当代行政改革的总方向和措施是否是解决问题的根本出路？值得强调的是，讨论的目的并不是寻找答案，而是提出问题以引起我国学术界的关注和追踪研究。
一、改革措施的环境适应性
本节从各国行政体制不同特征所构成的不同环境出发，讨论行政改革方向和措施的理性化问题。第一部分对行政传统多样化和改革政策趋同这一现实中的矛盾现象进行描述和总结，从而引出改革措施与环境的适应性问题。
第二部分围绕同一政策在不同环境中的不同寓意和不同效果，对改革措施的环境适应性问题进行理论探讨。第三部分则从比较借鉴的角度，讨论我国行政改革的道路选择。
传统多样化与政策趋同——问题的提出
当今世界是一个多样化的世界。多样化的政治、经济和社会制度伴随着多样化的行政传统或模式。由此产生了对不同行政体制的特征进行概括和总结的持续努力。
生态行政学创始人里格斯于1957和1961年分别发表《比较公共行政的模式》、《公共行政生态学》两部著作，把世界的行政模式分为融合型（农业社会的行政模式）、衍射型（工业社会的行政模式）、棱柱型（过渡社会的行政模式）。
德国行政学者考尼格把当代行政体制划分为三个世界。发展中国家的行政体制属于公共行政的第三世界。社会主义国家的行政体制（特别是改革以前的传统行政体制）构成公共行政的第二世界。其主要特征是：国家至上，政府全能；公共组织中的民主集中制原则；缺乏横向和纵向的权力划分；党政不分，以党代政；先锋队为主体的“干部行政”。
西方发达国家的行政体制则是公共行政的第一世界。即使在公共行政的第一世界，依然存在市民文化行政（civic cul-ture administratlon）和传统行政体制（classic systems of ad-ministratlon）两大模式：前者以英美为代表，后者以法国和德国为代表。
美国教授彼得斯把当今世界的行政体制分为七大模式或传统：盎格鲁一萨克逊模式、拿破仑模式、日耳曼模式、斯堪的纳维亚模式、伊斯兰模式、儒家模式和发展中国家的行政模式。显然在他看来，即使以市场经济和民主政治为基础的西方发达国家，其行政模式和传统也存在很大的差别。
盎格鲁一萨克逊行政传统的特征是：1）国家概念淡化，政府的地位比较低，人民与政府之间是契约关系；2）公务员在行政体制中的地位与日耳曼传统不同，如美国宪法未提公务员这一概念，只讲总统可以任命下级官员；3）政治与行政分离，政治家控制公务员。拿破仑模式的特征是：1）国家具有不可分割的权威，但权力的来源不是法律，而是政治；2）集权与统一传统，高度的中央集权，用国家的统一力量来消除内部差异；3）国家被视为发展的力量，国家与社会缺乏明显的分野。日耳曼行政传统具有以下特点：1）国家至上，其权力不可分割且国家高居社会之上，但实施地方分权，故这些国家多为联邦制国家；2）法律至上，法律是界定国家权力的主要因素；3）国家与社会的关系是一种有机关系。斯堪的纳维亚模式的特点是：1）法制传统，权力来自法律；2）参与管理，政府部门规模较小，执行机构的独立性和自主权很大且公民参与程度高；3）福利国家传统。
这里无意讨论哪种模式划分和特征归纳更为科学和合理。作者旨在说明，学术界的上述努力存在一个共同前提，即承认行政传统和模式的多样性。如同美国著名政治和行政学家达尔所指出的那样，“每一个民族国家都包含着许多历史事件、创伤、失败和成功的结果。这些结果反过来创立了特殊的习惯、习俗、制度化和行为方式、世界观甚至民族心理。人们不能认为公共行政学能够摆脱这些条件作用的影响，或者认为它能以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境和社会环境。”
然而，与传统多样化相对应的是当代行政改革中的政策趋同，即当代各国行政改革在总方向和主要措施上趋于一致的现象。从本书各章的讨论可以看出，私有化、市场化；合同出租、公私合作与竞争；放松管制、卸载与职能优化；规模缩减（down-sizing）或规模适度化（right-sizing）；分权化、管理者自主权；结果为本、绩效预算；经济、效率意识；服务为本、顾客取向等管理原则和相应的管理技术，在实践中似乎表现出超意识形态、超越国家和行政传统、超越发展阶段的普遍适用性。由此产生了改革措施与环境适应性这一重大的理论问题。具体来说，在行政传统和行政模式多样化的情况下，当代行政改革的总方向和主要措施是否适应各国的国情？
同一政策多样化结果——理论寓意
彼得斯注意到环境多样化和政策趋同所隐含的矛盾。
在描述西方公共行政四大传统各自特征的基础上，他围绕六个方面提示了改革措施与行政传统的适应性：
表中的L表示改革措施与行政传统不相适应的地方。
彼得斯对此评论道：“我们也许仍旧要考虑罪与罚相当的问题，也就是手段与目的的匹配性问题。”
那么，被认为缺乏环境适应性的行政改革会在实践中出现什么样的情况？下面的讨论将围绕这一问题展开。通过对国外当代行政改革实践的比较，作者试图得出的一条基本结论：在不同行政传统所形成的不同环境下，相同的行政改革措施可能具有不同的含义并导致不同的进程和效果。篇幅所限，下面将以私有化和分权化为例，对上述结论做一提示式的论证。
私有化。首先，“民营化（私有化）的涵义在法国、安哥拉和波兰有着天渊之别，但民营化的改革内容都存在于三个国家”；其次，由于公有经济成份的比重不同，各国私有化改革的力度、范围及其在行政改革中的地位有所不同；第三，由于市场成熟程度方面的差异，私有化方式存在多样化——比如，由于缺乏成熟市场和私人资本的积累，西方最流行的股份出售在原苏东国家很难实施，股份的无偿配置在一些国家成为大型企业私有化的重要方式；第四，在与私有化相应的配套改革如行业结构重组、竞争机制的引入、管制框架的确立等方面，各国的实践存在很大的差异；最后，由于上述各方面的差异，私有化的进展和企业私有化后的经济绩效和服务质量在各国存在相当的差别。
分权化。分权化是当代行政改革的主潮流之一，但各国的分权化改革在侧重点、进程和实际影响方面有着相当的差别。比如，以设立执行机构为主要形式的内部分权化改革是英国行政改革的重点。这一改革被法国、德国、澳大利亚、新西兰等国家仿效，被称为“欧洲改革中最重要的结构性变革”，标志着“公共服务的一个转折点”。但在美国和瑞典，这一改革并不具有革命性，因为类似的安排已经成为这两个国家行政传统的一个组成部分。法国的改革包含了地域分权（即中央向地方政府的权力下放）和内部分权（设立执行机构）两个方面的努力，但在拿破仑行政传统的环境下，分权化改革仅具有符号价值，没有取得实质性进展。特别值得一提的是，分权化改革虽然成为时尚，但它所带来的并不都是福音。对第三世界国家来说尤为如此。考尼格曾对西方附加援助条件迫使第三世界国家推行特定改革措施的做法做过这样的评论：“西方也许对‘传统药方’……做过系统评价，但它开出来的依然是现代药方，以为这是发展中国家所期望的。”其结果如何呢？研究者对非洲某些国家分权化改革的评论说明了这一点。首先，分权化改革在一些国家缺乏前提条件。穆塔哈巴在对东非的分权化改革进行系统研究的基础上写道：“分权努力举步维艰，其原因不是最初选择了错误的体制，而是中央领导缺乏分权的政治决心。”英格拉姆评论道：“由于缺乏一个强大而又统一的中央权力作为分权的前提，许多发展中国家表现出相似的挫折感和失意感。”其次，分权化改革带来了一些非预期的严重后果。格林道和托马斯评论道：“在国家统一高于一切的国家中，有实权的（官僚）职位经常在种族、语言或宗教集团中分配……主要集团分享和受益于国家权力……并且有维持国家统一的兴趣……80年代的改革削弱了建立和维持这样一个政治基础的机会……（此外），削减国家官僚组织并让私营组织取而代之的改革政策，把权力和影响力转移到了非非洲人手中。”这意味着现在的改革成果将会成为未来改革的对象。
即使在具体的改革措施上，由于国情的不同，同一措施也有着不同的涵义并具有不同的性质。以公民宪章运动为例。继英国之后，法国和比利时也于1992年引进了公民宪章。英国的传统是国家观念淡薄，行政法系统不发达，公民的概念不十分突出，所以宪章不是解决政治家与公民的关系问题，而被视为一个非政治性的管理工具。欧洲的传统是法治，守法和对公民的保护十分受重视，所以公民宪章的目的是寻求国家义务和公民义务的平衡，其重点则是公共服务设计和提供中的公民参与。
