新制度而不喜欢旧制度，70%的雇员支持根据表现支付工资。
中国湖试验体现了美国现代人事制度的变革方向：
①淡化职位分类和加宽工资级别；②市场薪金；③根据表现付酬；④根据表现而非资历提升和解雇；⑤允许管理人员在合法的和非歧视性的原则之下，雇用最合适和最优秀的人才；⑥简化被辞退雇员的上诉程序。
中国湖试验并未得到全国范围的推广。国会担心行政权力下放的做法会导致同工不同酬，雇员工会对功绩工资制持怀疑态度，一项调查则表明在被调查的2万名中级文官中有70%的人反对在全国范围内推广中国湖——圣迭戈工程模式的绩效工资制；而里根政府的“任何改革都不能超过现行制度”的原则，使这一示范项目的推广陷入了孤立无援的境地。
B.示范项目之二：“同步前进”（Pacer Share）示范项目该项目是在加利福尼亚州麦克里兰空军基地的萨克拉曼多空军后勤中心的“配给管理局”进行的。该管理局的主要职责是负责物资的订购、接收、分发、装运和储藏工作。
因此，该项目的重点集中在大量的办事员和蓝领工作方面。
“同步前进”项目是联人管理局的第一个在遵守工会章程的环境下进行的试验，并采用了劳力管理协作的新方法。
该项目于1988年1月18日正式开始执行。
这一项目的主要目的是：通过建立更具灵性的人事制度和可以为雇员改进组织绩效提供直接动力的生产力收入分配制度来提高工作水平和质量。其针对的主要问题是人事管理规制过分细密、繁复和僵化的问题，这些问题主要体现在职位分类、工资定级、文本工作及绩效测定领域。改革的主要内容包括：
①简化分类制度；②简化工资制度。将原由的GS和FWS级并人更宽泛的工资级别，并经过比较进行年度工资调整。晋升者的工资增长至少要达到10%；③实行生产力收入分享制度。雇员和组织可共同分享劳力费用的下降额（与1987年相比）；④取消浩繁而不必要的对个人年度绩效的测定等。
1990年的一项评估表明，在过去两年里，该项目共实现人事费用的直接节约约161.5万美元，司令部分享额为80.76万美元，每个雇员则得到501美元。文官人事办公室进行职位分类工作所花费的时间从每周55小时降至每周16小时。
C.示范项目之三：“标准和技术全国协会”人事管理示范项目标准和技术全国协会的传统职能是，发展作为国家物质测量制度基础的各种标准、评估方法、测量技术、参考资料等。近些年来，它也承担了一些诸如辅助产业部门进行技术开发和进步方面的职责。这是一个学术氛围比较浓厚的小型机构，雇员约3000余人。该示范项目从1988年1月旧开始启动，期限为5年。
总体而言，标准和技术全国协会的人事管理示范项目的目标与海军示范工程的目标大致相同，即试图通过放权、简化规章和增强灵活性等方式来提高人事制度的效率和对人才的吸引、激励和挽留能力。
简化后的分类制度将工作岗位分为四大类（科学和工程专业人员、科学和工程技术人员、行政人员和保障人员），每一类包括一个或多个工资等级。实行绩效工资制，并对在绩效考核中达到“完全胜任”（Fully Successful）等级及其以上者，即“值得赞扬”（Commendable）等级和“工作杰出”（Outstanding）等级给予一定比例的增资。
该项目比较独特的一项创新是，允许使用录用和挽留津贴。这些津贴主要针对那些难以填充的科学和工程学职位，目的在于增强对人才的吸引力。根据规定，津贴不得超过1万美元，具体数目要根据相关市场要素来决定。接受录用津贴的新募人员必须保证为联邦机构服务6—36个月。
1991年，美国人事管理办公室发表的两年性评估报告认为，该项目已经实现其以“预算中立”（Budget-neutral，即在改革期间工资支出总额维持在一定水平上）的方式实施示范项目的目标。该报告还指出，在标准和技术全国协会内，平均工资增长与绩效考核类别之间存在着显著的联系，高绩效者其工资增长要高于其他组织。该报告还显示，在项目实施的这头两年中，有46%的雇员表示接受以绩效为基础的工资制。
3.改革评价1978年的改革成果有限，并未真正解决美国传统公务员制度的诸种弊端和问题，这表现在：
