70年代中后期，在经济陷入困境和财政状况不断恶化的情况下，在西方发达国家自由主义改革潮流的推动下，日本开始重新审视政府在社会和经济活动中的作用，逐步推行了以“小政府”为目标，以市场化、减少政府干预为主要内容的行政改革。80年代中曾根内阁领导下进行的第二次临时行政调查会是当代改革的一个里程碑。改革对政府作用的巨大调整影响深远。实际上，目前桥本改革的政策脉络基本上是继承中曾根的改革方针。
一、日本现代行政体制的确立与沿革
日本近代行政体制的确立历史、现状与未来是一个不可分割的时间序列，要分析现状与未来，就不得不从历史谈起。日本现代行政体制发端于明治维新时期。1868年3月14日明治天皇发布的《五条誓文》确立了近代政治体制的原则，即：“1）广兴会议，万机决于公论；2）上下一心，盛行经纶；3）文武一途，下至庶民，各随其志，人心不倦；4）破旧来之陋习，立基于天地之公道；5）求知于世界，大振皇基。”根据这些精神，日本政府于同年4月2旧发布了具有新政府组织法性质的《政体书》，宣告建立太政官制，即太政官执掌国政大权，下设议政、行政、刑法三种官职。这表明日本开始建立全国统一的行政体制。1871年7月。日本政府又以天皇的名义发布《废藩置县诏书》，经过变革，将全国确定为3府43县。至此，日本建立起中央集权的民族国家。
随着民族国家的发展，日本政府于1885年开始改革，废除了带有三权分立性质的太政管制，建立起内阁制。
1887年，日本政府公布“文官考试誓补及见习规则”，1893年又颁布《文官任用令》，规定了官吏的考试任用制度。从此，日本开始建立起近代官吏制度，奠定了现代公务员制度的基础。
1889年《明治宪法》（旧宪法，即《大日本帝国宪法》）的颁布，终于将逐渐形成的近代行政体制以法律的形式规定下来。宪法规定，日本实行君主立宪政体，君主总揽一切统治权。但是，在行政权力的行使方面，天皇一般不直接指挥国家的政务活动，政务管理权由国务大臣行使。与此同时，与其他国家的君主立宪政体一样，日本也设有枢密院，作为天皇行政及立法的最高顾问府9然而，有关内阁总理大臣和各省大臣之间关系的规定并不十分明确。而且，各省国务大臣在辅弼天皇管理国家事务时同总理大臣一样都要向天皇负责。另外，根据明治宪法的规定，军队的最高指挥权即统帅权也是天皇大权的重要组成部分，是独立于政府的权能。因此，总理大臣只是“同辈中的首班”并无多少实权。
这种突出天皇大权独揽的体制，亦即行政权缺乏自主性的体制，为日后整个体制的嬗变留下了豁口。
从19世纪末到第二次世界大战时期，日本政府蜕变成为军部法西斯行政体制，造成了日本现代行政发展的中断。
根据有关学者的研究成果，军部法西斯行政体制的基础是天皇制，其特点主要有三：1）军部在天皇的支持下，事实上控制内阁，左右政局；2）军部大臣现役武官制与统帅权独立相结合；3）军部行政体制扼杀民主，公然推行法西斯专政。
正因为如此，说战前日本属于带有封建性和军事性的帝国主义国家，是一点儿也不过分的。目前人们所看到的日本行政体制与战前有很大不同，它是在二战结束后重新确立和不断发展而来的。
战后日本行政改革的历程1.道奇方案与战后初期的行政改革随着第二次世界大战的结束，根据当年《波茨坦公告》
及相关国际协议的规定，美国占领军总部（GHQ）实际上统治日本，并对日本实行了涉及政治、经济和社会文化等各个
领域的民主化改革。行政改革属于其中的重要组成部分。
战后初期日本行政改革的战略目标可以概括为：废除军事封建主义的行政组织和行政制度，改革官吏制度，建立具有民主性质的行政机构，形成新型的行政管理体制，以适应并促进国民经济的恢复和迅速发展。为完成这一目标，日本大约用了十年时间，经历了不同的改革阶段。
第二次世界大战结束后，自1945年10月到1946年5月，日本撤销了军事行政机构，新建并改组了一些机构，迅速开始变革。1946年6月，日本颁布和实施了新的《日本国宪法》（即新宪法、和平宪法），紧接着1947年又开始实行《内阁法》、《地方自治法》、《国家公务员法》，战后的行政体制才算初步确立。新宪法强化了内阁总理大臣对行政的指挥监督权，其他相关法律的相继实施也从根本上为日本确立地方自治和建立现代公务员制度提供了重要法律前提和保证。
新的行政体制确立的过程，同时也是改革的过程。“战败后紧接着进行的战后改革，使得军方、财方、地主等在战前统治日本的集团相继倒台了。只有官僚制像长生鸟似的继续生存着。”因此，行政改革的任务似乎更为艰巨、漫长。1946年设立的行政调查部，就是专管行政方面的调查和审议，并提供行政改革意见和建议的机构。从东久迩宫内阁到片山内阁，无不以行政改革为己任。然而，由于当时的日本正处于战后经济严重困难时期，尚不具备行政改革的气候，这些改革的效果也不显著。
日本战后改革的目的在于恢复和发展经济。于是，美国银行家道奇（Joeph Morrell Dodge，1890-1964）被委托制定重建日本经济的任务。按道奇所提出的方案，日本在1948-1949年间推行了一系列的财经措施，包括平衡预算等，还确定美、日单一汇率为1美元=360日元。道奇于1949年2月亲临日本。在他影响下的改革也叫“道奇整顿”。改革的核心内容和主要目的在于使日本从以往的统制经济向市场经济过渡，实现经济重建。为完成重建经济的任务，第二届吉田内阁在占领军的压力下，强制推行了多年未见效果的行政改革。改革的重点放在中央省厅的调整上，尤以削减人员为主。这次改革虽没有达到减少百分之三十的预期目的，但也取得了明显效果，减少了约百分之二十的人员。
这次改革影响深远的结果有两个：一个是商工省和贸易厅合并成立通商产业省（MITI），它后来成为日本奇迹的代名词；另一个是成立日本国有铁道公司，这成为80年代行政改革的主战场之一。据认为，这次行政改革是日本“战后第一次正式的行政改革，从此以后，行政改革就成为历代内阁的经常性课题”。不过，由于这次改革是强制性推行，其副作用也同样明显。当时国铁总裁下山卧轨自杀事件就反应出其中的问题。
鉴于美国占领军强行输入行政制度所带来的问题，日本利用李奇微和麦克阿瑟交接的契机，从50年代开始，着手建立一套与国情相适应的“自主、自立”的行政机构和管理体制。第三、四、五届吉田内阁重整行政和公务人员，研究总理府机构设置，制定国家行政运营法案纲要，修改“占领行政”，合并重复的行政事务。在中央地方关系上，多次修改《地方自治法》，基本上建立了中央集权和地方自治相结合的行政管理体制，确立了战后日本行政发展的方向，对促进日本经济的复兴和自立，对其后的经济起飞，都起到了明显的促进作用。
2.经济起飞阶段的行政改革与第一次临时行政调查会战后初期的行政改革旨在恢复经济。到了50年代中期，通过恢复方式实现的经济增长已经成为强弩之末。
1955年，日本人均国民生产总值业已超过战前水平。如何实现下一步的经济发展成为必须解决的课题，这需要有新的经济政策和新的安定的政治体制。于是，在日本就形成了人们所熟知的“五五年体制”，也就是社会党统一和自由民主党成立所形成的政党体制，经团联、日经联、日本工商会议所和经济同友会所谓经济四团体体制的巩固，以谈判提薪制度化为基础的劳资关系的形成，这种体制为经济的进一步起飞奠定了稳定的秩序基础。
在上述背景下，第二届鸠山内阁于1955年7月和9月分别成立经济企划厅和第二次行政审议会，分别负责研究制定国家基本政策和长期经济发展计划，负责研究和审议行政管理如何适应经济形势的发展变化。从此开始了日本政府与经济之间特殊关系的历史。
第三届鸠山内阁、岸信介内阁都进行了相关的改革。
在这些改革的基础之上，1959年12月，“第五次行政审议会”向内阁提交了经济高速增长时期日本行政系统改革的报告。这份报告促进了1960年上任的池田内阁比以往更加声势浩大的行政改革，在战后日本行政改革史上占有重要地位。其直接作用是池田勇人内阁于1961年吸收了其中的建议，经第33届国会批准成立了临时行政调查会，史称“第一次临时行政调查会”（The 1st Provislonaj Commis-slon for Public Administratlon-PCAR，简称第一次临调）。
PCAR是总理大臣的咨询机构，其主要任务是对行政进行全面的调查研究和审议，改革行政制度、机构和管理，并对总理大臣提出的问题进行答询，提出建议和规划，使行政管理能够不断改善，更好地为国民服务。第一次临调历时两年零十个月，耗资2.1亿日元，对日本行政进行了详细的全面调查，于1964年9月向池田内阁提出了“关于行政改革的意见”的咨询报告。
报告对行政改革的设想主要包括六个方面：