前面的讨论实际上展示了当代国外行政改革实践中的一个矛盾：一方面，行政传统多样化与改革政策的趋同；另一方面，相似的政策在不同环境下有着不同的含义并带来不同的过程和结果。下面将以以上讨论为基础，围绕改革措施的环境适应性提出一些理论问题并做简要评论。
1.行政原则的文化特定性与普遍适用性
行政管理学历史上一直存在两大派别。一派强调行政理论和管理原则的普遍适用性——行政就是行政，管理就是管理，美国的“计划——项目——预算系统”完全可以移植到其他国家。另外一派则强调文化特定性——拒绝规约性行政管理模式，主张管理理论和原则的时间、空间、和文化相关性。
罗伯特·达尔曾于1947年这样提出跨文化研究对行政学理论发展的重要意义：公共行政的比较研究基本上被忽视了。只要公共行政学的研究缺乏比较，那么，一切追求“公共行政科学”的宣言都会显得空洞无物。可以设想，存在一个关于美国公共行政的科学，一个关于英国公共行政的科学，……但能否出现一个“公共行政科学”即脱离特殊国情而普遍适用的一系列原则呢？如果人们在履行公务时的行为特性依然不可预测，如果不进行大量的比较研究从而发现超越民族界限和超越特定历史经验的原则和理论概括，那么，公共行政学就不可能成为科学。
达尔关于比较研究对完善行政学理论、知识的重要性的观点是相当中肯的。然而，多少年来比较行政学“寻求各种场合都适用的理论的努力一无所获”。比较行政学中的经验研究相对较少。由于缺乏经验分析的坚实基础，把理论概括应用于不同文化、社会和经济背景中显得问题百出。霍夫施泰德对此评论道：“在管理学文献中，把在某一国家形成的组织方案不加分析地推广运用到其他国家的例子不胜枚举。在把美国管理理论输出到其他国家的努力中，这一问题尤为突出。管理学在相当程度上是一个美国概念。美国管理理论的经验基础是美国的组织；我们不能想当然地认为它们放之四海而皆准。”达尔本人也在同一场合中强调，“没有一个人类学家会认为，从一个截然不同的文化中提取出来的社会原则，有可能不加改变地转移到另一种文化中去。”“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。”
由此可以得出一个结论：与一般行政管理一样，行政改革应充分考虑改革措施的环境适应性问题。
2.必然选择与简单化传播
一个相关的问题是，多样化传统与改革中的政策趋同现象是否意味着对环境适应性的忽视？这里我们首先认同彼得斯的看法，承认某些改革方向与特定国家的行政环境之间存在矛盾，然后集中讨论导致“罪罚不当”、“同一药方医百病”的原因。
在综合各方的观点的基础上，美国教授英格拉姆指出，上述现象“可归因于革新的相对有限的选择机会，相对有限的_政策空间，相对复杂的政策问题和简单化的政策传播”。遗憾的是，英格拉姆没有对上述原因进行相对重要性排序，而这正是问题的关键——如果“相对有限的选择机会，相对有限的政策空间”是主要原因，这意味着改革政策趋同更多必然选择的成分；如果简单化的政策传播是其主要原因，这意味着政策趋同更多是拙劣模仿的结果。
前已述及，在改革前的半个世纪中，西方主要国家都在不同程度上实行了凯恩斯主义和福利国家政策，引致政府职能的不断扩张和规模的持续膨胀，最终导致了80年代初的政府困境和财政危机。这也就是说，这些国家公共行政经历了大致相同的发展道路，面临大致相同的危机和问题。
作为对过去经验教训的总结和反思，当代行政改革在总方向上必然具有相当的一致性。这有助于解释为什么政府卸载与职能优化、市场化与竞争机制、分权化与管理者的自主权、从规则为本到结果为本的管理、公共服务设计和提供中的公民参与等，对各国都表现出巨大的吸引力。更为重要的是，当代行政改革在总方向上表现出超越意识形态的特征一市场化取向的管理主义改革得到传统左派政党（如英国、新西兰、澳大利亚等国家的工党、法国社会党、美国民主党）的支持和积极推行，这种趋势用简单化政策传播是难以解释清楚的。
由此可以得出另一个结论：从大方向上看，当代行政改革中的政策趋同主要不是简单化政策传播的结果，更多是特定环境下必然做出的选择。
3.创新与创造性
借鉴上面的讨论得出两个自相矛盾的命题：由于行政传统的多样性，改革方向和措施的选择应注意与环境的适应性；由于“相对有限的选择机会，相对有限的政策空间”，许多主要政策又是特定环境导致的必然结果，似乎缺乏可供选择的空间。
行政改革的环境适应性可以体现在不同层次：宏观层次的环境适应性即改革主导方向与国情的适应性；微观层次的环境适应性可以说是改革具体措施与国情的适应性。
与此相联系的是，行政改革的环境适应性有两种实现方式：
创新与创造性借鉴。创新这里指根据国情和行政传统的特征，设计与众不同的全新的改革方案；创造性借鉴则意味着引进其他国家的有效改革措施，加以改造使之适应各自的国情。从上面的讨论中可以看出，西方国家行政传统多样化与改革主导方向的趋同导致了环境适应性的疑问，而同一政策在不同国家的不同涵义、进程和结果又对此做出了回答。这就是说，除少数改革领袖和创新者外，西方多数国家在行政改革的主导方向上采取了“拿来主义”政策，而在改革的具体措施方面则根据国情需要进行改造以实现环境适应性。换言之，创造性借鉴成为多数国家实现改革与环境相匹配的主要方式。
实际上，改革者不仅面对“相对有限的选择机会，相对有限的政策空间”，而且受到“有限创新能力”的制约。因此，宏观层次上承认当代行政改革主导方向的必然性，微观罢次上注重具体改革措施与国情的适应性，创造性借鉴应成为保证行政改革的环境适应性的主要方式，这是我们得出的又一个结论。
比较与借鉴：我国行政改革的决策选择上面的结论来自国外特别是发达国家行政改革的实践，当然针对国外的情况。这些结论对我国行政改革有什么意义？我国行政改革在保持环境适应性方面面临哪些特殊问题？这些是下面要讨论的问题。
1.终结“格言时代”
在改革目标模式和道路的选择上，存在着全盘西化论和国情特殊论两大派别。两者之间的争论在我国可以说持续了一百多年。理论逻辑和历史发展进程宣告了全盘西化论的破产。拒绝吸收借鉴国外先进制度和经验，把特殊国情作为保护落后的挡箭牌的倾向正日益失去影响力。遗憾的是，我们的共识基本上还停留在格言的水平上。“取其精华，去其糟粕”；“批判地吸收和借鉴国外经验”；“学习国外一切先进的东西，抛弃那些落后和腐朽的东西”——如此而已。
行政学大师西蒙曾对格言式的理论提出了如下批评：
“如果牛顿仅向世界宣布物质的粒子间既相互吸又有相互排斥，那么他就没有给科学知识增加更多的信息。牛顿的贡献在于，他指出引力是被施加的，并提出了对之操作实施的精确规律。”当人们寻求用格言作为科学理论基础时，情况大都不会令人满意。这并非是因为格言表现的命题不够充分，而是因为格言证实的东西太多。……甚至一门‘艺术’也不能建立在格言基础之上。“在吸收借鉴国外先进经验和保证改革措施的环境适应性问题上，我们需要的不仅是科学的理论原则，更要注意探讨”对之操作实施的精确规律，需要终结“格言时代”。
终结格言时代首先要求加强比较行政学和对国外当代行政改革的研究。比较研究的意义无须从理论上全面论证，一个简单的常识足以说明问题：不深入研究就无法了解，不了解也就无从借鉴。遗憾的是，比较研究和对当代国外行政改革的系统研究在我国行政学界还属于弱项。如果对国外不同的行政传统和模式缺乏深入研究，如果对当代国外行政改革的动因、指导思想、操作原则、实际进程和效果缺乏深入了解，我们就无法对其“精华”和“糟粕”做出科学的判断，比较和借鉴就只能停留在格言和空洞愿望的水平上。
其次，终结格言时代要求加强操作研究。西方发达国家的行政体制经历了长期的发展，部门设置的总体稳定性是一个显著特征。当代政府内部行政改革的侧重点是管理层次，主要是新的管理原则、新技术、新方法在公共管理中的应用。我国行政改革的热点是机构改革，机构改革又采取大规模机构撤并的形式。由于大规模的结构重组成为现实中的热点，我国学术界对西方机构改革给予了超常的关注，而西方当代改革的侧重点即管理层次的改革未受到应有的注意，赋权管理、绩效预算、绩效评估、公共部门质量管理、基准比较技术等对我国的学者还相当陌生。坦率地说，这是研究重点选择中的一个偏误，这种偏误使得比较借鉴缺乏针对性。
2.阶段论与非阶段论
