1．剥削阶级思想影响论
这一观点认为，腐败是剥削阶级思想影响的结果。由于一切腐败行为都具有利己主义的思想动机，利己主义是腐败行为的思想基础，因而探寻腐败的根源就是要追溯产生利己主义思想的物质根源，这就是建立在生产资料私有制基础上的剥削制度。利己主义是剥削制度在人们头脑中反映的产物，损人利己是剥削阶级的阶级本性。这一观点目前是我国正统主流理论关于腐败原因的主导观点。如江泽民《在中央纪委第二次全体会议上的讲话》中指出，腐败现象“从本质上说是剥削制度、剥削阶级的产物”。这一理论揭示了一切腐败现象包括当前我国社会中腐败现象的终极原因，即腐败的根源，是科学的。应当指出的是，这一观点当前仍具有现实意义。我国目前处在社会转型期，是由半封建半殖民地社会直接向社会主义社会转型，没有经过资本主义社会对封建社会剥削阶级思想的改造，使剥削阶级思想的影响更加顽固。这也使得我国的腐败具有很强的封建色彩。突出表现在，3000多年的封建残余观念和小农意识渗透到我国社会生活的各个领域。从少数党员、国家公职人员中发生的腐败现象均可找到封建主义和小农意识的印证。例如，封建社会的等级观念同现在的“官贵民贱”的思想，封建主义的宗法观念同现在存在着的“一人得势，鸡犬升天”的裙带政治或家族政治现象，封建的特权思想同一些人把公共权力私有化而滥用职权、以权谋私的现象，封建社会的官利一体、官财一家、官本位至上的无官不贪的官风、政风同现在的贪污受贿、敲诈勒索的腐败行为，封建官僚控制的“官工”、“官商”同现在的官倒官商合污现象，小生产自私性意识与现在“有权不用，过期作废”及“最后捞一把”心理，小生产的散漫性与现在的有令不行、有禁不止的违法乱纪行为等等，可谓是一脉相承，如出一辙。
但这一观点也有局限性。主要是，它只能解释根本原因，不能解释直接的具体的原因；它也不能解释为什么在我国剥削阶级已经被消灭了半个多世纪之后剥削阶级的思想影响依然很严重；它也不能解释为什么许多曾经很优秀的官员、政治觉悟非常高的官员都先后腐化堕落；它也不能解释为什么许多资本主义国家剥削阶级思想很浓厚，而腐败反倒不如我国严重。
2．主体道德分析理论
这一理论将腐败归因于腐败分子的人格缺陷，归结为个人不正确的世界观和较低的道德修养，如价值观念的错误、心理防卫的失当、品质素养低劣等。这种理论具有很多优越性。这是因为，根据马克思主义的观点，人的行为直接由其思想决定。腐败分子之所以腐化堕落，首先都是从思想上的蜕变开始的。这一观点也从许多腐败分子自身的思想解剖中得到证实。据笔者统计一些腐败分子的“忏悔书”，几乎每个腐败分子在总结腐化堕落的原因时都认为是“放松了世界观、人生观的改造”造成的。的确，腐败分子的道德水平是低下的，落入法网的腐败分子往往在忏悔书中说自己如何革命信念不坚实、如何自私贪婪、如何卑鄙无耻等。通过这一理论，可以有助于我们分析腐败意识的形成与发展，有助于揭示腐败主体的行为和心理特征，有助于为我们建构坚强的反腐败的思想防线提供理论基础。但是，将腐败原因归结为个人品质问题，这与历史唯物主义的主客体理论是不相吻合的。腐败主体的品格低下与腐败发生根源是两个不同的概念，二者的因果关系是一个十分复杂的问题。主体道德分析理论尚有不少值得进一步探讨的地方。
3．寻租理论
上个世纪70年代的美国学者安妮·克鲁格和80年代的美国学者布坎南、麦克切斯内等人创立并发展了寻租理论。所谓“寻租”理论，是说政府官员“出租权力”，特殊利益集团充当“寻租人”，以较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。上个世纪80年代这一理论被引进我国，中国学者成功地利用它分析了“官倒”现象，寻租理论由此获得很大的声誉。“寻租”理论可以解释一些腐败现象，并为治理腐败提供有益的启示，因而值得认真研究与借鉴。但是，“寻租”理论从总体上看不能说是一种科学理论，不能把它当作反腐败的指导性理论来运用。这是因为：第一，尽管寻租理论比较有效地揭示了经济领域或者经济一政治领域中的腐败现象，但是，它缺乏对腐败本质性的分析。通过这一理论，我们无法窥见腐败的阶级基础和社会制度基础。第二，照寻租理论的结论，腐败来自“权力对经济活动的干预”，中国的改革趋向应该是减少国家对经济的干预，这就忽视了应用寻租理论的社会基础性问题，与我国政府主导型的市场化改革不相适应。
4．现代化分析理论
美国哈佛大学的亨廷顿教授在《变动社会中的政治秩序》一书中，成功地用这一理论分析了发展中国家在现代化进程中的腐败。这一理论指出，一个社会转入现代化、实现经济起飞时，它的腐败现象之所以会明显增多，主要是由于：（1）现代化使社会基本价值观念发生变化，过去的准则可以容纳的行为用现代标准来看不能接受，现代政治中的平等、自由、公正、人权等价值观念排斥传统价值观念指导下的某些行为；（2）现代化开创了财富和权力的新来源，拥有新财源的新生集团运用经济实力参与或影响政治过程，穷者用政治权力换金钱，富者用金钱换政治权力；（3）现代化在政治体系的输出端发生的变化促进了腐败，即现代化要求政治体系强化管制，强化管制造成了腐败的机会，“法律条款的增多，产生腐败的可能性也增大”。该理论于20世纪80年代被引入我国。应该说，将腐败放在社会现代化的宏观背景中进行分析，颇有新意，但这种分析框架的弊端也是显而易见的：第一，它不能回答某些国家在非现代化进程中也发生腐败，而且，还会发生相当严重的腐败。第二，照这种理论进行分析，容易得出腐败在现代化进程中不可避免，人们对越来越猖獗的腐败无能为力的结论。第三，事实上，有不少国家在现代化进程中有效地避免了腐败的蔓延。就中国而言，中华人民共和国成立初期，我国的经济增长速度为世人所惊叹。“一五”期间，工业生产所取得的成就远远超过旧中国100年的总和，是现代化进程非常迅速的时期。恰恰在这时，党风和社会风气非常好。进城的共产党人中，虽然出了张子善、刘青山这样的腐败分子，但绝大多数经受住了糖衣炮弹的考验。
5．秩序一利益分析理论
这一理论的代表人物是美国学者阿诺德·罗高和拉斯威尔。该理论把腐败当作行为者在利益驱使下，利用社会秩序的组合、重建过程中的缝隙进行的以公共权力牟取私利的行为。公共秩序体系是一个社会中持久的、广为该社会中的公众认同的政治、经济、法律规范和道德约束的总和，是维系国家、政府与公民社会（Civic Society）关系的纽带。如果公共秩序体系发生重大调整，新的游戏规则没有到位，原有的界定变得十分模糊，已经减弱了社会控制力的旧体系与尚未健全的新体系之间会留下许多秩序漏洞，包括腐败在内的诸多社会问题由此产生。
6．制度分析理论
制度分析理论最早发轫于道格拉斯·诺斯等经济史学家在20世纪70年代创立的新制度经济学，后来这一理论被引入政治学和社会学中用于分析社会问题。上个世纪90年代，这一理论被引入到我国，并用于分析我国的腐败问题，主要代表人物有胡鞍钢等。这一理论继承了经济学关于经济人和理性选择的假设。所谓经济人的假设是指追求自身利益或效用的最大化是个人行为的基本动机（可以简称为自利的动机），个人利益或效用由一系列目标，诸如权力、财富、地位或声望等组成，在众多目标发生冲突时，个人可以在众多的目标中作出权衡取舍。理性选择的假设是指个人在选定目标后对达到目标的各种行动方案根据成本和收益的计算而作出的选择。经济学认为，对个人行为的理解应该建立在经济人的理性选择的基础之上。新制度经济学进而认为制度是影响个人选择的最重要的因素。按照诺斯等人的观点，制度是人类设计出来型塑人们互动行为的一系列约束。制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人的选择。制度告诉人们何者可为，何者不可为，它为个人的行为提供了激励机制、机会结构和约束机制，个人选择就是在制度这只既有形又无形的手的指引下完成的。而长期的经济和社会绩效乃是无数的个人行为汇合起来的结果。何增科认为，按照新制度经济学的观点，腐败实际上是公职人员（包括自然人和法人）和那些参与腐败交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。