①改革和加强政府的综合协调职能；②实行行政民主化；③控制行政机构过度膨胀，克服行政事务过分集中于中央的现象；④促进行政管理的科学化和高效化；⑤随着经济和社会事务的增多，适应行政发展的需要，分析研究新情况和新问题；⑥激励公务员的工作热情和积极性。
该报告提出，“行政改革应该从机构的合并、撤销，转到事务的经营方面；要进行涉及全部行政领域的广泛改革。”这对1965年以后的行政改革起了重大影响作用。
1964年底佐藤荣佐内阁上台后继承池田内阁的改革方针，把行政改革作为重点政策之一加以推行。与此同时，经济四团体成立“共同推进行政改革经济团体委员会”，督促政府进行改革。1966年，日本发表第一个《行政改革白皮书》，以落实改革计划。佐藤内阁行政改革的重大举措，就是采取了“各省制定一省削减一局的具体方案”。总理府、警察厅、行政管理厅、防卫厅、经济企划厅、科技厅、法务省、外务省、大藏省、文部省、厚生省、农林省、通产省、邮政省、劳动省、建设省、自治省等先后18个省或厅都实施了这一方案。这一阶段行政改革的另一重大举措是，日本政府1969年开始实行《行政机关职员定员的法律》（即《总定员法》），这项法律保持了国家公务员十多年的数量平衡。
70年代初出现的世界性“石油危机”极大地冲击了日本经济，日本因此也爆发了战后最严重的经济危机。中国人所熟知的田中角荣内阁正是执政于这一时期。洛克希德丑闻使田中内阁倒台，其后的三木武夫内阁又谨小慎微，所以70年代前期日本行政改革无甚建树。直到70年代后半期，从福田赳夫内阁开始，日本行政改革才开始有了起色。
3.第二次临时行政调查会与低速增长阶段的行政改革1976年福田内阁上台伊始，便正式把行政改革提上日程。1977年实行“第四次定员削减计划”，成立“行政改革本部”，制定并通过《行政改革大纲》。但终因能源危机未能实现其设想。1978年继任的大平正芳内阁力求完成改革计划，而且将行政改革与“重建财政”结合起来，以精简机构、减少开支、缩减和改组特殊法人为改革的重点。1980年，铃木善幸内阁又将其发展为“在不增税的条件下重建财政”，特别是于1981年3月专门成立“第二次临时行政调查会”（简称第二次临调），督促和推行行政改革。
第二次临调的主要任务和职权是：为政府拟定行政改革的基本方案，有权要求政府和地方公共团体提供所需资料，并可直接向国会提交报告或陈述意见。可见，同第一次临调相比，第二次临调具有更高的权威性。总目标是：“在不增税的条件下重建财政”，“组织有活力的福利社会”，“对国际社会做出贡献”。
第二次临调共提出五次咨询报告，其中前二次是在铃木内阁期间，后两次是在中曾根内阁期间。1981年的第一次报告把行政改革的目标确定为三个方面，即“适应变化的形势；精简与效率化；确保国民的信赖”。1982年2月的第二次报告主要是关于精简行政事务和简化行政手续。
1982年7月的第三次报告提出了较为全面的改革方案，主要有五个方面：
①调整税收、经济、社会领域的政策；②整顿政府机构；③探讨中央与地方的分工及地方的财政问题；④公务员制度改革；⑤公司与特殊法人改革。
根据这次报告，铃木内阁确定了一系列改革任务：
①改革国铁、电信电话、烟草专卖三个公司；②提高公务员工资；③积极促进行政各领域制度的合理化；④实现岁人和岁出关系的合理化；⑤加强内阁综合职能和行政机构自律功能；⑥调整国家和地方公共团体的关系。
然而，铃木内阁也像前几任内阁一样，没有能解决好日趋恶化的财政问题，其改革计划来不及贯彻就流产了。
中曾根内阁上台后，决心把铃木内阁的改革继续下去，提出了“减人、减事和整顿三大国营企业”为核心的行政改革。1983年，第二次临调在提出设置“行政改革推进委员会”方案的第四次咨询报告后，又提出第五次咨询报告，阐述了行政改革的总体规划。中曾根内阁根据第五次咨询报告，在内阁会议上通过了《关于行政改革的具体方针政策》
的决定，开始了日本历史上空前规模的行政改革。
改革的要点有：
①改革的基本方针，是适应社会经济形势的变化，提高政府能力，建立一个新的社会经济结构；②调整和精简行政机构及其事务，加强政府的综合调整职能；③改组国营公司和官办企业；④改善中央和地方的关系；⑤改善对公务员的管理；⑥改革财政制度；⑦整顿补助金制度及审批事项；⑧实现行政情报公开化和行政手续的简化。
在国会通过这一改革计划时，中曾根发表演说指出，这次行政改革的基本目标，是防止或减少政府对经济与社会生活的过多干预和制约，鼓励民间创新，发扬自助自让精‘神，日本政府和民间、中央和地方的职能分工，通过自主、自立与合作，提高应变能力和创新精神，建立一个充满活力的社会经济结构，迎接蓬勃发展的21世纪。
直到目前，虽然日本政治体制发生了重大变化，但多党联合的政府内阁基本上还在继续中曾根改革的事业。进入90年代以后，地方分权成为新的主导性改革潮流。1993年，国会上、下两院都通过关于推进地方分权的决议，第三次临时行政改革推进委员会也提出了强烈的要求，地方自治的实际权力正在日趋扩大。
比较第一次临时行政调查会和第二次临时行政调查会的历史背景、各自的任务和各自所提出的行政改革方案，我们不难看出80年代以来日本行政改革不同于以往的新趋势。第一次临时行政调查会要解决的是如何克服市场失败、如何以政府行政引导经济起飞的问题。第二次临时行政调查会要解决的则是如何克服政府失败、如何利用市场取得新的经济发展的问题。
桥本行政改革也把建立“自由”、“公正”的社会经济体系和改变一般国民对行政过度依赖的传统客体意识作为改革的终极目标，更鲜明地提出要实现向以具有自立、自律性的个人为基础的、国民成为真正社会经济生活主体的国家转变。在具体的改革方针上，桥本行政改革强调合理处理政府与社会的分工、行政的高效化和精干化、撤销和缓和不必要的政府行政规制、减少中央政府的干预、应该由地方政府和社会去做的事务尽量放权于地方政府和社会等。第二次临时调查会以来的改革措施的提出和推行，决定了80年代之后日本行政改革的主要发展趋势。
二、当代日本行政体制的转型与行政改革的新动向
市场化：产业政策的重新审视产业政策以及相应的行政指导，在日本经济起飞和经济高速增长时期发挥了重要作用。以通产省为代表的日本行政官僚组织，在日本现代化发展过程中扮演了重要角色。
因此，人们在分析日本战后的经济奇迹时，总是把它与产业政策和行政指导联系在一起。产业政策及其行政指导，几乎被视为日本现代化成功的秘诀，日本的经济体制也往往被冠以“政府主导型市场经济”的称呼。
产业政策和行政指导在日本经历了一个发展过程。我国旅日学者严善平根据日本产业政策的目标和手段，分三个阶段对产业政策的特征进行了归纳分析：
第一阶段是经济恢复阶段。1945年随着战败日本社会经济形势极度混乱，物资极度匮乏使经济到了崩溃的边缘。最初的产业政策就是围绕恢复生产和实现国民经济的自立展开的，主要通过物资的计划配给、价格管理和组建复兴金融公库等手段，对重要物资如煤炭、钢铁等基础产业进行扶植。
第二阶段是50年代前期的产业合理化的产业政策阶段。通过减免税收、财政补贴以及外汇配额和技术引进管理等手段，来扶植保护重点产业，增强产品的出口竞争能力。
第三阶段是50年代后期开始的推动经济高速增长阶段。如何使刚刚恢复发展的日本经济在激烈的国际市场竞争中处于不败之地，成了经济高速增长时期日本产业政策的主要课题。60年代在贸易、资本自由化的潮流下，日本政府推行了一系列的产业政策。经济高速增长时期的产业政策主要体现在以下四个方面：
首先，通产省制订《振兴特定产业临时措施法案》（1963年），试图通过继续保持政府、产业界和金融界的协调关系，促进生产标准化和企业大合并，以此来增强重化工工业在国际市场上的竞争能力。由于经济界和金融界的强烈反对，该法案立法未能成功，但日本政府通过新设立的“官民协调”机构，以及利用政府系统的金融机构大力支持符合产业政策的特定企业进行合并，对出口企业从金融、税制方面给以支援，推行政府的产业新秩序政策，促进企业合理化改革，加大政府的干预力度。
第二，日本政府为防止民间企业的过度投资以及由此产生的过度竞争，还对一些产业的投资进行了干预，限制新企业的进入，以防止过度竞争所引发的某些产业总体竞争能力的下降。
第三，对规模小、技术水平差的中小企业，在资金筹措、技术指导、提供信息等方面给予全面支持，以保护和加强中小企业，促进中小企业的发展。
第四，60年代后期，为解决高速经济增长过程中出现的严重的环境污染等问题，日本政府制定了一系列的法律来控制和限制企业生产所带来的公害，保护一般国民的生活和权益。
