一 选举制度有待完善
1979年以来，通过对法律的修改，过去那种“上面定名单，下面划圈圈”的状况，已有很大改变。但是，在候选人的提名、对候选人的介绍，以及差额选举方面，还可以考虑进一步改进。在今后一个相当长的时期里，政党和人民团体共同协商推荐候选人，可能仍然要占主导地位。然而选民或人民代表联名推荐候选人的方式将会有所加强，这是选举民主性提高的一种表现，也是必然趋势。只要程序合法，就不应予以指责和干涉。那种不向选民或人民代表散发他们的简历、不作情况介绍的做法，是不正确的。现在少数地方（如北京市、湖南双峰县等）已出现正式当选的市人大副主任或县长不在候选人的推荐名单内，而是“从票箱里跳出来的”，这些地方的党和人大的领导机构对此采取了完全认可与支持的态度，无疑是正确的。让选民或人民代表充分了解候选人的政治立场、工作业绩、从政态度、参政议政能力，是民主选举的重要一环。应采取多种方式介绍、宣传候选人。如在人民代表的直接选举中，不但可以公布名单，利用公报、广播、黑板报等作间接介绍，也可以由选举委员会组织候选人与选民见面，当面回答选民的问题，还可以允许候选人直接走访选民，宣传自己的从政态度。增进选民对候选人的了解，有助于选民作出自己的判断和决定。搞差额选举是选举制度的一项重大改革。现在法律的规定比较灵活。应根据需要与可能，对差额选举的适用范围和差额比例适当放宽。这样做，可以拓宽选举人的选择范围，为他们提供更大的选择余地，以提高选民的积极性和被选举人的质量。有的人对此忧心忡忡是没有必要的。在坚持党管干部的原则、坚持民主进程中党的领导作用的前提下，在根本不存在民主党派、无党派人士与共产党争夺领导权、执政权的现实条件下，适度放宽差额选举的范围和比例，不会影响党的执政地位，却有利于增强政治活力。竞争是事物发展的动力和规律，事物之间无竞争就会丧失生命力，在人大的选举制度中适度引进竞争机制，效果肯定会是良好的。
二 提高人民代表的素质
人民代表是组成人民代表大会制度的细胞。代表素质的提高，是坚持与完善人民代表大会制度的基础。从总体上说，现在我国人民代表的素质是高的，但仍有进一步提高的必要。例如，有的代表任期五年没有发过一次言；有的代表在某一专业领域取得过杰出的成就，但参政议政能力并不一定强，有的还缺乏从政的兴趣。过去曾长期存在的那种把人民代表当做一种荣誉职务和称号的习惯看法和做法，现在在少数地方和某些同志的观念和决策中仍然存在，这同人民代表大会是我国的权力机关这一性质、地位和作用是完全背离的。提高代表素质，除了需要从根本指导思想上着手，还可考虑采取多种具体办法。例如，有关部门应做好代表人才资源的调查研究工作，每次换届选举之前，应对现有代表素质的高低作出评估以决定其去留；对拟新增代表候选人，既要考虑到代表的广泛性和代表的合理结构，又要注重其个人的先进性和参政能力。现在代表结构中官员（特别是政府职能部门负责人）所占比例过多，他们中不少人不是素质不高，而是任务过重或兼职过多，无暇顾及人大工作。这就出现了少数地方党政领导在人民代表大会或常委会开会之前要动员那些代表与官员双肩挑的人积极参加人代会，以便保证会议表决时的足够票数这种不应有的现象。又如，可以在中央和省市两级普遍建立人大干部培训中心。学员不仅包括从事人大工作的专职专业人员，也可以包括各级人大常委会成员和一般人民代表。应组织力量编好各类教材，逐步实现培训的经常化、正规化。这对提高代表素质和专门从事人大工作的专职和专业人员的政治业务能力和民主法制观念将是很有效的。此外，有些地方的人大常委会分期分批吸收人民代表列席常委会会议，这对提高人民代表的素质是有益的。这种做法值得推广。
三 人大常委会委员的专职化问题