在研究西方发达国家行政改革时我们注意到一个有趣的现象，即这些国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反：当我们致力于行政管理规范化的时候，西方发达国家却提倡非管制政府模式，充分发挥公务员个人的能动性和首创精神；当我们正在建立严格的规章制度以抛弃人际关系的消极影响时，发达国家却力图改变严格制度的冷面孔，发挥人际关系方面的积极作用；当我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格职位分类制度的时候，发达国家却关注的是严格精细职位分类暴露出的弊端，出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。在高级阶段上经过改革所出现的新事物，往往重复低级阶段在改革前的某些特征。改革进程中的否定之否定现象使我们在行政改革决策的选择上遇到了困难，或者说陷入了两难的境地。
北京大学李景鹏教授用“阶段论”和“非阶段论”两个概念，对比较借鉴西方经验和我国行政改革的决策选择做了研究。他指出，在如何借鉴发达国家改革的新经验的问题上不只有两种意见，而且这两种意见还受人们对于发展本身的认识所制约。承认发展必须具有阶段性，不同发展阶段上的事物虽然可能相似但本质不同，因而不能混淆的，可以称之为“阶段论”。认为全球一体化趋势削弱了各国在发展阶段上的差距，因此主张可以忽视发展阶段借鉴发达国家先进经验的，可以称之为“非阶段论”。在阶段论和非阶段论中都存在如何借鉴发达国家的新经验的问题，于是形成四种改革的决策选择：
第种情况实际上主张跨越阶段借鉴发达国家的经验。由于发达国家的某些改革措施重复早期阶段的特征，而我国的行政体制和管理实践正好处于这一阶段，因此，保持现状的决策选择恰恰符合发达国家的某些改革方向。结果是，跨阶段借鉴的主张导出了一个极端保守的完全不改革的结论。
第①、②、③种都主张改革，但情况有所不同。第①种选择实际上是认为，既然改革发展的不同阶段之间有本质的区别，因此在低级阶段上无法做高级阶段上要做的事情。换言之，发达国家在高级阶段上所出现的改革新趋向，我们现在完全可以不考虑。第②种情况不承认我国与发达国家存在明显的发展阶段上差别，而强调不同国家各自的特殊性。既然发达国家的改革是根据它们在发展中所遇到的具体问题而提出的，我们也应根据我国的具体情况来规划改革。第③种情况是在承认发展的阶段性的同时又注意吸收发达国家当前的改革经验，确保现在的改革留有余地，以便使当前的改革在各方面不会做得太绝对而为将来的发展造成障碍。
第④种选择显然是不可取的。第①、②、③种选择都有一定的合理性，但同时也会导致一些问题。可以说，我们的选择都是在不完善的方案之间所进行的选择。如何借鉴发达国家行政改革的新经验？如何发挥不同选择方案的合理成分而避免其可能的弊端，依然是摆在我们面前的一个艰巨任务，需要进行深入细致的研究。
二、行政改革的推行与管理
行政改革涉及到政府社会关系、公共政策的各个领域和公共部门内部管理的各个方面，是一项浩繁的社会工程。
显然，只有统筹安排、系统设计、扎扎实实、稳步推行、科学评估、适时调整，改革才有可能取得所期望的结果。但在实践中，行政改革的实施过程往往不尽人意。因此，如何推行行政改革并对改革进程实施科学管理，这一问题已经引起了国际学术界的关注。有的学者称之为“对行政改革的改革”。从目前接触的材料看，有关讨论集中在以下几个问题上。
改革进程的主要制约因素
行政改革进程包括改革的创意、设计、实施过程、改革力度和持久性等各个方面。从理论需要来看，进程是结果的一个重要解释变项。这就是说，为什么行政改革产生了目前的实际结果？为什么相似的改革措施在不同国家产生不同的效果？研究改革进程有助于科学解释和回答这些问题。从实践上看，关注和研究改革进程有助于总结经验教训，改善行政改革的实施和管理，从而保证改革达到所期望的目标。本部分着眼于行政改革的外部环境，着重探讨行政改革进程的各种制约和影响因素。
1.宪政体制
绝大多数国家的行政改革是在现有政治、经济和社会制度下进行的。宪政体制确立的独特制度安排构成了行政改革的大环境和制约因素，从而对改革的进程产生重大影响。
首先是各级政府之间的关系。以欧洲国家为例，英国属于单一制国家，“议会主权”的宪制原则意味着地方政府的一切活动都受到中央立法的限制：没有议会的明确授权，地方政府无法履行任何职能。瑞士则奉行所谓“辅助原则”（the principle of subsidiarity），只有下一级政府无法履行的职能才交给上一级政府或联邦政府。在改革实践中，单一制国家如法国和英国能够利用中央相对集中的权力推行绩效预算和结果为本的改革政策，英国中央政府甚至可以迫使地方政府实施竞争招标制和中小学的独立管理体制。与此相反，“地方自治使得联邦制国家的中央政府难以创意重要的政策变革和推行重大改革计划”。比如，荷兰的“行政大手术”（Great Efficiency Operatlon）仅限于中央政府部门；德国的公共管理“指导和调控新模式”则由州政府创意并在不同的州有不同的版本。德国的行政改革被称为“自下而上的革命”，某些州政府成为行政现代化的先驱，而联邦政府几乎无所作为。这也就是说，宪法确定的中央地方关系在很大程度上决定着行政改革的主战场，决定着改革的主设计师，决定着改革的实施范围和各项改革措施之间的协调程度，决定着行政改革的力度。
其次是宪法中公务员的地位。在英美和具有盎格鲁一萨克逊行政传统的国家，公务员在宪法中的地位比较模糊；而在德国和具有日耳曼行政传统的国家，对公务员体制和、公务员个人权利的保护是宪法的一个特征。对后一类国家来说，政府人事管理制度的重大变革需要宪法的修改，这使得管理主义取向的人事制度改革相对难以推行。
第三是公共管理的宪政原则。比如，政治中立是盎格鲁一萨克逊行政传统的核心原则之一。在英国，“政治精英与行政精英的相互渗透不仅在法律上得到禁止，而且也与‘白厅村’（the White Hall Village）的‘修道传统’相违。一个站出来竞选（那怕是地方选举）的高级公务员将确定无疑地离开行政队伍。”但在欧洲大陆国家，行政精英和政治精英之间的流动和相互渗透相当普遍：许多部长和议员出身于公务员，有的肯定还要回到公务员队伍中去。当面临行政改革的压力时，公务员寻求并可能从部分政治家那里获得政治支持，从而给改革带来比较大的阻力。而在坚持政治中立原则的国家，公务员难以期望从政治家那里获得支持，这意味着他们难以抵制改革的压力。
2.政府观
政府观即对政府角色、地位、作用和职责范围的基本看法，它是公共管理运作的基础。福林等人曾以“政治观念”和“公众态度”为题，分别讨论了政府观对行政改革进程的影响和制约。
“政治观念”指的是执政党所持有的政府观。在他们看来，对市场机制的推崇并不是脱离意识形态的技术行为，而是新自由主义政府观在公共管理中的反映。在欧洲历史上，保守党、基督教民主党的政府观与社会民主党、社会党的政府观有很大的不同。政府观上的“极化”导致了公共管理的不同思路和途径。虽然主要政党政府观上的“趋同”是90年代的一个显著特点，但趋同的程度在不同的国家有所不同。在主要政党政府观趋同程度比较高的国家，市场化取向的管理主义行政改革能够保持相当的力度和持久性，而在趋同程度比较低的国家不容易做到这一点。
“公众态度”可以说是公众的政府观，即公众对国家特质和角色的基本看法。战后以来，对高税收和国家在经济、社会生活中的高水平介入，不同国家的公众形成了不同的·态度。因此，为应付财政困难而实施的以减少政府活动范围为主要方向的行政改革，在不同国家面临不同程度的阻力。
3.执政者的政治地位作为行政改革的设计、推行者，执政者的特质无疑影响着行政改革的进程。执政者的特质包括其战略眼光、策略水平、动员和管理能力等方面，但这里关注的是由客观环境所决定的执政者的政治地位。如同福林等人所指出的那样，行政改革的不同力度存在许多解释变项，从改革者的角度来看，执政者的权威，执政时间的长短，执政者内部观念的一致程度等，都对行政改革进程产生重大影响。联合执政的政府和频繁的政权更替不可能产生持久的行政改革。
改革过程的管理
作为一项复杂的社会工程，行政改革的力度、持久性及其最终效果不仅受到外部环境因素的制约，而且受到改革者观念、素质和行为方式的影响。改革者的观念、素质和行为方式集中体现在对改革过程的驾驭与管理上。“非常清楚的是，设计、规划和推行战略方面的差异对改革最终结果影响甚大。”改革过程管理目前引起关注的有以下几个问题。
1.改革中的政治与科学
