对于许多第三世界国家来说，80年代既是一个充满危机的年代，又是一个在危机中探索出路、尝试改革的年代。政府改革成为各国摆脱困境、寻求发展的必要条件之一。其经验和教训值得我们深思和借鉴。
行政发展、发展行政与行政改革
第三世界国家的改革问题总是与发展问题紧密相连的，在政府行政领域更是如此。因此，有必要首先就有关的几个概念做一下阐明：行政发展、发展行政和行政改革。
行政发展主要是指一国政府为适应社会、政治、经济发展的需要而不断地扩大和发展自身的行政能力，巩固和提高自身的行政效率，改善和增强行政道德（包括责任和公正）的动态过程。其实现的基本途径是国家行政机器的现代化（包括科学化和民主化）。具体地说，就是通过不断改革与完善政府的功能、体制、制度和管理方法来推动行政发展目标的实现。由于“现代化”这一概念的动态内涵以及其“西方化”的参照体系，这使得第三世界的行政发展过程深受西方政治、经济和行政理论的影响。当然，西方国家也存在着行政发展问题，但第三世界国家的任务更为艰巨，二者面临的难题、所处的发展层次等等有着很大的差异。应当指出，冠以一个政治的和道德的标准，行政发展的方向并不全是进步的，如希特勒时期的德国。但是，从狭义行政学的角度来看，应对其做正面的、积极的界定：作为政府的一种主动行为，行政发展代表着一种向理想状态的运动过程。
“发展行政”这一概念几乎是唯一指向亚洲、中东、非洲和拉美的发展中国家。它是指政府综合各种因素、通过一致的努力来达到已确定的社会经济发展目标的各种行动的总和。简言之，发展行政就是国家或政府对社会经济发展目标、发展项目和发展过程的行政管理。它主要关注的是政府对一国物质、人力和信息及其向政策与行动转化的动员，它的触角伸向可为一个国家所利用的全部资源。
由此可见，行政发展是发展行政的前提条件之一。高度发展的行政体制是用以实现发展目标的基本手段和根本保证。同时，社会经济的发展又必然促进行政发展水平的进一步提高。如里格斯所指出的那样，行政发展“既是增强目前正在执行中的发展项目的成功希望的途径，又是以往发展项目如教育的一个副产品”。
行政改革是指政府行政系统随着内外环境的变化，有意识地对自身的结构、功能和行政人员的行为方式不断进行调整和改变以谋求行政系统和环境之间的动态平衡，从而提高行政效能的过程。行政改革与行政发展的关系是一种手段与目标的关系。行政改革通常被视为行政发展的一种有效方式。但是，行政改革并不必然地能够取得成功，即使成功也并不必然地促进行政发展。由于行政改革总是一个社会政治、经济和文化大环境下的一个多因产物，完美的改革计划在执行中总要受到现实各种力量的制约，从而可能导致失败、扭曲变形甚至倒退。记住这一点对我们考察和评判第三世界国家的行政改革与发展有着重要的意义。
行政改革的历史背景与动因
70年代下半期尤其是80年代以来，在广大的第三世界国家中掀起了一股行政改革的热潮。虽然各国所处的自然和社会环境、亟需解决的问题、所采取的措施、改革的程度和力度不尽相同，但它们都是处在一个共同的历史大背景下，面临着相同的发展的难题。因此，在它们的改革动因中存在着某些共性的东西。概括起来，主要包括以下几个方面：
1.财政危机进入80年代，受西方经济衰退的影响，世界初级产品需求减少，价格下跌，国际贸易保护主义抬头，导致许多第三世界国家出口收入大为减少，1983年最低时仅为4324亿美元，比1980年减少162%。80年代初，西方国家为走出经济滞胀局面而采取的高利率政策，大大加重了第三世界国家的债务负担，偿债支出从1978年的345亿美元增加到1982年的646.7亿美元，并引发了1982年震惊世界的债务危机。
外部冲击激化了第三世界国家经济和财政结构中的既在失衡：1）第三世界国家由于其经济的对外依赖性，政府税收体系脆弱，极易受到国际贸易中不利因素的影响；2）广大发展中国家由于受西方殖民主义的长期掠夺，经济落后，需求压力大，为了修建基础设施和提高人民的基本生活水平，在凯恩斯主义的影响下，各国政府长期实行膨胀性财政政策，债务沉重，赤字庞大，使财政不堪重负；3）为了解决失业问题和尽快地发展国民经济，第三世界国家普遍地奉行国家干预的政策，许多国家将政府作为重要的就业部门，并建立了较为庞大的国有部门。在这些公共部门里，机构臃肿，冗员繁多，开支巨大，效率低下；而绝大多数国有企业经营不善，政府不得不给予大量的财政补贴。在拉美这两项开支约占各国政府开支的一半，在巴西甚至曾高达90%。
从总体上看，非洲经济出现了倒退，政府财源日益枯竭；拉美经济出现严重恶化，外债沉重，恶性通货膨胀居高不下，各国赤字严重；东盟各国经济增长减缓，除新加坡外各国国际收支经常项目赤字巨大，债务不断增长。因此，为了调整经济克服危机，第三世界各国政府都不得不考虑在此经济困难下政府的出路问题。
2.世界经济政治思潮的影响这主要是指70年代西方新自由主义经济理论和80年代英、德、美、加政治新保守主义对第三世界各国政府产生的影响。这些思想的核心就是减少政府干预，“管的更少，但管的更好”。由于这些思想在西方国家收到了积极的实效，也迎合了被财政危机困扰的许多第三世界国家的要求，所以被许多政府采纳吸收，并运用到行政改革的实践中去。
80年代末，苏东社会主义国家发生剧变，政治、经济思想右倾，也对第三世界产生了不小的冲击，更推动了这些国家改革的步伐。
3.对别国经验的学习和借鉴一方面，第三世界国家与西方发达国家相比，在经济、社会以及政府管理水平等各个方面都存在着相当大的差距，这使得西方国家的经验更具有典范的意义，所以许多第三世界国家的政府为解决其国内的各种问题，往往十分关心西方国家政府的各种做法，重视学习和借鉴他们的成功经验，有时甚至到了盲目模仿、照搬照抄的程度。另一方面，由于第三世界国家之间在以上方面又存在着很大的相似性和可比性，因此，他们也非常注意研究和借鉴其他第三世界国家改革政府的经验，特别是在某些地区，许多国家都存在着强烈的竞争意识和民族危机感，这就使得他们更为关心相邻国家的各种改革动向。此外，一些新兴工业化国家的经验也在许多第三世界国家中引起了很大的反响，这些经验对政府在发展过程中重要作用的揭示也对别国的政府改革起到了重要的推动作用。
4.国内政治压力和民众的改革要求长期以来，第三世界各国政府在发展本国经济中，对经济进行了有力的干预，政府官员被赋予了过大的权力，结果出现了较为严重的腐败现象，并导致了政府效率的低下。
戴维迪认为，在许多发展中国家产生了一种新的文化：一个平行的“黑色行政”（权势、偏好、金钱、特权、滥用公众基金、篡改记录、法律扭曲等）的存在扮演着决定性的角色。这种现象激化了社会的各种矛盾，改革的呼声日益高涨。
5.行政发展的内在要求行政管理作为一门科学，有其内在的不断进化的发展规律，它必然会要求政府采取各种措施不断克服其面临的困境和弊端，不断改进自身的管理手段和方法，提高行政效率和统治能力。正是这种“提出问题——解决问题”模式周而复始地运用推动了行政管理的发展与进步。可以说，第三世界各国政府一直存在着这种内在要求，经济危机使得这种要求变得更为尖锐突出，更为强烈了。
6.外部推动80年代以来，国际金融机构为了实现国际债务战略，恢复债务国的还贷能力，在发展中国家积极推行经济改革的结构调整计划，对贷款附加条件，要求受援国同时进行公共部门的改革，重新规范政府职能，改善财政收支状况，增强政府的廉洁度、效率和能力。许多第三世界国家为了得到急需的贷款和外援，不得不接受这些改革方案和建议，着手进行行政改革。这一动因在许多最不发达国家尤为明显，甚至具有决定性的意义。世界银行等国际组织在其中起到了至关重要的作用。
世界银行等国际组织所起的作用1981年以前，世界银行对第三世界国家公共部门改革的介入主要限于项目而非政策层次。进入80年代，世界银行的专家技术人员在总结60、70年代的经验时认为，项目援助计划出现的一系列问题都与第三世界国家的公共攻策、微观经济环境和政府状况有关。发展经济学家们指出，发展援助的使命应当是引导与支持发展中国家实行以市场经济为方向的经济结构调整与政策改革，帮助他们建立有利于发展的市场机制。这种发展思想和援助理论得到了世行集团的认同，成为其80年代以来制定业务政策的指导思想。在1979年第二次石油危机及世界银行内部激烈争论的推动下，到80年代初，结构性调整贷款（其重点在需求管理和提高政府的效绩，最早出现于1980年）驱使世界银行更深地卷入第三世界国家的公共部门改革。
在1981-1991年间，公共部门改革是世界银行90项贷款项目的主要方面。并且，政策性贷款受到了更多的重视。
1986财年，世行的结构调整贷款和部门调整贷款占世行贷款总额的19%，到1992财年，这一比例上升为27%。撒哈拉以南非洲作为世界上最不发达地区，一直是世行重要的受援国和借贷国。世界银行1981-1984年连续发表三个敦促非洲改革经济和调整政策的长篇调查报告。
在《加速》报告（1981）中，世行分析了非洲经济危机的原因，除了强调结构性因素和外部环境恶化外，还指出了非洲国家国内政策上的失误。失误之一就是“过多地使用行政干预手段来配置资源，在决策计划和管理领域弊端太多，公共部门过分膨胀”。报告成为80年代非洲许多国家进行经济调整的指导性文件。从1985和1986年非统组织的两个文件看，非洲国家在很多方面已接受了世界银行的建议。
世界银行和国际货币基金组织（前者侧重于长期发展，后者侧重于短期平衡）推动、支持和干预发展中国家行政改革的方式有二：其一，对借款国实行政策引导，以接受结构性调整计划作为贷款的先决条件。其政策重点是帮助借贷国进行以市场经济为目标的经济结构调整，其中特别强调公共部门的结构调整。公共部门结构调整包括两个方面：一是提高关键性公共部门的效率，二是通过重新划定公共部门与私人部门的界限，为私人部门创造更多的活动空间。具体内容一般包括：削减赤字、削减公共部门支出、取消消费补贴、放宽甚至取消价格管制、取消国家垄断、实行经济自由化、改革国营部门、推行私有化等。其二，强调通过技术援助来帮助发展中国家进行宏观政策和部门政策研究，制定改革行动计划，进行机构与法规建设。
技术援助的主要方式是提供一笔小额资金来为借款国聘请咨询专家或进行人才培训。如被世界银行当做典范的加纳等国的行政改革，就是在外国专家的直接指导下计划和推行的。
但政策性附加条件一直是一个颇受争议的问题。许多国家及学者对此提出了各种尖锐的批评和质疑。世行的一项调查也表明，政策附加条件的执行情况并不令人乐观。一些专家提出，调整性贷款作为快速支付手段和作为政策杠杆这两种职能中间，能真正实现的往往只有前者，作为政策杠杆的作用则十分有限。但不能否认的是，从整个80年代的情况来看，以世界银行为代表的国际金融组织的确对第三世界国家的行政改革与发展产生了重大影响。
从总体上看，第三世界国家的这些行政改革带有一种浓厚的经济效率观，或者说，许多改革实质上就是整个国家经济改革和政策调整的一部分。因此，经济危机从根本上决定了绝大多数国家行政改革所采取的方法和措施，这些改革内容将在后面做详细的介绍。
写作说明
第三世界国家的行政改革是一个纷繁复杂的历史过程。不仅存在着国与国之间、地区与地区之间的显著差异，而且其改革本身就是一个界限模糊、变幻不定的事物，加之我国学界在此方面研究的匮乏，本文在写作过程中遇到了诸多困难。
首先，第三世界共有100多个国家，分布于亚、非、拉及太平洋的广阔空间，由于历史、地理、宗教、社会等因素的复杂迥异，从而造就出各具特色的社会发展形态，这也必然地反映在公共行政领域，使得各国的行政改革与发展表现出彼此不同的特征。其中既有措施上的不同，如某些国家的改革并未在另外一些国家发生；又有时间上的差异，如同样的举措在不同国家里经常是非同步、非同序实施的；还有意义上的差别，如同一措施由于受重视程度、执行情况等的不同而在各国改革中有着大不相同的地位和作用；更有类型上的区别，如在某些国家的行政改革主要来自外部（国际组织、捐助国等）的推动和灌输，而在另外一些国家其行政改革则以自我调适为主。这些差别给我们的分析和归纳带来了相当的难度，如何概括共性，并指出个性，从而使人们对第三世界的行政改革既有一整体把握，又能区别彼此差别，对各国改革的特殊原因、特殊措施、特别效果有一较为清晰的认识，是行文的困难之一。
对此，本文在结构上以共性为着眼点，力图对这些行政改革的内容做一全面的展示，它并不能显示国别特点。作为补救，对于一些特殊的内容及其意义，将在评价效果时尽量予以指出并略加探讨。由于篇幅和资料所限，不可能做到面面俱到，很多国家可能不会被涉及到。由于有些改革，在内容上不仅有洲际区别，还有地区间甚至国别区别，因此在介绍情况时，将会较多地使用政治地理概念，如拉美、加勒比、海湾国家、中东、撒哈拉以南非洲、北非、东非、西非、东南亚、南亚、西亚等。这些概念有时有重合，但对简化论述极为重要。另外，本文原则上只对一些有代表性的国家做集中论述，其余或做省略或只轻描淡写，视内容性质和材料情况而定。这些国家包括：南亚的印度、巴基斯坦；东南亚的印尼、马来西亚、菲律宾、泰国；加勒比的牙买加；拉美的巴西、墨西哥、玻利维亚、智利、阿根廷；中东的沙特、埃及、土耳其；对撒哈拉以南非洲也只对十几个国家作为探讨重点。通过这种方法，笔者认为可以使论述更加简洁，又不失完整性和代表性，而且在行文中一些特殊国家或其特殊内容不会被忽视。本文还意识到行政改革在时间上的差异性会带来缺乏可比性和影响认识完整性的弊病，因此行文过程中还将尽最大可能地对各种改革的时间特征予以指出，以方便读者进一步研究和探讨。
第二，由于第三世界国家存在着广泛的政府干预，其行政领域范围较大，内容繁杂，与市场、社会的界限模糊且处于不断的变革中，因此，从何种角度人手，重点介绍哪些改革内容，从而使读者对第三世界国家行政改革与发展的状况与主要趋势有一较为全面准确的认识，成为本文的第二大困难。
由于本文只是一种概述性的研究，因此，着眼点主要集中于宏观领域，最主要的是中央政府层次。内容选择上，主要是从第三世界国家的行政改革的原因人手，抓住经济问题这一主线，集中介绍第三世界各国政府在解决财政危机和政府效率方面所做的努力。因此本文从结构上主要分为四个部分，即财政改革、职能改革、公务员改革和风纪改革。
前两方面重在财政方面，职能改革论述的重点也将放在政府经济职能上；后两方面重在效率方面，着眼于公务员管理和反腐败这两个层面。可以说，这种取舍对于涵盖整个第三世界国家在80年代的行政改革历程是绝对不够的，比如说行政改革的一些重要方面，如行政机构的变化、社会保障、医疗卫生、教育环保制度、农村制度等方面的改革。但是，在这些改革中，如行政机构的改革完全可以被财政和职能改革所容纳，因为机构的变化完全是政府职能变革的结果，是其现象化的表示。此外，对机构改革的意义，必须放在其原有的政府体制中去理解，这又会增加许多背景的介绍，带来不必要的繁琐。因而，舍之只会有小憾而无大悔。
对于社会保障等制度的改革，它既是一个政府与社会关系的重构问题，又是一个引入市场机制的问题，其内容之多决非本文所能及。就目前所掌握的初步资料看，并不具备普遍意义，除少数国家如巴西（1980年）外多数国家的改革时间也较晚，因而只好忍痛割爱。