70年代以后，经历了经济高速增长时期的日本的经济实力得到很大的提高，在60年代的产业政策的保护下逐渐成长壮大起来的重化工产业迈进了世界先进行列，出口产业在国际市场上的整体竞争能力飞速提高，经济复兴时期以来紧迫的产业政策课题也得到了极大的缓解。同时，随着日本在世界经济中地位的提高，贸易、资本自由化和社会利益多元化的深入等，日本开始面临贸易摩擦、环境问题、保护消费者利益等新的课题，这迫使日本政府开始摸索符合新时代要求的产业政策，重新审视产业政策以适应新的社会经济环境的变化。
1971年5月，日本产业结构审议会在它的中期报告《七十年代的通商产业政策》中明确提出，经济的运营应从追求“经济的量的增大”的经济增长观念（“成长追求型”）中解脱出来，发展知识密集程度高的产业，提高基础产业和其他产业的知识密集程度，建立知识密集型产业结构。该报告提出日本应发展的知识密集型产业包括：计算机技术研究开发等产业、通信器材等高度组装产业、高级服装等流行型产业和信息处理等知识产业。
日本70年代产业政策的重新审视并不局限于产业结构的变换上，更重要的是涉及到日本产业政策本身的地位。
上述中期报告提出，要转换以往对产业发展控制管理的传统观念，重视市场机制的作用，应该“最大限度地灵活运用市场机制”，通过市场机制实现“资源的最佳分配和有效利用以及技术革新”；同时还要“尊重民间的自主性”，通过市场竞争发挥和提高产业的创新性和活力；为保证产业的高度发展，必须排除推行产业政策过程中的产业行政对产业发展“习惯性的过度政策干预和产业过度保护措施”。
可以说，70年代初日本对产业政策的重新审视是基于市场化理念的，这种理念的转换对政府作用的变化，特别是产业行政自身的变革影响深远。在产业结构审议会中期报告的影响下，该审议会还于1974年推出了《产业结构长期构想》，通产省还要每隔十年提出有关产业发展的基本政策框架，通过构想和提出产业发展的远景战略来诱导日本经济更好地面对复杂多变的社会经济环境，提高产业的竞争能力和适应能力。
同以往对产业活动的直接、广泛干预相比，产业政策重心向制订产业发展的中长期构想的转移体现了方向上的重大变化。这是在确立了强调市场化、减少政府作用和最大限度地利用市场作用的产业政策理念的条件下发生的转变。虽然这一转变突出市场机制的作用，也影响了后来的产业政策的制定，但由于传统产业政策的惯性，特别是由于长期形成的传统的政策手段和行政手段，减弱政府对产业活动的干预对日本来说还是一个艰难的课题。1973年发生的有关通产省对石油价格等进行行政指导的著名的“石油黑市卡特尔事件”就是一个典型的例子。从根本上实现市场化、重新定位政府与市场的关系以及明确政府在经济运营中的作用，日本只有进一步深化改革，建立适应新的环境变化的行政管理体制。
与产业政策密切相关的是行政指导。日本政府在推行产业政策过程中，对政策对象产业的监督管理以及结构调整和合理化改革，特别是对弱小、新兴产业的培育和扶持，一般是通过微观层面的行政指导来实现的。通产省实施的行政指导广为人知，甚至被看成是日本经济成功的重要原因。行政指导主要采取没有法律约束力的“劝告”、“希望”、“指导”、“期望”等形式。
行政指导理论上是以政策对象的自愿、自发配合和服从为前提的，但由于政策推行主体掌握着政府补助金的分配、税制及资金优惠以及许可和认可等规制权力，民间产业部门在权衡利益得失之后，往往不得不按着政策导向调整自己的经营活动。更重要的是，行政指导是针对特定的企业或行业，会形成对特定政策对象的保护，因而带有排他性；行政指导是在政府部门宽泛的行政裁量背景下实行的，因此带有较大的随意性，程序上不够规范，使行政指导的透明度低，封闭性强，缺乏公开和公正性。因此，在日本经济与国际市场相互依存关系增大的今天，行政指导的广泛运用不仅影响了日本市场经济的健康发展，而且还造成日本经济的封闭性形象并遭到了来自其他国家的批判。
可见，要从根本上转变产业政策方向，最终实现透明、公正、自由竞争等市场化理念，就必须合理规范实现产业政策的手段——行政指导。日本政府在行政改革中主要通过减少许可、认可等政府规制变革，以及规范行政程序来实现这一目标的。这也是80年代以来日本行政改革的新趋势。
有关缓和规制的改革下面专门讨论。这里主要探讨日本是如何为解决行政指导中存在的问题而努力建立公开、透明的行政管理体制的。
日本在战后很早就意识到规范行政程序以及制定行政程序法的必要性，但一直未能真正立法。1952年以《国家行政运营法案》的形式开始了战后漫长的行政程序法制化进程，直到1993年11月《行政程序法》在参众两院最后通过才解决这一课题。
1964年在第二次临调的行政改革过程中，就明确提出要制定保证行政公正运营的行政程序法，并指出了“许认可基准的不明确及其随意运营，以及办理许认可手续所需时间过长，行政行为缺乏必要的法律上的规定”等问题，还在该临调的报告中附加了行政程序法草案，开始正式研究行政程序的法制，人们评价第二次临调的推动作用具有“划时代的意义”。
1983年第二次临调的最终答询报告中又提出，为实现公正民主的行政运营机制，有必要建立健全保护国民权益的行政程序制度。在第二次临调最终报告的影响下，政府内部也加快了有关行政程序法制化研究的进程。特别是第二次临时行政改革审议会于1988年12月提出的有关缓和政府规制的答询报告中，结合行政指导的问题更加明确规范行政程序的方向。这个报告使有关制定行政程序法的讨论焦点转移到了“行政指导”上，使人们对行政程序法的关注和讨论日渐高涨。
1990年该审议会的最终报告提出设立专门审议行政程序制度的机构，强调该机构的审议要结合如何规定行政指导的程序以及救济因行政指导而带来的损害。紧接着日本政府也作出决定要最大限度地尊重最终报告的意见。
1991年1月在第三次临时行政改革审议会中专门设立了“公正透明的行政程序部会”，开始集中讨论研究行政程序法草案，有关行政指导的程序成了该部会重点讨论的议题。
该部会广泛听取了经济界、行政部门以及一般国民的意见，制定了“行政程序法要纲案”。在此基础上，经过大规模的法案协调工作，《行政程序法》终于在1993年末出台。
该法律是关于规范一般行政程序的法律，当然也牵涉到了行政指导手段的问题。《行政程序法》在法律上第一次明确规定了行政指导的一般原则。由于法律规定行政指导负有透明化和明确化的义务，这就制约了以往习惯运用的“不按正式程序法律而行政指导不透明”的问题，具有限制“非正式、不透明”的行政裁量领域的功效。
《行政程序法》制定的目的之一是保护被指导者的权益。法律明确提出：实施行政指导的人员不得脱离所在行政机关的任务及其职责范围行使权力；实现行政指导的前提应该是指导对象的自愿协作；不服从时不得给指导对象带来损害；指导对象有权要求口头指导文书化。这些在很大程度上规范了行政指导的运用。
《行政程序法》的制定是在日本行政改革的推动下成功的，当然也离不开市场化的内外环境因素。通过《行政程序法》规范了行政指导的程序，不仅保证行政指导的透明和公正，同时更重要的是限制和规范了政府对包括产业活动在内的社会经济活动的干预。但是，日本市场化的行政改革本身还任重而道远，政府部门本身从社会经济领域的“淡出”仍然需要一个长期的过程。在桥本内阁下设立的行政改革会议提交的最终报告中提出，要尽量废除仅以部门法规为依据实施行政指导，限制对民间部门的干预。这说明日本今后推行市场化的行政改革还有很大空间，日本产业政策以及行政指导手段的变化有待进一步观察。
民营化：政府与企业的关系的调整日本历史上很早就曾有过国有企业民营化的事例，如明治时代钢铁企业的私有化等。但规模最大、与行政改革联系最密切的民营化，还应该说是80年代开始的以“BigThree”为代表的私有化进程。日本电信电话公司（NTTPC）和日本烟草专卖公司（JTSPC）1985年实现民营化，日本国有铁道公司（JNR）1987年实现民营化。三大国有企业的民营化是由第二次临时行政调查会于1982年首先倡仪的。其中，尤以日本国有铁道公司的民营化最具代表意义，因为它是日本行政、财政困境和难题的象征。我们就以JNR为例，来看看日本在调整政府与企业关系时所采取的民营化措施。
日本铁道企业始于1872年。早期是公、私并存。但到了1906年，除城市市区一些铁路外，全都实行了国有化。
1949年，出于产业关系政策考虑和对投资分布的鼓励，专门成立了完全由政府资助的日本国有铁道公司。到1981年，国铁总里程达到21419公里。1955年，日本国铁承担了所有国内运输当中55%的客运和52%的货运。后来由于公路、水运和航空的发展，到了1980年分别下降到24.7%和8.4%的水平。伴随这一过程，从1964年起，日本国有铁道公司开始亏损，当年亏损额达300亿日元，到1980年高达10084亿日元。在此期间，政府对国铁进行了多方面改革，包括裁员、票价上浮、废弃地方的铁路线、政府补贝占等措施，但仍无济于事。到1986年，债务累计达30万亿日元，国铁的长期债务等已达37.3万亿日元，占当时国家年预算的一半以上。