行政改革是一个破旧立新的过程。如果说破旧就是“拆庙”，那么立新就是“建制”。与“拆庙”相比，“建制”的任务更困难，更艰巨，需要强有力而又持久的政治支持。但从实践上看，改革者的政治需要与改革的科学要求之间往往难以弥合，由此形成了政治与科学的一对矛盾。
这里让我们借用美国公共工程协会关于道路维护的研究来说明公共管理中政治与科学的矛盾。
对预期寿命为20年的马路来说，路面老化随着时间推移而加速。在预期寿命前60%（12年）的时间里，道路质量下降40%。然而，在随后的15%（3年）的时间里，质量同样下降40%。因此，根据上图就可以制定道路维护策略。使用到第5年时，在路面状况非常好的情况下进行一次单层表面处理，其成本为每平方码0.45美元；或者在第8年路面状况好的情况下进行一次双层表面处理，其成本为每平方码0.65美元。如果延误路面维护直至第12年，这就需要进行修复，例如进行热混合铺装，每平方码的支出将达1美元。……如果拖延到第15年，重置成本将为每平方码7.5美元。
显而易见，虽然道路维修的最佳时机取决于诸多因素，使用15年后的重置无疑最不经济。遗憾的是，这种策略恰恰是最常见的选择。“为什么一个优秀的管理者要等待呢？
难道这种等待不会浪费纳税人的金钱吗？”工程界的人士非常了解这种延误的后果，但对于决策者来说，“建造新的东西（并从中获取荣誉）比维修、维护已有的（有时是隐藏的、地下的）系统在政治上更令人心动。”在决策者渴望向公众展示“政绩”的政治需要面前，管理的科学需要成了牺牲品。
类似的矛盾也表现在行政改革过程的管理中。追求立竿见影的效果，重视拆庙而忽视建制，可以说是国际上机构改革中的通病。国外一学者曾经说过，以撤消合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革历来是行政改革的热门，因为机构改革见效快，成就便于观察，也易于向公众和社会炫耀。资料表明，国外大规模机构改革绝大多数发生在大选前后，成为政治家争取选票的手段或新官上任三把火的首选课题。但是，热度高降温也快，政治家的关注点很快转移到其他方面，对机构改革后深层次的建制问题失去兴趣。
其结果是，机构改革往往是行政改革诸方面最不成功的改革。西方学者把这种现象归结为“政治过程固有的短视”，认为它是政治角色“高时间贴现率”造成的必然后果。
政治与科学需要之间的矛盾是行政改革过程管理中急待解决的问题。它不仅需要政治家的远见卓识，更需要学术界和社会设计一套评判改革者“政绩”的更科学的标准，从而创造合适的环境和气氛，使改革者能够把注意力集中在那些不可能立竿见影但又影响深远的改革方向和改革措施上。
2.改革内容的系统设计
行政改革是一项牵一发而动全身的社会工程，系统设计是改革取得期望效果的必须条件之一。行政改革的系统设计包括改革内容的系统设计和改革过程的系统设计两个基本方面。改革内容的系统设计即各项改革措施之间的统筹兼顾，其主要目的是确保诸改革措施的内在一致性。
改革内容的系统设计至少包括三个方面的要求：首先，行政改革需要系统理论的指导。其次，行政改革需要明确的思路和统一战略。彼得斯指出：思考和研究公共服务这类复杂的问题，即使有相对强有力的一套理论做指导，也可能导致权宜之计而不是系统的解决方案——行政改革还需要系统理论指导基础上的“明确思路和统一战略”。第三，行政改革需要高层决策核心的统筹规划和各部门之间的高度协调。
在这一方面，新西兰的行政改革被奉为楷模。“改革遵循了以理论为基础的一系列原则：主要改革措施源于公共选择及其相关理论，有的源于新制度主义经济学——它特别关注代理人和交易成本问题。改革的主要推动者是财政部，其改革理论形成于80年代中期，从而为改革奠定了基础。新西兰的改革框架被公认为是最先进和最具有内在一致性的，是一个’设计精湛，内容完整，各组成部分相互增强的方案‘，在执行过程中体现了’严格性和内在一致性‘。”
与新西兰的情况相比，多数国家的行政改革都在不同程度上存在系统指导理论贫乏症和缺乏明确思路和统一战略的问题。
改革内容缺乏系统设计首先表现为“嫁接式”行政改革，即在不改变原有的体制结构、行政文化的基础上引进一些新的时髦的管理技术和方法。英格拉姆曾以绩效工资制为例，对新西兰和其他国家的改革做了对比。新西兰的改革是“拱顶式”改革，即基本体制改革先于更加自由和灵活的付酬制度。而“在其他的例子中，如在美国、英国和爱尔兰，业绩奖励被简单地嫁接在现存的文官结构和工资体制上……旧的基础服务于新的目标。”对那些稳定基础上的微调式改革国家（如德国）来说，“新瓶装旧酒”的嫁接式改革更为严重。嫁接式改革意味着改革措施与环境之间的失调，这必然影响改革目标的实现。
其次，改革内容缺乏系统设计表现为改革“零敲碎打，不够系统”。第一，许多改革措施似乎是应付紧急情况采取的权宜之计，而不像面对复杂情况做出的系统安排。第二，政府主要部门根据自己的专业特点和偏好提出各自的改革计划和措施，核心决策层缺乏统筹和协调。兰格雷德对斯堪的那维亚经历的概括论述具有广泛的适用性：“改革方案是各种改革思想的大杂烩，而不是一个系统的变革战略……改革方案强调效率，但没有明确效率所追求的操作目标。决策者主要关心的是避免失败，而不是得到成功。”
更重要的是，改革内容缺乏系统设计表现为各项改革措施之间缺乏内在一致性，或者说改革内容之间的相互矛盾。以改革的目标为例，实践中存在改革的政治目标和行政目标之间的矛盾，政治需要和科学需要之间的矛盾，总目标和具体目标之间的脱节和矛盾。改革措施上自相矛盾的例子如：一方面强调分权、非管制化、公务员的自主和发挥创新能力，另一方面又力图加强对高级文官的政治控制。
3.改革过程的系统设计如果说改革内容的系统设计着眼于横向分析，侧重于特定时段上各项改革措施之间的关系的话，改革过程的系统设计则着眼于纵向分析，侧重于改革措施在不同阶段的关系。改革过程的系统设计主要指改革措施的时间序列安排或各项改革措施在时间上的合理衔接。其目的是实现改革措施之间相互增强，确保行政改革循序渐进，扎扎实实取得良好的效果。
在这一方面，英国的雷纳评审可资借鉴。如前所述，雷纳评审是撒切尔上台后推行行政改革的第一大战役，是对英国政府机构运转情况进行的一次大规模的、深入的、科学的调查研究，因而为改革者提供了翔实的第一手资料；其次，雷纳主义改革的务实主义作风和激励发自内部的改革的变革方式为以后的改革提供了有益的经验；第三，雷纳评审为随后的改革提供了许多具体的建议，并且直接导致了其他重大改革措施的推行，如财务管理新方案和以设立执行机构为主要内容的“下一步行动方案”。新西兰的行政改革同样具有改革过程系统设计的特征。“改革分阶段，从重构基础到相对技术层面的改革循序渐进。”
与上述情况相反的是，许多国家的行政改革缺乏改革过程的系统设计。英格拉姆对这一现象提出了如下的批评：“混沌的环境产生了不同的改革。朝三暮四，一个月换一个口味似乎是改革的一个特征。某一改革措施受欢迎，并不是因为它能解决面临的问题，而是因为它已存在，可信手拈来。”班贝格对德国行政改革的批评更为严厉：行政改革具有商业潮流的特点，“包装往往比内容更重要，符号价值比分析性和实用性效用更富决定性。……也许对那些热衷于讨论现代化的人来说，追随潮流并把自己视为国际进步运动的一部分就是一种享受和满足。”彼得斯则指出了改革过程缺乏系统设计的主要原因：“这反映了治国安邦真正理论的缺乏，以致于复杂社会问题的‘速补法’倍受青睐。”
4.改革过程中的评估。当代西方行政改革的一个显著特点是“评估国”的出现，即对评估活动的极端重视。评估活动的广泛性和深人性导致了一种新的哲学。一位英国专栏作家曾对这一新哲学做出概括：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辩（reasoning）不再受尊崇，信服（convict10n）才是一切。”“一个东西若不能测定，那它就不存在。”
与行政改革总体效果的系统评价不同，改革过程中的评估即运用科学的方法和程序，对特定改革措施的实际效果及其作用机制做出科学的评价，以做出科学的决策，改善改革的设计和管理。
改革过程中的评估首先广泛应用于改革的试点单位和改革的示范项目。美国的“重塑实验室”和人事改革示范项目，就曾产生了浩繁的评估文献。美国和德国都制定了所谓的“日落法案”，规定没有经过评估而确认其效果和成本收益的示范项目不得推广。