如前所述，转型期的中国在公职人员中出现了大面积的腐败，而且这种现象有着屡禁不止、愈演愈烈的趋势。这说明目前中国的腐败已经不是一种个别的、偶然的现象，而是一种带有普遍性的现象，这是因为有相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满足个人利益和要求，有人称之为一种制度性腐败或体制腐败。它表明现行的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使越来越多的公职人员从事腐败活动，并提供了相应的机会，而从事腐败活动被发现和受到制裁的机会很小。换言之，腐败已成为一种有利可图、有机可乘、风险很小的达成个人利益最大化的行为方式而被许多公职人员所选择。在这种情况下，反腐败如果仅仅着眼于案件的查处和单纯强调思想教育和自律显然是不够的，只有通过持续的制度创新改变人们行为的激励机制，减少腐败得以发生的机会，并强化对权力行使的约束机制，才能有效地遏制腐败。胡鞍钢更进一步运用经济学上的成本与收益的概念来分析腐败问题，认为搞腐败的收益主要是贪污、受贿、收“好处费”等等以公权谋私利行为中所占的各种便宜，而“腐败的成本”则由以下两方面的因素所决定：第一，是被抓住后所受的处罚。腐败一旦被抓住后所受处罚越重，腐败的成本就越大。第二，就是防腐败、反腐败制度的严肃程度。制度越严，腐败“被抓住的可能性”就越大，搞腐败时预期的成本损失就越大。当收益大于成本时，腐败就会滋生蔓延。因此防治腐败的根本措施是大幅度降低腐败收益，大幅度提高腐败成本和风险。制度分析的方法有助于我们更加深刻地理解腐败的原因和影响，同时有助于我们科学地总结以往反腐败斗争的经验教训并尽快确立反腐败斗争的新思路。这一理论对研究转型期的腐败问题有重要参考价值。
通过对上述各种观点的评析可以看出，每种理论都从一定角度、从某一方面揭示了腐败的原因，都有一定的科学性，但也都不全面。现阶段我国社会中腐败现象的存在有多种复杂原因，必须结合我国转型期社会的特点和我国国情来全面分析。多年反腐败斗争的实践也启示我们，我国的腐败是多种原因综合作用的结果，必须全面分析产生腐败的各种原因，才能将反腐败作为一个系统工程综合治理，标本兼治，持之以恒地抓出成效来。下面笔者将运用上述理论并结合我国转型期社会的特点进行分析。
二、我国社会转型期职务犯罪发生原因分析
职务犯罪是一种行为，从行为发生学的角度来看，一项行为的发生，除了有行为主体外，还要有行为的条件、行为发生的客观环境、行为的动机和目的等。美国研究发展中国家腐败问题的专家罗伯特·克利特加德认为，腐败之所以能滋生和蔓延，是因社会具备了腐败条件，有了条件就产生了腐败的动机，有了动机才产生了腐败行为。为此，他把腐败条件和腐败动机概括为两条公式。公式（1）：腐败条件=垄断权+自由处理权一责任制。其意思是，当官员享有垄断权和自由处理权而又无须对权力的行使承担必要的责任时，他就具备了从事腐败行为的条件。公式（2）：腐败动机=贿赂-道德损失-[（被发现和制裁的机会）×（所受处罚）]>薪金+廉洁的道德满足感。其意思是，当贿赂之所得减去从事该行为所承受的道德损失和法律风险后仍大于其工资收入和廉洁带来的道德满足感时，官员就会产生从事腐败行为的动机。受此启发，笔者将从以下几个方面进行分析：
（一）从职务犯罪发生的几率（可能性）来看，公共权力和公共财产（即公共资源）太多太滥使腐败的几率大为增加
1．我国的政权机关（主要是行政机关）拥有世界上最广泛的公共权力（主要是行政权力），这些公共权力分散掌握在几千万公务人员手中，这么多的公共权力和公务人员，哪怕只有万分之一的腐败概率，其绝对数量也不是一个小数目。
英国历史学家洛德·艾克顿（Lord Acton）有一句名言：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”从政治系统本身的运作来说，只要存在公共权力，就有公共权力非公共使用，即腐败产生的可能性。因为公共权力的行使人最后都可以归结为这样那样的个人，他们既是公共权力的代表者，又是活生生的个人，扮演着双重角色，很容易造成“角色混乱”，用公共权力为个人谋取私利。而寻租理论也认为，政府的干预越多，经济租金则愈高；经济租金愈高，寻租激励则愈大；寻租激励愈大，贪污腐败则愈严重。
我国政府拥有的公共权力同我国社会转型的基础密切相关。我国的社会转型不同于资本主义国家（发达国家和大多数发展中国家）。资本主义国家的社会转型是在自然经济、简单商品经济的基础上开始，由于奉行私有财产神圣不可侵犯的宪法原则，在这样的经济形态下，政府对经济的干预非常少，干预力度也很弱。特别是现在的发达国家，其早期实行的是自由放任的经济政策，政府基本上不干预经济，政府的权力被严格限制在十分有限的范围内，政府能够支配的经济资源也非常少，私权对公权形成了强有力的制约。1929—1933年经济大危机后，出于摆脱经济危机的需要，资本主义国家开始采用凯恩斯主义的国家干预政策，政府的权力有所扩张，但由于这是在不干预的传统下的扩张，政府权力的扩张也是非常有限的，而且受到私权的强有力的制约和监督，所以至今资本主义国家的政府仍然是“小政府、大服务”（这里的“小”不仅仅指其规模小，还指其权力小）。而我国的社会转型不同。我国的社会转型是在计划经济的基础上开始的。长期的计划经济造就了一个“全能政府”，政府无所不能、无所不包，行政权力支配一切，横向到边，纵向到底。政府不仅全面干预政治、社会生活，而且全面干预经济生活。这一时期如此广泛存在的权力之所以没有引发大面积的腐败，根本原因在于权力高度集中于中央，一个组织中的权力又高度集中于“第一把手”，尽管这影响了决策效率，而且不能防止“第一把手”的腐败，但毕竟减少了“腐败源”，从而限制了腐败发生的广度。而且这一时期，私营企业（生产资料）是“资本主义尾巴”，是非法的，生活资料严格实行配给制，这使得腐败没有必要（这时期的腐败主要表现为领导干部的特权）。尽管政府拥有很大权力，但腐败从体制上被抑制住了。公共权力的过度膨胀，使得私权被压缩到了极限，以至于启动改革的民间资源严重不足，对政府自身的改革不得不依靠政府自身来进行，所以我国的改革是政府主导下的改革。这种以分权化为特征的市场化改革不但没有限制政府的权力，反而使政府的权力进一步扩大。“让一部分人先富起来”的政策口号，典型地反映了行政权力无所不能的现实：连致富这样一种人的本能需求都需要政府去推动。计划体制下发展起来的公共权力，拥有广大无边的权能，时至今日，它对市场启动的时机和速度的把握、对市场机制作用范围的划定、对竞争机会和条件的分配等等，都握有极大的调控权（同上）。分权化改革更重要的意义在于它极大地扩大了权力主体的数量。这虽然有利于调动地方的积极性，但也无意中扩大了“腐败源”，使得各级公职人员有了充足的“腐败本钱”（胡鞍钢语）。分权化的改革形成了多元决策主体，不仅中央，而且地方、企业以至个人等，都有权参与经济的运行和利益的分配。许多组织和个人利用手中或大或小的权力，或“占山为王”、巧取豪夺，或层层设卡、“雁过拔毛”，化大公为小公者有之，化公为私者更有之，腐败现象泛滥开来。公共权力的作用不仅发生在行政官员身上，而且发生在各种经济管理部门和行业的职位点上，各种经济活动都离不开行政权力和长官意志，难怪人们把这种经济称为“权力经济”，权力成为经济活动的第一要素。权力经商，在监督制约不力的情况下，这就为腐败提供了肥沃的土壤。所以，“让一部分人先富起来”政策最终变成了“让一部分领导干部先富起来”的结果。
我国的行政机关拥有多少权力，从以下两个方面可以窥见一斑：
一是从改革开放以来中央关于权力下放的文件来看。