第二次临时行政调查会建议在五年内将国铁分割为七个集团，开始作为特殊公司然后逐渐改为私营。当然，不可能没有反对意见。有人认为其公共地位和作用会因私有化而消失，还有人认为这将会导致失业和劳动环境的恶化。
但政府还是坚持做下去了。1983年，根据第二次临时行政调查会的建议，政府成立了国铁改组委员会，负责制定分割计划和私有化计划。1986年，国会通过国铁改组法案，1987年4月旧改组基本实现，民营化正式实施。民营化以后，名称由JNR变为JR，原来的一个公司分为六个客运公司和一个货运公司，资金来源由原来的政府负担变成以股份等多种形式筹集，业务方面也由客运和货运分开承担，政府原来的直接经营也变成间接调控。通过一系列改革，乘客和货主增加了，劳资关系稳定了，经济状况也改善了，服务状况有了极大的好转，事故大幅度减少，债务也得到了极大缓解，仅一年就有了大大超出预想的盈余，成效非常显著。
据日本学者的研究，日本国铁的民营化有很多经验值得总结：1）民营化必须具备充足的知识和战略，需要有强烈的愿望和良好的组织。2）民营化的方法和策略必须具有现实性，必须考虑现实的环境因素。国铁民营化分两个阶段，先分割，然后发行股票和还债。3）股票发行一定要为实现民营化之目的。此乃日本国铁民营化的核心。4）改组分割为小公司为的是提高效率、引入竞争、使之适合地方需要。5）成功的民营化过程离不开民众的支持，尤其是政府的强有力支持。6）成功的民营化只有在正确的政治经济条件下才能实现。
将三大企业的民营化结合起来看，还有一些规律性的东西可以总结。第一，它们都是作为行政改革的一部分而进行的，目的在于推动竞争，发挥市场机制的作用，并促进技术更新，提高社会服务水平和质量。第二，这项改革是在公共舆论的强有力支持下，在政治领导人的认真努力下采取得的。第三，这项改革不是毕其功于一役的活动。
在“泡沫经济”崩溃后进人90年代的今天，日本的经济形势更加险恶，对本来已严重恶化的财政来说更是雪上加霜。日本现在的财政赤字一般认为已达到了400或500万亿日元。另外，下一个世纪日本社会老龄化程度将变得更加严峻，如何解决这些摆在面前的紧迫问题就成了桥本行政改革的重要课题。理所当然，削减政府职能、调整政府与企业关系的民营化问题也成了行政改革的重要组成部分。
为了考察日本行政改革中民营化改革的新动向，也为本章后面所要讨论的其他政府作用变化做铺垫，在这里首先对桥本行政改革的过程做个简单的梳理，然后再就当前改革中出现的民营化问题展开讨论。
1996年11月成立了以桥本龙太郎首相为会长的行政改革会议，开始对行政改革的方针进行审议。该改革会议由专门设立的行政改革大臣（兼总务厅长官）担任代理会长，具体负责行政改革会议的运作。会议的委员有13名，其中包括东京大学前任校长有马朗人教授在内的6名知名学者，其他委员也多是经济界、新闻界和工会组织等的代表人物。桥本首相本人也经常出席委员们的讨论，发挥了重要的政治领导作用，支持并推动了行政改革方针和计划的审议、制定。
从1996年11月28日召开的第一次会议到1997年12月3日行政改革委员会《最终报告》的形成，行政改革会议历时一年，共举行了42次正式会议。此外还有征求地方意见的“一日行政改革会议”和对不同改革议题进行专门审议讨论的“小委员会”会议。在这期间，行政改革会议的委员不但就过去有关审议行政改革的“行政改革委员会”、“经济审议会”和“地方分权委员会”的意见、报告交换了意见，还多次广泛听取了各方面专家、学者以及政府官员和地方有识之士对行政改革的看法。其中就强化内阁职能、中央政府机构的重组、削减政府职能和行政组织的高效化、公务员制度改革、以及行政信息的公开化和地方行政财政制度的改革等进行了具体、多层面的审议。
桥本行政改革中对民营化的认识是从削减政府职能和效率化的角度提出来的，也就是要通过变革中央政府的行政职能范围，实现“由官向民的转移”，最终达到国家职能合理化的目标，适应当前和未来多变而复杂的经济社会环境，从而真正成功地建构面向21世纪的行政管理体制。
减少政府职能就是要在明确政府与社会职能分工的基础上，政府职能中能由社会承担的事务，尽量交给企业、社会完成；而效率性就是要在减少政府职能的前提下，精简膨胀的行政机构，使行政机构变得精干、高效，重点处理只有政府才能解决的问题。这两者关系密切，是实现“小政府”改革战略目标的前提和条件。因此，政府作用的变化，在这里也就是民营化——政府与企业关系的调整，也成为行政改革委员会《最终报告》的焦点之一。
在经历了高速经济增长期并成为世界第二大经济强国的日本，民间企业的技术能力和经营管理水平有了飞跃发展，同时社会文化生活和人们的行为活动方式也都发生了巨变。一般说来，在经济不发达的情况下，政府往往不得不承担民间企业所无力运营的公共性又很强的经济活动，从而确保国民经济的正常维持和发展，因此政府作用增多，行政服务的范围被拓宽。但在经济社会环境条件发生变化、企业的管理经营水平已达到能更好地承担这些作为补充的政府活动的水平时，就要对政府作用进行重新估量，那些政府再不必要去从事的行政事务就应转移到民间企业，民营化的条件也就成熟了。同时在市场机制的作用下，通过引人现代企业机制，不但能使效率得到提高，行政机构和人员得到精简，而且也使广大受益者——一般国民享受到更加廉价和高质量的服务。
桥本行政改革正是基于这种思路着手推行民营化改革的。《最终报告》也认为，按照市场原理和个人自我负责的原则，民间企业能够做到的要让给民间企业去完成，中央政府的事务和活动只能是对民间活动的补充。因此提出，由于社会经济情况的变化，政府要从减弱或已失去继续存在意义的政府事务和活动中退出来，让位于民间企业。
“小政府”改革目标的实现和政府职能作用变化的成功，离不开对行政机关本身从事的一些缺乏存在必要性的行政事务和活动进行精简，或将其委托给民间并加大民营化的进程是政府作用变化的重要途径。
行政改革会议的《最终报告》提出了以下几点具体方案：
①对中央政府经营管理的邮政、国有林地事业进行改革，引进现代企业机制，扩大经营管理自主权，加大部分业务对民间企业的开放力度，邮政事业不搞民营化，但5年后改为独立核算、赋予更多经营自主权的“邮政公社”（国营），并着手研究民间企业从事邮政业务的具体条件；对国有林的经营管理继续采取国营的形式，将国家的干预减少到最低限度，并且要尽可能地将森林管理中的作业管理工作委托给民间部门，同时要将国家所管理的能处理的土地等转卖给民间，促进财务的良性循环。
②对公共事业机构事务进行整理、分类，对不能民营化和委托给民间部门的公共事务，引进独立行政法人制度，为下一步的民营化打基础。独立行政法人从事不能完全由民间部门完成的公共性很强、有必要由中央政府直接实施的业务；从业人员包括公务员、非公务员两种类型。对独立行政法人的设立用法令加以严格约束，明确法人设立的目的和任务，以此来防止它脱离一般国民的需求而不断自我膨胀和扩张业务范围。在桥本改革实施后建立的“总务省”中，设立由外部人士参加的“评价委员会”，定期对独立行政法人的作用进行评价，审查其继续存在的必要性，考虑能否对其进行民营化，并提出有关独立行政法人组织民营化以及对其主要业务进行变更和废除的建议。就独立行政法人推行的业务，能够交给民间部门完成的，尽量委托给民间部门。
科研机构，原则上独立行政法人化；文教进修机构，国立学校以外的，特别是对把社会人士作为对象实施进修培养业务的机构，实行民营化或移交给地方管理；医疗卫生机构，对国立医院及疗养所，除去专业性强和技术水平较高的医疗中心等设施，部分实行独立行政法人化；政府的作业设施，除去需要民营化和交给民间部门、地方政府管理的，原则上实行独立行政法人化；其它一些处理公共事务、服务业务的机构，除去要废除和民营化的以外，对剩余的也实行行政法人化。被行政改革会议列为独立行政法人化的机构，包括航空宇宙技术研究所、农业工程研究所、船舶技术研究所、农药检验所、国立博物馆等60多个。
更为重要的是，在讨论引进独立行政法人制度时，将撤销不必要的公共事业机构、推进民营化等作为改革的重要前提，只是将那些不宜民营化的公共事业机构作为独立行政法人化改革的对象。在这里被列为撤销对象的机构有珍珠检验所；被列人民营化改革对象的有航海训练所、航空大学校、家畜改良中心、粮食检验业务等10多个机构和业务。