A.把工资和奖金联系起来的灵活付酬制并未达到预期目标。所有部门都用一个评分和奖励方式，结果使得工资与绩效联系甚少：绩效评估中的分数贬值导致了“撒胡椒面式”的奖金分配和轮流坐庄式的分配规则，受到了美国政府管理者的普遍攻击。
B.减低解雇绩效不佳者的难度的努力事实上加重了对政府部门的规制程度。新增加的规制要求和程序要求（如衡量绩效的主要因素与标准、改进期等），以及一套复杂的投诉处理制度，使得新的体制更加神秘和令人困惑。
C.示范项目的经验和成果没有得到政治支持，从而失去了推广的机会。
4.1978年改革后的微调1978年文官改革法之后，美国联邦政府在下面几个方面对公务员制度做了微调：
A.在永业公务员之外临时录用的合同制雇员有所增加。1985年，美国政府扩大了政府部门雇用临时雇员的权力，合同期限增至4年。临时雇用价格便宜（无须过多培训，无须支付永业制下的健康保险和退休好处）、解雇容易，有助于增强政府面对不确定环境时的灵活反应能力。
B.重提淡化职位分类。虽然示范项目已探索出一些有价值的成果，但对于女口，阿调整，官方一直没有统一的方案。
C.简化规则。给某些部门某些自主决策权。1980年通过《公文削减法》，1981年发布12291号行政令，严格按照成本收益原则来审核限制不必要的规制出台。
D.改良绩效制。1984年，议会通过“绩效管理和确认制度”（The Performance and Recognitlon System），基本解决了绩效制中的公平问题，但仍没有实现将绩效和付酬直接联系起来从而提高绩效的目的。
1987年，里根政府提出了《公务员简化议案》（The Civ-il Service Simplificatlon Act），试图通过合同出租等方式间接放松规制，但遭到议会否决。
1989年，由朝野人士组成的沃尔克委员会发表了著名的《美国的领导能力——重建公务员体制》的报告，就进一步加强联邦人事管理办公室的议事日程提出了各种的建议。这些建议主要包括：1）通过有条件的给予各部门以制定规则的权力，扩大既有试验权和继续运用建议和信息交流机制等方式，继续放松对录用过程的规制；2）创造一种能够给予管理者进行管理时所需权威的制度，使执行责任和管理权威相一致；3）研究废除职位分类法和允许所有职位分类活动在机构层次上进行的可能性及后果，继续支持这一领域的小型示范项目；4）实施新的改革示范项目。
（二）《戈尔报告》（1993）：改革的新起点1993年9月，《戈尔报告》正式发表。该报告是90年代美国重塑政府运动的纲领性文献，内部管理的非规制化改革是报告的核心内容之一。戈尔报告断定：美国政府的绩效不佳，“问题不在于政府雇员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒息，以至于扼杀了政府雇员哪怕一丁点儿的创造性”。解决问题的出路在于：“必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。”从报告的有关建议来看，美国联邦政府放松规制有以下几个方面的考虑：
①简化预算程序，改革预算体制，从而使管理者摆脱费时费钱的多重约束；②下放人事管理权，改革文官体制，给部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权；③改革政府采购制度；④重新整顿督察长办公室（The Inspectors General offices），促使其职能的转变，其工作重点从专注于处罚犯规者转变为重点帮助行政部门提高绩效；⑤废除成千上万的过时的强加于联邦雇员的规制；⑥放松对州与地方政府的规制，授权它们自主决策权。
下面将以废除规制、预算体制、采购制度和人事体制为中心线索，分别讨论美国放松规制改革方案的实施和最新进展情况。
1.过时规制的废除关于取消对行政部门的过时规制，报告共提出三条建议：协调行政部门的规制出台；设立行政部门可以逐步摆脱规制的一个程序；减轻议会向行政部门要求的书面报告负担。