（1）中央政府向地方政府下放了大量的财权和事权，包括：①推行了多种形式的财政包干体制，扩大地方的财权；②扩大地方的事权，包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等；③在对外开放方面，对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头、海南省五个经济特区，对外开放了上海、天津、大连等一批沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲等地区，开放和开发上海浦东新区等；④在调动地方政府发展经济和社会事类的积极性中，注意发挥中心城市的作用。1983年以后，中央相继批准了一批城市实行计划单列，赋予相当于省一级的经济管理权限；在地方推行市领导县的体制。
（2）1984年以后，中央政府陆续发出了13个文件，包括97条规定，向国有企业下放生产经营管理权力。这种扩大企业自主权的放权措施，虽然中央政府的意图是把权力下放给企业，但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能，反而将直接管理升级为面对面的管理，管得更多更细。地方政府层层截留下放给企业的权力，形成了所谓的产权地方化。美国学者麦金农认为，中国的地方产权是一种从前不曾有过的独特组织形式，它既不同于计划经济，也不同于私有经济。产权地方化是中国市场经济发展的一个独特模式。它是中央政府向地方政府和企业两种放权相互结合的产物，使地方政府的经济权力大大增长了，使政府的行为过分商业化、市场化，政府及其官员极易利用手中管理和控制经济活动的特权，从中谋取不当利益。
二是从近年行政审批改革中减少的行政审批数量来看。
截至2002年1月底，国务院65个有行政审批职能的部门和单位，共清理出审批项目4000多项，其中经济管理事务和社会管理等方面的事务各约占一半。这仅仅是国务院各个部门清理出来的行政审批事项，各级地方政府的行政审批事项更是多得不可胜数。仅举几例：上海今年年初取消和不再审批606项相关的政府行政审批事项。根据人民网2001年1月5日报道，目前重庆市政府各部门共有1216项许可审批项目，今年上半年准备压缩一半以上；据人民网2002年3月7日报道，在已于去年4月和11月份两批向社会公布的山东省政府各部门的第一轮改革方案中，各部门共上报各类审批事项1830项，通过清理，保留审批事项287项、核准事项239项、审核事项176项、备案事项78项，精简比例为57．4％。此外，《羊城晚报》2001年1月4日报道，广东省政府宣布对下属70个部门的审批和核准事项进行全面清理，砍掉了878个审批项目，至于还剩下多少没有砍掉、不易砍掉的审批项目，我们仍然心中无数。据新华社乌鲁木齐3月4日电，新疆维吾尔族自治区政府对所属48个行政机关的869项行政审批事项进行了撤销、下放、合并等清理，审批事项比以前减少40％；另据《南方日报》2000年8月31日报道，广州市原来共有掌握审批、核准事项的部门56个，审批、核准事项共1211个，在清理之后，原有的719个审批事项被撤销573个，予以保留的审批、核准事项仅占原来总数的40％；又据新华网2001年2月25日报道，成都市从2000年11月24日起，砍掉了343项行政审批事项，占全市审批事项的34．4％，也就是说，此前的审批事项共达997项；连云港截至今年4月7日，全市市级机关有审批项目的单位共52家（不含口岸部门），原有审批项目636项，自行提出取消合并项目182项，新增加109项（多数是第一次没有清理出来的，还有的是省里下放的项目），取消合并与新增加的相抵冲，要求保留的项目总数是564项。而上述这些审批事项还是在1998年第一次清理之后，最近为满足加入世贸组织的要求而进行的第二次大规模的清理。由此可以想见，当时需要行政机关审批的事项有多少！有一个案例生动地说明了这个问题：20世纪80年代，南方某市第一家中外合资企业设立时，需要盖公章800多个，设立该企业历时2年多，耗费十几万元。现在经历了历次行政审批改革之后，办一家企业或上一个项目仍然要盖上百个公章。如苏州市一家企业上了一个投资规模2亿元的项目，仅是审批就在省、市两级七八个部门来回跑了五个回合，跑一个部门又涉及内部好几个职能处室，从提出项目建议书到开工，共盖了100多个图章。
这么多的行政审批导致的后果不但没有管好经济和社会，反沈荣法：《关于改革行政审批制度的几点思考》，载《中国行政管理》2001年第6而越批越乱，直至腐败丛生。对此，监察部部长何勇指出，行政审批的弊端表现为：审批事项过多过滥，涉及经济和社会生活的各个方面；审批程序复杂，环节多、时限长；一些审批机关重审批、轻管理，甚至以审代管，致使一些部门和行业长期处于管理不力、运营状况混乱的局面；少数部门利用审批乱收费，千方百计地“找事”、“争事”，把审批作为增加部门权力和利益的一种手段；由于审批透明度低，自由裁量权过大，极少数机关工作人员借审批把关之名，行谋取私利之实，徇私舞弊，甚至搞权钱交易，违纪违法。
与这么多的行政审批相适应，改革开放后我国的政府规模和公务员的数量也在不断扩大（见表6）。资料显示，到：1996年底，中国财政供养人员为3673万人，相当于加拿大的人口总数。每年“吃饭财政”要耗掉国库3700亿元，按国民人数13亿计算，30多个国民要供养1个公务员。中国公务员队伍数量为世界之最，国民人均供养的公务员数从表6可以看出，在1979年至1996年这18年中，有12年政府工作人员的增长率超过5％，而同期非政府部门劳动力和社会劳动力的增长率大多远低于4％，政府工作人员的增长率快于非政府部门和社会劳动力的增长率；政府工作人员在国有单位职工总数中的比例也由1978年的6．2％提高到1989年的10．0％以上，1993年以后稍有降低，1996年又回升到10．0％；从1986年开始，大约每10个国有单位职工中，平均就有1个政府工作人员。1996年同：1978年相比，政府规模扩大了近1．34倍，平均每年膨胀4．84％。
官员数量也是世界之最。曾经有人这样形容北京的官多，大街上随便扔块石头，一般都能砸着个处长。广东某县的干部花名册显示的一组数据更是让人触目惊心：部委局办共73个，正副职
表6：1978—1996年我国政府规模
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┃ ┃绝对量 ┃增长率 ┃ 占国有单 ┃ 非政府部 ┃ 社会劳动 ┃
┃ 年份 ┃ ┃ ┃ 位职工比 ┃ 门劳动力 ┃ 力增长率 ┃
┃ ┃（万人） ┃ （％） ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ 例（％）┃增长率（％）┃ （％） ┃
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┃ 1978 ┃ 467 ┃ na． ┃ 6．2 ┃ na． ┃ 1．90 ┃
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┃ 1979 ┃ 505 ┃ 8．14 ┃ 6．6 ┃ 2．10 ┃ 2．17 ┃
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┃ 1980 ┃ 527 ┃ 4．36 ┃ 6．6 ┃ 3．25 ┃ 3．26 ┃
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┃ 1981 ┃ 556 ┃ 5．50 ┃ 6．6 ┃ 3．19 ┃ 3．22 ┃
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┃ 1982 ┃ 611 ┃ 9．89 ┃ 7．0 ┃ 3．51 ┃ 3．60 ┃
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┃ 1983 ┃ 646 ┃ 5．73 ┃ 7．4 ┃ 2．48 ┃ 2．52 ┃
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┃ 1984 ┃ 743 ┃ 15．01 ┃ 8．6 ┃ 3．63 ┃ 3．80 ┃