③推进特殊法人的改革，就其存在的必要性进行研究分析，在此基础上进行民营化或缩小规模、乃至撤销。特殊法人是为了完成一些与行政相关的公共事务，依据具体的特殊法人设立法而专门设置的。特殊法人一般被称为公团、事业团、公库等，作为政府行政活动的代理，从事金融、基金、互助、财团、研究、住宅及道路等的建设和管理等活动，种类非常复杂。这些性质、内容不同的特殊法人，是根据不同时期的社会要求所设立的。但由于日本社会经济环境的巨大的变化，有很多特殊法人的作用开始降低。其中一些业务与民间部门的经营内容大致雷同，已很难找出需要政府介入的必要性，而且开始出现与民间企业展开竞争的态势，影响民间企业的活力进一步得到发挥，可以说已经丧失了当初设立的意义。
因此，行政改革会议提出对特殊法人必须进行重新估价，对那些没有存在必要的特殊法人要积极加以民营化或缩小其规模乃至撤消；对确有存在必要的一些特殊法人的业，要考虑将其独立行政法人化，将其规范起来并使之合理化；即便是有必要继续作为特殊法人存在的，也要导人独立行政法人的机制，使其得以健康发展。
桥本行政改革刚刚开始，对改革的结果进行评价还有些过早。但从总体上看，有关改革方针中出现的有关民营化改革的一些特征和新动向是不难把握的。
桥本行政改革中有关民营化的战略方针可以归纳为：
对照当前日本社会新变化和下一个世纪社会经济的总的发展趋势，在从总体上对政府承担的公共事务和政府公共事业部门设置的必要性重新具体审查之后，通过逐步推行建立独立行政法人制度、改革特殊法人制度、委托民间部门办理政府事务等，最终尽可能地实行民营化，逐步实现向“民”根本转移的战略目标。这是日本改变当前经济状况恶化和解决财政危机的必然要求，同时这一要求和变革意识已逐渐在国民生活中根深蒂固，已成为当今日本社会的共识。
另外，桥本行政改革中对民营化的推进是渐进性的。
“小政府”改革目标实现的前提是市场机制的灵活运用，这一方针贯穿桥本民营化改革的始终。不过，对这种渐进式的民营化改革，特别是“邮政公社”改革，在日本国内还有一些异议，要求邮政事业彻底民营化的呼声日渐强烈。虽然民营化的潮流不可阻挡，改革的大方向已经确立，但受日本政治体制和政治气候的制约，其发展有待进一步观察。
自由化：政府与市场关系的调整这里的自由化是指政府向社会的放权。Deregulatlon和Privatizatlon是两个相关的概念。民营化指的是当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该将其转移到民间机构中去。自由化指的是，政府的规制活动应尽量减少，以使市场和民间充分发挥其功效。
要理解自由化，首先必须理解规制的概念。规制（Reg-ulatlon）就是政府直接的、强制性的一种活动，通过这种活动，政府限制人们（或企业）的权利或强加给人们责任。可见所谓的规制，一般来说多指政府的直接规制，是政府部门用有关的规定来限制企业活动的行为。它可分为经济性规制的和社会性规制两大类。相应的，自由化也从这两大类来认识。
经济性规制一般是指政府为扶植或保护某些行业的发展、保障与国民生活密切相关、国民经济正常运行所不可缺少的公共性很强的领域得以正常运营，而采取的限制性措施。经济规制多数通过政府对价格的规制、保护特定产业等手段，以限制自由竞争的形式出现。社会性规制一般是指对与国民生活密切相关的领域进行的政府规制，其目的在于防止市场机制下的产业活动给国民生活带来危害，减少经济活动的负面影响，如卫生保健、防止公害和环境保护、预防灾害、教育文化等领域。社会性规制本身也带有限制其他社会部门对这些领域的活动的参与，所以，它也会发生“与经济性规制同质的效果”，存在很多问题。
当然，“规制大国”的形成有其深刻的历史背景。作为后发国家的日本，在其推行现代化发展的过程中，虽然有一段时期基本处于自由竞争的市场经济条件下，但总体上说还是长期处在更为强调政府作用的历史中。仅就战后而言，为了实现赶超先进国家的战略目标，政府在经济社会活动中承担了重要角色，形成了国家主导型的经济发展模式。
国家通过产业政策、行政指导、规制措施等来限制国内外企业的自由活动，保护和扶植国内企业的发展，大规模干预市场经济，为国民经济的发展“护航”。
80年代以来的日本行政改革中，缓和规制已成为改革的核心课题。进入70年代，日本从高速经济增长时期转移到低增长阶段。开始步人高度发达国家行列的日本，与世界经济体系相互依存的关系进一步密切，其经济发展离不开与其他国家的经济合作与交流。但长期形成的“规制大国”的形象，极大地阻碍了日本在世界经济中的地位，它被看成是封闭性很强的国家而受到了批判。
促使日本下决心进行缓和规制改革的另一个重要原因来自于日本社会本身。过度的规制使得日本的物价远远高于其他发达国家，影响了国民生活质量的提高和生活成本的降低；同时也使日本的企业过分依赖政府作用，轻视市场作用的结果也使企业失去了活力，不能适应复杂多变的世界经济发展，难以提供低成本、高质量的服务，不能很好适应市场的自由竞争环境。新的环境下，通过缓和规制来调整政府与市场的关系，进行自由化变革，在今天已不仅是日本摆脱当前经济萧条的重要途径，也是一般国民改善生活条件、质量的必然要求。
自由化也是由1981年成立的第二次临时行政调查会提出的。1961年，第一次临调主要从行政事务合理化和减轻国民负担的角度提出问题。1981年成立的第二次临调除此之外，又强调发挥民间部门效用、调整日本制度和体制使之与国际规范取得一致等理由。
在这种情况下，第二次临调提出了“原则上实行自由化而仅把规制作为一种例外”的规制缓和（deregmatlon）改革原则。在这一原则的指导下，第二次临调提出了包括放松对企业的规制以及将规制权限转移到地方去的253项规制活动在内的改革方案。1983、1987、1990年，日本政府专门成立了第一、第二、第三次临时行政改革推进审议会，对行政活动在经济与社会的诸多领域内的自由化提出了建议。
特别是1988年第二次临时行政改革推进审议会向政府提交的报告中，对政府规制制度存在的问题进行了系统的说明，作为该审议会的建议提出了进行规制缓和的基本方针，指出了政府规制对经济体制的危害，以及阐述了如何在流通、金融、通讯、能源、农产品等领域放松政府限制的具体方向。
到了90年代，缓和规制的要求越发强烈，成为行政改革的中心议题。细川护熙内阁时期，甚至还在参众两院分别设立了缓和规制的特别委员会。日本于1993年9月16日开始进行了自由化的新的一轮努力，包括实施94项规制缓和措施。这是作为政府的紧急经济对策提出来的。当时细川多党联合政权刚刚建立，战后自民党一党执政的历史被划上句号，日本政治体制出现大变动。大力推动缓和规制的行政改革成了新政权变革旧的社会经济结构、决心改革创新的口号和标志。细川内阁以后的历届政权在推进规制缓和方面所付出的努力也超过了以往的历次行政改革，并建立了推动规制缓和的运行机制，使规制缓和步人实质阶段。
第三次临时行政改革推进审议会于同年10月，首相的咨询机构“经济改革研究会”（平岩委员会）于同年11月份分别发表了要求推进规制缓和改革的宣言。经济改革研究会的中期报告提出，缓和规制就是要包括废除不必要的政府规制在内的彻底改革。在这基础上，翌年2月日本政府作出了“关于今后行政改革的推进方策”的内阁会议决定，将缓和规制作为当前行政改革的重要一环，制定了规制缓和的基本方针和推进程序。从以下该决定的具体内容上看，1994年2月的这一内阁会议决定标志着日本的规制缓和改革“终于进入到了政策实行阶段。”①对经济性规制，按照“原则自由，例外规制”的原则实行大幅度规制缓和；②就社会性规制，最小限度地保留，并进行彻底调整；③在本年度内制定期限为5年的规制缓和推进计划（暂称）；④对需要新增加的规制，要严格审定将其控制在最小限度，并在实行后的一定时间内对它的功效进行评价；⑤有关政府规制情况的信息，要以发表“规制缓和白皮书”的形式，简明易懂地向社会公布；⑥设立监督促进规制缓和等行政改革进程的“行政改革委员会”（暂称）。
1994年以后，从最初的细川内阁到羽田内阁、村山内阁乃至桥本内阁，都继续推行规制缓和的改革政策，同时又制定了许多计划去改革行政规制，努力实现自由化。村山内阁在1995年3月实施了包括放松1228项规制的“规制缓行5年计划”，后来又作为解决日元升值的紧急经济对策，将其改为3年完成的计划，紧急进行大规模缓和规制的改革。村山内阁的规制缓和计划幅度之大，是前所未有的，因此也得到了很高的评价，也调动了全社会对规制缓和和推进行政改革的热情。另外，在桥本内阁时期又于1996年。
3月为该计划追加了569项缓和规制的措施，加上村山内阁时期的1228项，日本政府在很短的时间里决定实施的规制缓和措施已达1797项，从而使这项改革有了实质性的进展。