1993年9月1旧，克林顿总统签署第12861号行政令，要求取消联邦政府内部规制的1/2。1993年9月30日，又签署了第12866号行政令，对要求出台的规制进行严格审查。克林顿政府在各部及行政部门共创立了135个重塑实验室，授权重塑实验室自主创新，并且在每一个部及行政部门都建立了重塑小组。这些举措推动了简化过时规制的进展。成功的案例有：
①纽约州的退伍军人重塑小组简化了补助发放的程序（从25个环节降低到8个环节），等待咨询的时间从30分钟降到3分钟；②迈阿密海关确立如下服务标准：在5分钟内为顾客办完手续，在24小时内为装载易坏物品的货船办完全部手续；③从事出口的企业可以同时得到19个联邦政府部门的服务；④德克萨斯的小企业管理局把申请贷款的表格压缩到只有一页；⑤亚特兰大的联邦重塑小组，将64页的申请表压缩到现在的8页，而且可以同时申请6个联邦项目。
1994年美国政府废弃了1万余页的联邦人事规则手册。
2.预算体制的改革关于预算体制改革，《戈尔报告》共提出六条改革建议。
其中核心的三条内容是：建立两年制预算；要求议会淡化对预算帐目的明细分类；允许行政各部门保留剩余的预算资金。
美国联邦政府预算体制改革没有取得实质性进展，只有一些阶段性成果。克林顿政府1995年之前还没有起草预算改革法案。1993年国会通过的《混合预算调解法》（The Omnibus Budget Reconciliatlon Act），是预算改革方面的一个比较重要的法律。但该法案的着眼点在于将预算赤字削减5000亿美元（1994-1998财政年度）而不在于放松预算规制。纳税人的钱不能轻易交给政府部门，这是议会的根深蒂固的信念。
3.采购制度的改革
《戈尔报告》提出六条建议采购制度改革的建议：重新起草采购条例，简化采购过程；行政服务总局向联邦部门下放采购信息技术的权力；通过“电子市场”简化采购程序1万美元以下的小额采购由部门自主决策；更多地依赖商业市场；制定新的联邦采购法。这些建议的总的原则是以原则性指导取代具体规制，下放权力到较低层次的部门，培养竞争，注重“最有价值的产品”。
采购体制的改革方向是：缩短采购时间，提高采购质量；放权部门决策；在不否认理性审视、竞争招标的前提下，尽可能多地利用承包商过去的绩效信息。
已开始放松采购体制的做法是：在多年与承包商打交道的基础上，根据经验对承包商过去的绩效划分等级，实行分级管理；利用电子支付手段进行小额采购；废除大部分的程序规则，而代之以为每一项具体的采购政策写明正当理由，并依赖多成员组成的评估小组做出采购决策。行政管理和预算局下属的联邦采购办公室在1992年提出一个要求放弃某些全部采购规制的议案，在众议院通过，但在参议院被否决。1993年该机构鼓励利用绩效信息。1994年议会通过的《联邦采购改善法》，简化10万美元以下采购合同程序要求，并扩大一般性商业采购，2500美元以下的采购可以免除规制。能源部及国家航空和航天局等20个行政部门自愿参加考虑承包商以前绩效的示范项目。1993年10月克林顿签署了一份备忘录，指出在1997年1月前尽最大可能在整个联邦政府内建立电子化商业采购体制。
4.公务员体制的改革
关于人事政策改革，《戈尔报告》共提出五条建议，如废除1万页的联邦人事手册；给予各部及行政部门用人自主权及取消统一的申请表格；简化分类体制；简化公务员辞退体制。报告还提出了授权雇员去实现结果的基本战略以及具体的行动建议。“以最聪明、最好、最快、最经济的方式做任何事情”是私营企业新的质量观。授权和以结果为本是质量管理的两个前提，授权的目的是为了获得高质量的结果，这是工商企业在竞争中的成功之道。联邦政府部门移植企业质量管理的经验做法，授权雇员获取结果的四个基本行动步骤是：
A.压平层级，给负责具体工作的人以决策权。离问题最近的人无疑最了解处理问题的最佳途径。国防后勤局国防分配地区中心的自我管理小组把整个管理层次取消，一年共节约费用约250万美元。退伍军人局继续推广向当地办事处放权的实践。住房和城市发展部计划把地区办事处这个层次取消，从而管理层次由3个变为2个。