第三，对第三世界国家80年代以来行政改革与发展的介绍和研究在我国尚属空白，资料匮乏、散乱，难以搜集到充足的囊括各国（地区）的较为全面、具体的材料，以此作为进一步比较、归纳和理论总结的基础。在此种尴尬境地，如·何做到不盲目下结论，又能较为准确地描画出这些改革的大致轮廓是行文的困难之三。
为了避免荒唐和谬误，本文引证了大量的可利用的资料。特别是主要参考和借鉴了世界银行等国际组织的研究成果。对于一些基本结论、基本数据均注明了出处，力求严谨、精确、有据可凭。
本章的研究试图达到以下目的：
①对第三世界国家行政改革的基本情况有一系统把握，为今后的研究打下基础；②探索第三世界国家行政改革的经验与教训，能够对我国行政改革起到一定的借鉴和参考作用；③探讨在西方国家成功的理论或方法是否在第三世界国家同样有效，即特定行政理论的普适性问题。
一、财政改革
80年代第三世界各国旧有财政体系的弊端在国民经济出现困难之时得到了充分的显示：1）长期实行的膨胀性财政政策造成了赤字、债务、通货膨胀的恶性循环，严重影响了国家宏观经济的稳定和健康发展。许多国家无力应付国际经济环境恶化的挑战，普遍陷入财政困境，并出现了债务危机乃至恶性通胀。如阿根廷、马拉维、墨西哥、尼日利亚和菲律宾过度的财政赤字成为经济危机的直接原因。2）财政缺乏灵活性。财政收入体系和融资渠道有着较强的对外依赖性，单一而脆弱；同时，由于政府是社会的主要投资者，刚性支出大，财政负担沉重。这使得危机来临时，政府财政改善的余地较小。3）财政支出结构不合理。经常性的非生产支出所占比例过大，工资支出额巨大，财政补贴负担沉重。生产性投资规模巨大，效益不高。
由于外贸恶化、利率提高、外国资本流人锐减、赤字压力过大，大多数第三世界国家被迫寻求激烈的调整政策，以求保证财政的稳定，恢复国际收支平衡，并进一步提高资源利用的效率，促进经济增长与社会发展。
绝大多数国家实行了抑制性财政政策，力求减少财政赤字，实现财政收支的基本平衡。一般而言，缩减财政赤字主要有以下几种方法：削减开支、增加岁人、内外举债和发行货币等。大多数实施改革或接受国际援助及借贷条件的第三世界国家，主要将其改革重点放在紧缩开支和改革税收上，并致力于改善预算收支结构和提高预算技术。
（一）紧缩开支具体措施有：
①精减机构，裁减人员，控制工资增长，限制政府消费，提倡勤俭，力求降低政府经常性支出。
②取消或削减对公共企业及各种公共产品与服务的亏损补贴和价格补贴。
③降低政府资本性支出，缩减政府投资重点及范围，压缩基本建设规模，减少政府投资，停止投资兴建新的国有企业。
④削减政府所提供的服务，降低诸如卫生、教育及经济服务等方面的开支。
⑤控制政府的进口，节约外汇。
⑥解决债务问题，寻求减免债务，降低利息，延长还贷期限或限定偿债比例。如秘鲁1985年宣布，对长期政府债务的还款将限于出口贸易收入的10%。
（二）增加收入或使收入稳定化、合理化具体措施有：
①整顿国有企业，增加盈利；实行私有化，拍卖国有企业或出售股权。
②提高商品及服务价格。
③引入使用者付费制度。在非洲的卫生部门，这一费用已占该部门全部运行费用的5%左右，在加纳则高达15%。
④改革税收制度，减少避税，增加岁人。如世界银行1990年报告所指出的那样，税制改革作为范围更大的财政改革的重要组成部分，在许多发展中国家是稳定与调整进程的核心。它不仅有助于“减少经济激励中的严重扭曲及由此而产生的资源配置中的低效率和不公平”，而且也是“为在合理地无扭曲、公平与持续的基础上取得财政收入所必需”。由于经济、文化和历史的原因，第三世界各国的课税模式均不相同，而且也不存在着一种最好的税收制度。
这其中全面改革者不多，而渐进改革者居多，但就80年代大多数发展中国家的税制改革而言，其内容主要集中在“扩大税基，简化税制和增强税收行政”上。
A.扩大税基。在商品和劳务类收入方面，引入增值税，使税收更为合理（但范围各异）。如印尼（1985）、泰国、孟加拉、牙买加、土耳其、马拉维（1988）、喀麦隆（1989）、坦桑尼亚（1987）、扎伊尔（1987）；在所得和财产类税收方面，扩大公司税征收范围，强化个人所得税的征收，如土耳其（1983）、哥伦比亚、牙买加（1986）、巴西（1989）、印尼（1983）、马拉维（1988）、孟加拉。
B.取消或限制减税优惠，以增加岁人，公平税赋，优化资源的市场配置。如墨西哥（1983）、阿根廷（1989）、印尼、孟加拉（1989）、哥伦比亚、牙买加、巴西（1989）、加纳（1989）、土耳其（1987）等。但也有许多国家采用税收优惠来促进出口，如智利（1987）、哥斯达黎加（1988）。
C.降低税率特别是关税税率或进一步统一关税。如孟加拉国（1987）、印尼（1987）、巴基斯坦（1988）、菲律宾（1980）、土耳其（1984）。但对新兴工业及幼稚工业实行一定的关税保护，如泰国（1983-1984）、墨西哥（1984）及其他拉美一些国家。
D.强调税收公平，进行收入调节，在负税方面做出有利于低收入阶层的安排。包括：提高个人免税额，以减轻穷人税负；免除某些低收入阶层的消费税等；广泛引入通胀调节措施，实现税收指数化，如墨西哥（1986）、巴西、土耳其、智利、阿根廷、乌拉圭、摩洛哥；优化直接、间接税税种及国内外税收政策的协调性，力求建立公平、协调、合理的税制结构。
E.简化税制，加强征收，以改善纳税人的纳税意识，克服税收法律与程序过分复杂、信息系统无力、腐败、低效、偷漏税及政治干预等管理弊端。如玻利维亚（1986）、墨西哥（1986）等国，其中加纳（1986-1987）、印尼（1984-1985）、泰国（1983-1984）三国的大规模征管改革被世界银行认为是“令人鼓舞的例子”。这些改革保证了税制改革方案的成功实施和征收水平的极大提高。
F.增强整个税收行政系统，对某些税收管理职能实行“私有化”，但主要是在征收部门进行且仅限于当期税款征收上，而审计、法律和检查等领域并未私有化。近年来，最大的进展是将收取申报表和税款工作转给了私人银行系统。其目的不是放弃政府对税收政策的控制，相反，是为了提高效率或改善效果，让私人部门在税务管理当局的监督下，承担某些任务。主要是拉美国家，如玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔和乌拉圭等国在此方面做了较多的尝试。在亚洲，印尼曾于1985年将海关的估价工作移交给一外国商业公司，以克服严重的海关腐败和低效。
G.改进征管技术，建立数据库并实行电算化管理。如喀麦隆（1989）、加纳（1989）、几内亚（1988）、马拉维（1985）、摩洛哥等国。
（三）改善预算分配结构各国在财政支出缩减的情况下，重新确定政府战略投资领域，将重点由制造业转向基础设施和社会部门，将预算优先投向交通、电力等基础部门和新兴产业，对教育和卫生投入给予足够重视，注意加强对农业的投入和扶植，使政府支出的经济效益和社会效益得到明显改善。如巴基斯坦和土耳其就特别注重基础设施建设。在许多非洲国家，农业投入一般都能占发展预算的20%以上。
（四）改进公共支出的管理技术公共支出的管理是一项既有着高度技术性、又充满了复杂的政治性的工作。对于绝大多数发展中国家而言，这方面都存在着技术薄弱的问题。80年代，世行和国际货币基金组织凭其专业优势，为增进第三世界国家特别是那些经济危机国家的公共支出管理的科学性与效率做出了一定的努力。这里将主要介绍这方面的情况。
80年代以前，世行主要关心部门政策、计划和项目。
随着70年代末的经济恶化和调整性贷款的运用，世行首先引入公共投资计划（PIP），它包含一系列的公共投资评估（PIRS）。投资不能独立于预算的其他部分，因此公共投资评估逐渐让位于公共支出评估（PERS）。这样，世界银行在一个更为广泛的公共财政管理领域扩大了其援助，其内容涉及：确定和执行适合宏观经济实际的财政政策，增强项目筛选，预测和管理公债，地方政府财政，运营与维护方面的+开支，对公共企业的补助与转付，以及公共部门工资和雇佣政策。这里将着重论述其中三个方面。
1.公共投资的规划
世行的公共投资评估中十分关心各国公共投资计划的规模与综合性、项目质量和执行效率。在许多发展中国家，公共部门的投资计划往往超越了其可得资金和国内执行能力。资源分配给了太多的项目，加重了执行负担并延缓了收益的实现。许多国家并无对公共投资的综合描绘，也没有估算这些投资对宏观经济目标的影响或其财政涵义。投资项目缺乏重点，政府很难说明哪个项目应该继续、哪个项目应当削减。在确定优先权方面的失败使得低收益项目得以存在，而使关键性项目的执行受到耽搁。此外，许多政府的投资计划中还含有昂贵且不可行的项目。
针对这些问题，世界银行首先建议将稀少的资源集中于少数能在一定时期被执行的项目，特别是那些对经济恢复十分关键的项目，从而保证这些项目能快速配备资金并免于一般的财政削减；其次，通过引入更精心的筛选标准、更好地利用现存设施、集中精力于正在进行项目的完成而不是投入新的计划的方法，鼓励各国政府建立中期公共投资规划。为了保证公共投资计划与年度预算过程相联系，世行建议公共投资计划也实行年“滚动”，从而成为政策预算准备制度的一个重要部分。在墨西哥和莱索托等借贷国，世界银行为之指定了三年滚动式的公共投资计划。另外，许多政府还加强了项目准备与规划能力以及相应的核心机构。
这些努力的结果是积极的。公共投资规划的结构改进了，更符合相关国家的执行能力；经过优化了的筛选标准使许多不良项目得到了剔除。但世界银行认为，虽然经过了筛选剔除，公共投资规划中仍有太多的项目。受援国往往提出很多项目来吸引援助，但忽视或轻视了有关财政稳定的更长期项目。有些国家工资增长过快，已开始挤占其他的运作费用，援助项目常成为替代性预算。
2.加强预算的运营与维护性开支
虽经验因地而异，但当运营与维护性开支严重匮乏时，公共部门的生产力就会直线下降。“维护不足几乎是发展中国家基础设施提供者普遍的（和代价高昂的）失误”。“一份关于世界银行已完工的公路项目考察报告表明，平均而言，含有初级维护内容的项目预期经济收益几乎是新建项目收益率的两倍。维护不足意味着发展中国家的发电能力平均只有60%可供使用，而有些发展中国家中运转最好的电力系统则达到80%以上的水平。”
收入停滞、债务沉重、高额的消费补贴、不断增长的对亏损部门的补贴以及某些国家工资开支的过快增长，使得许多国家的运营与维护开支被压缩了。80年代，许多撒哈拉以南国家，有效的服务供应已经崩溃：学校缺乏必要的书籍、黑板与粉笔，公立诊所没有药品和医疗器械，农业技术推广机构没有访问农户所必需的交通工具与燃料。基础设施因运营与维护投入的不足而产生了质量滑坡，从而影响了经济的恢复与发展。
在世界银行的帮助下，有些国家如加纳、肯尼亚和坦桑尼亚，开始进行标准费用研究，指导各部门将运营与维护费用恢复到一指定水平。有些国家如巴基斯坦、印尼和巴布亚新几内亚，还在公路、教育卫生和农业部门推行了“营运与维护战略”。通过价格政策的改进、国有企业的商业化或私有化、合同出租等方式，加强了这些部门的运营效率并进行必要维护。有些国家如博兹瓦纳和肯尼亚建立了中期支出计划，利用它来检验待选政策的财政涵义并引导年度预算的制定。
3.强化预算过程
许多国家的预算制度在估算和应用方面存有缺陷：有些国家的预算常采取一系列经常变动的表格的形式，预算过程不透明；有些国家的预算很迟；多数借贷国的预算常忽视了计划的多年支出涵义。在执行方面问题也很多：实际支出特别是其结果经常与预算目标大不相同；实质性政府支出常发生于预算之外，这使得财政管理复杂化并削弱了制度的稳定性，结果是预算难以反映项目和计划支出的全部价值，从而阻碍了立法或评估机构的审查。一些借贷国会计制度的薄弱，使得政府会计准备迟缓，并存有许多的错误与遗漏。各部门无法控制支出，财政部门无法监督预算执行，这阻碍了审计，并破坏了财政责任。强化预算过程的措施包括：
①增强政府的宏观经济分析和经济预测能力。对于那些依靠某些产品出口的国家来说，这尤为重要，因为出口波动往往会严重影响其财政收入。
②加强债务管理。有些国家已在中央银行和财政部门建立了一系列的债务管理单位，这使他们可以较好地安排负债。
在此方面较成功的国家有拉美、欧洲、中东和北非。
③改进收入计划和征集。在拉美国家，税收管理倍受重视。通过改革税制结构、培训人员、强化机构管理、设置更为系统和透明的评估与征收程序等方式，许多国家增加了税收。
④修定预算法，弱化特定支出机制，增加预算灵活性。
⑤改革会计和审计制度。在世行的援助下，印尼和马达加斯加等国改革、修复和发展了其政府会计体系，现已将注意力转向了审计能力的提高。
世行是通过增强各国的预算准备和分析单位来推动这些改革的，包括培训、技术援助和供应计算机及辅助设备等内容。世行的公共部门管理技术援助项目为其提供了资金支持。但就目前而言，世行并未形成有关财政改革的一般性方案。世界银行的一份资料显示，1986-1991年，共有45个发展中国家接受了世行支持的公共财政管理改革计划（包括匈牙利、波兰和南斯拉夫）。今后世行在公共支出管理方面的改革重点将集中于以下三个方面：与中期开支计划相联系的政策分析与部门战略、援助的管理和增强财政管理的责任。
从各国政府开支占GDP的比率和政府赤字的降幅来看，财政改革取得了一定的成绩，对缓和国家经济困难起到了一定的作用。
根据国际货币基金组织《政府财政统计》报告对1980-1982到1985-1987年间38国的中央政府支出的分析：
在亚洲，随着经济的增长，整个政府支出按不变价格计算多数国家有稳定增长，政府支出占GNP的比率，升降各占一半；中东国家亦是此模式；在非洲和拉美，绝大多数国家政府支出出现减少。具体说来，马来西亚在1983-1984年的预算支出两年分别减少20.2%和34%；加蓬1987年比1985年预算总额削减一半；80年代中期的拉美国家中，阿根廷、厄瓜多尔、墨西哥、乌拉圭、委内瑞拉等国财政支出下降了20%。
除少数国家如新加坡、印尼、智利等国，第三世界各国的财政一直未能实现收支平衡，但财政赤字已明显降低。
从预算的部门分配来看，一项对1980-1981到1985-1987年间38国的分析表明：
①防务支出有所下降。但在亚洲和中东，对装备和军事设施的实际支出水平仍在上升。
②利息支付份额上升，在非洲、拉美与亚洲有显著增加，中东有适度增加。如墨西哥和巴西，偿债份额从1980-1981年的10%上升至1985-1987年的50%。
③政府一般性行政支出变化不大，但在拉美有所下降。在其中的社会部门出现了较为明显的不同。在卫生和教育支出方面，非洲和拉美等进行调整和财政削减的国家出现了下降，而在95%的亚洲和中东国家则出现了增长。
④在经济性服务方面，非洲和拉美有显著下降，多数亚洲和中东国家情况正好相反。
就外援性改革和自主性改革的效果看来，存在着一定的不同。
世界银行曾对接受三个以上调整贷款的13个国家、接受3个以下的12个国家和未接受调整贷款的15个国家进行了财政比较研究，发现：1982-1985年，前13国的预算赤字削减等伴随着在活期存款平衡上的下降，其赤字削减好于后15国，但在1985年后，在控制财政赤字上前13国较之后15国更为困难。其原因之一，可能是因为前13国经受了更大的贸易冲击，如财政赤字较为严重的几个受贷国中，科特迪瓦、马拉维、墨西哥和赞比亚是由于贸易恶化导致收入下降，而支出却难以削减；在菲律宾则来自公共部门的财政损失的不断增加。