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┃ 1985 ┃ 799 ┃ 7．54 ┃ 8．9 ┃ 3．41 ┃ 3．48 ┃
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┃ 1986 ┃ 873 ┃ 9．26 ┃ 9．4 ┃ 2．72 ┃ 2．83 ┃
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┃ 1987 ┃ 925 ┃ 5．96 ┃ 9．6 ┃ 2．87 ┃ 2．93 ┃
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┃ 1988 ┃ 971 ┃ 4．97 ┃ 9．7 ┃ 2．90 ┃ 2．94 ┃
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┃ 1989 ┃ 1022 ┃ 5．25 ┃ 10．1 ┃ 1．77 ┃ 1．83 ┃
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┃ 1990 ┃ 1079 ┃ 5．58 ┃ 10．4 ┃ 2．49 ┃ 2．55 ┃
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┃ 1991 ┃ 1136 ┃ 5．28 ┃ 10．7 ┃ 15．80 ┃ 2．86 ┃
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┃ 1992 ┃ 1148 ┃ 1．06 ┃ 10．5 ┃ 1．21 ┃ 1．84 ┃
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┃ 1993 ┃ 1030 ┃—10．28 ┃ 9．4 ┃ 1．50 ┃ 1．32 ┃
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┃ 1994 ┃ 1033 ┃ 0．29 ┃ 9．5 ┃ 1．28 ┃ 2．04 ┃
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┃ 1995 ┃ 1042 ┃ 0．87 ┃ 9．5 ┃ 1．21 ┃ 1．20 ┃
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┃ 19916 ┃ 1093 ┃ 4．89 ┃ 10．0 ┃ 1．27 ┃ 1．33 ┃
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资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》各年份上的有关数据计算得来。
领导508人，其中县委办公室主任1正14副、县政府办公室主任1正13副、建设局与人事局局长为1正9副，在这个处级县中，科级干部近1300人。更令人啼笑皆非的是，某地一镇政府竟然设有32位副镇长。不仅人员增多，政府机构也在增加。1977年，同务院行政机构56个，1981年增至100个，1982年精简机构时压缩至61个，1986年又膨胀至72个。1976年省级机构平均45个左右，1982年增至80～90个。1993年全国平均每省有厅局级机构70多个，地区一级有常设机构50多个，县一级有常设机构45个。目前全国县以上党政机关常设机构3万多个。开始于1998年的国务院机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门从40个减少到29个，部门内设机构精简1／4，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，人员编制总数减少一半，为两万多人。
规模如此庞大的公务员队伍和政府机构，又掌握着如此庞大的公共权力，在监督稍有疏忽的情况下就容易酿成大面积的腐败。
2．我国拥有世界上最为庞大的公共财产（如此庞大的公共财产又恰恰主要依靠行政权力来配置），这为腐败提供了取之不尽的财源。
腐败是以权谋私，其最终指向的是经济利益。而我国拥有世界上最为庞大的公共财产，特别是国有企业、集体企业的大量存在为腐败提供了丰富的“财源”。我国是以公有制为主体的国家，公共财产在世界上是最多的。这一点不同于资本主义国家。资本主义国家的企业大多数是私营企业，社会财富的大多数掌握在私人手里。腐败在侵害公共财产时比侵害私有财产更容易，风险更小、获利更大。因而，公共财产越多，腐败的可能性也越大。
我国有多少公共财产，这是一个多少年来都没有算清的数。公共财产包括国有财产和集体财产。公共财产到底有多少，我们可以从以下几个方面来分析：
一是根据宪法和法律的规定，所有的自然资源，包括土地和矿产资源、森林资源等都属于国家和集体所有。这是一笔难以计算的天文数字般的巨额财富。据测算，我国目前仅国有土地资产总量在25万亿元左右，数倍于其他国有资产。这些资源实践中大多数是无偿或低偿分配给单位和个人使用的。全国20多万户国有企业拥有土地资产3万亿元。仅1992—1999年，经土地行政主管部门处置土地资产的改制企业5万多家，显化土地资产5000多亿元。
二是据统计，我国国有资产总量已经将近12万亿元。据财政部门统计，截至2002年底，我国国有资产总量共计118299．2亿元，比上年增加8982．8亿元，增长8．2％。在全部国有资产总量中，经营性资产76937．8亿元（占65％），非经营性资产41361．4亿元（占35％）；中央占用国有资产为56594．2亿元（占47．8％），地方占用国有资产为61705亿元（占52．2％）。从动态角度看，2001年，全部国有及年产品销售收入500万元以上的非国有工业企业工业增加值26950亿元，增长9．9％。其中，国有及国有控股企业增加值15198亿元，增长8．1％；集体企业3141亿元，增长7．2％；股份制企业8086亿元，增长10．4％；外商及港澳台投资企业6622亿元，增长11．9％。国有及其他经济类型固定资产投资26401亿元，增长12．8％；城乡集体经济投资5189亿元，增长8．1％；全年国家共发行内债4884亿元，比上年增加227亿元。国有工业企业全年实现利润总额2330亿元。
在法理上，国有资产属于全体人民，政府是所有者代表。但在国有资产的实际管理上，实行的是全民所有制下的分级管理体制。所有者权益被分割到政府相关部门以及中央、地方、企业不同层级和方面。大家都是资产所有者，又都不是明确、完整的所有者，都可以管，又都可以不管，这就形成了巨大的管理漏洞，使一些单位和个人违法侵占有机可乘。国有资产的分布过度分散，极不便于政府管理。如此庞大的国有资产，又分布在全国这么多的单位和个人的掌管之下，没有人能把它看守得天衣无缝。管理上的任何一点纰漏，流失的国有资产都可使一些人一夜暴富。这正如一个大款的坦白所指出的，今天，最有效、最快的发财致富方式，就是把国有资产变成我自己口袋里的钱；国家的钱实在是太多了，没有谁数得清楚，也没有谁能将其看守得天衣无缝，而且，实际上许多看守国有资产的人都不反对把国家的钱放进我们的腰包，我只要取大海之一粟，足矣。据估计，国有资产的流失每年大约有1000多亿元，而这仅占存量国有资产的1％。
三是集体资产。集体资产到底有多少，新中国成立以来一直都没有一个完整的统计。但我们可以从以下几组统计数字大体上了解：（1）1998年，在全国工业总产值结构中，国有工业占25．5％，集体（合作）工业占38．3％，个体、私营等非公有制工业占33．2％。（2）2001年全部国有及年产品销售收入500万元以上的非国有工业企业增加值26950亿元，其中国有及国有控股企业工业增加值15198亿元，集体企业3141亿元；城乡集体经济固定资产投资5189亿元。（3）根据国务院的要求，农业部自1997年初起，历时两年半，进行了新中国成立以来首度农村集体资产清产核资工作。此次共清查了全国29个省、自治区、直辖市共51000个乡级单位、近68万个村和55万个乡村办集体企业。所清查的集体资产是指乡（镇）村集体经济组织成员，在合作化初期以土地、耕畜、农具入股及以后长期生产经营积累形成的公共资产。结果表明，截至1998年3月底，账内外农村集体资产（不包括土地、山林等资源性资产）总额为25776．4亿元人民币，相当于国有资产总额的35．7％。这仅仅是农村集体资产，不包括城市的集体资产。