B.使所有的政府雇员对结果负责。克林顿与5个内阁部长以及2个独立机构领导人签订了绩效合同。明确绩效测评的目标，确立奖惩的标准。截至1994年，共有27个政府部门的71个示范项目按《政府绩效和结果法》所规定的方式运做，其中包括国内收入署、社会安全署、小企业局、职业安全和健康署、国家国道交通安全局等单位。同时政府还设立各种质量奖项以鼓励政府部门提高绩效。
C.加强培训。培训是取得结果的重要条件。培训的重点是信息技术。要为管理者更新管理信息系统、设立财政管理系统，力争做到联邦政府的信息化管理。
D.使联邦政府内部管理从对抗走向合作。克林顿政府建立的国家合作伙伴委员会（The Natlonal PartnershipCouncil）开辟了政府与公务员合作的新时代。目前，美国政府内部的科技、知识型雇员占绝大多数，没有他们的合作，以结果为本的质量管理实不可能。现在已有超过13%的联邦雇员参与正式的质量管理过程。
总而言之，《戈尔报告》虽然正式提出了放松规制的改革走向，但现实进展甚微。
1995年，克林顿政府提出了旨在放松文官管理体制的《文官改革法案》，该法案的一个显著特征就是在原有的职位分类制的基础上，使管理者有更大的决定雇员个人薪水的灵活性。同时，该法还在试图方便处理绩效不佳者方面做出了努力。虽然这一法案是一个放松规制幅度不大的提议，但仍遭到了议会的否决。管理者集团、工会、议员的反对是其主要的原因。
（三）《政府绩效与结果法》
（1993）：改革的新动向1993年，国会通过了《政府绩效与结果法》，这是20世纪60年代以来议会监督体制的一次根本性的转变，标志着议会对行政部门的监督开始转向以“绩效”和“结果”为基础的轨道上来。议会监督体制的转变，使得美国联邦政府的放松规制战略具有了实现的可能性。同时，这项法律也显示出一种颇值得注意的放松规制的取向，即所谓的“战略性规划设计”。这种新的放松规制思路不同于以往的“规则优化”式的解决方法，它是一种“以结果为本”的行政体制改革模式。
战略性规划设计是西方企业管理中的一种重要思想和方法，这种思想和方法近些年来成功地为跨国公司所运用，较好地解决了在瞬息万变的市场形势下，总部对海外分部的管理问题。通常，总部设定总体框架，规定总体发展方向；同时，下放权力给分支机构以利于相机权变，但分支各机构须达到一定的绩效基线，否则就要受到总部的处罚。
目前，联邦政府已开始试图移植这些比较成功的工商管理原则。绝大多数的政治家和专家已形成下列共识：一种体制不能适应所有的情况；中央政府不能从华盛顿微观管理一切事情；离问题最近的人无疑最了解处理问题的最佳途径。因此，联邦政府应该实行分权，并把其职责由过去的注重规则和程序转向更关心责任和结果。
战略性规划性设计实际上就是美国政府人事管理专家罗纳德·桑德斯提出的建立在分权的、灵活性的、绩效基线基础上的以结果为本的管理模式。1995年10月，在美国下院文官委员会就文官改革第一次听证会上，桑德斯提出了这种新型的管理模式，其三项共同要素是：
①为具体政策或项目制定普遍适用的框架（目标、指导原则等），这些框架确立了创新的基本目标；②建立一套明确而具体的产出和结果要求（绩效基线、项目目标等），而不是更多的规则；③给各种各样的政府实体（如州政府和地方政府）以很大的权威，只要达到基本条件，就可在政策和项目总框架之下设计公共物品供给体制。
桑德斯称：“可以把这种做法称为公务员制度改革的‘一揽子拨款’方法，将人力资源管理的权力下放给政府各个部门及其下属机构，但各个单位又要受到总制度框架约束。”虽然还没有做到以结果为基础，但在美国政府的一些机构已在实行分权化管理模式。据会计总署报告，一些行政部门（占美国雇员的45%）目前已处于统一的公务员法规的约束之外，这些机构包括：管制金融业的机构、国务院驻外官员、国防部及其军事院校高级官员、情报部门等。特别典型的是，数千名国防部文职公务员处于“例外”一类，有关法规不到一页。因而，桑德斯不无乐观地评价说：“整齐划一的美国公务员制的理念已经变成一个神话，而不是现实。”1995年秋，克林顿政府公开接受了这种模式。在正式的新闻发布会上，政府提出将现有的几个政府机构转变成所谓的“以绩效为本”的组织（PBOS）。这些组织被美国预算管理局描述为美国政府的“工厂”：他们均有可测量的绩效基线，为工作结果承担责任，并有权自由设计其内部（人力资源、财政、信息等）体制。美国专利与商标局有可能首先变成这样的组织。