第三世界国家的这些财政改革的经验表明：
①适当的削减是必要的，但要注意增强其合理性，要充分考虑到社会效果问题。许多非洲和拉美国家的削减措施，降低了公共服务的质量和居民的实际生活水平，增加了失业和半失业率，引起了社会的动荡不安，事实上加重了进行经济调整和改革的难度。
②墨西哥等国的税收改革的经验向我们提示，政治稳定和有力的政府是保证财政税收改革的前提条件。政府更迭频繁，造成了政治家政治责任感的下降，各政府均把大量举债和超量发行货币作为增加岁人、弥补赤字的重要手段，结果使政府财政陷于近乎破产的困境。而税收改革要涉及到社会各阶层各团体的利益，必须要有一个有说服力和意志力的权威政府才能将改革推行下去。
③有的学者指出：“选择削减支出还是增加收入，应考虑某些重要的宏观经济涵义。一种可能性是收入的增加可能会导致总体储蓄率的减少。如普利斯效应所言，当公共部门的节约倾向低于私人部门时这种情况就会发生。最近的研究表明，增长与作为GDP-部分的公共消费之间存在着负相关。可是许多亚洲国家通过增税来增强投资并因此提高了经济的储蓄与投资率。选择削减支出还是增加收入还会对贸易平衡与收入分配产生广泛影响，从政府开支中谁获利谁受损以及开支选择被供以资金的方式是政府采取改革和领导贫困与调整的社会代价的能力的关键因素。这些问题在调整计划的设计中被忽视或未给予充分的重视。”
二、职能改革
在严重的经济困难中，第三世界维持一个全能的、庞大的政府已经不可能。政府应当通过引入市场机制减轻自己的负担，提高国有部门的活力，充分调动私营部门在促进国家经济发展中的作用。于是引出了一个政府职能重新界定的问题。总的来说，职能改革的趋向是放松经济管制，推行国有企业的私有化。另外，本文还将涉及一个有关政府职能在不同层级的政府间进行分配的问题，这最主要地表现在中央与地方政府的关系上，即分权化问题。
私有化改革
（一）私有化改革的动因与目的到1980年，第三世界国家的公共部门特别是国有企业有了较大的增长。原因虽各异，但都是强调以“市场缺陷”和国家干预为基础，而且目标基本上都是一致的，即从外国统治下获得经济的独立与自由。60年代，对许多亚非国家而言，独立就意味着建立和发展国有企业。独立较早的拉美国家，在三四十年代，由于同欧洲和北美的联系削弱，出现供应短缺，也加强了国家干预。六七十年代的“依附论”发展学说和进口替代战略则更强化了发展中国家对国有企业的重视与扶植。70年代是大多数发展中国家国有企业成倍增长的年代。1969-1979年间，摩洛哥的国有企业增长了四倍；1970-1982年间，墨西哥约2/3的国有企业被建立起来。“国有部门在各个方面的扩展是70年代后期发展中国家政府的作用在各种不同类型的混合经济中迅速增强的有力证明，它导致了大多数不同形式的国家拨款。”
到80年代上半期，国有企业在发展中国家国内生产总值的比重达到15%，个别国家则高达30%-40%。这些企业成为各国政府实现其政治、经济和社会等方面的职能目标的有力工具，在确保国家的政治独立、维护社会公平、保证基本的公共物品供应、创造更多的就业机会、以较高的投资率推动社会经济的快速增长、确保宏观经济的稳定弥补“市场失灵”带来的弊端等方面发挥了重大作用。但其负面影响也是巨大的，并且这种影响在80年代日益尖锐、暴露并为人们所认识。
80年代的私有化基本上围绕以下问题展开的：
①80年代初发展中国家的外贸恶化和债务危机导致政府外部财源的枯竭，这激发了绝大多数国家的财政危机。
对国有企业亏损的巨额补贴成为政府不堪忍受的负担。因此，财政驱动是绝大多数发展中国家私有化的最重要原因之一。奥立佛·波易恩指出：“在很大程度上，私有化的决定要由国家财政资源限度来判断。”
②新自由主义对发展中国家的发展困境给予了解释。
他们认为，政府不适当的干预经济和直接介入生产的行为，导致了社会资源的无效或低效配置，禁锢了私人“企业家精神”及创造力的发挥，因而阻碍了社会经济的发展。国有企业由于既不能按商业原则进行管理和经营又缺乏必要的外部竞争，因而从根本上丧失了改善管理、改革技术、提高效率的动力。虽然国有企业同私人企业一样都存在着经济效绩从最好到最差的情况，但有充分证据表明，在所有的市场和国家中，在效绩上私人企业较之国有企业要高。因而，经济要发展就必须要重视发挥私人部门在效绩方面的这种天然优势。基于此理念而产生的私有化政策受到许多政府组织和国际组织的推动，其中最著名的是美国国际开发署和世界银行。
③在很多情况下，国有企业造成了“政府失效”的问题。政府不充分的计划导致巨大、低效的投资。政治干预导致了低效率生产和经营。国企的管理者常常面临模糊的、多元的甚至相互抵触的目标。并且政府对国家经济的过度干预事实上降低了国家控制的水平。财政危机要求一个精简廉价的小政府，事无巨细地管理国有企业已成为一件力不从心之事。
另外，80年代末东欧和前苏联的私有化浪潮也对发展中国家产生了巨大的冲击和推动。
私有化的目的可具体归纳为以下九点：
①通过出售国有企业来缓解政府的财政压力，如墨西哥；②控制由国有企业引发的财政补贴与损失；③改善国有企业的经营管理，提高经济效益，增强竞争能力；④为国有企业筹集资金或获取外汇，如牙买加出售国家水泥公司的股份和电话公司向外国的发售；⑤收缩政府的经济职能，逐渐缩小国有企业的范围和作用；⑥扩大全民持股的范围，如牙买加和新加坡；⑦加强政府的干预能力，由直接操纵变为间接监控；⑧重新界定政府与市场的界限与关系，明确政府在发展经济中的作用，如巴基斯坦；⑨提高政府管理的经济效益。
（二）私有化改革的具体内容
私有化的定义很多，争议也很多，但基本上已有一个共识，那就是私有化的形式并不仅仅局限于产权的转移，还包括放松规制、开放国家垄断以加强竞争、合同出租、公共服务的私人供应、利用公共和私人资金的共同资本项目、减少补贴、增加或引入“使用者付费”制度。80年代第三世界国家私有化的内容主要表现在以下几个方面：
1.国有企业规模和范围的合理化通过整顿和私有化的方式降低国有企业的规模和地位，促进企业经济效益的提高。各国为此采取了各种各样的措施，包括：
A.冻结政府投资，或把投资转向新兴部门、基础设施和战略性经济部门。
B.清偿企业财产，予以关闭；将企业进行重新组合。
C.私有化或股份化，将企业全部或部分出售给私人。
例如，印度政府1991年宣布，除少数关系国防安全的核心部门外，政府今后将不再投资兴建新的国有企业。
2.增强市场作用，促进竞争性环境的形成主要通过贸易自由化、放开价格、废除垄断等方式，放松管制，减少微观干预，以期通过市场竞争促进国有企业的效益，减轻财政负担。较为典型的是土耳其，其私有化不是通过出售国有企业而是允许私人竞争，但效绩不佳者将不可避免地被出售或破产，这样经过一定的时间，国家活动逐渐减少。具体措施包括：
A.减少对市场准人的限制，削弱大型国有企业的垄断地位。
B.贯彻商业化原则，减轻国有企业负担，以市场为导向，平等竞争。
C.减少对国有企业的保护和补贴政策。
许多学者都意识到了放松规制对于私有化的重大意义，法乌特和安迪认为，私有化成功的四个条件之一是“确保放松规制伴随着私有化”。
3.改善政府对国有企业的控制主要目标是增加企业管理者的权力，以便能够抓住机遇，促进经济发展；其次是要增强企业对政府的责任，以便使政府能有效地行使其所有权。这项改革涉及下面几项内容：
A.政府的职能由对生产决定的控制，转向引导、监督功能。即实行所有权与经营权相分离。泰国“七五计划”（1992）就指出，政府只负责管理与政府主要政策相关的工作；企业内部管理，由国有企业委员会和行政工作人员负责。
B.建立企业的基本会计核算制度，并使之能为政府管理机构提供有关企业运行和财政状况的高质量的信息。
C.通过各种形式规范政府与国有企业的关系：1）实施“合同计划”（contract plan），明确规定政府与企业的权力责任，如印度的“谅解备忘录制”（1987）和巴西的“管理合同”方法（1991），以此作为一种软约束机制；2）建立“讯号系统”（signal system），以确定评价企业的成绩的标准；3）建立经营性专业控股公司，以使所有权管理专业化，如智利；4）国家控股，如马来西亚公开拍卖的两家国有大型航空公司中，政府仍然是最大的股东。
4.改革或重组国有企业，提高其经济效益和市场竞争能力
A.保证国家对基础产业、重点产业和新技术产业国有企业的投入，对其发展给予政策扶植。
B.下放管理权限，增强企业的自主活动能力。
C.加强国有企业内部管理。通过精减机构、裁减冗员、实施人员培训、加强财务纪律、增强管理人员责任感、强化科学管理等，来增强国有企业的活力和效益。
D.为国有企业确定明确的单一目标和任务。这其中包括社会性目标，如廉价提供电力。而大多数国有企业则被要求提高经济效益和增加盈利。
E.重组或合并企业，建立企业集团，以提高企业内部效益和提高市场竞争力，如越南（1996）。
F.通过出售股票方式，为无钱扩展生产的国有公司融资，如牙买加水泥公司的股票出售。
5.公共物品或服务的私人供应通过将私人力量引入到政府实现其基本职能的活动中来，来提高管理业绩和经济效益。其实，在许多第三世界国家，公共物品或服务的私人供应早已不是新鲜事。到了80年代，其作用更受到重视，并产生了各种各样的形式。
A.合同出租。它是指在某一领域国有或国家垄断不变的情况下，政府依然对该领域活动负有全责，但把部分活动通过合同发包的形式交由私人部门去完成，以求效益最大和费用最低。这里，政府依据合同规定实行目标监督并为私人生产提供资金。有学者认为，合同出租是第三世界国家经济私有化最适宜的选择。在许多第三世界国家，例如巴西、哥斯达黎加、印度及扎伊尔，公路维护就一直是由私人承包者来承担的，在秘鲁的利马，为铺设电话线进行的大多数国内工程工作都是由私人来完成的。80年代在布隆迪和坦桑尼亚修建公路中就使用了合同发包。
B.管理合同。在企业国有或者政府对该服务仍保有责任的情况下，付钱给私人公司，由其来经营管理。它提高了管理自主权，并降低了公共部门在日常经营中受到政治干预的风险。几内亚比绍的一家电力公司通过管理合同，使得其电力销售额在三年内翻了一番。但是，管理合同也对政府的谈判、监督和执行合同义务的能力提出了较高的要求。
C.特许经营。对于那些由于“自然垄断”或“规模经济”而只要求由一个组织来提供的服务，也可由私人部门来提供。特许经营包括营建新能力并为之融资的责任，私人经营者一般要承担全部的商业经营风险，而且还要分担投资风险。在科特迪瓦及其他西非国家，自来水供应就是采用这种方式。在阿根廷最近的电信和铁路的私有化中也被成功地运用。目前，建设和经营基础设施的特许权合同包括：中国、马来西亚和南非的收费公路；哥伦比亚、危地马拉和斯里兰卡的电厂；马来西亚和墨西哥的水与卫生设施；印尼、斯里兰卡和泰国的电话设施。
D.消费者合作组织。这是一种自治性的自愿组织，为其成员提供各种服务。它比较适用于地方小型的基础设施，如农村支线公路、社区供水和卫生系统、灌溉配水渠，以及当地排污系统的维护。它常常是国有服务的补充。比较成功的社区自助型计划有埃塞俄比亚的古拉哥社区公路组织，该组织从1962年起就负责地方性的维护。
E.租约制。私人向政府交纳一定的费用来使用公共资产，并承担运作和维护的商业风险。在非洲，特别是在那些难以吸收私人投资者的部门，它被广泛使用。如多哥的炼钢和炼油、几内亚和科特迪瓦的水供应、科特迪瓦的电力、尼日尔的公路运输、尼日利亚的港口管理及几内亚的采矿等。这些承租者都是外国与当地的合作企业，由外国合作者提供基本的技术和管理技能。在布隆迪、几内亚、坦桑尼亚、扎伊尔和加纳，公共部门准备将其所有的设备租给私人使用。
交由私人供应某些公共物品与服务，并不意味着政府在此方面责任的放弃。除了加强监督与管理外，许多国家还加强了对私人部门的扶植。在80年代末，布隆迪、中非、加纳、肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达和扎伊尔等国，就专门投资培训那些私人承包公司的管理和施工人员；在马达加斯加和坦桑尼亚，公共工作培训中心还向私人承包者及其工作人员开放。
（三）对私有化改革的评价1.80年代以来第三世界私有化的特点
A.影响大。几乎所有第三世界国家都受到触动或影响。
据世界银行1990年的—项调查表明，约31个发展中国家有某种私有化计划。但多数发展中国家私有化的规模较小。
B.领域广。涉及各种部门和行业，包括银行、矿山、电力、电信、航空公司、轻重工业、铁路服务部门等，不仅出售中小型企业，大型企业也实行拍卖或股份化。
C.起步不一。较早者，如拉美的阿根廷和智利从70年代上半期、亚洲的巴基斯坦和斯里兰卡从70年代下半期就开始了。较为普遍的私有化，拉美是从1981年开始，1985年后逐步加速；亚洲和非洲国家则是从80年代中期开始；各国从80年代末起特别是进入90年代以来，私有化势头更为迅猛。
D.进展各异。私有化程度较高的国家，拉美有智利、阿根廷、墨西哥、巴西等国，出售的企业多、规模大、领域广，秘鲁较为缓慢，直到1991年才出现加速迹象；亚洲有巴基斯坦、斯里兰卡、菲律宾和马来西亚等国，其中巴基斯坦私有化最为彻底，而素有管制经济之称的印度改革步伐缓慢，直到1991年才有所加快，缅甸和越南则分别在1988年和1996年才有所进展，但私有化程度很有限，主要着眼于股权的有限出售；非洲较普遍地实行了不同程度的私有化，像对经济控制特别严密的阿尔及利亚和公有制程度很高的坦桑尼亚（1990年）也开始下放权力，整顿国营公司的经营管理。总体而言，80年代以来，推行私有化最为剧烈的国家，在亚洲为巴基斯坦，在南美为智利，在非洲为尼日利亚，在东南亚为马来西亚。
E.超越意识形态和政治倾向。无论何种政治派别，都在一定程度上赞成私有化。但在规模、步骤、方式上有所分歧。在实际做法中，同时也较为注重改善国有企业的经营，推行一种多元成分的市场经济。
2.私有化的前提条件
A.减少政府在经济中的作用，是以相应增加私人资本投资为条件的，如果私人资本量得不到相应的增长，必然会延缓甚至阻碍一国经济的发展。例如，80年代西方国家向发展中国家提供的直接投资减少一半，不仅由北方流向南方的资金大为减少，而且还出现了由南方流出资金逐步增加的趋向。南方国家自1984年开始出现资本倒流现象，净流额从1984年的137亿美元升至1988年的430亿美元。
B.私有化的前提应是一个竞争性的、完善的市场，而在第三世界国家这些条件并不具备。在相应法规并未健全、市场机制并未确立、政府职能并未转变、企业竞争能力低下的情况下，许多国家出现了市场混乱、政府失控等现象，民族工业受到不小的冲击。
C.国有企业的改革必须同政府其他的改革相配套。
在社会保障体系不完善，私人市场吸纳能力较弱的情况下强行改革，只会引发社会动荡和政治上的不稳定。例如，许多国家由于私有化并未与金融改革实现同步，因而新被私有化了的行业的损失最终只能由国有的金融机构承担。
3.私有化改革面临的阻力
A.执行改革的政府人员，因害怕政府职能缩减而解雇人员，因此消极服从或暗中抵制。