而集体资产的管理比国有资产更为混乱，其滋生腐败的可能性更大。仅举一例。截至2000年底，苏南地区（苏州、无锡、常州）84000多家乡镇集体企业，93．2％改制为私营或股份制企业。1997年，十五大的召开确立了私营经济的合法地位，集体股开始全面退出。到2003年7月底，常州市乡镇企业中集体股份所占的比例几近于零，无锡市70％的乡镇企业改制为私营企业或股份制企业，而苏州有不少乡镇的集体企业已全盘转让给私人。比如在苏州市黄桥镇，569家集体企业无一例外变成了私营企业。转制的过程极不规范，有的由政府指定的资产评估机构或专门成立资产评估事务所进行，有的可能只是由政府组织一个班子，几个人坐在一起讨论一下，问题就解决了。据官方统计资料，改制之前苏州市的乡镇企业集体资产总量为320亿元，改制之后就剩下了270亿，流失50个亿。产权制度改革之后，2／3的所有者和经营者是当初集体经济的承包经营者或原来的厂长、经理。苏州大学苏南发展研究院副院长周海乐就此评论指出：“没有过去20年集体经济的发展，就没有今天私营个体经济的旺盛局面”。还有人把转制称为既得利益者“最后的晚餐”。
庞大的公共权力为腐败的滋生提供了充足“本钱”，庞大的公职人员队伍为腐败的滋生提供了广泛的主体基础，庞大的公共财产为腐败的滋生提供了雄厚的经济基础。
（二）从职务犯罪发生的过程看，资源（政治资源和经济资源）的配置缺乏充分、公开、公平的竞争。这为权钱交易提供了场所
腐败是权钱交易，从交易过程看，腐败一般发生在资源配置的过程中。我国转型期社会的资源配置有其特殊性。比较一下我国过去的计划经济和现在的发达国家成熟的市场经济就会发现这种特殊性。我国过去的计划经济时期，虽然也有庞大的国家权力和庞大的公共财产，但并没有大面积滋生腐败，原因在于资源的配置手段是单一的：全部国家政治、经济生活和社会生活都是通过行政权力由非常严密的指令性计划来安排的。指令性计划的强约束性极大地抑制了腐败发生的空间，所有的公共财产乃至人本身都在计划的严密监督之下。国家的一根针都在国家的账本（计划）上，其丢失了都能找到它的去向。这种资源配置方式对防止腐败的意义更重要的在于，在这种资源配置方式下，绝大多数个人完全失去了自主性，只有极少数领袖人物才有自主性；个人只是整个国家机器的一个螺丝钉，个人由此也就失去了腐败的自主性和能动性：个人可以消极怠工、可以浪费，但无法把公家的东西拿回自己家里去。在成熟的市场经济社会，经济资源由市场来配置，政治资源由民主来配置。这两者实际上是一致的：竞争。市场以竞争的方式来实现经济资源的配置。而配置政治资源的民主也是一种竞争，如西方的选举就是竞选，即竞争选举。如果说计划配置资源是一种行政强制的话，那么市场竞争配置资源则是一种社会强制，它是一种不受制于、不依赖于任何人的自发力量，即市场法则，它几乎完全排除了行政权力的干预。所以行政权力的用武之地被大大地压缩了，腐败发生的可能性大为降低。之所以在现代发达国家还存在腐败，原因在于现代社会还不能完全排除行政权力的干预，这主要是由于：完全的自由竞争可能会走向它的反面——导致垄断；市场竞争还有它调整不到、调整不了、调整不好的地方。但毫无疑问，成熟的市场经济的公开、公平、充分的竞争会极大限度地抑制腐败。因为它极大地压缩了行政权力活动的空间，从而也使腐败活动被压缩到了最小的范围。而我国转型期社会是从计划经济向市场经济过渡，在这个过程中，计划被逐步取消，但计划所依赖的行政权力在经济领域还没有完全退出，甚至个别时候还很强大，局部领域还处在主导地位，行政命令还是很便捷的行政管理工具；市场竞争在逐步加强，但还没有占据主导地位；计划（行政权力）与市场（章争）并存并相互渗透，使得这一时期的竞争很不充分、很不公平。行政权力经常屈从于经济竞争的需求而背离其政治和社会管理目标，市场竞争也由于行政权力的干预而经常扭曲变形，这正好给腐败留下了巨大的空间。正当、充分的竞争是不会产生腐败的，这是因为，这种竞争是平等者之间的竞争，而平等者之间无管辖权，因此一方不得强迫另一方进行交易，他们之间只能是等价交换。由此不会产生超额利润可供腐败分享。而行政权力介入竞争后，行政权力总是支持一方、压迫另一方，这就使竞争双方的地位不平等，这个时候的交易就会不公平，受支持的一方总能获得超额利润或显著增加交易机会，另一方的利益或其他竞争者的利益就会受到损害。而掌权者是不会平白无故地支持一方的，所以受支持的一方为了获得支持要把一部分利润分给支持它的掌权者，腐败由此产生。据统计，近年来，多种经济成分的兴起使得政府占有的社会财富不到整个社会财富的40％，但政府配置的社会资源仍占整个社会资源的70％以上。政府配置社会资源过程中的不公平、不充分竞争为腐败提供了巨大空间。
1．不充分、不公平的竞争在当前的社会中是非常普遍的，由此滋生大量寻租行为
（1）行业垄断排斥自由竞争，导致群体腐败、行业腐败大量滋生。我国历来对有关国计民生的行业直接经营管理，如金融、电力、邮政、交通、烟草等。这些经济部门实行的垄断经营是从计划经济到计划行政的产物，这些行业或企业未经过市场经济环境的培育，没有先期完成企业走上垄断必备的实力，在企业内部也没有建立起在国际国内参与激烈竞争的理性秩序。所以我国的行业垄断和西方国家早期产生的垄断不同，西方国家的垄断是在自由竞争的基础上通过优胜劣汰而形成的，而我国的行业垄断是行政权力直接作用的结果。我国垄断行业或企业是由政府权力划定的，不是在市场竞争中自然生成的。西方国家垄断的实质是防止垄断、控制垄断和反垄断，目的是保护自由竞争。当已经生成或可能生成的垄断企业因其巨大的扩张能力败坏自由竞争秩序并可能或已经影响国计民生时，采用国家垄断经营的方式就可以避免垄断妨害国家利益和社会公共利益，其最主要的经济意义在于削减垄断企业因垄断而获取暴利，在于使垄断企业的多个成员不因垄断而占有更多的社会财富。但是，我国国家垄断的行业过于宽泛，国家垄断是为了反垄断的宗旨变得模糊不清，政府和官员过多考虑的是控制权收益。我国行政权力支撑下的国家垄断在管理过程中改变了初衷，为垄断而垄断，为控制收益权而垄断，使一些垄断企业得天独厚。变成了竞争市场上高人一等的畸形物。国家的一系列政策优惠保证了垄断行业和企业的高额利润，但未能通过财政和金融等手段，对其高额利润进行调整和平衡，使大量垄断收益滞留并消化在本行业或企业内部，国家垄断的结果使垄断行业的成员因而暴富。“凡是所实行的限制和政府干预能导致产生超额利润的地方，就会发生腐败”。大大小小由政府直接或间接垄断的经济部门，已经形成一个特殊的群体，他们与政府成员特殊的政治经济关系，使政府在制定分配政策时，过分向垄断行业倾斜，使这些企业享有特权。这不仅使这些巨大的群体养尊处优，不必为市场竞争背水劳作，反而通过垄断价格使垄断行业的下游产品成本过高，在市场上缺乏竞争力。低水平的垄断不仅阻碍了市场经济的发育，还在管理环节上长期出现“漏斗效应”，滋生腐败。
（2）政府对市场不恰当的行政管制措施，限制了竞争，导致寻租。根据经济学理论，在竞争性市场体系中，通过时间的调整，所有的经济租金势必减少或者消灭。但由于政府的介入，会打断市场的自觉作用，使经济租金不仅不会减少、消灭，而且人为造成资源短缺，产生新的租金。而政府的干预越多，经济租金则愈高；经济租金愈高，寻租激励则愈大；寻租激励愈大，贪污腐败则愈严重。同时，企业也企图超过市场，去寻找提高利润的捷径。“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”“这种稀缺，意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。”借助政府的审批、特许、配额、许可证等，企业能够比通过激烈的市场竞争更加容易地获得超额利润。前些年买卖许可证都能赚大钱的事实就证明了这一点。因而，企业乐于向政府部门的官员行贿，并以利润、贿赂等形式与政府官员共享租金。这样，行政权力成为了国家机关中的个人或集体寻租的工具。近年，某些行业配额、许可证的取消或改革发放方式、实行竞争性发放，这一领域的腐败迅速减少，就从反面证明了不充分竞争是导致腐败的重要原因。