改革过程中的评估还应用于对具体改革措施的监测和阶段性评价。英国的雷纳评审就是一个范例。对于那些重大的改革措施，英国政府都组织了大规模的评估活动。“财务管理新方案”曾进行了3次年度评估和总结；对“下一步行动方案”和“公民宪章运动”，有关部门先后发表了5次以上的系统评估报告，力图客观评价改革的效果并总结推行过程中的经验和教训。为了保证评估的客观性，英国政府曾聘请法国行政专家特罗萨领导的专家小组对执行机构改革进行全面评估。
改革过程中的评估是改革过程管理的一个重要环节。
评估需要科学的程序和方法。在这一方面，西方行政改革实践对我国提供了有益的启示。广设试点是我国改革的一大特色，但对试点单位改革的科学评估却是一个薄弱环节。
比如，试点单位的选择标准往往是先进性压倒了代表性，这违反了基本的科学原则。此外，试点单位往往都有特殊政策，这使得试点单位成了温室的花朵——即使新的改革措施有明显效果，出了温室就不灵，更谈不上推广。在对试点单位改革效果的评估上问题更为严重。首先，评估主体缺乏中立性，设计者、执行者和评估者三位一体。对于“自己的孩子”，报喜不报忧是评估中的必然倾向。其次，由于缺乏科学、具体、客观的评价标准，评估往往依靠经验式的主观判断。最后，在评估的设计方面，往往采取简单的后测方法，缺乏前后状况的比较分析。
三、当代行政改革与公共管理的未来模式
《导论》部分业已论及，“当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重要意义。”那么，经历了近20年的持续改革和震荡，公共管理的未来模式是否初露端倪？新模式会具有哪些基本特征？这些问题正在引起学术界的关注和探讨。
“企业化政府”模式
美国学者奥斯本、盖布勒于1992年出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书。该书不仅成为当年的畅销书，而且受到克林顿的极度推崇：“美国每一位当选官员应该阅读这本书。我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”奥斯本和盖布勒用“企业化政府”一词来概括正在出现的政府管理新模式。在他们看来，企业化政府应该具有以下特点：
1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨起催化作用的政府是一个规模小但有活力、强大的和非常活跃的政府；起催化作用的政府是一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制；掌舵的人能看到一切问题和可能性的全貌，对资源的竞争性需求加以平衡，划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好；权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政府的主要手段。
2.社区拥有的政府：授权而不是服务社区拥有的政府并不仅仅把居民视为服务对象，而且培养他们参政议政和管理社区事务的能力，造就热爱社区并具有高度自助能力的市民。
3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去竞争性政府的基本信念是：竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的；问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断。竞争性政府通过合同出租和竞争招标，促使私营部门为提供公共服务展开竞争；竞争性政府竭力打破公共部门的垄断，迫使公共部门与私人企业展开竞争；竞争性政府为政府内部的服务工作创造竞争机制，促使公共部门展开以“赢得顾客”为目标的质量竞争。
4.有使命感的政府：改变照章办事的组织传统政府行政文化是规则为本的服从文化——程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了产出，规则取代了使命。有使命感的政府首先要清除多年积累的规章和过时的陋习，实现“规则优化”战略向“超越规则”战略的转变；有使命感的政府根据使命而不是根据分管范围来进行组织；有使命感的政府努力建立新的责任机制和使命文化，允许人们失败以鼓励创新；有使命感的政府要改变照章办事的人事制度并建立围绕使命的预算制度。
5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款传统政府管理关注投入而忽视结果，由于不衡量效果，也就很少取得效果，而讲究效果的政府是“结果为本”的政府。结果为本的政府围绕使命进行业绩管理，运用目标管理和全面质量管理等手段；结果为本的政府十分注重业绩测量，完善信息反馈机制以促进学习型组织的形成；结果为本的政府在业绩测量的基础上实施新的激励机制，包括业绩工资制和绩效预算等制度。
6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要传统的公共制度是“机构驱使的政府”，旨在便利管理人员和服务提供者而不是便利顾客。受顾客驱使的政府是服务为本和顾客取向的政府。顾客取向的政府把各种资源直接交到顾客手里，让他们选择服务提供者，把顾客放到驾驶员的座位上；顾客取向的政府靠拢顾客，聆听顾客的呼声；顾客取向的政府注重使用方便、透明度和整体论。
7.有事业心的政府：有收益而不是浪费有事业心的政府努力在公务人员中树立浓厚的成本意识和经济意识，鼓励节约和避免浪费；有事业心的政府使管理人转变为企业家，由一味“会花”到兼顾“会挣”；有事业心的政府以收费来筹款，把利润动机转向公众使用；有事业心的政府以花钱来省钱，为回报而投资。
8.有预见的政府：预防而不是治疗“精明的人解决问题，有天才的人避免问题的出现。”有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们做出决定时，尽-切可能考虑到未来。
9.分权的政府：从等级制到参与和协作分权的政府抛弃传统层级节制的集权模式，努力调动各方面的积极性和创造性；分权的政府强调组织结构的扁平化，简化层级，打通上情下达和下情上达的通道；分权的政府突出参与管理，分散公共机构的权力；分权的政府致力于公务人员的培训与发展，使他们有能力创造性地工作。
10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革以市场为导向的政府抛弃对行政性计划的特殊偏好，坚信自己的职责是组织市场而不是“管事”；市场导向的政府用新的方法和手段重新规范市场；市场导向的政府努力把市场机制引入到公共部门管理中。
公共管理的四种未来模式
在对公共管理未来模式的研究和探讨中，美国教授彼得斯的概括最为系统。在对当代西方行政改革深入比较研究的基础上，彼得斯为未来政府机构提出四种“更为系统的战略构想和模式”，并从组织结构、人事管理制度、政策制定和公共利益观念（对“公共利益”和什么是“好政府”的理解和阐释）四个方面概括比较了这些不同模式的特点。
1.市场模式从学术渊源上看，市场模式源于公共选择和管理主义理论。在彼得斯看来，政府管理传统模式的替代方案中，市场模式“最为政治家所熟悉和青睐”。
A.组织结构市场模式认为传统结构中的一个主要问题是过分依赖庞大的、垄断性和几乎没有受到外部监督和指导的官僚机构。庞大规模、复杂性和公共服务的不可标价性成为政府部门低效和无能的主要原因。规则为本的管理置市场信号和公务员个人的能动性于不顾，使得结构障碍越发严重。
市场模式对政府机构的改革提出了建议，既有针对机构内部的微观建议，又有针对整个机构的宏观设想。其核心主张是下放决策和执行权力。权力下放既包括公共部门内部的权力非集中化，也包括公共服务社会化即运用私营部门或半私营部门提供政府服务。在组织结构方面，市场模式强调积极进取的政府行为和个人责任，主张减少组织层级，用扁平化结构取代传统的金字塔结构。
B.人事管理市场模式信奉管理主义的观点，认为既然公共部门和私营部门在管理上是非常相似的，那么就可以在公共部门和私营部门运用同样的管理技术和方法。政府人事制度的特征之一是同一级别的公务员获得相同的工资报酬，这一传统正在被功绩原则所取代。功绩原则的两个基本主张是：政府官员应该根据他们在市场上可能赢得的收入即参照私营部门标准付给更高的薪水；公务员个人的工资水平应与其工作绩效挂钩，表现好的公务员应得到更高的报酬。