B.城市工人由于面临取消补贴和失业的危险而加以反对，特别是在那些工会组织强大、地位牢固且与政治联系密切的公营部门。如巴基斯坦尽管规定国企私有化后要保证职工的工作条件，且一年内不许解雇职工，但仍遭公营企业职工的反对。巴劳工委员会最高委员会1991年1月4日发表反对私有化的声明，认为“私有化是心怀恶意的政策，它将严重损害国家经济”，并发誓“要动员就业无保证、生活无着落的工人阶级起来反对”。
C.控制企业的当权派不愿放弃既得利益或想趁机捞一把而出现你争我夺的僵局。
D.私人投机者和其他受政府保护的社会团体，害怕失去非竞争环境和既得利益。
E.思想上的两难。许多国家的公营部门肩负着大量的社会职能如就业，有的国家如印度、巴基斯坦的私营部门还兼有政治上的责任和义务。
F.执行中的困难。一是缺乏财力雄厚的国内购买者，而外部对投资环境和收益风险有较多的考虑；二是对准备私有化的企业进行精确价格评价在技术上的困难；三是广泛采取的国家控股形式，使国家的社会和政治目标与私人投资者的商业目标双重并立，这将使企业决策和经营复杂化；四是亏损企业无人问津，难以出售。
巴基斯坦的一些经济学家认为，公营部门对第三世界国家经济发展、社会进步和科技水平的提高起了重要的、不能忽视的作用。如果放弃，公营部门就可能出现大倒退而且再也站不起来，引发经济的剧烈震荡和社会的冲突与对抗，并最终使私营部门遭受严重损害。他们认为“公营部门是会下金蛋的鸡，不能为了眼前利益或维护个人威信而杀掉这只会下金蛋的鸡。”“巴基斯坦不是里根的美国，也不是撒切尔夫人的英国，在美英行得通的办法，在巴基斯坦不一定有效。”
对于发展中国家的私有化在整个80年代世界私有化浪潮中的地位，我们可以通过被私有化的国有企业的数量这一指标加以衡量。
世界银行最近出版的一份研究报告表明：在过去的15年中，尽管大多数发展中国家推行了私有化政策和措施，但国有企业仍然在整个国家的GDP、就业和投资中占据主导地位。
经济合作与发展组织的一份资料说：“除了极少数的国家，如智利和墨西哥，绝大多数国家在实质性的削减公共部门的规模方面并未成功。”经济合作与发展组织的另一份调查报告指出：“作为私有化政策的成败标志，迄今为止，不论是比较现存国有企业数量，还是按照它在整个国有部门增加值的百分比，私有化的程度都是相当有限的”，“到目前为止，大多数发展中国家的私有化还处于初创阶段，宏观经济所受的影响显然只是有限的”。牛津大学对七个发展中国家的一项研究表明：“进展……要慢于希望”，“实际结果在性质上令人失望，到现在私有化在国有企业部门的改革中只扮演了一个小角色”。
4.私有化的积极效果世界银行的一份报告指出，改革的总体效果是积极的。
部分地由于私有化政策的良好效果，部分地由于国有企业状况的好转。
A.国有企业在经济作用方面的重要性下降了，从而弱化了政府的生产者职能。如1982-1990年间，墨西哥减少了其国有企业数量的40%，许多国家的政府正从微观经济干预中解脱出来，注意制定科学的经济发展战略和计划。
B.私有化所得有利于财政平衡。如墨西哥国营企业私有化收人约200亿美元，主要被用于偿还内外债。
C.引入或加强了市场机制和竞争环境，有利于整个国民经济的发展。
D.国有企业的效益有所改善。世界银行1989年的一项研究表明，世行支持下的18个国家的国企改革项目中8个国家的公共部门财政状况有所提高，8个至少阻止了进一步下滑，只有2个仍在下降。
5.私有化的负作用
A.社会代价。包括大量失业、管理失控、生活水平下降、贫富分化等等，这不仅会引发大量的社会问题，也会招致政治上的反对，并影响经济环境。以印度为例，1991年就爆发了全印1500万人的大罢工。据估计，在印度公营部门的1850万职工中，起码有一半是多余的，政府为实施裁并政策发出的安置基金，只是实际需要的很小的一部分。
由于左翼政党和强大的工会的坚决反对，政府至今仍不敢允许印度企业解雇职工。
B.裙带资本主义。即当权者的亲戚、朋友和支持者成为所有权改革运动的受益者。在许多国家，政党或与政党有联系的企业家对经济的控制加强了，行业的国有垄断有时变成了私有垄断，出现了一批实力强大的官商结合的资本家。
C.加剧了社会贫富分化。改革对社会各阶层及地区的影响是不平衡的，甚至相反。私有化本身就意味着对资本主义生产的一种肯定，一方面资本集团和发达地区会得到更大的发展，另一方面更多的劳动人民及落后地区贫困化加深，这已成为当前第三世界国家一项严重的社会问题。
据1988年进行的一项调查，4000万墨西哥人生活在贫困之中，而另一方面，37名商人控制了占国内生产总值的22%的该国70个大财团。
从理论上讲，广大第三世界国家，在工业化程度较低、市场发育不充分、民间资本较弱、人才匮乏的情况下，政府在一定时期代行企业家职能有利于民族经济的健康发展，也有利于增强政府管理经济和社会的能力。因此，国有化的现实根据依然存在。就目前情况来看，第三世界国家的国有企业形势依旧严峻，如何处理公共部门与私人部门的关系，如何改善国有企业的经营和管理，是各国政府仍需大力解决的问题。第三世界的私有化实践向我们提供了一些有益的启示。
首先，要纠正观念的偏差。私有化“在实际上经常被理解成一次简单的所有权的转变和一种应付国家紧急财政危机的权宜之计。”许多国家的政府并未认识到应在公私两类部门间实现平衡，研究和重新划定国有企业的经营领域和范围。
其次，要避免实践中的一个悖论。国有企业资产的全部或部分转移，“不一定会使有关企业在管理方式上产生任何实质性改变”。这种情况出现“或者因为国有企业以前的行为（在与私人管理一致，对目标和标准进行改革的条件下采用），或者因为治理环境的特性（一定的就业人数，价格和设备的约束限定了向私人理性原则开放的应用领域），或因为虽然所有权转变了，但对企业的有效控制并未转移到私人投资者手中”，例如国家仍是售出企业的最大股东。
这种私有化方式并不能改善企业的经济效益，促进经济的发展。
最后，“私营企业并非就是一座美丽的花园”。企业经济效益的提高并不取决于所有权问题，公营部门也有效益高的企业，私营部门中也常有亏损严重甚至倒闭的企业。
“实际上，多数经济学家认为，加强竞争较之所有权转移对于效益更为重要。”还有学者指出：“虽然公共提供者的问题在发展中国家已成为普遍现象，但也有成功的例子，韩国和新加坡的绝大多数或所有部门的情况，墨西哥和泰国在电力部门以及博茨瓦纳和多哥在供水方面的成功经验等。为什么这些国家能实现令人羡慕的业绩呢？因为它们像所有成功的私营机构一样，是根据商业原则经营基础设施的。更具体地说，它们具有明确和一致的目标，其中心是提供服务，拥有管理的主权和有责任心的经理人员和雇员，而且享有财务独立一一它们所处的环境中，有着规范得当的竞争。”如巴基斯坦近几年，有1/3的私营部门或亏或无红利可分，在此种情况下，将公营企业很快私有化，恐难达到加速工业化、增加就业、提高生产率的目的。因此，巴基斯坦实业界和学术界不少人主张私有化、自由化应稳妥进行，推行公私并存的混合经济政策。
放松规制改革
规制的涵义及其类型在第三章第一节已讨论过。放松规制与私有化侧重点有所不同。私有化是指向私人出售国有企业和签约发包，重在减少政府自身的生产性活动以提高政府效率；放松规制则重在减少对私人经济活动的限制和管理，以求提高整个社会的经济效率。
目前，放松规制、减少干预的观点已被发展中国家所接受。英国《金融时报》（1990.10.31）载文指出，在拉美，“取消控制和实行私有化已成为普遍的潮流”。美国《商业日报》（1989.3.28）登载非洲项目发展机构的顾问委员会主席达米巴斯的话说：“国家干预越少越好。这是非洲新经济哲学的总结。”在亚洲，一向以“半管制经济”闻名的印度也开始放松规制，并于1991年放弃了工业许可证制度。
第三世界国家放松规制的背景是什么？归结起来主要有：
七八十年代新自由主义占据了西方经济学的主导地位，政府规制被认为干扰了私人和企业选择最有利的投资方式的自由，从而导致了资源的无效配置。放松规制和私有化不仅成为保守党甚至成为部分社会民主党经济政纲的两大基石，而且成为国际金融组织的政策方针。第三世界国家取得贷款和得以调整债务的先决条件就是：要实行经济自由化。例如，在1980-1986年间，世界银行对21个发展中国家的40个结构性贷款项目中，有73%要求放松规制和增强公共事业的竞争性。发展中国家欲取得外国的信贷、贸易和投资，国际货币基金组织的批准往往是必不可少的。英国学者韦德深刻地分析了国际货币基金组织等机构向发展中国家推销其经济主张背后的利益动机：它们的贷款能力有赖于债务国保持对经济自由化的承诺，因为这种自由化是促进出口以偿还贷款的最好方式。另外，跨国资本为了打开发展中国家的市场，采取种种手段使发展中国家取消政府对经济活动的调控，公开支持某种政治安排，以利于增强它们影响这些国家政府的能力。
②没有接受国际金融组织调整性计划的国家，为了摆脱危机，制止经济停滞和衰退，促进经济发展，或者为了加快产业结构的调整与优化，推动本国经济跃上新台阶，都在进行程度不一的调整和改革。这些改革的共同点都是重视市场机制，允许私人力量在国家经济发展中发挥更大作用。
这必然会在政策上产生放松规制的要求。而事实上，许多国家政府财政的日益枯竭已使它无力维持一个全面干预的政府。
③发达国家政府改革的外部示范效应。本国内部发展困难，使得发展中国家开始重视“政府失败”问题。经济自由化成为过度干预的一种政策逆反，正如克劳斯所说的那样，“发展的历史就是一节钟摆”。②多数发展中国家独立后，认为自由市场哲学和放任政策不适合其加速发展的需要，这导致了政府对国家经济的全面控制。但实践证明，这些控制的效果并不好。
第三世界国家存在着哪些经济规制呢？美国国际开发署（AID）认为，最常见亦是美国准备努力消除的规制有四种：进出口规制；市场准入限制；价格控制；投资限制。经济学家珀金斯将其归结为六种：中央银行对商业银行实行低利率控制；进口配额及各种相应的许可证和审批；外汇兑换的控制；对特定规模的私人投资的许可；任意对商业行使征税权；认为特别重要的商品实行政府定价。他接着指出，发展中国家与工业化市场经济在规制方面的区别点并不在于是否存在着各种规制措施，而在于它在整个经济系统的主导地位。
因而，本文论述的重点是发展中国家在经济自由化过程中放松规制较明显的领域：外贸、金融、工业三个方面。
（一）贸易自由化自1980年“结构性调整贷款”（SAL）计划的引入，约70个发展中国家不同程度地实行了贸易改革，其中1980-1987年，共有40个国家接受了世界银行的贸易调整贷款。
此外，还有相当数量的国家特别是亚洲和拉美的新兴工业适当的水平，如在拉美一些国家中出现的一些反例。另外，应采取措施增收或减支，以缓解对财政的冲击，如墨西哥的税收有力地支持了贸易改革，而摩洛哥则未做任何增收措施而使改革出现反复。
②与国内规制改革的关系。国内外政策改革须同步，才能取得较好效果。贸易自由化应与价格、工资、劳动力市场、金融、工业等领域的放松规制相配合，才会扩大其收益。
如至1988年，墨西哥对建立新公司和扩大旧公司的规制明显地延缓了其贸易调整步伐。
③与公共部门政策的关系。阿根廷、孟加拉国、智利对国有制造业的保护就干扰了其自由化计划。秘鲁在80年代贸易自由化中的第一次反复导致了对国有部门的重新保护，有意义的贸易自由化有时会要求废除国有企业（如厄瓜多尔、尼日利亚）或取消其在出口市场上的法律垄断（如墨西哥）。
（二）金融自由化第三世界国家放松金融规制的历史背景有三：
①发展哲学的转变。以撒切尔和里根在英美的新保守主义改革为代表的新的发展观对整个世界产生了巨大冲击。私营部门被视为增长的动力，而私域不可能像政府那样通过财政来动员资源，它只能依靠金融体制。这样金融便倍受重视。
②债务危机。沉重的债务使借贷国无法还本付息，这导致了外资流人的锐减，如拉美在80年代初净流人为每年600亿美元，到1987年已下降为净流出。许多国家无法再得到外国贷款，而美元汇率的上升又使得借贷变得昂贵。
加之第二次石油危机导致的进口价格上涨和许多出口品的下跌，第三世界国家面临着严重的国际收支平衡问题。
③许多国家开始认识到自己金融体制的种种弊端，此中最大的问题便是严重的“金融压抑”（finance repressed）。
它实质上是一个政府对金融的过度管制问题。金融压抑的表现和危害是：长期低于通胀率的管制利率导致储蓄减少、资本外流；过度的汇率管制影响了私人经济的发展并引发种种市场扭曲；信贷分配上的广泛的政府指令，导致资源无效配置、金融机构无利可图和严重的坏帐；政府利用金融机构来弥补赤字，从而引发通胀，造成吸收资金的困难和回收贷款的损失；许多国家限制金融服务多样化及限制市场准人的措施，阻碍了金融业的发展；对金融中介的不适当的重税压抑了金融机构的发展。
第三世界放松规制的措施多种多样，但有一些基本性的、带有趋向性的方面，它们包括：
①金融体制自由化。包括不同程度地取消利率控制、实行汇率自由化、撤除利率补贴和交叉补贴、取消信贷封顶、减少财政或准财政负担、允许商业银行从事证券等多元经营、放宽市场准人等。
②建立多种金融市场，如证券市场、银行间市场等。
80年代，许多第三世界国家建立了新兴的股票市场，到1987年底，19个发展中国家中较大的股市的全部资本已达1800亿美元。
③加强对金融市场的审慎规制（prudentia regulatlon）和银行监督，为保证金融业的健康发展提供法律保障和规制框架。
在改革方式的选择上科尔和斯莱德曾使用了一个模型：全面市场导向的与有限的部分改革；作为全面经济改革的一部分的与具有相对独立性的改革；汇率相对自由的国家与国内金融已自由化但仍控制汇率的国家。
据此，有些国家如智利、阿根廷属于全面市场导向、全面改革的国家；有些国家实行国内市场全面自由化，但仍严重控制着汇率，如土耳其；多数国家执行了部分国内金融改革，但仍保持着对利率的控制；有些国家进行了部分国内改革同时也放松了汇率控制（如将存、贷利率提高到高于通胀的水平；或允许银行在特定范围内自定利率；或去除贷款封顶和给银行更多的分配贷款的自主权），但不愿实行自由资本流动和全部自由汇率，如中国台湾；还有些国家开放了汇率体制，但只部分地对国内市场加以自由化。
从技术角度上讲，目前尚难以对第三世界国家的金融自由化改革做一结论性评论。但从过去十年的经验来看，在信贷、利率、市场准人及多元经营等方面广泛的规制放松与对金融市场及机构不断加强的审慎规制和监督的趋向是并存的。正如朗和维塔斯对全球金融自由化所做的评价：
“80年代是规制改革的十年而非仅仅是放松规制的十年。
金融规制最显著的特征是游戏规制上广泛而深远的变化，而不是在金融上实行某种放任主义。”世界银行的一份报告指出，“金融改革的典型计划涉及增强某些领域的集中决策权并减少其他领域相应权力的政策性转变。在审慎规制及监管领域，改革试图增强信息系统、更强有力而且更为详细的规制和更为严密的中央监管。在工具层次，改革试图改进程序，如信贷政策、贷款评估和合理信息系统，这些程序是改善中央层次的自然补充。关于信贷的费用和有效性，典型的改革计划要求政府控制的减少并力图扩大金融选择的范围。”
（三）工业许可证制度改革
工业许可证是发展中国家在经济领域对工业实施直接控制的典型制度，“常常主要用于纠正由其他政策引起的市场扭曲”。颁发许可证的目的主要有：
①投资的轻重缓急。确保那些具有优先地位的项目或领域的投资。