1997年12月行政改革会议在它的《最终报告》中提出今后推行规制缓和改革的基本方针，即重新调整中央政府的作用，改变以往那种政府对民间活动的过度干预，应该推进撤销及缓和政府规制的改革，对其进行彻底清理。以这一基本方针为根本前提，行政改革会议的《最终报告》还就今后改革规制行政的方向阐明了自己的观点：
①根据社会经济条件的变化，对经济性规制的改革要坚持自由的原则；对于社会性规制，要根据政策目标的要求，将其控制在最低限度。在改革过程中，还应注意同世界其他国家规制措施的整合性；②从事前规制型的行政方式向事后监督型的行政方式转变；③对政府部门进行的有关检验、鉴定、规格、标准等方面的事务，要尽可能地作为民间部门的自主活动，向社会放权；④让实施规制的部门从政策部门中独立出来，在明确各自的责任的同时，发挥处理规制事务的民间部门的作用，追求效率化；⑤明确政府规制的原则和规定，将其公布于众；规制实施后的结果，原则上也应公布，有向社会做出说明的责任；⑥为方便国民并减轻其负担，有关办理许可和认可手续的部门要推进窗口业务的一元化、简化手续和提交材料的种类。
仅就《最终报告》的建议而言，日本在行政改革过程中对规制行政改革的考虑是多层面、细致人微、全面且系统化的。它并没有笼统地仅局限于对日本行政体制以及日本经济社会层面存在的问题展开批判，也没有仅仅提供一些改革的原则而草草收场。更重要的是它提出了触及到规制行政问题的本质，对政府规制进行根本性变革技术上需要重视的原则。因为并不是所有的政府规制都不具有其合理性，社会经济活动的正常运营在一定程度上还不能完全离开政府的规制。
桥本内阁把规制缓和与推进地方分权、中央省厅机构改革等并列起来，视为行政改革的核心内容。环境的变化要求规制缓和，它意味着对日本经济社会结构的巨大变革。
我们在评价日本政府90年代以来迅猛推进规制缓和改革的决心和努力的同时，也必须看到这只是对形成“规制大国”的庞大规制系统进行变化的开始，还有很多与国民生活密切相关的政府规制还有待清理、废除，这项改革本身是具有长期性的。
另外，对缓和规制的认识已经在日本社会深入人心，呼声强烈。但它在今后的变革过程中同其他改革措施一样也带有很大的艰巨性。首先规制的缓和会使一部分政府部门失去既有的权力和职位，所以改革会遭到这些政府部门的抵制；此外，因规制的缓和而失去政府保护的行业和部门也会对改革的进程施加影响；最后，规制得以膨胀的更重要原因，特别就社会性规制而言，多是因为历史上市场机制的缺陷和失败，使人们加大了对政府作用的依赖，长期的历史过程中人们习惯了政府的保护。因此，国民意识的根本变革与规制缓和改革的成功非常密切。由于这些既得利益集团对缓和规制的改革的态度是消极的，所以缓和规制的改革本身会受到来自多方面的压力和干扰，不可能会一帆风顺。
自治化：中央与地方关系的调整
同民营化和自由化的行政改革相比，调整中央地方关系的自治化改革基本上不涉及政府与企业和市场的关系，两者有很大区别。但是在构筑面向21世纪的行政管理体制上，自治化的行政改革具有同等重要的地位，而且强调地方分权的自治化改革，同缓和规制的改革一样已成为当前和今后日本政府行政改革的重要课题。
对日本而言，自治化改革的实质是要重新认识和评价中央政府在新的环境条件下所应该起的作用，限定中央政府行政活动的领域，向地方放权，从根本上推进地方分权。
政府体系的结构实际上是如何分散、分割政府权力的问题，也是一种权力的分立；而构成一个国家政府体系的政府与政府之间的关系，就是一般人们所说的中央地方关系或政府间关系。所以，调整中央地方关系本身，就是要从中央集权和地方分权的角度探讨如何进行政府权力的分割、分散。
现代日本的地方制度是在明治维新后开始逐渐形成的，经历了一百多年的历史，日本政府体系结构中地方制度包括两个层级，即都、道、府、县和市、町、村。县相当于我国省级单位，在战前县政府的最高行政首长——县知事是由负责统一处理地方事务的中央政府的内务省委派，不过是中央政府的派出机构，监督市、町、村的行政事务。基层政权的市、町、村，虽然在一段时期采取了地方议会间接选举地方行政首长的做法，但在战争时期这一制度被破坏，省级政府对它们的管制被加强。
战后日本把保障地方自治的条款写入新宪法，明文规定，地方政府的组织及其运营要依据地方自治的原则（第29条），地方政府的首长由直接选举产生（第93条）。内务省被撤销，省级政府的行政首长由“官选”改为直接选举产生，成为完全的自治单位。基层政权地方首长的产生由间接选举改为直接选举。1947年日本专门制定并颁布了《地方自治法》，进一步在制度上健全了地方自治和市民自治。
虽然战后地方自治制度得到发展，但中央政府对地方政府各种形式的干预依然存在，在很大程度上限制着地方自治和市民自治的健康发展。特别在日本经济高度增长时期，由于本身的政策创新和设计能力还很低，加上物力和财力上的不足，地方政府不得不遵循中央政府的产业政策，以达到振兴地方经济和社会发展的目的。其结果是地方政府对中央政策的依赖程度随之增大。中央政府集中更多的财政资源，并以此为后盾干预地方事务，从而束缚了“地方的自由性和自立性”。因此，重新调整中央地方的权力关系成为80年代以来一系列行政改革的重要课题。
阻碍日本地方自治“质”的提高的根本原因，就是权限和财政来源的问题。更具体地说就集中在“机关委任事务”
和中央政府的财政补贴上。前者指本来由国家履行的一部分行政事务，用法令的形式委托给地方政府的行政首长及地方政府的职能部门。就机关委任事务与地方自治而言，地方政府履行这些行政事务时要服从中央政府的指挥监督，而且不受地方议会的监督和干预。这对贯彻中央政府的方针的各个中央政府部门来说非常“合理”而有效率，但从地方自治、市民自治的角度来看，存在很多问题。
中央政府的政策是全国统一的，不可能充分考虑到不同地区的不同情况。同时随着市民利益、要求的多元化，整齐划一的中央政策难以满足多样化的需求。与此相关联的是，在福利化社会的日本，机关委任事务多是提供服务，面对的是一个个活生生、有独立人格和感情的市民，需要实行针对不同地方、不同个人的具体对策；同时福利社会中的大量行政事务专门化程度很高，比如教师、医生、保健护理员等具有专业知识的专家，有很大的裁量权，而作为受益者又是外行的市民又不能对机关委任事务进行有效监督。因此，保证这些工作有效的开展，需要将其授权给地方政府，使其成为地方事务，由市民代表构成的地方议会进行民主监督。
日本省级政府都、道、府、县，在战前曾是中央政府的综合派出机关，这一传统在战后的地方制度中仍留有残余，中央政府的各部门还有把“府县作为派出机关利用的倾向”。由于这些历史原因的影响，虽然战后市、町、村也有一些地方的固有事务，但只占其所有行政事务的约三分之一，约三分之二是中央政府委派给地方的相关委任事务。
因此日本地方政府担负着大量的行政活动，而且大部分是中央政府的各部门由上到下的条条主导，严重削弱了地方政府的自主性。
与地方政府从事大量的机关委任事务密切相关的是地方财政结构的问题。由于地方政府处理大量的中央委派事务，仅靠地方政府的经常性财政收入是入不敷出的。所有地方政府的年财政支出总额达45万亿日元，其中只有约三分之一是被称为“自主财源”，另外约三分之二的财政来源则以地方交付税和各类财政补贴的形式由中央下拨。中央政府把这种资金的转移作为推行中央政策的手段，而没有足够财政来源的地方政府有时也不得不接受来自中央的行政事务，中央政府和地方政府的关系因此也无法对等，加深了中央集权的色彩，影响了地方自治建设。
随着日本社会经济的高度发展和福利社会的深化，地方政府在管理地方事务和处理大量的行政事务的过程中，其政策能力和实施技术水平有了很大提高。有些地方立法开始超前于国家立法，制定了很多中央政府所预想不到的政策和地方性法规。同时，80年代以来，由于中央政府主导下进行的旨在维持国民基本生活的社会基础建设基本完成，又由于日本在国际社会中的地位逐渐提高，中央政府需要用大量的财力承担一些支援发展中国家发展等的义务，处理国与国关系的国家事务日益增多，“国际化”就成了日本政府的重要政策课题。因此，中央政府本身为了更好地适应当前出现的新的政策课题的变化，在财政状况恶化的，条件下，不可能一味扩大政府职能，像以往那样包揽过多的国内事务，因此就要考虑其自身作用、角色的调整，实行包括向地方放权在内的行政改革。