现在美国国会正对9个联邦政府部门试行这种战略性规划设计。美国政府则准备在试验的基础上于1997年开始全面推开这种做法。住房和城市发展部遵循上述思想，提出了一项社区开发挑战性补助的主张。根据这一主张，联邦政府将只确定总的指导方针、目标和衡量绩效的尺度，不再具体规定州与地方政府微观操作的规则，而使州和地方政府按照所实现的结果标准来竞争这一挑战性补助。
简要评论
从前面的章节中，我们对美国行政改革的基本内容有了一个事实性的了解。下面我们将从理论的视角来分析和思考这一进程。这主要包括以下几个方面的内容：对改革成果的初步判断、改革的理论价值以及改革中存在的尚需解决的问题等。
（一）改革成果的初步判断
从1993-1995年这段时间的资料看，美国联邦政府放松规制的根本目标并没有实现，其突出标志是政府内部管理的三大体制（采购体制、预算体制和公务员体制）的改革没有取得实质性的进展。采购体制改革、放松州与地方政府规制的改革进展有限；文官改革是雷声大雨点小、建议多实施少；而预算体制改革法案至今还没有起草。改革取得的唯一一项十分明显的成果是取消过时的规章制度。由于议会在1995年否决了克林顿政府的文官改革法案，这就决定了美国联邦政府两项根本的体制（文官体制和预算体制）在近期内不可能有放松取向的实质性改革。但是，随着《政府绩效和结果法》的通过和“战略性规划设计”思想的提出，美国放松规制的改革仍有希望获得某些突破。根据美国行政改革的一贯做法，这种突破有望来自于《政府绩效和结果法》所授权的示范单位，至于在整个联邦政府范围内能否按法律规定如期于1998年应用以产出和结果为基础的责任机制，由于资料有限，尚不得而知。
（二）改革的理论价值
1.改革路线分析：从“规则优化”到“超越规则”从1978年的《文官改革法》一直到克林顿政府的“重塑”运动，美国放松规制的改革一直未能突破“规则优化”的改革路线。无论是通过废除过时的规则、起草更好的规则（更清晰、较少繁杂、较少附加条件、更多的例外等）还是通过下放权力以增强应用规则的灵活性，这些做法都未能摆脱以规则为基础的模式。
通过对1978年《文官改革法》的实施情况的研究，桑德斯指出：“以规则为基础的改革的内在缺陷，最明显地表现在改革法中有关示范项目的条款中。”示范项目为美国公务员体制的放松规制提供了一个大好时机，然而这一时机却未能被充分利用。“主要原因是令人气馁的程序约束——包括一层层的评估、公众通告和听证、不灵活的项目计划以及过分集中化的监督。”他总结说：“在一个以规则为基础的体制中，事事须有规则，甚至旨在突破规则的改革也得照章行事。”在美国的这种政治体制下，“规则优化”的改革路线自然有其内在的合理性，而且也是一种十分现实的策略选择。
然而，这种改革路线也会在解决旧有规制问题的同时带来新的规制问题，因而难以从根本上应对当代美国政府所面临的困境和挑战。所以，许多学者指出，美国的行政改革需要更激进的举措。这些所谓的激进举措，就是要推行一种“超越规则”的改革战略，即：以结果为本，而不再以规则为本。从目前来看，“战略性规划设计”就很好地体现了“超越规则”这一战略，它代表了美国未来行政改革的基本策略和方向，可能是21世纪解决美国过度规制问题的根本之路。
2.改革模式分析：非管制型政府模式面临时代的挑战，传统的政府模式在当今环境下越来越难以有效运转，因此，许多学者结合世界各国的改革实践，对未来政府模式做出了种种设想，其中比较典型的四种模式是：市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管制型政府模式。