②经营规模。通过最低有效规模控制，以确保工业部门的长期效率或用以保护某些领域的小企业。
③控制与垄断。这一目标常与第二个目标背道而驰。
由于跨国公司为维持得到保护的市场进行了预防性投资以及大多数国家市场规模的有限，许可证制所鼓励的事实上不是竞争，而是垄断。
④地区平衡。即改善工业活动的空间分布。
⑤建立国家控制。多数发展中国家都存在着一种将所有部门的生产手段控制在国家手中的意识，并且认为通过许可证的审批与颁发，能够增强国家从外资和私人资本中获利的可能，并避免其不利影响。
⑥实现种族平衡。
⑦地区一体化。某些加入经济联盟的国家，用许可证制来确保在整个联盟中工业活动的有效配置。
工业许可证制度的实践存在着较多的问题：
①不确定性与延迟。投资者无法确定能否被允许并造成时间上的拖延。因而增加了投资的私人成本和社会成本。
②有利于大企业，事实上促进了垄断。
③地区性问题。会把州、省政府等次国家级的政治单位卷入进来，干扰颁证工作。
④缺乏经济标准。调查表明，颁证机构很少采取衡量效率和公平的明确标准。
⑤滋生腐败。如吉辛格所说，“任何根据国家工作人员的随意性实行的直接控制的制度，都会产生一种滋生贿赂和分赃的环境。”
⑥不对称现象。许可证制度可以对私人企业进入某种行业进行调节，但不能为吸引企业进入该行业提供积极的刺激。
进入80年代，第三世界各国在世界经济危机的有力冲击下，国内工业发展中的弊端日益严峻突出。国有工业普遍性的低效和亏损使得各国不得不放松对私人资本的限制，允许它们在工业生产中发挥更大的作用甚至成为经济发展的主导力量。因而，放松规制，放宽、减少甚至取消许可证制度成为各国经济改革中的必然要求。这种政策性转变也意味着政府经济职能的重大调整。
在东盟国家，实行许可证制较为典型的是马来西亚。
1975年的《工业协调法》规定，制造业企业创办时必须向贸易和工业部申请执照，只有符合新经济政策规定的经济平等、社会平衡的企业才有资格领取执照。1986年，马来西亚对此做了修改，放宽了申请企业的条件。
发展中国家工业许可证制度方面放松规制最为典型的例子恐怕要算印度了。
50年代以来，与其政治上“民主社会主义”的路线相一致，印度采取了一种包含公私两种经济成分的混合经济体制。其实质正如印度原计划委员会委员库斯罗教授所说：
“混合经济哲学在印度蔓延，实际上不过是对一种管制或半管制经济的委婉说法。”这种半管制经济体制的主要代表形式就是组织和管理私营企业的工业许可证制。
《工业（发展与管理）法》（1951年）和《工业企业注册及发放许可证条例》（1952年）构成了印度严格的工业许可证制。工业法规定，凡建立新企业、扩充现有企业必须得到中央政府的许可证；在某些情况下，政府有权调查处理和接管某些企业；另外，政府还被授权对工业产品的价格、产量及分配渠道做出规定。只有法定小企业才不需申请许可证。
许可证制度所实现的目的有限，而负面影响却相当严重。这表现在：1）申批手续繁琐，贻误商机；2）大部分许可证被少数大、中企业所垄断；3）许可证的发放集中于经济发达地区等。因而，1967年的《哈里扎报告》认为，原拟成为促进工业发展手段的工业许可证制度反而变成了阻力。
1969年的《杜特报告》虽然赞同继续实行许可证制以促进工业发展，但也不得不承认，工业许可证制度是一种消极手段，既未能实现有计划地发展经济的目标，也未能阻止经济的集中。总之，许可证制对私营工业的过度管制压制了私人资本发展工业的潜力，影响了印度工业的增长。同时，其违背经济规律的种种作法也助长了黑色经济和寻租等种种违法行径的滋生蔓延。
从60年代后期，政府对许可证制逐步做了一些放宽，但真正重大的转变则是从1984年开始的。1985年的规制改革给大财团以很大优惠，其重点在于削弱政府的控制。
1989年的规制改革侧重于鼓励落后地区的工业化。1990年改革的重大进步在于，把有关中型项目投资的决定权留给了私营企业。1991年的规制改革则提出了要使印度工业经济从不必要的官僚控制网中摆脱出来，实现经济全球一体化的宏伟目标。到1993年，除涉及国防和战略、社会稳定、安全与环境、危险化学品和上层阶级消费品等15种工业仍需遵循许可证制度外，实施达40年之久的工业许可证制度基本上被废止了。政府将通过制定完全透明的基本手续和杜绝任何拖延现象的方式，将其在工业许可证发放领域的作用从仅仅实行控制变为提供帮助和指导。私人资本在可参与的工业生产领域中实际上已无禁区，其生产能力也得到很大提高，因而受到印度企业界的广泛欢迎。
另外，自1969年开始实施、用以限制私人资本集中的反垄断法，在1991年已做出重大修订。印度政府决定取消对大公司投资和经营活动的干预，把管制重点放在控制和管理垄断性、限制性和不平等的商业行为上。
（四）其他领域的规制改革
第三世界国家80年代放松规制的改革中，有两个带有普遍性的方面值得一提：价格和外国投资领域。
减少国家定价，逐步取消价格补贴和价格控制已成为各国改革的重要方面。几乎所有拉美国家都减少或取消了价格补贴，并放松了对国有企业产品和服务的价格控制。
如墨西哥从1989年起逐步取消了农产品收购的保证价制度，除两种农作物外，其他农产品收购价格一律实行市场调节；玻利维亚则取消了对商品和劳务价格的控制和对食品价格的补贴。在中东，一些国家特别是与国际金融组织签订“结构性调整计划”的国家均放松了对价格的控制，减少价格补贴，实行自由化政策，较典型的有土耳其、以色列和突尼斯。另一些国家削减了政府补贴但保持着对价格的一定控制，还有少数国家仍靠补贴和控制来稳定经济，如伊朗、利比亚。
吸收外国私人直接投资是发展中国家筹措发展资金的重要途径之一。由于在争取外资方面存在着激烈的竞争，因此发展中国家竞相采取各种放松规制的措施来增加对外资的吸引力。各国通过修订旧有或颁布新的外资法，成立专门的投资管理机构来加强对外资的管理和协调。其中最主要的方面，就是放宽对外资投资领域的限制、扩大外资的开放范围和增加外资占有股份的比例。例如，印尼把对外资开放的投资项目由1985年的475项增加到1986年的926项；马来西亚则把原来外资在企业中所持比例不超过美国家70年代以来采取了一种自由主义的或新保守主义的经济战略，主张减少国家的直接干预，减少对公共事业的控制，实行私有化。这也不可避免地产生行政分权的要求。
2.民主压力与政治挑战的回应
70年代末以来，拉美的宪政民主浪潮和80年代末非洲的多党民主浪潮，释放了长期存在的民主需求，它要求政府更加负责，对心脏地区之外的大多数选民的需求做出反应，减少贫困，促进发展。特别是在拉美，民选的文人政府取代了集权控制下的军人独裁。面对政治挑战，他们更喜欢通过对服务和雇佣的分权而不是镇压来减少不满。这样，地方政府的民主和参与价值又得到了新的认识和重视。
3.外力的推动世界金融组织和援助国
经过对70年代的经验总结，认为地方政府在项目执行、资源动员、社会服务等方面存在着较大的优势，并主张应进一步发挥地方政府的积极作用，因而对分权产生了极大的推动作用。基本上凡接受世界银行结构性调整贷款的国家都屈从于这种压力，进行了程度不同的分权。根据世界银行的一份资料，在1985年前收到SAL的23国中，到1989年已实施分权的有14国，正在实施的有9国（该统计包括南斯拉夫）。
4.城市化问题许多
第三世界国家城市化的畸形发展推动了超级城市的建立，全国人口有相当比例聚集于城市。这产生了相当多的社会问题，如交通阻塞、环境恶化、资源紧张、服务费用昂贵、公共设施缺乏、失业及犯罪率上升等。所有这些经济成本和生态问题都客观上要求中央（中心城市）政府采取分权措施来减缓日益增长的需求压力。这种分权的呼声往往来自中央（中心地区）而非边缘地区。
5.地缘政治学的考虑
这在拉美较为典型。特别是在亚马逊河流域地区存在着广泛的边界争端。为了发展经济，特别是不使边缘地区的居民感到被遗忘或由极端贫困而产生疏离情绪，分权的呼声越来越高。一个极端的回应措施，就是重定首都（如巴西）。这其实是利用分权来加强对边缘地区的控制。
6.经济危机与政策调整的结果
经济危机迫使人们重新评价传统的经济方式，集权与经济效率的一致性受到质疑。结构性调整计划的各种措施，如取消国内外贸易壁垒、削减政府支出及财政税收改革等，均对中心地区产生了打击，有利于工业尚不发展的边缘地区。由于中心地区的经济受到经济危机和调整的强烈影响，促进了人口向边缘地区的流动和新资源的开发。正式经济部门的下降导致了非官方的黑色经济重要性的增强，如走私、采矿、贩毒，这都产生了客观的经济分权趋向。这种趋向也必然要反映到政治和行政系统中去，在客观上要求实现分权化。有的学者对巴西的研究表明，多数省府城市在教育、卫生、住房、城市基本设施方面的支出已在全部支出中占有很大比重。因而可以说，自经济衰退以来，城市已成为对社会和经济需求做出反应的主要公共机构。
80年代以来第三世界国家的分权化改革内容丰富且呈多样化发展，出现了一些较为突出的国家。这里将以洲为单位，对这些典型国家的分权化做一介绍。
（一）美洲在80年代，哥伦比亚、巴西、阿根廷、厄瓜多尔、危地马拉等国都出现了相当程度的分权现象。这其中，较为典型的例子当属墨西哥的分权化改革。
墨西哥存在着长期的集权主义统治。政治、经济和行政权力高度集中于首都。自1970年以来，墨西哥的各届总统都表达了对过度集权的关心并试图克服它。1979年的国家工业发展计划对分权做了口头允诺，但州政府权力的扩大往往只表现在地方官员的参与权而非决策权方面。分权化行政改革真正受到重视始于1982-1985年的经济危机。它导致墨西哥现代史上最为严峻的政治合法性危机——分析家称之为“公众幻灭”、“代表性危机”、“制度危机”。这种危机是对政治制度、支配性政党特别是革命制度党（PRI）合法性的挑战。在国际货币基金组织的压力下，政府开始寻求整饬政府的机制，分权因此被给予了一定程度的正式激励。
在马吉德的总统竞选活动中，分权化成为一个主要的、被广泛鼓吹的政治准则。他的第一个主要的分权宣言是《国家发展计划》（Natlonal Development Plan-PND，1983-1988）。《计划》提出了三条行动纲领来克服集权带来的问题：加强联邦主义、促进区域发展、鼓励城市发展，并设计了一系列相应的政策措施。
1.联邦公共行政的分权
1984年6月，马吉德总统颁布一项法令，命令联邦政府的所有机构都建立一项分权计划，这些计划被包括在“联邦公共行政的分权计划”内，于1985年1月执行。在计划表述中，每个联邦机构都要考虑到各州的发展计划，从而能够在执行时与州政府分担责任。在内容上，该计划试图通过扩大和提高地区性基本设施来支持地区发展，或者说通过中央机构迁出墨西哥城和创建区域机构来缓解中央的负担。到1987年，面向31州的分权计划最终完成。
分权改革的一个例子是医疗卫生领域。改革的重要步骤是重组卫生部。根据1983年和1984年的相关法律，卫生与援助部（SSA）的所有卫生服务将由各州提供，同时墨西哥社会保障协会（IMSS）的“社区参与计划”所提供的服务亦转向各州。1986年的《社会援助法》将卫生与援助部的全部社会援助职能转到了一个社会福利机构，卫生与援助部的名称被改为卫生部。据报道，卫生分权计划取得了重大进展。到1986年，由州提供的卫生服务已占全国的50%，雇员4万人，拥有4700个服务中心。在拨款方面，以Jalisco州为例，那里60%的费用由联邦政府提供，其余由地方政府自己解决。到1988年，卫生部与近一半的州签署了协议，其余的州则仍在中央指导下实行社区参与体制。
2.区域发展
（Reglonal Development）在马吉德总统任职之初，计划与预算部就创立了一个新的机构来负责规划地区发展计划。“全国发展计划”（PND）第九章将发展政策视为分权政策的基础。
促进区域发展的首要机制是发展协议（Development Agreement-CUD），由总统与州长共同签署。通过第一期的发展协议，州政府收到了只限于教育和卫生领域的联邦拨款，但拨款逐渐增长并包括了所有其他区域发展性的联邦计划。另一机制，区域发展计划（Programs of Reglonal Development-RDR）也取得了相当的成功。政府正把特定地区列为优先发展的地带。
发展协议的重要性在于其资源转移（由联邦向各州）协议。就分权而言，这是迈向更为有效的财政联邦主义（fiscalfederalism）的重要一步。发展协议的重要性还在于联邦和州政府允诺通过它增强城市政府。1982-1985年间，发展协议的全部联邦投资共计18亿比索。
3.市政改革（the Municipal Reform）1984年的市政改革是马吉德分权化政策的核心。马吉德就职5天后，就向国会提交了修改专门处理城市政府问题的宪法第一百一十五条的动议。该法案在1983年2月3日由国会通过，于1984年1月旧生效。
城市自治是马吉德分权化的关键所在。他在议会中指出，分权化要求修订划分联邦、州和市权责的宪法安排。他认为权责的重新安排应从移交城市基本权力开始，建立面向社区的直接政府。
马吉德的分权计划试图解决那些与墨西哥城及其他城市地区失控的增长和各地区不平衡有关的难题。修正后的第一百一十五条对各城市的社会和经济差异、发展阶段和彼此差别给予了特别的重视。正如马吉德所指出的那样，市政改革的目的在于：“增强城市发展以促进地区发展，增进社区归属感以避免从农村向城市特别是墨西哥城的不断移民。不只是为了重新分配国家的财富，而且还要让城市政府做出决定。”
改革最重要的内容在于城市财政及其行政方面。马吉德试图改变自1917年宪法以来城市自治仅停留在纸面上的局面。修正后的第一百一十五条，最主要的规定来自第二、三和四条款。第二部分授予城市政府在财政管理上的自治权，并使它们能设计自己的统治原则和法律。第三部分规定公共服务的供应并指出哪些服务由城市供应。第四部分规定城市财政管理，并特别给予城市政府所有来自财产税和公共服务供应的收入。
该法在全国2378个城市的执行结果各异。从法律角度讲，改革在那些较为自足并能抵御其他层级政府侵蚀的地方政府是成功的。但直到马吉德任期届满，所有这些财政和政治自治的许诺尚未实现。
城市财政问题城市自治依赖于财政和经济自足。根据修正后第一百一十五条，城市收入主要来自：公共服务转移费用、财产税和联邦拨款。
1.公共服务转移费用。将某些公共服务转向地方，有利于满足特殊需求，增进地方自治。但实践中存在着两个问题：一是这些费用较之实际花费而言并不足够。二是城市缺乏充分的人力、技术、财政和行政资源来管理这些服务。这样，转移服务变成了转移责任和批评。
2.财产税。城市有权征集和保留所有的城市财产税收入。但执行中也有相当的困难：一是修正后第一百一十五条对财产税的征收提出了例外，即联邦、州和市政府的公共物品或不动产不必向城市纳税，这就排除了相当巨大的税赋收入。其二，城市没有征税的行政机构而不得不与州政府签定合作协议。其结果是，州仍然有责任管理财产税，而其征收费用在某些情况下达到全部税收的75%。
3.联邦拨款。为了避免进一步的经济政治集权和国家地区收入在三级政府间的不平等分配，墨西哥采用了一种新的收入分享体制，即财政合作法（law of Fiscal Coordi-natlon-LCF）。根据财政合作法，联邦拨款通过三种机制分配给各州：
A.参与基金（General Fund of Participatlons-FGP）。