如前所述，90年代行政改革是从1990年10月设立的第三次行政改革审议会的活动开始的。第三次行政改革审议会对推动地方分权发挥了一定的作用。该审议会在有关地方分权的报告中强调了从根本上实行分权的必要性，日本政府还根据该审议会的建议具体实施了“地方分权特例制度”、“中坚市”制度和地方“广域联合”制度，扩大了一些中型市的地方权力。在该审议会有关地方分权报告的影响下，1993年6月还通过了关于推进地方分权的国会决议，提出要制定从根本上推进地方分权的法律。这在日本宪政史上还是第一次，使地方分权的改革在社会上产生了很大的影响，有力地推动了自治化改革的进程。
同年10月第三次行政改革审议会向政府提交了总体报告，强调从根本上调整中央政府与地方政府的分工关系。
同时提出，中央政府的作用应该是重点负责推行与国家的存亡直接相关的政策，制定需要全国统一实行的有关管理社会经济活动和地方自治的法规，以及实施那些必须要从国家整体的角度才能有效完成的措施和建设。关于分权的改革当然应从调整中央政府与地方政府的作用着手，但正如日本法政大学武藤博己教授所言，该审议会的意见是在限定中央政府的作用，所以这种见解同以往的地方制度改革相比前进了一步。
1994年12月村山内阁会议通过了“关于推进分权的大纲方针”。紧接着根据这项内阁会议的意向，日本政府向国会提交了《地方分权推进法案》。1995年5月国会通过了《地方分权推进法》，并决定于同年7月3日开始实施。
这项立法的重要意义就在于它把地方分权的长期战略变得具体化。
根据《地方分权推进法》日本政府于1995年7月设立了地方分权推进委员会，其目的在于有计划地全面推进地方分权的改革。该委员会的活动按法律规定将延续到2000年的7月，其主要任务是调查审议有关推进地方分权的基本事项，就制定地方分权推进计划的具体方针提出建议，以及监督地方分权计划中的具体措施的实行情况并提出意见等。地方分权委员会同80年代以来历届有关行政改革的委员会的不同之处是，学术界的委员3人占委员总数的一半以上，特别是日本行政学界的权威东京大学西尾胜教授，在该委员会的运行和有关地方分权方针的审议上发挥了重要作用。另外，其他委员如长州一二（前神奈川县知事）等曾任过地方政府的最高首长，还有来自经济界的委员多是积极支持地方分权的人士，使“分权派偶然占了多数”。
地方分权推进委员会成立之后，积极开展有关地方分权问题的调查和审议，到1998年日本政府出台地方分权推进计划为止，共向政府提交了4次有关自治化改革的咨询报告。这4次报告的中心是要明确中央政府和地方政府的职能划分，提出了一些激进的加强地方自治的措施。虽然遭到了中央政府各部门的反对，但后来日本政府在制定具体的地方分权推进计划时还是基本参考了该委员会的建议。
地方分权推进委员会4次报告中提出了以下几点有关地方分权的具体改革措施：
①在明确地方政府不能是中央政府的附属机构的前提下，全面废除中央政府委托给地方政府的相关事务；②对中央政府的地方财政补贴制度实行合理化改革；③国家直接处理驻扎在日本的美军基地的租用手续问题；④专门设立“国家地方纠纷问题处理委员会”，处理和调节中央政府与地方政府间出现的矛盾纠纷。
桥本内阁推行的行政改革中，推进地方分权也是重要改革课题。特别是行政改革会议的《最终报告》也明确提出，必须减少中央政府对地方自治的干预，强调“公共性的空间”决非是中央政府“官”的垄断，应在这一基本前提下推进地方分权的改革，实现适应新的环境条件变化的“国民本位”的行政。
《最终报告》基本上承继了第三次行政改革审议会的改革方针，要求事关不同地区的行政，原则上应完全由地方政府完成。具体改革措施是：废除机关委任事务；中央政府向地方放权；废除或缩小中央政府的干预和限制；清理和缩小中央政府对地方的财政补贴；强化地方财政的自立性；有关地方分权制度的法制化要在2000年3月3旧以前完成并稳固实行。
日本地方分权改革的有效推行，其基本前提是要建立新的地方行政和财政制度。行政改革会议高度评价了地方分权推进委员会在改革机关委任事务和减少中央政府干预方面所做出的努力，同时也强调今后要真正推行扎实有效的地方分权必须把财政收入来源和权力下放到地方，为此行政改革会议提出了3点相应制度改革的具体要求：
①讨论地方制度的改革，包括实行“道州制”扩大地方政府的规模和管理范围；②财政上的自立是地方政府自立的前提。为了使地方政府的行政管理运营有财政收入来源的保证，能够使其真正成为处理地方事务的主体，除了要进行中央、地方税收制度的改革，还要改革阻碍地方自立的国家财政补贴制度等；③为了有效推行地方分权，如何确保地方政府自已的人才资源也是一个重要前提。为此应该改革当前存在的中央政府部门的人员挂职到地方政府任要职的问题。
1998年5月，日本政府在地方分权委员会提交的4次报告的基础上，制定了地方分权推进计划，来具体落实自治化改革的方针，改革高速经济增长时期形成的不适应社会文化和政治结构多元化的中央政府部门主导的均衡划一的政府体系结构。该项计划的指导思想是要明确中央地方的职能分工，把与市民生活密切相关的行政事务尽可能地交由地方政府处理，建立中央地方以及省级政府都、道、府、县与基层地方政权市、町、村的新型关系。在此基础上，地方分权推进计划就具体的政府间职能分工问题、调整中央政府的地方派出机关问题、确保地方财政来源问题等提出了具体方针措施：
①废除机关委任事务，重新划分自治事务，中央地方建立平等的协作关系，积极推动权力转移。为此确定，由中央政府直接执行的事务包括法定的委托事务、有关国家统治的根本的政务、需要制定全国统一的制度和标准的事务。
就个别的中央政府委派给地方的事务而言，要视其社会意义和经济效益，废除不合理的事务，有必要保留的也要改为自治事务。废除“地方事务官制度”，有关社会保险和维护劳动就业条件的事务交由厚生省和劳动省管理。
②在处理中央政府和地方政府的关系上，中央政府应通过与地方政府协商的方式进行，并把其影响控制在最小的范围之内。向地方政府施加影响发出指令时必须以书面形式说明理由。
③在总理府设立“国家地方纠纷处理委员会”，公平、独立地审查中央地方的矛盾。对中央政府部门的干预有不同意见的地方政府可向该委员会申请，由该委员会进行审查，提出处理意见进行调解。如果对处理意见不服，可向法院上诉。
④对中央政府的地方派出机构进行合理化改革，事务量减少的要缩编，力口J陕对其组织和事务结构的调整。
⑤有关中央政府的地方财政补贴制度，要每隔10年进行一次调整，还要严格限制新增。另外，尊重地方征税的自主权，着手研究中央和地方的中长期财政收入分配方案；交付给地方使用的税收，在确保重量稳定的基础之上，简化手续，允许地方对交付额度的计算方法提出异议；在协商的前提下，废除中央政府限制地方发行公债的许可制度；有关处理行政事务时手续费的收取，全国统一性的收费要由中央政府规定标准，并加以法制化。
⑥在处理都、道、府、县与市、町、村的地方政府间关系上，除了跨地区的事务之外都由基层政府处理；依照国家地方纠纷处理条例，对地方政府间的矛盾调解制度进行修正。
⑦推进地方政府的改革，完善地方政府的行政管理体制。尽快修正行政改革大纲，确定地方行政改革的新方针；推进市、町、村的合并；改革地方议会，使其充满活力；推进市民的政治参与，并使其多元化。
地方分权推进计划囊括了对中央地方权力的调整、地方财政制度的改革、地方行政管理体制的改革，是个多层面、全方位的自治化改革计划。显然，它对变革中央主导型的日本政府体系结构将会起到巨大的推动作用。地方分权推进计划的制定和实施，表明了日本政府推进自治化变革的决心，同时它的推行不但使地方政府的权力和社会管理的事务量大幅度增多，而且还会在很大程度上改变中央政府在国家管理中的作用和承担的角色。这无疑推进了日本政府行政改革战略目标的实现。
下放权力当然重要，但是如果不对接受权力、将要承担大量管理事务的地方政府的财政和行政系统结构进行改革，分权后地方政府的基础也不会牢固，也会出现回流。这样就会给中央政府的政策干预创造空隙，使地方分权和自治化成为一句空话。因此，地方分权的改革也是一个系统工程，无法从中独立出来仅凭理念行事。因此，改革的程序和步骤对保证改革的成功是十分必要的。
三、日本行政改革给我们的启示
80年代日本行政改革的过程中，人们曾围绕政府的作用及职能调整问题展开了热烈的讨论。讨论对目前桥本改革思路的形成起了很大作用，这对我国现在所进行的以转变政府职能为核心的行政改革来说也具有重大的启发意义。从这一角度对政府活动的分类，一般被概括为以下四种类型：1）规制社会经济活动的政府活动；2）扶持社会经济活动的政府活动；3）补充社会经济活动不足的政府活动；4）社会经济活动不能完成的政府活动。
结合我们在本章中对80年代以来日本行政改革的考察，通过对以上四种政府活动类型进行分析，可以总结一些日本行政改革中政府作用变化的基本特征。