在西方，议会的议员绝大多数是专职的，加上会期很长，因此议员的调查研究工作以及议会的立法和讨论决定其他问题的时间很充分。我国的情况有很大不同。各级人民代表大会的代表人数很多，其好处是可以使代表具有广泛性，能反映广大普通劳动者的心声；但是不可能经常开会，议决问题不方便，效率也不高，因而就有县级以上各级人大常委会的出现。人大自设置常委会以来，工作效率大大提高。实践证明这是一项成功的改革。我国的国家机构的设置同西方多种模式的三权分立构架有很大不同。各级人民代表大会是国家的权力机关，各级行政机关和司法机关都由它选举产生，对它负责，受它监督，因此它在国家政治生活中的地位与作用具有极端的重要性。在我国，人民当家做主，最根本的是通过人民代表大会制度来体现和实现。人代会有十多项职权，最主要的是立法权、监督权、任免权和重大问题决定权四项。这些任务相当繁重。但是，我国的人民代表都不是专职，人大常委会委员中绝大多数成员也都是兼职。他们（特别是政府职能部门的负责官员）不仅自己的工作都很忙，而且对情况的了解也限于自己的工作领域。而人大的工作特别是立法，其内容涉及的领域十分广泛。因而做好这些工作，需要各级人大常委会的成员在会议审议各项议案（特别是立法议案）之前，进行大量的调查研究工作。这是兼职人大常委委员难以做到的。此外，人大有监督政府的职权与职责，身兼人大常委与政府负责官员的双重身份，既要行使人大的决定权、监督权，又要担负政府执行决定、接受监督的职责，这是相互矛盾的。我国人民代表大会代表人数很多，没有可能也无必要全部专职化，但是，人大常委委员的专职化则既需要也可行。人大常委专职化是今后的发展方向，可逐步实现。一些同志认为，北京市人大常委中专职委员约占三分之一左右，如果能够逐步扩大到二分之一或更多些，则人大代表执行职务的状况将会大为改观。
四 延长人大会议的会期
依据我国宪法和法律的规定，全国的和地方的各级人民代表大会一般是一年举行一次。全国人大常委会是“一般两个月举行一次”；地方各级人大常委会则是“每两个月至少举行一次”。会议开几天，未作具体规定。但实际做法是，人大常委会会议通常在5—7天。一般说来，大会一年一次是合适的，但常委会会期偏短。特别是讨论法律议案，有时候半天或一天讨论并通过一个法案，很难做到审议充分。审议其他议案，也有这个问题。要加快立法速度，特别是要提高立法质量，人大常委会的认真与充分审议，是一个具有决定性的环节。它需要充分发扬民主，完善审议程序，如完善修正案程序、进行全体大会交流看法与开展辩论等，时间太短是难以做到的。我们不必像西方的议会那样会期很长，但在现今基础上会期延长一倍，如常委会每两个月开会一次，每次会议15天左右，时间并不算多。鉴于人大在我国政治生活中的性质、地位和作用，在这方面增加一些支出，不应当有困难。各级党政主要领导人也不必天天列席会议，他们可以从各种渠道得到人大会议的各种信息，可以通过各种方式实现执政党对人大工作的领导。问题主要在会期的适当延长要同人大常委会成员的逐步专职化进程相适应。
五 健全立法制度
立法制度是人大制度的重要组成部分。立法工作是人大一项最主要、最经常、最繁重的工作。20年来，我们的立法工作取得了举世公认的成就。但今后的任务仍然长期而艰巨。党的十五大报告已明确提出，我们要在2010年之前建立起我国的社会主义法律体系。现在在提高立法质量方面还面临许多重要课题需要解决。如有的法律的起草难度很大，有的法律规定过于原则和笼统，可操作性差。这些都有赖于尽快制定一部较为理想的立法法加以解决。由于现行宪法和法律有关立法权限的划分、立法程序的安排、法律解释的设计、立法监督的措施等规定过于原则和简单，已不适应客观的需要，而这几项也是将要制定的立法法需要重点解决的几个问题。在立法权限划分上，应调动中央与地方两个积极性，不宜过分强调中央集权而妨碍地方立法的积极性与主动性。应在理论上承认部委规章与地方政府规章的制定是属于广义立法的范畴，既不要过分约束行政规章制定的手脚，又需要加强同级权力机关的监督，以控制其失控与维护国家法制的统一。在立法程序上，建议将立法准备阶段列入广义的立法程序的范畴，因为规范立法计划与规划、合理规定法案起草单位、要求法案起草应走群众路线等，是保证立法质量的重要环节。法律案审议阶段程序设计总的要求应是加强立法的民主性和科学性，诸如法律草案要提前送达人民代表或人大常委委员手中以便为参与审议法案早作准备；要在小组会、联组会以及全体大会充分开展对法案的辩论；要充分发挥专门委员会对法案的审议并协调好它们彼此的关系；要发挥法律及其他方面专家在法律审议过程中的作用并设置听证会等制度以广泛听取各有关方面的意见；要完善修正案制度，等等。
六 改进人大监督工作