根据各州的税赋贡献来分配，贡献大者得到的收入较多。
B.补充财政基金（Complementary Financial Fund-FFC）。支付给相对贫困的州，贡献小者得到较大的份额。
C.城市发展基金（Fund for Municipal Fund-FFM）。分配原则类似补充财政基金，为城市所独有。
财政合作法第六条规定，州政府在收到给予城市的拨款后，5日内必须加以分配，否则州政府将被处以支付利息的处罚。这些拨款必须以现金支付，并不能对其用途做任何限制或进行任何扣减。如果州政府不能依法拨款，联邦亦有权越级直接拨款给城市。总之，财政合作法的政府间的财政安排较为平等，避免了各城市运行资金来源的不确定性，也给予了城市以较大的自治权。
但实践中，联邦拨款的转付数量和时间仍由各州法律（根据财政合作法制定）来确定。这样，各州实际上一如从前地控制着城市，联邦拨款在城市间的分配依旧不平等。
不可否认，至少在制度安排上，分权在墨西哥取得了一定的进展，但放权并未真正实现。原因就在于没有实现财政的自治。中央的真实目的在于强调危机背景下的政治控制。所有这些法律都不过是为了安抚城市的自治要求。而且这种放权仅限于财政方面（事实上也并未得到很好执行），政治上的中央集权依旧存在。州政府对市的财政控制只是中央加强政治控制策略的一部分。联邦政府试图通过在城市资金分配上给予各州以一定的灵活处置权来换取他们的忠诚、政治支持和对革命制度党在选举中支配地位的维护。各州亦是如此。
新经济政策受到了许多党内或接近执政党的政治家的批评。这使得执政党处于压力之下，导致了对政治失序的忧虑和对激进的国家重构的谨慎态度。另外，对于墨西哥的政党制度而言，捐助是整合整个政治体系的主要因素，而分权化使得政治精英可利用的工作数量和财政资源减少了，这在政治上被认为是一个危险举动。事实上，尽管继续维持对国际货币基金组织的承诺，但政府规模的削减正被放慢并减缓。
（二）非洲自60年代以来，非洲许多国家就对通过放权来增进民治和民主参与给予了相当的重视，许多国家提出并实行了改革。如加纳（1971和1982）、赞比亚（1965和1981）、塞内加尔（1982）、喀麦隆（1980）、卢旺达（1974）、尼哥（1981-1988）、坦桑尼亚（1983和1990）。一些平民主义和社会主义方向的国家，也采取了旨在促进参与和脱离殖民机构的改革，如几内亚（1961，1972，1982）、刚果（1969-1973，1981）、贝宁（1974）、马达加斯加（1974-1976）。在一些前葡萄牙殖民地国家如几内亚比绍和莫桑比克，历史传统一向重视地方政府的建设。在80年代，尼日利亚的分权化改革是一个较为显著的例子。
尼日利亚80年代旨在加强地方政府的分权化改革与1976年的改革有着密切的联系。在殖民主义时期，英国统治者就采用过一种间接统治体制，将地方首领纳入到现代殖民行政机器中去。1948年采用联邦制以后，地方政府承担了某些发展的功能，在北部地区的地方政府被认为是实际的政府，但其权力正被州政府逐步削弱。在军人政府统治下，州政治丧失了独立行动的能力。甚至在地方事务上，州长及内阁成员的任命乃至年度预算均要经过联邦的批准。州政府的职责和财政也被大大削减。主要的收入资源如公司税等都被全国化，许多由各州履行的职能如住房等被收归联邦。虽然在文职政府的第二共和国期间，州政府收复了许多权力，但新的军政府又继续削减其权责。到70年代中期，许多州取消了地方政府，仅存的地方政府的职权也受到很大削弱。1976年的改革设计者正是要改变这种状况，它为80年代的分权化改革奠定了基本的基调。
80年代尼日利亚分权化的基本特征是：在权责和地位方面，州政府被极大削弱，地方政府则得到显著加强。特别是地方政府的存在受到了1979年宪法的保护，1989年宪法又进一步对地方政府自治的权责给予了确认。
①财政方面。1978年确立了地方政府分享中央收入的原则，其数量由10%（1981）、15%（1990）上升至20%（1991），而且联邦拨款不经过各州而直接拨给地方政府（1989年宪法第一百六十条第四款）。
②职权方面。根据1989年宪法，地方政府的专有职能主要包括：基本服务供应、地方税收征集和一些相伴的管制功能。另外，还可以在教育、卫生、农业、自然（包括采矿）等方面参与州政府的事务。在1986至1992年间，一项专门法令要求将初级教育与基本卫生医疗由联邦和州转至地方政府。
③人事方面。地方政府可以招募自己的人员，任命1-6级公务员，并且在地方政府中引入了强市长体制。
这些分权化改革取得了一定的成果：
①地方政府的财政能力得到加强。地方政府在国家整个资本支出中的份额由1976年的2%上升至1987-1989年的6.6%。这虽低于五六十年代的比率（大约在11%-15%），但其总量巨大。
②地方支出计划被用于基本经济和社会服务的建设与维护。这有利于解决各地区在使用服务设施方面的不平等。
③民众参与增强。地方政府的代表性和协调性增强，人员素质提高，许多由城市迁入农村的居民组成了新的地方政治家团体。
④提高了地方官员的名誉、地位和效率。一个重要后果是，地方政府在执行一系列联邦和州项目中发挥着关键的作用。
但这种分权化也有一定的不足之处：
①地方政府在结构、权责和规模上快速变化给人以一种持续的不稳定感，这使许多地方政府的专业人员感到担忧。这与政治上的不稳定有关。
②公民控制弱。有关新的地方政府结构的重要问题均要由州或联邦政府决策。在1979-1987年间，地方政府基本上是由州政府挑选的管理委员会或由从属于地方政府的公务员来管理的。地方政府的政治领导入主要是由州任命而非人民选举产生，在1976-1991年间只进行过三次选举。
③由于缺乏动力机制，地方政府更愿意从外部获取资源，而疏于征收自己的收入资源，这减少了地方政府对人民的责任。
另外，在尼日利亚有两项机制值得一提，它们造成了事实上的分权：
第一，对当地的一些传统统治者如部族土王和酋长给予一定的重视。在州和地方政府都设置“传统治者委员会”，但他们只有建议权。这些传统统治者也可被视为是地方政府的分支机构，在文化艺术、部落矛盾、习惯法和宗教事务等方面履行一定的功能，其任命由州政府决定。
第二，非官方的“社区发展协会”（Community Develop-ment Associatlon-CDA）。它们在没有或只得到部分政府资助的情况下，提供一系列的公共物品和服务。这种机构规模各异，在许多非洲国家的农村地区扮演着事实政府的角色。其作用正受到尼日利亚决策者的重视，并通过合作及金融支持等方式对其加以利用。
1993年尼日利亚重新恢复了军人统治，它对分权化的影响如何尚是一个未知数。
（三）亚洲80年代亚洲的分权化改革也有了较大的进展。在韩国，伴随着经济发展和政治民主化，1987年的第六共和国宪法重新确立了地方自治的理念，并在1987年5月制定并实施了新的《地方自治法》，从而恢复了自1961年军事政变以来被废除的地方自治制度。在印度，许多邦对传统的“潘查斯特”政府体制进行了改革，对农村基层组织予以了较高重视。在菲律宾，从马科斯到阿基诺，都对分权给予了相当的重视，最近的重大步骤是通过了地方自治法（Local Au-tonomy Law），给予了地方政府更大的权限。在尼泊尔，1982年通过了“分权法”并通过一项“尼泊尔基本需求计划”（Nepal‘s Basic Needs Program）来加强分权的贯彻；1990年，新政府又制定了新的分权计划。马来西亚、印尼及尼泊尔等国还试图通过分权来减轻中央的财政负担。此外，东南亚国家的一些城市地区如马尼拉、万隆、雅加达以及曼谷等在公共服务供应方面也出现了较为明显的分权倾向。
总体而言，80年代第三世界国家的分权化已成为一种潮流，但改革的实际效果并不理想或者说只取得了有限的成功。虽然许多国家的中央政府对分权给予了一定的重视，分权化在制度层面有了相当大的进展，但在实际操作中，或阻力重重，或犹疑不定，往往难以达到预期的目的。
其结果是“集权主义仍旧蔓延”。究其原因，可归结为以下几个方面：
①分权往往是以集权的形式执行的。由上而下推行使得中央政府始终掌握着分权化的领导权。随着政治、经济形势及社会舆论的变化，其执行情况就会发生变动。有的学者认为只有通过自下而上施加压力的方式，分权才有可能真正实现。还有的提出应该设立专门处理分权化问题的中央级部门或建立地方政府协会作为分权化的保障机制。
②处于中央的政治家和政府官员不愿分权。这不仅是因为权力具有集中的天然倾向，更重要的是集权造成了既得利益，因而，他们往往对分权持消极态度。另外分权的消极后果也引起政府上层的担忧与犹豫。
③分权的真实目的在于追求集权的发展战略。事实上，许多国家利用加强地方政府，增强了它对地方的控制能力。
④在内容上分权主要集中在由地方政府分担中央政府的责任上。事实上，中央政府通过分权得以减轻压力和转移批评。计划权、决策权和财政权仍主要掌握在中央政府手中，而且这种分权基本上不包括政治分权。其中，财政不独立被认为是分权最大的障碍。
⑤在分权过程中，由于地方领导人的低素质和腐败，以及地方政府缺乏经验和人才无力承担新的职责等原因，分权后地方政府表现不佳，因而降低了人们的信心和热情，分权的有效性受到质疑。
⑥分权化多元目标之间的内在冲突。优先权安排方面的困难及实际操作方面的不易，阻碍了分权化的顺利实施，因而也对经济改革计划及部门投资项目的执行产生不利影响。曾有25名坦桑尼亚政府官员被问及1990年分权改革的目标，他们列出了11项内容，在他们选择的优先三项目标中，存在许多冲突。研究者认为任何一个分权计划都不可能达成坦桑尼亚分权计划的所有目标。
不可否认，分权有着明显的民主、管理和发展价值，但事实证明分权也存在着一定的消极影响，而一定程度的集权在第三世界国家仍有其相当的必要性。
分权会造成以下几种主要的消极后果：
①不平等。这体现在两个方面。其一，分权会拉大地因司贫富差距。由于分权强调地方政府对当地资源的动员和支配，这样富裕地区就较贫困地区有更多的收入和更好的公共服务质量，也更能进一步促进经济的发展。其二，地方政府层次这种小范围的集中形式可能并不会促进平等和参与。地方政府更易受到地方权势偏见的影响。研究表明，农民之所以愿去大城市居住悲惨的棚户而不愿去更容易进入的中等城市，就在于大城市的竞争更为公开。而在中等城市，非正规的社会控制方法可能扮演着更为重要的角色。
②分权可能会增强政治上的分离主义，使整个国家面临整合的难题。特别是在许多非洲国家，中央政府的统治能力较弱，并由于历史、种族等原因时常面临着部族冲突和独立的危险，因而国家领导人往往对分权持不赞成的态度。
在许多国家，统一法律的权威性尚未建立起来，分权可能会助长地方主义，妨碍自由贸易。
③分权可能会降低国家的动员能力。分权势必会减少中央政府的权力和物质资源，这使得中央在一些事关全局的重大问题上无力做出决定或予以执行。
④分权是否会促进效率尚待证实。但一般而言，规模经济（由中央统一提供公共物品）较之局部经济（由地方单独提供公共物品）更能降低成本，提高效率。
⑤分权不利于反腐败。地方政府较之全国性政府，素质低，公开性差，更易屈从于地方利益的压力，因而更容易产生腐败。几内亚1986年分权化的经验表明，在某些情况下，“权力向区管理者的转移也导致了权力的滥用”。研究者指出了加强监督的必要性。
⑥地方政府事实上可能犯与中央政府同样的错误，如扭曲竞争、不当规制、赤字财政、人员膨胀机制不适当等，从而影响宏观经济政策和项目执行。
目前，许多第三世界国家认识到，分权是一复杂的历史进程，并无统一的模式可言。问题的关键是，“应将行政任务在不同政府层次的分化作为分权化进程的基础”。西尔弗曼指出，中央政府与地方政府在“供应”（provislon）功能和“生产”（productlon）功能方面各有不同的优势，“不幸的是，许多发展中国家的分权体制颠倒了地方和中央政府的这种关系，把供应职责分给了中央政府，而把生产的职责分配给了地方政府。”
三、公务员制度改革
80年代以来，世界银行支持的第三世界国家进行的公共机构改革主要包括两个方面的内容：一是以“费用控制”（cost containment）为指向的雇佣和工资改革，力求减少财政支出；二是以建立费用控制的机构性支持并力求增强政府管理能力为指向的改革。这两种改革又可被称为短期和中长期改革，因而，它们之间并不矛盾，而且往往存在于同一国家内。本节之所以选取世界银行支持下的公共机构改革作为重点，是因为它代表了80年代第三世界国家行政改革中较为系统和较为前沿的方面；同时，本节对于其他国家行政改革中的典型内容也将做补充性介绍。
第三世界国家普遍存在着政府部门过分庞大、昂贵又低效的问题。这里，“过分庞大”广义而言是指政府机构的过度膨胀，大多数部门承担着过多的职责，狭义而言是指政府工作人员已大大超过了完成既定任务的需要；“过分昂贵”是指政府的工资支出与预算支出的比重过高；“过分低效”是指由于缺乏教育和培训及管理混乱等原因，政府工作人员无法完成或只能部分地完成既定任务，并且要往往花费更多的时间和金钱。这些问题在经济危机之下正变得日益突出和严重，成为各国政府渡过危机、恢复经济的巨大障碍。
成本控制型公务员制度改革
虽然各国所面临的财政压力不一样，各国政府的政策反应也不尽相同，但经验表明，如果一国政府的既存雇用和工资政策不发生重大调整或转变，那么，财政压力不但难以缓解，而且还会对政府效绩产生破坏性影响。
在雇用方面，由于许多国家仍将政府作为十分重要的或最后诉诸的就业部门，这导致一些非洲国家在财政危机之中仍保持了政府雇员的膨胀与增长。据格雷戈里估计，索马里1970-1990年间的人均GNP呈负增长，而其公务员年增长率则达5.3%，由2万人增至5.65万人。经济的低（负）增长和人口的高增长加重了政府对失业的忧虑，而新生人口又会要求增加基础性服务，这样扩大政府编制以增加社会就业就成为一种政策选择。在许多国家，政府还承担着保证大（中）学生、退伍军人在公共部门就业的责任。
此外，政治任命盛行及在解雇方面的法律和制度障碍也常导致政府人员的膨胀。人员过剩的一个重要后果便是政府低效率，这不仅影响了国家经济的恢复和增长，而且对工资制度产生了巨大的冲击。
在工资方面，工资侵蚀（Salary Eroslon）和工资压抑（Salary Compresslon）正成为一个非常严重的问题。工资侵蚀是指由于工资冻结、通货膨胀等原因而造成的公务员实际工资水平的下降问题。在赞比亚，1986年一个副部长的工资的购买力只是1976年的22%。工资压抑是指在公务员职级体系中最高与最低工资收入比例的降低问题。一般而言，合适的最高与最低工资比会起到鼓励低级公务员积极进取，吸引有技术、有能力的人员服务于政府的作用。由于财政困窘，工资压抑常成为许多政府进行雇用扩张的调节性机制：一方面，政府通常采取的普遍性增加名义工资的措施会造成工资压抑；另一方面，有些政府还有意识地使低级公务员的增资幅度高于高级公务员，这也造成了工资压抑。工资压抑的加深瓦解了政府对高级人才的吸引能力，造成人才流失、人才短缺和激励不足，影响了政府的效率。