C.政策制定市场模式主张解放决策过程，鼓励公务员勇于承担风险，创新大胆地工作。这意味着将官僚机构的职能下放给具有企业精神的公共部门，由它们自主做决定。政策应当以市场反馈的信号或是根据具有企业精神的部门的领导的判断为基础来制定。
D.公共利益市场模式评判政府优劣的标准是看政府如何用低成本提供公共服务。为实现这一目标，政府要采用非常规的手段和方式，如成立多家竞争性的服务提供机构。同时，市场模式把公民既当做纳税人又当做消费者，通过让公民在市场服务中行使自由选择权从而使公共利益得以满足和实现。
2.参与模式参与模式又称“授权模式”。其基本论点是：在官僚机构的低层有巨大的能源和才能被压抑而没有充分发挥出来；公共部门的科层制和规章制度为基础的管理是妨碍政府管理和效率的严重障碍；赋予被排除在决策过程之外的低层员工以更大的参与权，是改善政府管理的良方。
A.组织结构对于参与模式来说，过程要比结构更重要。因此，参与模式对理想组织结构的阐述没有市场模式清楚和明确。与市场模式相似，参与模式强调组织结构扁平化，减少组织的中间层次以鼓励广泛的参与。同时，参与模式主张建立各种各样的委员会、顾客机构和类似机构，用多样化的机构来促进参与目标的实现。
B.管理过程参与模式首先主张低层官员被直接吸收到管理决策过程中来，高层管理者用很小的参与权换取低层官员更高的劳动生产率和忠诚。虽然早期的人际关系学派也强调参与，但当代参与模式的倡导者更具有意识形态色彩。更重要的是，参与模式更明确地尝试在管理过程中将社会利益包括进来：当市场模式可能会降低公民的地位和作用时，参与模式旨在加强公民的地位和作用并试图用投票以外的其他手段来鼓励民主参与。
C.决策参与模式并不认为按照集权的方式进行决策，然后通过法律和相对严格的官僚层级加以实施就会取得最好的政府管理效果。参与模式主张决策过程的权力下放，即自下而上而不是自上而下的决策。
D.公共利益参与模式认为，“公共利益取决于公民在政策选择过程中的参与程度”。换言之，参与本身是公共利益的一个组成部分。同时，参与是实现公共利益的最好机制：由于一线官员直接同环境打交道并最了解情况，自下而上的决策程序无疑会使政府的决策更为客观；参与使公民对政府决策施加重大影响，公民有权反映自己的愿望和要求，并同持不同政策观点的其他公民进行直接的辩论，由此公共利益得以实现。
3.灵活政府模式灵活政府模式针对的是公务人员的终身雇佣和公共机构的常设制。灵活政府模式认为，终身制和常设制是导致机构政策过分保守化的根源：常设机构往往代表政治利益，对自身利益的关注超过对政策问题的关注；机构常设和终身雇用制使机构中的个人形成特殊利益，他们对自己的职位、地位和机构预算的关注超过了对组织目标的关注；在终身制和常设制下，人们对政策的看法乃至现存政策所存在的问题的认识，往往都被固定化和格式化。随着政府面临的问题的本质变化和劳动力市场的根本性变化，灵活政府模式是解决上述问题的一条出路。
A.组织结构灵活政府模式寻求现有机构的灵活性并取消部分机构，防止常设机构普遍存在的僵化问题，使政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应。例如，当环境变化使政府必须承担新的任务和职责时，灵活政府模式主张成立临时机构，并采取措施保证临时机构在完成其使命时予以解散；新成立的组织不但在结构上具有临时性，而且其组织成员也具有临时性。
B.管理灵活政府模式强调根据实际工作需要来调节雇员人数。其好处是：为政府节省开支；可以缓解公众对政府机构膨胀和浪费的不满情绪，使政府更加迅速和有机地对危机做出反应。
C.决策灵活政府模式没有直接讨论公务员在决策过程中的作用，但从逻辑上分析推断，灵活政府模式一方面强调扩大公务员的决策作用，另一方面重新确认传统的信条，即民选的政治家对政策实施政治控制。
D.公共利益通过克服终身制和常设制的弊端，灵活政府模式从两个方面促进了公共利益：雇用临时人员可以减少政府开支；灵活机构可以打破政府的僵化，增加政府的重新能力。
在彼得斯看来，灵活政府模式是四种模式中最欠发展的一个，其理论基础和实际主张不如其他替代模式那样系统完善。
4.非管制政府模式非管制政府模式的核心主张是打破传统官僚制的繁文缛节和清规戒律，释放政府潜在的能量和创造力。
A.组织结构在非管制政府模式中，结构远不如用来控制公共组织及其人员的程序那么重要。非管制政府模式在结构上的主张同市场模式没有太大的差别，根本的一点是如何使政府运用自身的技能和资源来实现目标。
B.管理非管制政府模式在管理上的主张同参与模式非常相近。
C.决策传统观点认为决策是政治领导的特权，而非管制政府模式愿意赋予官僚以更强的决策作用。其逻辑思路是：既然官僚机构往往是专业知识和观点的主要仓库，那么就应该允许官僚做出更多的决策。在这方面，非管制政府的主张与参与模式也非常相近。
D.公共利益与以公共选择理论为基础的市场模式不同，非管制政府模式认为公务员队伍大都具有奉献精神和才干，只要打破束缚这些潜能的清规戒律，他们会在公共服务中做得更好。同时，非管制政府模式主张通过更为活跃且具有干预性的公共部门，使得公共利益更好地实现。
指导和调控新模式企业化政府和政府的四种未来模式都是对公共管理替代模式的系统描述和总结，涉及到组织结构、管理过程、决策和“公共利益观念”等方面。公共管理中的指导和调控新模式（The new model of guidance and steering）则侧重于公共管理的手段、方式和过程。
指导和调控新模式始于荷兰的行政现代化实验。70年代末和80年代初的改革取得了巨大的成功，后来在德国的州一级政府得到广泛的应用。指导和调控新模式代表了当代行政改革的另一条道路。具体来说，在盎格鲁一萨克逊行政传统的国家中，行政改革采取了市场化和管理主义的激进方式，涉及到行政体制的各个方面。对日耳曼行政传统的国家来说，前已述及，激进改革受到宪政体制的限制，因而行政现代化主要在现存的制度框架下进行管理手段、方式和过程的革新。指导和调控新模式可以说是这种“非连续渐进式行政改革”的发展趋势。根据德国学者的总结，实践中的指导和调控新模式至少包括以下要素：
1.结果导向的预算制度结果导向的预算制度又称绩效预算制度，它要求根据管理、服务活动所取得的实际效果而不是活动量本身配置预算。以政府的就业培训服务为例，传统预算法依参加培训的人数来配置资金，绩效预算则按照培训后一定时间内多少人就业来配置资金。结果导向的预算制度强调在公共部门树立浓厚的结果意识和绩效意识，是在资源配置方面促使公共部门从规则为本的管理向结果为本的管理的转变的主要措施之一。
2.测定行政活动产出的成本成本测定是经济测定和效率测定的重要内容。前已述及，传统公共管理虽然关注投入和过程，但把投入和结果结合起来的单位成本概念并不在其视野之内，由此造成了“关注投入”但“不计成本”的矛盾。指导和调控新模式强调测定产出的成本——包括直接成本和间接成本——旨在树立浓厚的成本意识和经济意识。
3.商业会计制度在公共部门的应用德国现有的预算法律依然要求地方政府采用流水帐式的会计制度，像照相一样详细记录每一笔收入和支出。随着成本测定和绩效预算制度的实施，不少地方当局开始引进商业会计制度，除了传统的收入支出流水帐之外，还另外设有帐目记录成本、效率、目标、绩效等。
4.分权化管理这里主要指分权化的资源责任制度。传统政府部门得到重组，设立了独立的资源中心或执行机构，在职责和目标明确的基础上，机构负责人对资源的利用拥有很大的自主权。
5.确定质量标准设计复杂和系统的质量示标，以保证和改进行政产出的质量。在这一方面，德国的实践还处在初级阶段。
6.顾客取向行政产出的质量归根到底意味着顾客满意。绝大多数地方政府设立了专门的公民事务机构，在那里，公民可以充分表达自己的意愿并解决面临的问题。
7.吸引外部资源/合同出租/私有化随着新职责的增加和税收资源的萎缩，多数地方政府采取各种措施应付困境，包括吸引私人资本提供公共服务，通过合同出租和招标制来提高效率，私有化以减轻政府的财政负担。