（3）从我国腐败和反腐败的历史看，在向市场体制转型过程中，计划经济体制继续发挥作用所导致的不充分竞争，为权钱交易提供了土壤。计划体制下的公共权力拥有巨大的资源配置权力，在市场体制刚刚启动时，计划体制下的公共权力将会继续发挥作用。它对市场作用范围的划定与干预、对资源和信息的部分垄断，为拥有权力者（包括组织和个人）利用公共权力在市场上谋取私利提供了可能。中国的经济体制转轨实行的又是渐进改革的方式，在很长时期内实行政府机构和市场同时掌握资源配置权，这又为腐败分子以权谋私提供了土壤。回顾20多年改革的历史，在向市场经济过渡中，凡是计划调节和市场调节并存、双方实力相当的时候和地方，往往正是腐败现象相对集中、相对严重的时候和地方。改革的前期，市场化的推进主要发生在产品市场，当时一部分生产资料和耐用消费品严重短缺，两种体制并存采取的是计划价格和市场价格“双轨制”的形式，于是利用两种价格差进行倒买倒卖，以获取高额、超额利润的“官倒”现象就十分猖獗，在以往计划经济体制下形成的垄断短缺生产资料和耐用消费品的各类、各级商业、物资、供销、粮食、运输、供电部门，几乎都成了腐败和行业不正之风的高发区。进入20世纪90年代以后，市场化的改革继续向要素市场推进，长期的计划经济体制导致政府对生产要素的垄断程度极高，对生产要素的估价过低，刚刚开启的要素市场上出现了更大的盈利机会，为了获取经营房地产和金融活动的权力，官商勾结、权钱交易又上了“新台阶”，金融、房地产部门成了贪污、贿赂等腐败现象丛生之地。
（4）大量的公共支出缺乏公平竞争机制，而使腐败丛生。长期以来我国公共支出（包括经营性土地批租、政府采购、公共工程、等）缺乏一个公开、透明的竞争机制，公共支出基本上是各个单位分散决策、暗箱操作。同时由于我国社会观念和传统文化中缺乏契约国家观念，政府是纳税人的公共资金的托管人的观念也远未深入人心，因此，公众缺乏参与对公共资金进行监督的意识。如：①政府采购。在传统的财政直接拨款、单位自行代购的体制下，政府采购活动是分散、封闭地进行，财政无法对支出的具体使用进行有效管理，导致财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，支出规模难以控制，造成资金浪费严重、效益低下。而财政资金在使用过程中的不透明、不公开、随意性更是贪污腐败滋生的源头。如我国每年公款吃喝招待费支出达到1000多个亿。这1000多亿是怎样吃的，没有谁能说得清楚。再如近年我国实行政府采购，通过公开招标、公平竞争的方式，堵住了腐败黑洞，降低了采购成本，提高了资金使用效率。2000年，全国政府采购327．9亿元，节约资金42．5亿元，节约率为11．6％。如果没有通过竞争采购，这42．5亿元恐怕大多数就会成为贿赂款，11．6％的节约率就会成为回扣率。目前我国大多数政府日常支出没有通过竞争性的政府采购，这为腐败留下了巨大的空间。目前，国际上政府采购支出一般占一国GDP的10％，2001年我国GDP约为9万多亿元，政府采购的市场容量应该在9000亿元左右。而根据财政部部长项怀诚在2002年全国财政工作会议上的讲话，2002年我国政府采购的规模将争取达到1000亿元。只占国际通行标准的九分之一。经营性土地批租。我国实行土地公有制，任何单位经营性使用土地，除依法获得转让的以外，大部分是通过批租从国有土地管理部门获得土地使用权的。而自从实行土地批租以来，就没有一个非常严格的法律规定和一个非常严格的竞争性程序来规范土地批租。土地的价格评估与一般实物的价格评估相比伸缩性更大，由此也导致这一行业蕴藏着巨大的腐败租金。特别是在前几年的房地产开发热潮中，出现了一系列腐败大案，大多数存在“关系地”、“条子地”、“人情地”等，这与土地批租领域缺乏竞争机制有密切关系，国有土地市场配置的比例不高，透明度低。当前这方面的问题突出表现在：划拨供地范围未得到严格执行，大量依法应当有偿供应的土地仍以划拨方式供应；在有偿供地中，招标拍卖比例不到5％，协议批地缺乏规范，随意性大；划拨土地大量非法入市，隐形交易；土地使用者擅自改变土地用途、增加容积率，逃避应补交的土地有偿使用费；随意减免地价，挤占挪用国有土地收益现象严重等。由于这些问题，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中，据测算，目前国家每年损失的国有土地收益近百亿元。这不仅严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。成克杰、胡长清等大案要案均与土地批租有关（1）。如2001年江苏在开展土地批租专项治理中发现，近10年，江苏批准非农用地67000公顷，其中大量土地使用权的变更交易，是以批租协议出让形式进行的，领导批示、个人拍板、暗箱操作较为普遍，不仅造成国有土地资产大量流失，而且滋生腐败行为和经济犯罪。近3年，江苏通过招标拍卖土地使用权的仅500公顷，收益资金60亿元，仅占批准出让土地总量的30％左右。招标拍卖的土地使用权价格一般比批租出让、“以地补路”的价格高4至5倍，甚至10多倍。再如沈阳市1997年至2000年，慕绥新任市长、马向东任常务副市长期间，在土地审批方面，大量经营性用地没有依法实行招投标方式拍卖，随意扩大划拨供地范围，地价管理不到位，工作程序颠倒，交易秩序混乱，使土地出让收益不能应收尽收，给国家造成巨大损失。慕绥新当政的最后一年里，沈阳市全年收取的土地转让金仅7000万元。同在一省的大连市，转让的土地远少于沈阳，但大连得到的转让金却是17亿元。三年多的时间里，沈阳市所有的土地批租和城建项目都由慕绥新、马向东两人拍板。他们只要大笔一挥，少则数百万、多则数千万的税、费就全部免掉。事后，发了大财的老板们又将一笔笔赃款分别拿去贿赂慕、马二人。沈阳黑社会犯罪集团头目刘涌在沈阳最繁华的商业街——中街投资上亿元建设大型商厦，慕绥新和马向东大笔一挥，这样的寸土寸金之地，竟然“无偿划拨”，“四费一税”全免。再如河北邢台土地批租领域特大贪贿串案，该案以土地批租为核心，涉及土地的征用、审批、收费、发证、监管等环节以及与土地有关的多个方面。主要犯罪手段是，利用职权搞暗箱操作。土管部门指派私有公司代征土地，借用其他企业名义代征土地，设置下属公司代办征地业务，自征、自批、自卖。该案中，天安公司老板张天会以800多万元买的一块地，一转手就多卖了近900万元。据检察机关侦查，这起特大贪贿串案贪贿金额5万元以上大案24件26人，其中5万元至10万元的8件8人，10万元至50万元的9件10人，50万元至100万元的3件3人，100万元以上的7件7人，犯罪金额超千万的就有3人，涉案金额达3000多万元，邢台市原副市长段钢，市土地管理局原局长赵志田、副局长李润身等24人被依法逮捕。建设工程。近年工程建设领域职务犯罪大要案频繁发生，在建设工程“三审”（规划审批、各种资质、资格的审查，评优、评奖的审定）、“两交易”（工程承发包交易和房地产交易）、“一服务”（公共事业的各项服务）的各个环节都出现了严重的腐败，“工程上马，干部下马”已成为行业普遍现象。从查处的案件来看，造成腐败的根本原因在于长期以来建设工程的发包承包中，缺乏充分公开、公平、公正的竞争机制。不正当竞争、过度竞争、行业垄断、私下交易、倒手转包、肢解工程、非法挂靠、高估冒算、粗制滥造、偷工减料等普遍存在，大量存在。在谈及建筑市场秩序混乱的根源时，建设部总工程师、建筑管理司司长金德钧指出，无序竞争是造成建筑市场秩序混乱的一个基础性原因。目前，全国的建筑企业大体有10万家左右，从业人员达3400多万人。