总之，经济危机和财政停滞使得许多第三世界国家的政府正处于一种政策困境之中。一方面，为了社会安全和政治稳定，政府不得不以低工资来维持膨胀性雇用；另一方面，过快的人员增长使得政府工资支出日益沉重，成为本已窘迫的财政难以忍受的负担。80年代早期，许多非洲国家公务员工资占政府财政开支的一半以上，而且这种支出开始排挤其他诸如基本设施的供应与维护的必要开支。据哈里斯等人估计，80年代中期，中非共和国农村发展95%的部门预算用在了工资支付上。这表明，实施行政改革，消减冗员和开支已成为各国政府的当务之急。因此，世界银行将改革重点放在了解决过度工资支出、过剩人员雇用、工资侵蚀和工资压抑四个方面。
（一）雇用改革试图通过解决人员过剩问题，来增强公共机构人力资源管理的有序性并减轻庞大的工资负担，从而最终达到“费用控制”的目标。其内容包括以下几个方面：
①人口调查（census）。通过调查、核对乃至计算机化等方法，消除“幻影雇员”（ghost workers）（指已死、已退休或根本不存在却在领取政府工资的人），削减那些有正式编制但尚未有人任职的职位，以求得到一份信息比较确切的、较为规范的雇用名单，为实施削减奠定信息基础。
②冻结或限制录用。以此来中止行政人员的膨胀，并改变那些在校学生的就业期望。如塞内加尔1983年就实行了录用冻结，并设立了一个高级别的部际委员会来监管此事。即使录用，也仅限于不会增加政府职位总数（如肯尼亚）或必要的专业人员（如马拉威、马里、尼日利亚）。
③取消就业保证。在一些非洲国家，在校学生的自动录用机制被终止了。例如，塞内加尔有40多个专门为政府提供人力的学校和培训中心，其学生毕业后全部进入政府工作。由于录用冻结，这些学校和培训中心的招生人数和活动被大大削减。
④推行强制性、提前或自愿的退休制度。在贝宁、喀麦隆、哥斯达黎加、加蓬、加纳、几内亚和塞内加尔，实施退休是其雇用改革的一个重要方面。例如，几内亚规定，所有55岁以上或工作期限达30年的公务员都应自动退休，通过这种办法政府削减了7000名雇员。另外，一些政府还通过提前退休和自愿离职的办法来削减政府雇员，通常政府要对之给予一定的补偿。
⑤建立人事库（personnel banks）。对那些通过考试但仍被认为是剩余的人员另外编目。这些人在政府分册中只停留6个月，如仍未找到工作，则将被解雇。
⑥终止雇佣计划（severancepackages）。只发给几个月的基本工资，或根据服务年限给予一定比率的基本工资，然后终止雇佣。
⑦培训、转用和信贷计划（credit prograrns）。为雇员在非正式部门寻找工作提供培训（如加纳），建立“公共工程”（public works programs），设法安置被解雇者，或给转而从事小商业或农业经营者以一定的贷款。
这些改革措施在降低政府支出方面的效果，目前还很难做出结论。在世界银行和国际货币基金组织支持的15国行政改革中，有10个国家，包括加纳、几内亚、牙买加等改革计划推行较深入的国家，改革后工资支出仍在增长，只有4国出现了绝对值的下降。
但改革在减少政府雇员人数方面有着较为明显的效果，公务员总数有程度不同的下降。加纳在80年代中期削减了12%的公务员。阿根廷在1991年实施的改革中则削减了20%。秘鲁在无外部财政援助的情况下，从1973年到1990年共削减了57%的中央政府的雇员。具体情况如上述改革措施在实施过程中也遇到了许多的困难：
①有的人口调查仅是基于旧的名册，根本不准确全面，而且随着人员流动，那些成功的调查也面临着如何防止新的失真的难题。
②由于政府中的年轻雇员占多数，所以退休只能削减很少的一部分人。而且极容易流失掉那些最富有经验和技术的人才。
③事实证明，转用和信贷计划虽有助于缓解削减造成的冲击，但缺乏技术上的可行性，在实际安置被解雇人员重新就业方面作用不大。
④大规模解雇的社会和政治代价都很沉重。这既需要政治勇气和魄力，还应考虑到社会的实际承受能力。
⑤每项政策的执行都需要大量的经费，需要得到财政的有力支持，往往会在短期内引起政府支出的巨增，许多国家只好求助于外国援助和贷款。例如，几内亚用于自愿离职的相关费用就达65亿几内亚法郎，最后只得请求世界银行给予资金支持。
总体而言，这些改革措施，只注重人员削减，企图以此来降低政府支出，因而具有临时性、短视性和非科学性；有助于遏制政府人员的恶性膨胀，但对行政发展并无直接的帮助，而且往往会对政府的能力和效率造成破坏作用。所以，可以说，这项改革虽有一定的积极效果，但从总体上是不成功的改革。
（二）工资改革据统计，80年代公务员工资在大多数发展中国家是一项最大的开支项目，约占经常性支出的30%左右。因此，在财政削减的情况下，各国不得不开始考虑工资的改革，以求控制或减少工资支出，消除现有报酬结构中的扭曲现象。
所采取的措施包括：
1.工资冻结包括规定工资恒量（wages constant）、工资上限、工资增长率不得高于通货膨胀率、工资总支出不超过一定的比率（如占政府总开支的百分比）等方式。这些措施基本上都是以暂时阻止或减少工资的开支或开支的增长为目标的，带有很强烈的应付危机的性质，在很多国家属临时性措施。
2.报酬结构合理化使之更平等、简洁。通过把各种形式的补助货币化或削减额外福利的办法，减少报酬中非工资性质的部分，使之统一为直观的、一致的货币工资。长期以来，这种报酬形式增加了政府的隐性支出，还造成了工资支付中的部门（地区）不平等和计算繁琐。
A.报酬货币化。许多国家已开始采取实质性步骤减少补助。喀麦隆减少了住房补助，几内亚取消了大米配给，玻利维亚废除了特别的绩效资金。但这些措施的作用很小，根据现有资料分析，表5中国家的非工资占全部报酬的比重平均增长了8%。原因之一就在于很难得到系统的信息，并难以从巨大而复杂的利益结构网络中解脱出来。如果不对工资结构的不充分性加以修正，要消除非货币收入是不可能的，因为正是前者首先导致了后者。
B.报酬平等化。虽然公务员在原则上根据统一的级别领取报酬，但一些部门如财政部所提供的工资和利益就可能高于其他声望或权力稍逊的部门如农业部或教育部。
这导致了甚至在统一的公务员制度下不同的报酬政策，公务员因此享有不同的权利和利益。
C.简化工资结构。在一些国家，工资等级和工作分类系统过分复杂，给执行带来许多麻烦。许多国家力求简化这些工资等级，如多米尼加原有报酬系统包括100多个工资等级，现已转向一种指向中低级管理的14种等级的结构；几内亚的工资等级由19个减至12个。
D.缓解最高与最低工资比例缩小的状况。加纳政府在此方面上做出了巨大努力。其最高与最低工资比，由1984年的2.5：1上升到1989年的7.8：1和1991年的10：1，它们的最终目标是13：10在国际货币基金组织和世界银行的部分支持下，老挝的这一比例由3：1上升到了7：103.提高工资为改善公务员工资水平过低、收人流蚀（pay eroslon）的状况，拯救近乎崩溃的公共职业道德，招纳到政府所需要的高质量人才，许多国家如莫桑比克在外国的援助下采取了提高高级公务员的工资，特别是那些训练有素的专业人员和富有经验的高级人才的工资的措施。
4.中止自动晋升制这在法语非洲国家比较典型。研究者发现，在这些国家，按服务年限自动晋升职务和工资级别会导致工资开支的继续增长。因而，布隆迪和科特迪瓦中止了自动增资制。
可以看出，改革在削减工资总支出方面效果不大。但它采取的一些措施是有一定积极意义的，有助于解决一些发展中国家面临的实际问题，特别是在吸引人才和规范工资管理方面。由于政府财力不足，某些既得利益者的抵制等原因，这些改革措施未能得到有力的执行。
就整个第三世界国家来说，其整体的工资水平仍是相当低的。在萨尔瓦多，80年代不同级别公务员实际工资的下降幅度在48%-89%之间，其中专家和技术人员的实际工资较低级别人员下降得更厉害。高通货膨胀已严重侵蚀了公务员的工资收入。这说明，许多发展中国家的工资水平已无法起到工资的保障、激励、引导作用了。从长远看，工资冻结（或削减）恶化了公务员的生存环境，加剧了政府的道德衰退、管理混乱、效率低下和腐败寻租等问题。
经验表明，要使高工资成为达到高效率的手段，必须要有一套完善的从严格录用到认真考核的公务员管理体系做基本保障，必须实现行政文化和职业道德的重塑与转变，否则很难产生预期效果。而且，一国公务员的工资水平必须与本国的经济发展水平相适应，外援只能是权宜之计。世界银行的一份报告也指出，高工资是一个昂贵而破坏性的选择，并不能为解决公务员的激励问题提供持久的答案。
世界银行今后将不再支持在工资、雇用等方面没有长期结构性改革战略的计划。
绩效导向型公务员制度改革
许多第三世界国家和国际援助机构在解决财政压力问题的同时也越来越认识到，成本控制型改革并不足以解决政府绩效问题，因而应把精力进一步放在一个更为细致的、缓慢渐进的改革上。从1981年起，主要是非洲国家的21国开始了有关公共机构管理的改革，其宗旨在于提高行政效率和行政能力。这些改革包括：
①建立资料信息系统。它不同于早期的人口调查，而是要为建立一个完整的人事档案体系奠定基础，并最终服务于人事管理。调查主要内容包括：人数、个人特征、技能、服务年限和工资等。世界银行的18个发展项目被用于收集、统计、分析这些资料，帮助受援国实现在册人员管理的合理化和计算机化。
②完善功能评价。针对部分或全部政府机构的这些评估活动，主要被用来确定为完成组织目标需要多少人和什么样的技巧。对于执行削减政策，它在早期见效不是很快，但对第二轮的人员削减则被证明非常有用。包括以下几种方式：
A.工作检查（job inspectlons）。评价政府机构的结构与人员配置是否适合完成组织目标的需要，一致性原则是否能得到维护。
B.组织和方法研究（organizatlon and method studies）。
评价特定组织的效率，以确定主要的绩效薄弱环节，发现并消除“瓶颈”，制定简化程序，以节约人力，提高效率。
C.预算分析（budgetary analysis）。检查那些人力运用无效率的突出领域（pinpoint areas）的财政资料，寻找潜在的节约可能。常采用例外分析的方法，如研究那些工资占支出比例特别高的机构的情况。
D.比例分析（ratlo analysis）。运用适合于有关组织或部门的功能和目标的人事配置标准，如医生与床位比，教师与非教学人员比等，把它们与政府目标相对照，以帮助说明地区差别。特别在那些平均水平人员相对不足或人员过剩的地区，比例分析指出了更专业的政策分析及更详尽的招聘、训练和人事发展计划的必要性，能够帮助区分那些过时、重复或多余的政府职能。
③竞争性考试。以此来鉴别现有公务员是否具备完成其工作的基本知识和能力，用以剔除不合格的工作人员，实现裁员科学化或者提高公务员的整体素质。如1986-1989年几内亚在世界银行和联合国发展计划署（UNDP）的支持下，对2.3万名公务员实施了该项改革；委内瑞拉在1984年重新制定招收录用办法，第一次建立了面向一般工作等级人员的考试制度。
④建立激励机制，以吸引有能力、有经验的人员进入政府为其服务。最主要的办法是采用高薪聘用制度。
此外，下面几项做法在80年代的公务员制度改革中也具有较大的普遍性和典型性。
⑤加强考核，推行绩效制度。用以克服任人唯亲和政党分赃制的弊端。如泰国1987年规定，政府各部门必须实行考核制，并把考核作为晋升级别的一个重要条件。
⑥加强对公务员的培训。其目的在于提高公务员的专业技术水平和职业道德水准，树立忠诚国家、服务社会的思想。巴基斯坦从70年代末就开始不断加强文官培训；1985年，秘鲁推行了公务人员职业道德培训计划；1983年委内瑞拉颁布法规，加强了培训的规范化和系统化。
⑦调整和完善法规制度。以法制来推行改革，并以此来巩固改革成效。这包括修正文官法律（如韩国1981）和具体法规，还包括颁布新的政策法规（如伊朗1994年的《反腐败法》）。
⑧重视专家治国，不断提高学历水平。东亚奇迹的一个重要经验就是，它有一支高素质的、受过良好训练的技术官僚队伍，从而为科学制定和有效实施政策奠定了坚实的基础。这一经验引起了第三世界许多国家的注意。在东南亚，1981年菲律宾的马科斯政权在取消军管后，出现了一个显著的特征，“就是大量受过高等教育和娴熟的专家治国论者处在重大职权的职位上”。马来西亚的马哈蒂尔1982年当选总理以来，非常注重高层领导的素质和效率，特别强调年轻化和专业化，实行专家治国。在南亚，印度的甘地政府（1985-1991）上台后，起用了一批有革新和实干精神的专业管理人员。在非洲，埃及在1985年任命经济学家卢特菲为总理；喀麦隆1985年改组内阁时吸收了一批有才干的年轻技术专家人阁；科特迪瓦在1983.1986年吸收了大批中青年专家、学者人阁；1982年，津巴布韦还成立了“录用外国人员小组”，用以补充本国无人可任的部门职位。
玍拉美，圭亚那总统霍伊特（1985执政）被西方报纸称作“专家治国论者”。
这些措施，在不同的国家效果往往是不一样。从总的来说，这些改革具有积极意义，直接指向行政效率和行政能力，并以促进国家的经济发展作为中心目标，顺应了行政发展的必然趋势和发展对行政较高的要求。从短期说，功能评价和竞争性考试也为政府控制费用提供了一个客观和明确的基础。从长期说，在被非洲和拉美称为“失去了的10年”的80年代，东南亚国家在腐败猖獗的情况下之所以仍取得了较快的经济增长，这与其实行专家治国、注重技术性官僚的作用是分不开的。
目前各国公务员制度的概况可概括如下：
①南亚国家在独立后继承了英国殖民时代较为有组织和效率的公务员制度，以此为基础创立了新的本土化的文官制度。较为重视学历和技术，注重培训；官员地位较高，实际权力大，在政治中占据重要地位。各执政党的控制企图破坏了文官的独立性和超党派性。由于掌握实权，导致了腐败滋生和外部约束的软弱。有关公务员管理的各项法规制度较为健全，录用一般采取竞争性考试。
②东南亚国家的文官制度建立的也比较早，其中菲律宾的官僚政治较强，马来西亚的较弱，各国均在加强对官僚的政治控制。一般采用考试录用、功绩晋升制，提倡专家治国。“印尼、马来西亚和泰国等东南亚新兴工业化国家正在逐步采取措施提高其官僚机构的质量。在这个过程中，马来西亚暂居前列，但总的来说，这几个国家和地区仍明显地落后于工业国。”
③拉美国家已建立起一套公务员管理体系，但不完善，改革步伐缓慢。最主要的弊端是“政府部门具严重的政治化倾向”，政治任命盛行，导致人员素质低下，腐败严重，效率较低。如巴西只有20%的公务员是考试录用，墨西哥科、处以上职位均是政治任命，委内瑞拉的考试录用制只限于一般工作等级人员。阿根廷采用了考试录用和晋升制，常设公职人员工作稳定，具有一套专业的培训和晋升制度，构成了国家文官制度的主体，在拉美公务员制度中属较好的国家。
④海湾石油出口国家近年发展较快。政体上多为共和制，但家族统治居主导地位。到50年代，特别是70年代才开始重视政府的作用，建立财政和内阁。近些年行政职能不断扩展，开始出现机构和人员的膨胀。有些国家已建立起结构完备、功能专业化的高度统一的中央政府形式。
比较重视吸收受过西式教育的新型知识分子和技术精英进入政府，如沙特1975年的内阁改组使一批拥有博士学位的人进入了大臣的行列。有的国家逐渐形成了选拔、录用、考核官员的文官制度。
⑤非洲国家的公务员制度总体而言，人员素质比较低，没有一套有效的录用、晋升办法，任人唯亲比较严重，管理松懈，纪律松驰，效率低下，腐败严重。其中公务员制度较好的有埃及、喀麦隆、扎伊尔和加纳等国，都实行了一定范围的考试录用制。