当代美国政府内部管理改革体现了非管制型政府模式一些特点。这种模式认为，一系列的规章制度和管制条例给政府管理带来了种种束缚，它们是妨碍政府效率的主要因素，而不是提高政府管理水平的一种手段。因此，如果能够取消一部分对官僚机构的限制和制约，政府机构就可以更有效率，而且还可能从事新的创造性工作来改进社会的整体利益。
非管制型政府模式有两条基本主张：第一条认为，政府是社会中的一种进步力量。《改革政府》一书在前言中鲜明地指出：“我们对政府充满信心，我们并没有把政府视作一种不得不忍受的邪恶……政府是我们解决共同问题的方式。”对于现代政府的组织形式——官僚制（即科层制），非管制型政府模式一方面承认其固有的弊端，另一方面又认为它是可以接受的，有些场合下甚至是求之不得的。
杰科斯指出：“从我35年的研究看，科层制是适合于大型组织的最有效、最稳固而且是最自然的管理方式。”虽然美国行政改革是以非官僚化为取向的，但是，从近几十年来的改革实践来看，官僚制并未受到根本的动摇，而且改革者在努力放松规制的同时也并未放弃维护根植于官僚制之中的某些传统价值的努力。第二条认为，政府不去干预，政府雇员将会做好自己的工作，用一种虽然不完美但却很合理的方式为公众提供服务。在美国，人们并不否认放松规制、下放权力会对公务员形成良好的激励，从而带来巨大的效率成果，人们担心的只是广泛的授权会冒权力滥用的风险，在一个对权力充满警惕的国度里，这种风险在观念上是常常难以接受的。事实上，如何在效率与民主间取舍或找到平衡点，正是美国行政改革的难点所在。
美国的行政改革实践为我们研究和探索非管制型政府模式提供了一个很好的范例，但是，正如盖·彼得斯所言：
“任何真正的非管制型政府要想在政治上或是在实际操作中广泛为人所接受，还有一段漫长的道路要走。”
（三）改革中的问题与难点
1.改革的利益分析：动力和阻力美国政府内部放松规制的改革，涉及到政治权力和利益的重新分配问题，因而必然会在具有动力的同时又产生有阻力。从目前的情况来看，联邦政府规制改革的阻力因素要大于动力因素。
放松规制的动力因素有：
A.总统的政治领导和推动。在财政预算的压力下，通过放松规制来节约政府开支、提高政府绩效并增强对选民的回应性，无疑会使总统在政治上获益颇多。而且，放松规制本身就等于是在减少总统在行使行政权时的束缚，这自然是为总统所喜闻乐见的。此外，州长及地方政府的行政领导人也是放松规则的强大推动力量。
B.对政府持乐观看法的民间组织（或者说公共利益团体）的积极主张和持续推动。这些民间组织成员由私营企业家、私营部门管理人员、前政府要员和专家学者组成。私营部门凭借的是80年代私有企业放松管制成功的经验，前政府要员凭借的是对政府的责任感及对政府事务丰富的实践经验，专家学者（尤其是行政学者和公共管理专家）凭借的是理性的知识，这三种群体强烈意识到放下包袱，轻装上阵，才能使美国政府实现自身的重塑，更好地迎接新时代对政府提出的挑战和要求。例如：温特委员会就是这样的组织，它有力地推动和指导了州与地方政府的放松规制的改革。
C.政府雇员及政府部门的直接服务对象（“顾客”）也是改革的支持者。放松规制会对下级雇员形成激励，提高其工作的积极主动性和创造力；放松规制还更有利于“顾客”解决问题并得到更好的服务，因而这两者是放松规制的坚定支持者。政府部门的领导渴望扩大自主权，因而也是放松规制的支持力量。中层管理者尽管是放松规制中被压缩的对象，但仍有一部分人愿意以中层职位的丧失来换取更多管理的自由。
放松规制的阻力因素有：
A.议会是放松规制的最大阻力。公务员行政自由裁量权的扩大，意味着议会决策权力的缩小。规则的减少，意味着议会微观管理机会的减少。预算帐目明细分类的淡化，意味着议会各委员会利用预算控制行政部门，服务于选民集团的权力的减少。坎特指出，“议会是一种关注输入方面的机制，而国家绩效评论则关注输出方面，议会很少有关心结果的动力，并且议会在事实上长期使自己陷于权力制约的狂热之中，也使其无暇关心行政部门一直注重的绩效问题。”因此，议会对放松规制态度冷淡，并多次阻挠政府在这方面的努力。