8.开放竞争这里指公共部门内部的竞争。其主要方式是在绩效评估的基础上，评选各个方面的优胜者。1992年和1994年分别举行了斯拜耶质量奖，公共部门参加评奖十分踊跃。
1993年举行的卡尔波特尔曼奖甚至吸引了国外公共部门的参与。
当代行政改革运动方兴未艾，公共管理的未来模式当然处在动态发展的过程中。我们对替代模式的关注并非意味着其中任何一种方案要比传统的公务员模式更为优越。
讨论未来可能模式的意义在于：“如果我们对不同替代模式的涵意进行更充分的分析研究，并将这些新思路同政府管理的传统智慧加以对比的话，就很可能（虽然没有绝对把握）找到和发现有关政府改革更为有效的方式和战略。”
四、围绕当代行政改革的理论争论
任何大变革的时代必然是理论创新的时代，同时也是大论争的时代。当代行政改革也不例外。围绕当代行政改革的理论争论可以分为两个方面：一是对改革实际效果的评价，二是对改革方向和具体措施的评价。
对改革实际效果的评价
这里讨论的重点不是对改革效果的系统评价，而是介绍围绕改革效果评价问题而展开的理论争论。
1.评价的标准首先是内部标准和外部标准的关系。评价行政改革效果的内部标准是以政府为中心的，具体表现为政府内部的完善与合理化，包括职能优化、规模适当、结构合理、人员精干、运转协调、效率提高等等。外部标准是以社会为中心的，其实质是从社会的立场和视角评价行政改革，保证改革给社会和公民带来实惠。传统智慧和改革者往往更多关注内部标准，由此形成内部标准和外部标准的脱节。当代人力图把握内部标准和外部标准之间的“度”，由此产生了改革效果评价的争论。举例而言，当代行政改革的主要目的之一是解决财政困难，但如果政府财政状况的改善是以放弃必要职责为代价，那么从社会角度来看，改革的成就会大打折扣。有的学者还指出：“小政府”是当代行政改革追求的目标之一，但政府规模大小与社会经济绩效之间的关系还不是很明确。从政府财政占GDP的比重来看，北欧有的国家属于大政府的典型，但社会经济仍然持续发展。这就是说，“小政府”是内部标准，社会经济发展是外部标准。在深入研究并搞清政府规模与经济绩效的关系之前，单纯追求小政府并不一定是最佳选择。
其次是评价的政治标准和操作标准的关系。行政改革的目标可分为政治目标和操作目标。政治目标主要用于改革的政治动员并为改革赢得广泛的政治支持，因而具有笼统、抽象的特征。操作目标则是政治目标的分化和具体化。
以行政改革在多大程度上实现了既定目标来评价其效果，就涉及到评价改革的政治标准和操作标准问题。政治家倾向于设立笼统抽象的政治目标，避免具体量化指标未达到可能带来的尴尬。但单纯的政治标准难以对改革效果做出客观、科学的评价。政治标准向操作标准的具体化是评价改革效果的迫切要求，但迄今为止，经济、效率、质量、效益的测定方法还处在实验摸索中并存在相当的争论。
第三是公平和效率的关系。从行政管理的历史上看，早期的行政改革和进步运动实际上是效率运动；60年代末期和70年代初期的新公共行政运动是“公平”运动一力图用以公平为核心价值的“社会性效率”取代传统的“机械性效率”；当代行政改革实际上是“效率优先”价值的回归。私营部门效率至上天经地义，而公共部门则是公平的’保障和“最后的依靠”。鉴于公平和效率之间的替代关系，公共部门应在多大程度上牺牲公平来换取效率成为一个争论的主要问题。换言之，评价改革效果的效率标准和公平标准之间存在矛盾，由此带来对改革效果的不同评价。
2.对改革效果的评价当代行政改革所取得的效果是一种客观实在。对于这一客观实在，不同的人有不同的认识和评价。这些不同源于评价主体立场、价值观的不同，同时也涉及到效果评价的技术问题。
A.评价者的立场和价值观可以把行政改革的利益相关者划分为三种类型：拥有者、旁观者、受损者。对改革效果的评价首先取决于评价主体的立场，其次取决于价值观。
拥有者是改革的创议者、设计者、推行者。改革效果的评价涉及到他们的荣辱甚至影响他们的政治命运。对这些人来说，关注于甚至夸大改革的正面效果是其必然的倾向。
从利益角度来看，如果改革所带来的“失”大于从中的“得”，这一群体就是改革的净受损者。受损者对改革效果的评价更多集中于其负面影响。英国的行政改革被誉为成功的范例之一，但一位工会领导人却对改革做了如下评价：
“与卓越公共服务新时代相去甚远，民主责任被降低为粗俗的交易；公民权利沦为市场消费关系；社区被市场所取代；公平被视为不必要的累赘。这不是什么政府重塑，而是逃避责任。除非改弦更张，这一过程只会把我们引回旧的时代——腐败、无能、裙带风盛行。19世纪的诺斯科特——屈维廉改革正是针对这些问题的。”应该说，这反映了受损者的普遍看法。
旁观者并不是行政改革的袖手旁观者，也不是游离于改革影响之外的超然者。对这一群体来说，某些改革措施可能损害其利益，而另外一些措施又会增进其利益。净收益的大致均衡使得这一群体能够从较为中立的立场来评价改革。但是，立场的中立会使得价值观的地位凸显出来，即对改革效果的评价更多会受到价值观的影响。譬如，效率优先论者为改革所取得的经济和效率改进大唱赞歌，而公平优先论者则对此忧心重重。在这一点上，英格拉姆的评论具有代表性：“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标。……在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。……有效的改革追求更高的效能和效率，但必须认清其中的政治和经济约束以及对稳定带来的影响。……忽视这一事实的改革可能会产生在短期内与原先不同的公共管理体制，但不会形成更有效的政府管理。”
B.改革效果评价的技术问题行政改革是一项极为复杂的社会工程。对改革效果做出准确、客观、科学的评价会遇到许多技术困难。这是导致对改革的不同评价和相关争论的主要原因之一。
首先，行政改革涉及到行政体制和管理活动的各个领域、方面和环节，而不同改革措施侧重于针对不同的领域、方面和环节。从现有技术水平看，人们可以对相应领域改革的效果做出比较客观的评价，也可以对不同领域的改革效果做出横向的对比（如有的领域的改革雷声大雨点小，效果不彰）评价，但综合各个领域对改革做出总体和系统的评价，目前的技术还远不成熟。因此，人们对行政改革的整体评价更多取决于立场和价值观，主观的成分多于客观成分。
这也就是同一改革效果作为客观实在而获得不同评价的主要原因之一。
其次，人类社会发展不具有反演对称性，不可能像某些自然现象那样进行严格控制下的实验，也不可能完全退回到初始条件进行不同改革思路的对比。这进一步造成效果评价的困难。举例来说，市场化和管理主义取向的改革是以公平价值的某种牺牲为代价的。尽管社会福利减少，公共服务人员在削减，但是公共支出非但没有降低，反而增加了。据世界银行提供的数据，1980年至1992年，美国、英国、法国、澳大利亚、西班牙、挪威等国中央政府支出在GNP中的比重都呈上升趋势。福林教授依据公共开支、成本、效率、公务员规模等评价标准，对英国行政改革的成就进行了简单的分析和评价，得出了相似的结论。然而，即使上述分析和数据准确无误，人们也不能得出改革失败的结论。问题的关键在于：如果不进行改革或者按照其他思路实施改革结果会怎样？换言之，改革虽然没有降低公共开支或公务员队伍的规模，但它是否抑制了增长的势头？
由于不能完全退回到初始条件进行不同改革思路的对比，改革效果的评价就会长久处在争论中。
第三，与上述特点相联系，行政改革的成本收益分析是一件相当困难的事情。如果引入“机会成本”的概念，效果评价将会非常困难。这无疑是改革效果评价中各执一词的原因之一。
对改革方向和措施的评价围绕改革方向和措施的争论涉及到两个层次的问题：
技术层次关注的重点是如何把改革的原则和措施更好地付诸实施；规范层次关注的焦点是这些方向和措施的合理性，即它们是否适应时代需要和公共管理的发展方向。本部分介绍的重点是规范层次的争论。
1.对改革总方向的评价市场化和管理主义是当代行政改革的指导方向。私有化、自由化、公共服务社会化、公共部门市场机制的引入等等，都体现了改革者对“市场价值”和市场机制的推崇。当代行政改革似乎正在制造新的“市场神话”，这一点正在受到怀疑和批评。
批评首先涉及到对私营部门的评价和认识。在当代行政改革中，解决公共管理问题的市场途径倍受青睐，私营企业被奉为公共部门的楷模。但在美国学者汉森看来，这是把教科书对私营企业的理想描述与其现实混为一谈。由于私营企业的表现在许多方面不尽人意，在“私营部门神话”下的改革可能会走向迷途。德国学者考尼格也指出：综观福利国家和消费者社会的发展，人们有理由认为，公共当局虽不比百货商场、饭店、俱乐部好，但也说不上差多少。