首先，同本章在有关日本民营化改革等部分所考察的结果一样，日本行政改革的主线是强调市场的作用，强调通过调整中央政府的作用来建立自立、自主以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义方式的改革。
这一主线贯穿80年代以来日本行政改革的始终，在民营化和规制缓和等方面的行政改革上表现得更为突出。社会（民间）能做的、可以自理的事务尽量让位于社会，由民间部门运营。同时对其他不能满足这一条件的活动进行分解，采用不同机制加以改革，这是建立“大社会，小政府”、行政事务真正做到减量乃至建立适应新时代要求的行政管理体系的必要条件。
第二，无视社会经济条件变化过度的政府规制活动将会妨碍经济活力。政府规制活动的负面效应大于其正面效应时规制缓和将被提上议事日程。规制本来是为了解决自由放任政策暴露的缺陷，为了防止由此而来的各种社会问题而采取的微观控制手段。
但是在经济社会发展成熟之后，只有将在经济社会系统还不够发达条件下设置的种种政府规制进行必要的修正，才能适应新形势的变化，推动社会整体的良性循环。可以说日本行政改革中实行的放权于社会、调整政府社会关系、放松和废除规制的改革措施是顺应日本历史的发展变化。适应现代经济社会要求的重要举措。这本身也促进了政府作用的自我变革，削减了政府职能，缩小了行政事务量，是精简机构的必要前提。
第三，在光凭社会力量还不能很好地维持社会生活健康发展的情况下，作为对民间活动的补充，政府要承担一定的公共事务，填平公共领域出现的部分真空。但如果这种类型的政府活动出现垄断，或者与社会民间的活动出现了竞争，并阻碍了一般国民从民间活动中本应得到更廉价和更优质的服务时，它就对社会经济生活发展产生了负面效应，就应让位于社会、民间活动。日本行政改革中实行的民营化改革、以及发挥民间的作用、向民间社会开放公共事业领域的改革方针，其出发点也在于此。
促使这一改革方针出台的直接原因是日本严重的财政危机，以及机构恶性膨胀、人员增多和效率低下。战后50年来日本经济社会的高度发展，也为民营化等改革创造了良好基础。今天，人们对这一改革潮流的认识得到了进一步深化，同缓和规制的改革一样，它已经成了摆脱当前日本经济严重衰退的良方妙计。
第四，福利国家的出现，标志着政府职能发生了前所未有的变化。无论是对国民生存权、生活权的保障，还是进行所得的再分配，政府的作用深深地介入每个国民的生活中。
而这些政府职能的实现、行政服务要达到预期的目的和效果，则取决于受益者本人的满足程度，以及受益者与提供行政服务的政府之间的沟通和相互理解。社会福利政策领域的改革由于环境变化而日显迫切。
第五，受传统行政方式的影响，特别是在高速经济增长时期赶超国策的推动下，日本中央主导政府体系日渐强化，中央各部门对地方政府的制约作用得到了加强，日本新宪法所倡导的地方自治和市民自治理念未能充分得以体现。
日本行政改革中政府作用变化，也包涵了政府间关系中的中央政府作用变化，即从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府对等的相互依存的协作关系转变。形成地方分权大趋势的原因，当然有中央政府需要进行自我变革的内因，另外还与世界形势的变化，以及地方政府和所在地市民政策能力及参与能力的成熟、提高程度相关。
日本与我国的国情不同，历史条件、文化背景和改革时的起点也不尽相同，但从我们对日本行政改革的历史过程的考察中，也不难总结出一些有益于我们现在和今后行政改革的实践经验，来推动我国加快构筑适应市场经济体制的现代行政管理体制。
可以说中国与日本行政改革的根本目标是基本相同的，就是要建构适应新环境的合理、科学的行政管理体系。
由于两国所处的历史、社会经济条件不同，相比之下我国行政改革任务显得非常艰巨，改革的模式也不能苛求相同。
政府作用的变化也是如此。我们处在逐步确立市场经济体制、促进国民经济持续稳定高速发展时期，由过去的计划经济模式向市场经济模式顺利过渡是当前我国需要解决的最紧要课题。
在经济高速发展阶段，由于产业政策和行政部门的行政指导，日本中央政府的职能范围大大扩张，对社会经济活动的干预和对地方政府的控制大大加强。虽然在发挥市场机制的作用、引进竞争、调整政府作用上，中日两国当前的行政改革有一定的相同之处，但如果因此就要把日本高速经济增长时期的体制与我国的传统的计划经济体制相提并论，完全照搬日本80年代以来的行政改革内容还是不合时宜的。我国政府作用变化，还应本着建设市场经济这一根本前提。行政改革本身首先要做到有利于市场经济的建立，有利于实现向市场经济体制的转变。所以我国的行政改革中政府作用变化问题本身，与早已确立市场经济体制的日本当前所进行的民营化、社会化、自治化改革相比，在程度上和程序上应有所不同。除了要削减计划经济体制下形成的不利于市场经济体制建立的政府职能，进行市场机制引入和国有企业改革等之外，还要扩大政府在规范市场、保障社会生活稳定等方面的作用，从而为市场经济体制的建立和稳妥发展打下坚实的基础。
日本行政改革的历史发展，不仅对今天我国的改革进程有一定的借鉴作用，而且随着我国今后社会经济的不断发展，从长远来看，对未来我国的行政发展以及改革中如何变革政府的作用也是一个重要的参照系。行政的发展是有阶段性的，是随着社会经济条件的变化而不断变革的。行政改革中政府作用的变化也是如此，因此，我们在考察这一问题时不可忽略政府作用变化的阶段性特征。
最后，我们通过对以上问题的探讨，总结几点日本行政改革的经验。
第一，日本的行政改革，特别是80年代以来的行政改革是在经济界、学术界的积极推动和影响下展开的。在地方分权的改革中学术界的影响及其对地方分权推进委员会活动的积极参与也超过了以往任何一次改革活动。他们与新闻媒体相呼应，共同作用于一般国民大众，影响深远。
因此，无论是在国有企业的民营化，还是在缓和规制和地方分权等改革上，都赢得了全社会的理解和支持，并在全社会形成了对自由主义改革的广泛共识，使行政改革有了实质性进展。
行政改革，尤其是政府作用领域的变革涉及多种层面的利益关系，也意味着对社会资源的再分配，因此，遇到的阻力也是巨大的。所以，改革的成功离不开既得利益集团的参与，更离不开社会的广泛支持和参与。社会的广泛参与是民主社会科学决策的重要保证，也是审视改革政策可行性的重要指标。
第二，有关政府作用变革的行政改革，已不再局限于狭义的行政活动领域，它在某种意义上可以说是影响各种政策领域活动的政治改革。这种复杂的改革活动，无论是在量上，还是在质上改革的任务都非常艰巨，对各方面意见进行协调和统合的程序是必不可少的。同时，各方面专家的参与和合理的改革方案的提出对改革的成功尤为重要。只有经过反复的论证和协调才能加大改革措施的可行性和科学性，促进改革的进程。
因此，透明而开放的改革推进程序是当今行政改革的必要前提；而吸纳各方面人士的参加和统合不同利益要求则是当今行政改革成功的必要保证。就日本80年代以来进行的行政改革而言，多是要增加受益者的付出、强调国民应确立必要的自立性和自助性，这不仅是对以往的日益扩张的福利国家政策的修正，更重要的是加大了一般国民的负担程度。让国民承担更多的义务，就应该让有义务者和负担人充分理解并赞成改革的长远意义，将它顺利地纳入经济社会变革的过程中。
第三，在政府作用变革的行政改革过程中强调民主参与与公开透明，实际上就使改革过程带有明显的渐进色彩。
这不仅是改革决策的渐进式推进，同时也是具体改革措施的渐进式推行。越是大规模的、涉及多方面利益的改革，改革政策设计的成本和风险也会越大，同时对其可行性程度的评价也越发困难。因此，具体的改革措施不可能一次性地实现改革目标而一步到位，需要在时间和空间上科学合理地分阶段进行。
第四，行政改革的推行和成功，最终还要有法律、法制的保障，否则在改革的实施过程中，原来的改革目标就会发生变形，出现回流现象。这不仅要求改革措施的实施要有法律保证，而且有关改革方案审议的程序和组织结构也要有法律依据，这样才能保证改革全过程稳步推进。
第五，日本行政改革的内容所涉及的范围之广是其重要特征。要建立适应复杂多变的社会经济发展的、科学合理的行政体系结构，仅靠削减政府人员和机构还是不够的。
政府职能的转变、行政服务范围的变化、中央地方关系的转型等是从根本上实现行政发展的重要前提。因此，行政改革中涉及政府作用的改革，是行政体系和结构的全方位改革，也是带动社会经济结构变动的大改革，这也是现代行政发展和改革活动的大趋势。
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