这使得建筑市场供求关系严重失衡，生产能力明显过剩，过度的竞争必然导致不良竞争甚至恶性竞争。许多建筑企业为了生存和发展，只有硬着头皮，明知山有“虎”，还要向“虎”山行。在承揽建筑工程的同时，除比“行贿”功力外，还比“巧力”，运用各种手段去讨行业主管领导的欢心，目的只有一个，那就是能拿到工程。而恶性竞争也助长了建筑市场上出现的吃回扣、索贿受贿、卖牌子、坐吃管理费，以及搞行业垄断、地区封锁等各种不正之风。公平竞争机制的匮乏使得“建筑蛀虫”有着“肥沃”的土壤。据统计，1998年全国涉及工程建设领域的违法违纪案件，共立案3189起，处理违法违纪人员2427人，其中移送司法机关处理的1114人，比前两年的每天平均6人减少了一半，降至每天平均3人。在2001年“四部委局”全国建设工程项目执法检查中，投资额在50万元以上的项目31万个，其中有违章违规行为的建设项目为10多万个，占32％；给予党纪处分的4459人，给予政纪处分的3092人，移送司法机关处理的4305人；涉案厅局级干部65人，县处级干部1 145人。这么多案件的发生大多与工程建设的各个环节缺乏竞争机制有关，没有按照规定实行公开招投标，或虽然实行招投标，但流于形式。2001年6月初，浙江省人大常委会对全省贯彻实施建筑法及相关的招标投标和工程质量法律法规的情况进行了执法检查。检查发现，招投标运作不规范的问题比较突出。如一些市政、水利、交通、电力、通讯等专业工程以及重点工程和开发区工程，还没有按规定进场交易。招投标的覆盖面还较窄，如工程勘察、设计、监理和设备材料采购大多未纳入招投标管理。有的明招暗定，前台在演戏，后台早已内定；有的搞阴阳合同，弄虚作假；有的竞相压低标价，拉拢陪标，搞不正当竞争；有的搞地方保护，部门分割，行政干预，甚至进行幕后交易。近年一些建设方利用工程发包权，总承包权方利用工程分包权换取金钱，施工企业用金钱开路，换取工程项目的承包权，腐败渗透到建设工程管理的各个环节。四川省交通厅原副厅长郑道访仅吃工程回扣就高达1220余万元，人送绰号“郑屠夫”。在成克杰腐败案中，1994年至1997年，经李平牵线，成克杰利用职权，拍板将南宁市一块85亩土地低价出让给广西银兴实业发展公司总经理周坤建造停车场购物城；将本已批给自治区民委的广西民族宫项目转批给周坤开发，并为该公司解决贷款1．88亿元。为此，成克杰和李平收受周坤贿赂共计人民币1730万元、港币804万元。成克杰还采取指定一个单位承揽建设工程项目，为另一个单位解决贷款的手段，伙同李平收受这两个单位的贿赂，共计人民币220万元。湖南省交通厅原副厅长马其伟也是利用主管全省公路重点工程及担任交通厅招标领导小组成员的职权之便，帮助他人中标、分包工程和承揽业务，收受贿赂，腐化堕落。在建设京沈高速公路宝坻段的3年间，共发生各类经济案件16件，26人受到党纪政纪处分，11人被追究刑事责任，涉案金额达160余万元。在37公里路段的建设中，竟有37名乡镇干部受到党纪政纪处分或追究刑事责任，平均每铺设1公里公路就有1名干部随之被查处。
2．不仅经济资源的配置缺乏竞争机制，政治资源的配置更缺乏竞争机制，这导致了近年逾演逾烈的政治腐败
根据行为主义政治学的观点，任何具有政治交换价值的东西，都可称为政治资源，包括财富（金钱）、社会及政治地位、声誉、友谊、职业、知识、信息、能力、投票、立法权、对传播媒体的控制力、对警察和军队的支配、武装威胁、时间等等。与经济资源掌握在政府手里不同，政治资源是由中国共产党掌握的。由于我国的改革开放主要是在经济领域，政治体制的改革严重滞后，政治资源的配置严重缺乏民主竞争机制。这正如邓小平所指出的：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”政治资源的配置缺乏充分公开、公平的竞争机制，突出表现在组织人事工作中。
（1）长期以来我国一般公务人员的录用缺乏考试竞争机制。我国公务人员主要通过计划分配、军人转业安排、社会招干。虽然1993年开始通过考试录用公务员，但仅限于行政机关，且也不严格。大量非行政机关的公务人员的录用仍然没有严格的条件和程序。由于没有严格的条件限制，且没有通过考试选拔，导致公务人员的整体素质较低，以至出现了什么人都可以当公务员，什么人都可以当法官、检察官的情形。甘肃省广河县委组织部原副部长马占华利用手中权力，托关系走后门，以虚报年龄、学历等手段，编造档案，于1996年、1997年把正在上学的儿子和当农民的弟弟“安排”到县工商局工作就反映了这种情况。由于公平竞争机制的匮乏甚至出现了这样一种奇特景观：法院院长不懂法，清洁工也当法官断案，律师整体素质明显高于法官、检察官。以法官的选任为例。长期以来，法官由大批军转干部及高中招干人员充任。从数字上看，到1997年，在全国法院25万干部中，研究生层次仅占0．25％，本科生层次仅占5．6％，1995年最高法院宣布已有70％的法官达到大专以上文化程度。到了1998年，这个比例达到了84％。这些“达到大专文化程度”者绝大多数是通过法院业大、函授、专业证书班等途径速成的，其中的水分可想而知。目前多数的院长、副院长是由行政机关的领导、地方行政长官的岗位上交流而来的，自身法律素质不高，导致“法盲领导法官”的局面。法院内部人员安排非常随意，行政后勤人员、助理人员与法官一起进行岗位调配。“开车的、做饭的、烧锅炉的，最后都加入法官队伍。”在这种管理体制下出现山西三盲院长姚晓红以及三陪女当法官也就不奇怪了。这样的人当法官能不出现腐败吗？许多人进入公务人员队伍是凭着各种各样的关系，甚至是通过行贿。而我们又是在这样一种低档次的基础上选拔领导干部的。
（2）不仅如此，人大的选举中也缺乏竞争机制，使领导干部的任用上也缺乏竞争。在“党管干部”的原则下，人事任免权高度集中于党委，而党委又高度集中于党委书记一人手中。从人大代表、政协委员、党代表到高级领导干部、国有企业老总、法官、检察官都由党委及其组织部门行使着事实上的决定权，甚至本来应该由村民自己选举产生的“村官”，很多情况下也由乡（镇）党委越俎代庖了。由于缺乏民主竞争机制，权力失去了外在的社会强制，腐败由此而不断滋生。排斥竞争，这从我国现行的法律制度中也可窥见一斑。1979年颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第30条规定：“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。但在选举日须停止对代表候选人的宣传。”而该法经历次修改后现在的规定是“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”从“各种形式宣传”候选人到只能“在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”，这无疑是排斥竞选。而“介绍”内容又是非常有限的，实践中只限于最基本的情况。往往介绍的是候选人的姓名、性别、年龄、职务、学历、工作简历等一般情况，而对候选人认识分析事物的能力、民意意识和法制观念以及逻辑思维能力和口头表达能力等有价值的“活的”情况介绍得很少，而且介绍容易带片面性。有的介绍候选人情况时，对认为可以当选的候选人，介绍得详细，甚至夸大其优点和工作成绩，掩饰其缺点和不足，对认为是陪衬的候选人，只作简要介绍；有的在介绍中暗示或诱导应该选谁或者不选谁。这种介绍在很大程度上反映的是选举组织者的意见，选举组织者不同意的人选难以得到客观、公正的介绍。也没有把竞争的机制引入介绍过程中。候选人多处于被动状态，不能发挥主观能动性，没有表现自己能力、争取代表支持的机会；选民或人大代表无法了解候选人的真正能力及其政治思想道德素质。由于缺乏竞争，选民或代表无法进行正确的比较选择。这种情况下的投票对选民、人大代表能有什么意义？这无异于盲人摸象。从候选人的提名来看也缺乏竞争机制。根据法律规定，各政党、人民团体和代表10人以上联名，都有权推荐代表候选人，各推荐多少为宜，法律没有明确规定。实践中，政党和人民团体提名候选人较多，而代表联名推荐候选人较少。