监督宪法和法律的实施，监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作，是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职权。省级地方人大也有此相对应的权力。现在，绝大多数省、自治区、直辖市的人大已制定出自己的监督法，全国人大需要制定的监督法应早日出台。这部法律的制定，能够促使人大的工作监督与法律监督步入制度化和法律化的轨道，也是人大制度建设的重要内容。法律要有权威、能得到切实遵守，首先是宪法要有权威、能得到切实遵守。现在违宪的事时有发生，其原因是多方面的，但宪法的执行缺少卓有成效的监督机制是一个重要原因。现行宪法规定，全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，但我们一直没有建立这一机构、机制与程序，使这一极为重要的规定如同虚设。宪法规定，全国人大及其常委会有权撤销同宪法和法律相违背的行政法规、地方性法规和决定，但从来没有这样做过。现在世界绝大多数国家都建立有宪法监督机制和程序。建立一个其性质与地位同人大各专门委员会大体相当的宪法监督委员会，在政治上不应有任何问题，甚至也不涉及宪法的修改，这是完全可行的。现在是到解决这一问题的时候了，这一机构、机制和具体程序的建立，将为改革我国的人大制度迈出重要一步。
七 增强人大工作的透明度
全国人大议事规则明确规定：“我国人民代表大会会议公开举行。”“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”现在允许普通公民旁听人大会议的情况还不普遍。山东潍坊市人大自1995年11月开始，实行会议开始一周前事先将需要议决的事项在报纸和电台公布、允许普通公民列席会议旁听，事实证明效果不错。全国和地方各级人大应有这方面的具体办法以落实这一法律规定。人大会议上有关审议选举任免、法律议案和工作报告等的表决结果应予公布，这也是最起码的要求。在民主体制下，即使是以一票的微弱多数通过某一议案，也完全是一种正常现象。对某种投票的具体结果对广大公民保密，弊病很多。此外，各级人大公开会议的文件与讨论的记录等材料，也可以有条件地逐步向公众开放，允许其查阅与研究。这是涉及对公民应当享有的知情权的尊重。在我们的国家里，人民是国家的主人，在一定意义上讲，不仅政府官员是人民的公仆，而且由选民选出并代表人民执掌国家权力的人代会的组成人员也是人民的公仆。人民享有充分的知情权，是他们参政议政并监督国家机构行使权力的基本条件。
八 改善执政党对人大的领导
要正确处理好执政党与国家权力机关的关系。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的，如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位，任何削弱党对人大的领导的想法和做法都是不正确的。但是从一定角度看，又只有改善党的领导才能实现加强党的领导的目的。党对国家政治生活的领导，本质上是组织与支持人民当家做主，而不是代替人民当家做主。要善于把党的有关国家的重大方针政策，经过严格的法定程序转变为国家意志。党的政策是党的主张，国家法律和国家政策是党的主张与人民意志的统一。在党的政策变为国家意志即转变为国家法律与国家政策的过程中，要充分发扬民主，切实遵守民主程序。应允许党员代表与党外代表在议事过程中对党的某些具体政策提出某些补充、修改意见和提出某些新的政策建议，以进一步丰富和完善党的方针和政策。人民代表中的执政党党员，既要宣传与贯彻执政党的路线、方针和政策，又要充分反映人民的意志和愿望。他们应当正确地担当这一双重角色，正确处理好这两个方面的关系。党的各级组织应当充分尊重各级人大依照法定程序所作出的各项决定。同行政机关实行首长负责制有所不同，人大是实行委员会制，每个人都只平等地享有一个表决权。在人大工作的各个环节，都应避免与杜绝“长官意志”和个人说了算的弊端。这是贯彻民主集中制原则的要求，也是在一定意义上涉及执政党与党外人士互相尊重与合作共事的问题。
后记：
本文刊载在《东方》杂志1999年第2期。《中国时报》曾对该文的内容作详细报道。
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