四、风纪改革
长期以来，在第三世界国家存在着严重的腐败问题，它不仅阻碍和破坏了国家的经济发展，而且在行政上造成效率低下、政策扭曲等一系列的恶果，从而引发了广泛的政治危机。最常见的例子便是第三世界国家频发的军事政变和军事管制。进入80年代，第三世界国家普遍的经济困难使政府腐败问题显得更为突出，一场整饬政府风纪的运动不可避免地提到了各国的议事日程上来。
发展中国家的政府腐败具有以下特点：
①腐败涉及的数额巨大，造成的损失严重。据1993年8月在哥伦比亚举行的由拉美国家领导人参加的关于腐败问题的讨论会估计拉美的腐败已到了令人毛骨悚然的程度，政府内外的腐败每年要侵吞约210亿美元；在亚洲，据有关方面估算，韩国政府官员每年的行贿与受贿量，可能在10亿美元以上，而泰国政府官僚的腐化所得估计可达8亿美元，占政府全年预算的50%左右；在非洲，据法新社报道，乌干达政府每年预算的20%被贪污掉（1989年6月23日）。
②高官腐败情况严重。在亚洲，韩国有前总统全斗焕、卢泰愚等人，菲律宾有前总统马科斯；印度频发的政府丑闻，也多涉及政府高官，甚至总统在拉美，有巴西前总统科洛尔，委内瑞拉前总统佩雷斯，以及秘鲁、多米尼加等国的前执政者；在非洲，政府首脑和高官腐败更是不胜枚举。
③腐败现象的普遍化。腐败充斥政府各部门，已成为社会生活中的一种惯例和公共部门文化的一部分。肯尼亚在80年代几乎未得到任何新的外国投资，原因之一就在于那些规章制度、繁琐的程序和“贯穿在以上每一件事中的贪污受贿现象”。
根据高级领导人和中下层公职人员腐化的比率与频率，可把发展中国家政府腐败的分布情况做以下划分：
①高腐败国。两个层次的腐化水平都较高。主要集中于东南亚、中东、撒哈拉以南非洲国家和拉美。据香港政治经济风险顾问公司发表的调查报告显示，亚洲10个国家中，印尼是贪污最严重的国家。在非洲，主要有乌干达、塞内加尔、赞比亚、扎伊尔、马里、北也门、莫桑比克、索马里等国。在美洲，主要有巴西、秘鲁、委内瑞拉、中美洲各国等。
②中度腐败国。高层腐化低而中下层较高。主要有：
印度、土耳其、坦桑尼亚、津巴布韦、智利、阿根廷等国。
③低度腐败国（地区）。两个层次都较低。世界公认的有新加坡和香港。
发展中国家政府腐败的原因是多种多样的，概括起来，主要包括以下几个方面：
①政府权力高度集中。政府对社会实行过度的干预和管制，控制着大量的社会资源却又缺乏足够的制约机制。
②伦理型网式社会结构。政府公务员除了其公职身份外，还从属于一定的家族、种族、民族、部落、亲戚、邻里等关系。如在许多非洲国家，政府官员利用职权为其亲戚朋友谋取私利被认为是一种正常的社会现象。
③高层腐败导致上行下效，治理不严；部门腐败导致放大感染，整体蔓延。
④许多国家公务员工资水平过低，不足以维持生计；同时还面临着西方高消费的示范效应，引起欲望畸形膨胀。
⑤人员素质低。非洲的许多国家的公务员只忠于自己的氏族，甚至没有国家观念。市场经济下的物欲横流，对各国公务员造成极大的冲击，职业道德水平不断下降。
⑥政治与行政关系密切，功能分化不明显。政治动荡导致了行政的不稳定，公务员管理缺乏必要的连续性，高官无人制约，中小级官员纪律废驰。
⑦政府形式的缺陷。第三世界国家中虽然有许多在殖民时代已建立了文官系统，但是绝大多数在政府体制、法规法令、文官管理、行政程序等方面仍存在着相当多的漏洞，造成约束无力，为腐败提供了许多机会。特别是任人唯亲的用人制度，更是造成各国腐败的重要根源。
在80年代，第三世界各国政府纷纷采取各种措施来解决政府的腐败问题，以寻求民众的政治支持并力图提高自身的行政效率，这些措施包括：
①加强政治民主和社会舆论监督，从外部制约政府官员的腐败行为。在许多第三世界国家，如印度、巴西等，在野党、独立检察官和新闻媒介在监督和揭发政府腐败方面发挥着巨大的作用。巴西1988年重新修定了宪法，对三权划分加以明确规定，加强了对政府官员的监督和约束；在津巴布韦1988年、阿尔及利亚1988年、乌干达1989年及巴基斯坦1991年的反腐败措施中，都强调了加强舆论监督或新闻透明度的重要性。
②严惩贪污腐化分子，打击政府高官的腐败行为。在第三世界各国，每次反腐运动的开始，均以上届政府腐化的高官为指向，惩治一批腐败分子。有的政府还能够对自己政府的腐败行为予以严肃法办。
③建立专门的反腐败机构，提高其地位，并赋予一定的权力。如老挝成立了中央一级的反贪污腐败委员会；巴西1987年成立了议会反贪污调查委员会；菲律宾1986年重新整顿反贪污机关，增加了人员和经费。
④依靠法制加强反腐败工作是一个具有共性的措施，在内容上包括：
A.修正宪法，如1988年巴西颁布了加强对公职人员约束的新宪法；或修改刑事犯罪法律，加重处罚，如1993年土耳其的反腐败措施。
B.通过反腐败法规范官员的行为，公布惩罚措施，为反腐败制造政治声势，提供法律依据。如印度的《防止腐败法》（1988）、文莱的《防止贿赂法》（1982）、伊朗的《反腐败法》（1994）、新加坡的《没收贪污所得利益法》（1988）；智利的《国家官员廉洁法》（1993）、秘鲁的《国家非官僚化方案》（1985）；南非的《贿赂法》（1992）、苏丹的《防止舞弊行为条例》（1992）。
C.通过有关申报财产的法律法规以利于社会监督。
如加纳的财产申报制（1982和1987）、阿尔及利亚的国家干部财产申报制（1988）、菲律宾的政要公布私产措施（1986）、土耳其1993年采取的通过立法改变其政府高官财产申报办法并通过电脑网络监督国家公务人员的私人财产变更情况的措施。
D.建立公务员行为准则，加强对整个政府系统工作人员的纪律和道德约束。如加纳的政府官员的行为准则（1982和1986）。
⑤增加公务员的工资，以改善政府工作人员的生活水平。
⑥加强对各级公务员的道德教育，培养其工作责任感，增强对社会和民众的服务意识。如阿尔及利亚1988年改革措施及秘鲁1985年的职业道德培训计划。
总体而言，各国政府整肃风纪的措施取得了一定的积极效果：打击了一批贪污腐化分子，有利于政府效率的提高和遏制腐败的恶性蔓延；有利于改善投资环境，整饬经济秩序，保证政府公共政策目标的预期实现；有利于提高政治领导人的威望，巩固现政权。更为重要的是，它促进了民众民主意识的提高，增强了政治参与的热情，有利于形成推动政府改革的强大政治压力。例如：1988年全斗焕案被披露后，舆论哗然，从此便改变了韩国政治力量对比关系，极大地影响了韩国后来政局的发展。
但是，对反腐败的成绩我们还是要有一个冷静的评估。
①第三世界各国的腐败问题涉及整个社会的各个领域，根深蒂固，因素复杂。反腐败运动可能会取得一时之效，但能否保持下去，且能否从根本上解决问题，这仍需要经过艰辛的努力。
②由于腐败的隐密性，很难对一国的腐败程度做一全面、准确的估算。但能从民众的态度上间接地觉察到某些问题。如巴西议会预算舞弊案曝光后，一项民意测验表明，57%的巴西人认为把科洛尔赶下台的国会议员同前总统一样腐败。这表明，反腐斗争依旧任重而道远。
③接连爆发的丑闻和反腐败斗争中执行不力、处理不公等现象，加重了民众对政府的不信任感，可能导致深刻的政治危机，影响经济的发展。巴西的科洛尔案就引发了一场严重的政治危机，使1992年的主要经济目标未能实现，议会也停止了对政府的经济改革和现代化提案的表决。
80年代第三世界国家反腐败的过程中所遇到的诸多困难显示，反腐败决非是一件易事，它牵扯到社会方方面面的利益，几乎受到社会所有因素的影响，因而阻力巨大。
①长期的腐败已物化成一定的社会利益结构，转化为一种社会行为方式，它涉及政府内外各个方面、各个层次，积重难返，很难立即见到成效。
②不成熟的甚至是畸形发展的政党政治。一党制和军人专制所导致的权力过分集中，监督乏力，是造成各国腐败的一个重要原因。于是90年代以来，许多国家被迫推行了多党制。由于很多国家根本不具备实行西式民主的基础和条件，多党制畸形发展，有的甚至演变成部族政治（如非洲）或教派政治（如中东），加剧了国家的混乱和政局的动荡，根本无暇或无力进行持续有力的反腐败斗争。而具有较长多党制历史的国家，如巴西、印度、墨西哥等国，也为金钱选举和政党分赃所困扰。各党派虽然相互揭短，但都无法不面对政治现实，都把腐败作为谋取竞选捐助的工具，利用权力捞取党派或个人好处。
③推行反腐败者的利益估算和政治妥协。许多政府首脑推行反腐败，更多的是从政治角度而非加强行政效能出发来考虑得失，把腐败作为打击对手的工具，而不注重对自己的廉政约束。八九十年代几乎所有的腐败总统都进行过反腐败运动。许多领导人并不能防止自己亲信、亲属的腐败行为，并且不能在他们腐败时做到不循私情，更不愿冒政治上的巨大风险。
④许多国家反腐败难见成效，最重要的还在于领导者自身的腐败。从而使反腐败变了质，并且往往产生了更大的腐败。由于政府上层并非是真心要反腐败。所以对实际效果之类并不重视，其打击措施也并不能真正起到威慑和教育作用。如塞内加尔的腐败极其严重，总统迪乌夫上台后，颁布了《反非法致富法》，但该法实行9年多只审理了两个人，并且因牵涉高官，5年多尚未结案。
⑤反腐斗争缺乏持久性和连续性。由于政治上的不稳定，使领导人更迭频繁，反腐败机关的地位、职责等也受之影响，特别是反腐败措施缺乏政策上的连续性和长远的系统设计，更缺乏对根本制度弊端的重大冲击和改造。结果这些反腐肃贪运动常常是有头无尾，腐败者增强了免疫力，执行者也逐渐丧失了成功的信心。
⑥可以预计的政府干预在相当长时期内的存在。由于许多第三世界国家的发展属于“政府主导型”的赶超模式，即使是在实行自由市场经济的条件下，政府也还掌握着较之西方更大的对公共资源的支配权，特别是在公共政策领域。由于各国长期以来缺乏对公务员的有效的监督和管理，加上市场竞争的不充分不完善，势必会使腐败问题继续存在下去。
从长远来看，第三世界国家实行的程度不同的自由市场机制，将会逐步消除那些由不合理管制而产生的腐败的根源；同时，人民民主意识的不断提高、大众舆论的独立性和监督能力不断增强，也将对制约政府的腐败产生巨大的外在推动力。英美等西方发达国家19世纪以来治理猖獗一时的腐败的经验表明，公民政治参与的高涨和持续不断的压力是促成政府对自身进行持久全面改革的根本原因。
对第三世界国家来说，腐败的代价是昂贵的，但从根本上根治它，或更确切地说是把它限制在一个可以忍受的范围内，必须经过一段较长的历史时期。
在结束本章的讨论之前，有必要对第三世界的行政改革做一简要评论。
如上所述，80年代以来第三世界国家的行政改革基本上是围绕着恢复经济、重建财政、提高效率、发扬民主等问题展开的，这其中既反映了第三世界国家所面临的独特问题，又映射出整个世界政府改革的某种潮流或趋势。
但是，基于以下考虑，本文并不准备对这些改革做一总体性的评价：
①改革内容具有广泛复杂性。第三世界国家的政府同西方国家相比，有一个很显著的特征，那就是政府与社会的分界不明显，政府对社会生活的各个方面的干预和管制过多，在西方国家由市场承担的功能在许多第三世界国家却是政府必须履行的法定职责。这一特征决定了第三世界国家的行政改革较之西方国家在领域上更为宽泛、在内容上更为复杂，并且这种广泛复杂性又随着国与国之间情况的变化而变化，这使得精确完整地界定行政改革在实践中不仅不易而且不可能。
②缺乏充分的评价标准。从技术上讲，目前还没有一套比较完备、受到公认的指标体系或衡量标准，能够对行政改革做出综合性的评判。此外，由于改革领域的不同，具体的评价标准也可能会大相迥异。即使是在某一个最细小的改革领域，评判标准还是充满争议的。这说明，微观的或专题的评价可能是适当的，而宏观的或全面的评价则较不可行。
③不具备扎实的个案研究基础。可以说，积累原始资料，从微观做起，是进行宏观或理论性研究的前提条件。没有对各国行政改革个案的充分了解是难以对第三世界这么多国家进行严肃、科学的评价的，更难以得出中肯精当的结论。而令人遗憾的是，在这方面，不仅第一手资料不可得，就连第二手、第三手的资料也是比较缺乏的。
④改革效果具有多因性。由于不可重复性，事实上我们很难甄别某一效果是否就是某一项改革的直接的政策后果。现实社会是纷繁复杂、交互作用的网络，改革的计划与改革的结果往往是不同的，一项改革可能会产生其预料不到的结果，而某一结果又不一定是单单由某一改革措施来决定的；改革的效果可能会立竿见影，也可能需经过较长的时间才会显现；同样的改革措施在一国一地是成功的，但在另一国另一地却可能导致失败……这使得我们很难把行政改革的效果与经济改革、政治改革、国际因素乃至自然因素的作用结果明确区别开来。这种困难目前还是难以克服的。
⑤本章在构思选材方面的原因。由于本章在介绍80年代第三世界国家的行政改革与发展时，是以重要国家的突出领域为中心的，这些改革领域还难以完全涵盖在第三世界国家政府中所发生的变化，而且这些重要国家的范围也是随着改革领域的变化而变化的。这使得总的评价似乎超过了本章所提供的相应的事实基础。而且，在每一分支领域本章都适时地做出了评价，这些有针对性的评价较之一个空泛的结论也许更为准确，更能对实践有所启迪。
然而，笔者准备根据1997年的资料，介绍一下第三世界各国政府在提高政府有效性方面所面临的困难和挑战。
一方面，我们可以籍此与80年代的行政改革作一对照，从而对改革的效果有一粗率的估计；另一方面，我们还可以对未来的改革方向有一个比较清醒的认识。《1997年世界发展报告》在“地区性议程”专栏中对广义上的各个地区的公共行政问题做出了评估，该专栏指出：
“撒哈拉以南非洲的许多国家正经历着政府危机——能力危机。这些国家的当务之急是通过对公共机构的彻底审视，重申法律原则，并对滥用国家权力进行可信的制衡，重建政府的有效性。如果政府、私人部门和市民社会的联系是脆弱的、发展是不足的，那么要改善公共和集体服务的提供，就要求与私人部门和市民社会保持更密切的合作关系。
大多数东亚国家政府的能力被认为是不成问题的。但是政府在适应本地区面临的新挑战方面的能力在其持续的经济成功中将会发挥重要作用。
南亚的主要问题是法规过多，它既是公共部门机构臃肿的原因，也是其结果，而且是导致腐败产生的途径。简化法规，对公共企业进行改革，以及因此而导致的政府作用的精简，将是非常复杂的，而且在政治上是困难的。
在拉丁美洲，权力和支出的下放，加上民主化，已使当地的政治面貌发生了极大的改观，一些人称之为’静悄悄的革命‘。一种新型的政府正在该地区出现，但是该地区还须将更大的注意力集中于法律制度、公务员制度和社会政策的改革上。
在中东和北非，到目前为止，失业是最大的经济与社会问题，并使得缩减政府规模变得尤其困难。由于改革的政治和社会困难相当大，虽然它并不是难以克服的。但是一种有希望的方法可能是开始将一些服务分散给其他方面，并集中进行改革国有企业的工作，同时为更广泛的改革打下基础。”
总之，对80年代以来第三世界国家行政改革与发展的研究才刚刚起步，探索与争鸣之路依旧远而漫长。本文并不试图盖棺定论，而是希望能起到某种开阔视野、启发思维的作用，使更多的国内学人关注、思索并进一步研究这一问题。
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