B.工会也是放松规制的政治障碍。在美国的政府与雇员关系史上，法律明文规定不准公务员就工资问题与政府谈判。工会历来靠听取申诉等多种规制做凭借保护雇员的利益。增加谈判的权力是工会在文官改革中的目标。因此，如果不满足工会在这方面的要求，就很难推动对公务员规则的放松。
C.政府内部规制管理者也是改革的阻力。兰德公司的一项调查表明，只要上级管理部门能真正愿意放弃手中的权力，下放权力的改革就能获得成功，然而现实生活中缺少这样的上级管理部门。联邦管理者协会就推广中国湖试验在2万多中层管理者中所做的调查显示，700的人持反对意见。
州与地方政府推动改革的力量则相对大于联邦政府，这是因为：
①州与地方政府的财政压力更为严峻，民众对其服务的感受最直接、期望更高；②州议会在19世纪中后期有着一段不光彩的腐败史，人们不那么信任议会，因而其制约力也比较差；③自20世纪开始的州行政改革强化了州长的地位。
州长的预算权力大大超过联邦总统。近90%的市政府的行政权力比较强大、集中。
2.改革中的责任机制：从以“规则”为本向以“绩效”为本转化90年代，美国联邦政府推行的“放松规制”的改革实践，实际上是对传统政府责任制的一种挑战，同时也标志着美国开始系统化探索新的政府责任机制问题，《戈尔报告》指出，“如果没有一个对立法部门和对公民负责的强大的责任机制，没有一个政府能够生存，但是传统的责任机制经常把政府投入到无休无止又昂贵的繁文缛节之中，当政府试图摆脱1/2的责任机制约束时，它就需要一个新的强大的责任机制来代替它。”美国传统的保障行政部门责任的机制，主要由国会的政治控制、总统的行政控制和法院的司法审查组成，所凭借的基本手段则是规制。这种规则控制虽然越来越严密，但却很难达到预期的效果：一方面，政府官僚凭借其复杂的专业技术垄断权和丰富的行政事务经验，“按照令一些人不快的方式在众多的政治主子的夹缝中迂回辗转，并根据其内部需要，而并非仅仅顺应外部的要求来确定自身的任务”，从而使某些规制监控流于形式。约翰逊政府的一位副部长曾对白宫试图包揽越来越多的决策权的现象作了。
描述，他说：“在最高领导层上，琐碎的问题挤走了重大问题；而那些处在基层、有时间挖空心思玩弄伎俩的人，则处理着具有政策和政治意义的问题。”另一方面，过度的规制把官僚机构管“死”了，官僚机构失去了解决问题的积极性和创造热情，越来越倾向于以规章为本，这就使得它们难以很好地履行其法定职责，难以以较高的效率、较好的质量和更具有灵活性和创造力的方式为公众提供令人满意的服务。也就是说，以规则为基础的责任机制已经使得政府官僚机构不能够真正实现对公众的责任了。
从美国近年来放松规制的改革历程来看，美国政府正日趋疏远以规则为基础的责任机制，越来越趋向于以绩效和结果为基础的责任机制。这种对立法机构和对消费者同时负责的“混合责任机制”，其所赖以实现的手段将是“绩效”和“结果”，而不再是“规则”。然而，美国公民不会允许一个政府在谋求提高绩效的同时，出现行政权力的失控。
问题的实质在于：放松规制改革所试图确立的新的政府责任机制，尚未被证明能完全取代原有的政府责任机制，也未被证明一定能确保美国政府体制中的那些核心价值。美国行政改革能否取得期望的效果，将在很大程度上取决于能否令人信服地确立起新的政府责任机制。
3.行政改革中的政治：更多效率还是更多民主从总体上说，放松规制所要解决的是美国现代政府中所存在的低效问题，然而，这一目标却与美国政府制度中的民主问题发生了价值上的冲突。
阿瑟·奥肯很早就指出：“资本主义和民主确是一种最不可能的混合物”，也就是说，民主的目标不是效率（而是平等），资本主义的目标才是效率。威尔逊指出：“合众国各级政府并没有被设计成高效率或强有力的政府，相反只要求它们顺应局势的变化，让人能容忍其存在。那些做出这样安排的人一直设想联邦政府行使职权而且范围有限。”从美国的整个政治制度来看，“分权与制衡”乃是其核心价值，效率只能属于其次的地位。在美国人的观念中，一个效率很高但可能会滥用权力的政府远不如一个效率虽低但循规蹈矩的政府可以让人接受。