“事实上，美国和德国的民意调查表明，公共部门在顾客满意度方面的得分并不差。这点并没有否认一个事实，即在非特定问题上，对官僚的不满相当普遍。”
批评还涉及到公共部门和私营部门之间是否存在本质区别。这一问题在公共管理学中进行了长期争论，被阿里森比喻为“玻璃杯是一半满还是一半空”的争论。管理主义立论的基础是否认或淡化这种区别，但阿里森的经典研究得出的结论是：“公共事业管理和私营企业管理的不同之处比相同之处同样的多，并且不同之处比相同之处更为重要。”英国学者格林沃德和威尔逊从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证了公共部门与私营部门之间的区别。英格拉姆关于效率不是公共组织所追求的唯一目的，公共组织“正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会”的说法表述了同样的观点。显然，如果管理主义的立论基础站不住脚，管理主义指导下的行政改革就会面临挑战。
泰勒等人则对过分强调公共服务中的竞争提出了质疑。他们指出，公共服务提供机构已经在长期的实践中形成了合作关系，竞争压力会破坏这种关系。压力越大，服务提供机构之间破坏性竞争的可能性就越大，其表现如挑肥拣瘦或“挑奶皮”，即挑选那些成本低并易于完成的任务。
公共服务具有再分配功能，“挑奶皮”会导致公共资源的逆向配置，使那些最需要服务的人得不到服务。
贝伦等人揭示了企业化政府模式内含的价值冲突和价值矛盾：1）企业自主与民主责任之间的价值的冲突；2）公共企业愿景（public entrepreneurial vislon）与公民参与价值之间的冲突；3）企业运转的隐秘性与民主所要求的开放性之间的冲突；4）企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的冲突。
市场化和管理主义取向的行政改革用“消费者”（顾客）的概念取代了“公民”概念，期望公共服务中的市场机制会导致“顾客主权”并促进服务水平和质量的提高。然而在许多学者看来，这种新文化并不是进步。波利特等人指出，公民是个人在宪法和相关法律框架下拥有的权利和义务的统一体，顾客则是市场情境中个人需求和需求满足的统一体。
顾客需求的满足有赖于产品和服务的供求状况及个人的支付能力。“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。”彼得斯持有相似的看法，“公民如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。
也许对市场化和管理主义取向改革的最系统的批评来自考尼格。他指出，现代化概念可以包含许多要素，世俗化、民主化、工业化和对自然规律的掌握。但是，自韦伯的分析以来，人们已经形成共识，“向相对自主的次级系统和行动领域的功能分化，是决定现代性的关键”。当代行政改革引发一个问题，“把某些产品从市场中抽出来，确定其为公共产品并使之服从政治——行政决策过程，然后再让市场竞争规则决定这一过程——这一做法到底有什么意义？”
国家和市场有各自的运作方式，让国家在市场化的名义下模仿市场不仅是多余的，而且有违功能分化，因而与现代化的要求背道而驰。
2.对改革措施的评价关注重点从改革总方向转入改革具体措施的时候，人们的争论更为激烈。可以毫不夸张地说，每一项具体改革措施都面临挑战和批评。
市场机制与竞争是当代行政改革的指导原则之一，合同出租或竞争招标制则是这一原则的主要表现形式。合同出租所取得的成就前面各章有所论及，被誉为成效最为卓著的改革措施之一。但是，合同出租制依然面临各种批评。
英国学者斯图亚特关注的核心是合同出租制对公共责任的负面影响。在他看来，这种负面影响表现在两个方面。第一，缩小了公共责任的范围。公共事务出租合同仅仅明确服务提供方面的绩效，既忽视了对公众变化着的需求和偏好的反应或响应，又忽视了诸如雇用实践、环境等方面应负有的责任。第二，合同出租制限制当选官员对公共服务的监督和与公民的直接接触，剥夺了他们从中学习的机会，使得他们难以了解公民的需要和愿望并做出积极的反应。
分权化是当代行政改革的一个主要方向，“从等级制到参与和协作的分权政府”被认为是企业化政府模式的构成要素之一。“分权化的一个危险在于，公共服务机构会集中关注自己所提供的服务的领域，没有人能够对社区需求进行全面分析并做统筹安排。”换言之，分权化可能导致公共服务的分散化和相互割裂。方克定在综合多位外国专家的评论后指出，“本书给人的印象是：分权和增加管理的灵活性有利于提高效率，也导致本位主义、分散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高；半自治性的执行机构成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检验、控制与协调的初衷，而出现了一系列失调和失控。”至于以设立执行机构为主要形式的权力非集中化改革，其理论前提就是早已被摈弃的政治行政两分法或决策执行两分法。英国一工会负责人克里斯蒂怀疑，这一改革的真正动机是“削减预算，裁减人员，削弱工会的权力和影响，为公共机构进一步私有化铺平道路。”梅伦断定执行机构设立的主旨是分权而非竞争，因而难以达到所期望的效果。莱特的评论更为尖刻：“将政策制定和运作管理分开的做法，使得白厅贵族们集中精力于那些富于刺激又很少麻烦的政策咨询工作；与此同时，被提升为执行机构领导的公务员大体上能逃脱等级制的枷锁，自由地开出高额工资。”“在实践中，部长们坦然接受了因执行机构运转良好而带来的赞扬，但把政策失败的责难转嫁到执行机构领导身上。”
德国学者班贝格提到了理论界对其他具体改革措施的批评：
①节约开支是首要任务而非所谓提高效能，成本核算和绩效指标体系将会导致忽略外部经济、社会环境的影响；②单位成本核算会促使（地方）政治家以使用者付费制代替财政资助的公共服务；③私有化、自由化，公务员的管理主义新角色解决不了政治责任问题；④只要对评估个人绩效的方法缺乏共识，绩效评估的效度就会很低，对那些需要定性分析的工作尤为如此；⑤机构负责人的契约式管理方式会扩大公务员待遇上的差别，长期下去会降低政府工作人员的素质和士气；⑥现代化的提倡者如此热衷于人类经济学模式，以致于公共服务中的道德问题游离于他们的视野之外。
对当代行政改革具体措施的批评举不胜举。这里引用莱特的评论结束我们的讨论：“英国行政改革的理性已超其所能，因为它寻求（经常是在迷惑中寻求）调和选民之间相互竞争的理性。选民们不仅仅把自己看做是市场上进行竞争的消费者，而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于：英国的公共行政官员将会变成奥斯卡·瓦尔德小说中的人物——对每一物品的价格了如指掌，但对任何物品的价值一无所知。传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测性、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”
作者业已申明，本章并不是对前几章内容的概括和总结，而是从前瞻性角度，对当代行政改革做一简要评论。评论的目的并不是寻找答案，而是提出问题以引起我国学术界的关注和追踪研究。
当代行政改革已经实施了20个年头。改革的普遍性、广泛性、深人性和持久性可谓前所未有。在世纪之交和时代转型环境下推行的行政改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。当代行政改革实践已经开始展现了公共管理未来模式的一些可能特征。虽然对改革方向、措施和实际效果的评价还存在激烈的争论，虽然公共管理未来模式的合理性还在受到审视和质疑，但毫无疑问，改革将会持续下去。
原因正如彼得斯所说的那样：时代变了，环境变了，我们不能再回到“官僚制度的伊甸园时代”。
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