民主与效率的这种天然矛盾，很明显地反映了美国放松规制改革的设计思想和实施进展当中。以美国文官体制的改革为例，改革者企图鱼与熊掌兼得：“既保存美国公务员制度的传统价值，又要废除传统上为实现这些价值而制定的过分神秘而僵化的规则。”事实上，美国公务员制度中的那些传统价值正是根植于统一的规则之中，民主所主张的东西往往与效率的要求相违背。从实施进程上来看，美国的文官改革之所以进展缓慢，很大程度上是由于人们担心、大规模的放松规制会带来监督失控，导致滥用权力。
正是民主的要求在阻碍着增进效率的努力。因此，放松规制与民主制的这种内在冲突和矛盾决定了美国行政改革的进程必然充满曲折，步履维艰。
桑德斯声称，以结果为基础的分权管理模式，将会“既能保留现行体制的核心价值，又不陷于官僚规则之中，而降低公共服务效率。”但从目前来看，这还只是一种理论设计，要想大规模推行，难题很多，而且效果如何尚是一个未知数。
从根本上说，除非修改宪法，重新界定美国政府运作的目标（既保证民主价值的实现，又要提高攻府运作效率），否则，美国行政改革与美国民主制之间的内在矛盾是不会消失的。
信息社会的到来，已对美国的民主制提出了挑战（如：利益集团对公共政策的操纵、传统政府责任机制出现功能缺失、政府绩效低下、对民众的回应性差等问题），而美国社会实际上是以行政改革而非宪政改革来迎接这种挑战的。
单单依靠行政改革来渐进地解决信息社会给美国民主制带来的一系列问题，矛盾将在所难免，效果也必然十分有效。
凯登曾撰文指出：“行政改革的推动者没有告诉我们他们将如何克服盛行的自我服务的政治行政文化，这种自我服务的文化鼓励利用公共组织、公共财政来获取自我利益，在这种文化之中，政治家、游说者给国家造成了难以想象的后果。”因此，只要这种政治文化、政治体制不改变，行政改革的诸多措施只是“把好苹果放在烂桶里——放松规制只能恶化形势，而不是改观形势”。
4.放松规制能解决一切问题吗对放松规制的怀疑，在很大程度上源于人们对规则的积极价值的留恋：规则是对有效的实践经验的一种理性总结，规则更能保证公平，规则可以防止行政权力的滥用，规则有助于维护组织中的核心价值，规则也可能带来高效率等。在官僚制仍然是当今政府主导组织形式的情况下，规则可以减少却是不可能被抛弃的。只要规则存在，照章办事乃至墨守成规的事就在所难免。
对放松规制的怀疑，还源于改革在理论和实践上的不确定性。放松规制一定能提高政府的工作效率吗？放松规制一定能保证行政官员在行使权力时进行自我约束吗？谁也不能保证。放松规制战略在企业界取得了成功，在政府则不一定就会成功。凯登在《行政改革——美国模式》一文中就认为，重塑政府运动存在着四个错误假定，其中之一便。是认为“企业成功经验即是好的经验”。放松规制在外国行政改革中，有成功的例子，同样也有失败的教训。假设官员可以自我约束（即性善说）同假设官员只要有机会就会滥用权力（即性恶说）一样，缺乏足以服人的证据。更为关键的是，放松规制本身也会带来一些麻烦，自由裁量权的扩大必然会使行政行为的合法性和有效性更多地依赖于官员的个人素质、主观判断和道德修养，这很可能会对美国行政体制的公平、廉洁等传统价值产生冲击。
因此，放松规制可能有助于解决美国政府的部分问题，可能会在部分公共部门和政府层级取得较好的效果，但决非是所有问题的答案。《放松对公共机构的规制》一书的作者们用了“政府能否得以改进”的副标题来表达他们的疑问。他们指出，“放松对公共机构的规制是一项有趣的并且具有潜在重要性的改革途径，它需要受到争论而不是被神化，需要被研究而不是被推销。”必须“以一种真正经验主义的态度来看待放松规制——它是一种仍需通过争论、观察或（最为重要的）试验来证实或证伪的改革理念。”沃克和温特曾是美国放松规制改革的倡导者，但1993年美国联邦政府正式制定放松规制的战略时，两人却又清醒地指出：“从严格学术意义上讲，放松对政府部门的规则只是改善公共行政的必要条件，而不是充分条件。”
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