在各政党、人民团体提名候选人时，往往是以共产党的各级组织为主，其他党派或人民团体很少单独提出候选人。1979年选举法把等额选举改为差额选举，在选举中引入了竞争机制，但这一规定一方面不完善，表现在差额比例太小，而且补选不实行差额选举，使得竞争大打折扣；另一方面在实践中执行时虽然表面上搞差额选举，但实际是搞陪衬选举，对候选人不是一视同仁；另外还曲解法律规定搞等额选举。有的以预选时的差额选举代替正式选举时的差额选举，认为预选中已进行了差额选举，正式选举时不需要进行差额选举。有的在换届选举分配代表名额时，有意留出机动名额，待换届选举结束后将候选人指派到某选举单位进行等额补选。安徽省人大研究室的一项问卷调查显示，有24％的选民和65％的人大工作者对目前人大代表的选举产生方式感到不满意，有56％的人大代表认为自己当选为人大代表的关键是组织安排；同时，有76％的人大工作者和78％的选民认为人大代表的选举需要竞选。由于缺乏竞争，把一些不合格的人选进了人大，造成了很坏的政治影响。如近年“打黑”斗争中抓获的一些黑社会头目，相当多的是人大代表，如沈阳黑社会头目刘涌就是沈阳市人大代表。由于缺乏竞争，有的代表当选后不能很好地履行代表职责，不善于深入群众、了解民意、反映民声，当挂名代表，有的甚至腐化堕落，走上违法犯罪的道路，如一些人大代表中的腐败分子。
由于正式制度中缺乏竞争、不允许竞争，竞争只能以非法的方式进行。所以近年人大选举工作中不正当竞争、非法竞争愈演愈烈。有的地方为保证组织提名的人能够当选，搞暗示，或变相强迫选民投同意某候选人的票；有的在选举中拉选民、走人情、跑关系，搞任人惟亲的不正之风；有的在选举结束后，不把选举结果在规定的时间内公之于众等。更恶劣的是贿选。2001年中组部通报的山西吉县原副县长姜建仲为当县长，在人大会议前，派出两名政府工作人员，向39名人大代表每人送现金500元，共计近两万元；广东省河源市和平县原县委副书记钟洪茂贿选代表，有29名人大代表收受400元至1300元不等的现金、实物，投了他的票，使他当了县长；山西省河津市人大选举运城市人大代表，多名“富翁”候选人向该市187名人大代表送物送钱，其中一位代表收到7名候选人送来的毛毯、内衣、现金4888元。
（3）党内干部和政权机关中一般干部的任免上实行委任制，也缺乏竞争机制。我国现行干部人事制度，基本上还是沿用传统的“伯乐相马”的方法，缺乏一套能够体现民意，体现公平、公开和竞争的科学规范的考核、选拔和任用干部的制度。各级官员的产生过程，基本上是“黑箱”作业，由少数人圈定。久而久之，难免滋生出任人惟亲、宗派主义、裙带风，形成权力关系网。党委做出干部任免决定按照规定应当实行民主集中制，但实践中由于权力高度集中于一把手，往往是一把手个人说了算，通常是“书记一人提名，常委一致通过”。由此滋生了大量组织人事腐败，买官卖官、跑官要官甚至骗官一度猖獗。浙江省原平阳县委常委、组织部长董根顺，在任职期间，仅两年多的时间里，共提拔副科级以上干部279人。在提拔的干部中很少进行民主推荐，多数都是由董根顺和组织部干部科长两三个人商量划圈决定的，就是在提交常委会讨论前也很少征求分管领导同志的意见。原广东省民政厅副厅长苏凤娟，在任徐闻县委书记期间，因其司机汪悦汉在县委班子换届时为苏拉选票有“功”，又与苏有着“非常”的关系，所以苏凤娟便不顾其他领导成员的反对，硬是将江由司机直接提拔为县公安局副局长兼交警大队长。原河南省保险公司总经理周华孚经常是电话通知人事处长，某某人要提拔为某处处长，还要求马上拟文。有时为安排一个人，他可以突然宣布新设一个处室，既不经领导班子集体研究，更不向上级请示报告。竞争机制的匮乏从一首近年流传甚广的对联里也可得到充分体现：上联是“说你行你就行，不行也行”，下联是“说不行就不行，行也不行”，横批是“有钱就行”，而且你还“不服不行”。
由于缺乏竞争机制，无法把守住干部的“入口”，使一些不合格的干部混入党和政权机关，包括领导机关，使他们有了进一步腐败的资本。竞争机制的严重匮乏，还导致了一些非常奇怪的情况：一些领导干部被“带病提拔”，边腐败边提拔，甚至越腐败越提拔。如成克杰在广西犯下累累罪案，却升任全国人大常务委员会副委员长；李长河1995年任武钢市市委书记时就多次被人举报有腐败问题，却升任平顶山市委常委、政法委书记。
近年为了解决组织人事腐败问题，在干部选拔任用工作中引入了竞争机制，实行群众测评、民主推荐、公开考试和竞聘、择优录用。这对抑制腐败起了积极作用。但当前这一规定还不是法律，没有强制性，而且这一规定不完善，还存有很多漏洞，导致实践中执行的不理想，流于形式。如据笔者的调查，目前推行公示制度工作中存在的一些问题不可忽视：一是公示的时间普遍过短。许多地方干部任免公示大都在正式任用（任命）的前7天进行，等群众知道时，公示的期限早已过去，有的已经予以任命；二是对群众反映的问题只受不理，少数地方对公示期间各方面反映的情况和问题束之高阁，或互相推诿；三是个别地方为公示而公示，把“公示”视为一种干部任用的“公式”，成了一种应付上级、糊弄群众的形式，引起人民群众的强烈不满。所以虽然有的人劣迹斑斑，问题成堆，“公示”期间干群意见很大，但“公示”过后仍旧得到提拔升迁。这样，不仅严重损害了“干部任前公示制”的客观性、准确性和严肃性，挫伤了广大干部群众参与干部人事制度改革的热情，而且助长了选人用人的不正之风。如北京市律师吕凯峰，2001年7月报考了国家知识产权局的专利审查员职位。这次考试共招考70多名专业人员，参加此职位考试并公布成绩的共18人。吕凯峰的综合知识成绩居18人中第一位，而且自认为面试成绩应该是没有问题的，但结果被告知没有录取。他前去询问，国知局答复他，录用结果是根据笔试和面试综合考虑得出的。吕凯峰要求公开面试标准及结果，被告知“一切保密”。
（三）从职务犯罪的防范机制看。权力的制约和监督机制不合理使制约失效、监督乏力
任何权力如果不受制约和监督就会走向腐败。对权力的监督制约主要是通过权力的架构来实现的。权力的架构，是权力体制的设计，对于权力的清廉与否具有决定性的意义。任何国家都有自己的权力架构。权力是怎样一个单元划分与架构方式，制约和影响着其后腐败的存在和发展状况。许多国家的腐败首先就是由其制度设计的不合理暗含着的，其后的许多努力都不过是亡羊补牢而已。现在我们已经到了必须反思我们的权力架构是否合理以及应当如何架构的时候。历史经验表明，权力架构是否公正、合理、民主、有效，是决定公共权力走向的关键所在。腐败简单地说是利用公共权力来谋取私利，如果社会的公共权力架构合理，立法、行政、司法等各种权力互相制约，加之外部监督机制健全，那么腐败的漏洞就会减少到最低限度；相反，如果权力架构不合理，各种权力集中于行政，而行政权又往往集中于某些或个别高级领导，这时的权力就很少受到制约和监督，也就为滥用权力谋取私利创造了条件。邓小平指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的统治有关。”中国社会公共权力基本上由四大主干组成：中国共产党体系、政府行政管理体系、经济管理体系和社会管理体系。其中每一体系都由错综复杂的高低等级阶梯组成，这是中国公共权力全面性和总体性的基本骨架。下面我们重点分析这种体系下的国家权力和中国共产党的权力。
1．从我国的政权组织形式看，缺乏权力制约机制
政权组织形式又称政体，是权力架构制度的核心内容。我国的政体不同于西方国家的三权分立制度，而是人民代表大会制度，其建立的理论基础不是分权与制衡理论，而是马克思的“议行合一”理论（这是由历史原因造成的。近代资本主义国家是在推翻封建专制的基础上建立的，早期的资本家及其理论先驱深受封建专制之苦，其首要考虑的主要是解决权力过度集中导致的专制独裁，因此其设计的理论是分权与制衡。而“议行合一”是马克思在总结巴黎公社的经验的基础上提出的。而巴黎公社当时处在战争环境，为了应付外来的战争干涉，保卫革命成果，必须集中一切力量。因此其在组织国家机关时强调的是权力之间的合作，以保障权力的高效行使）。根据这一理论，人民的意志利益是统一的，不可分割的，因此代表人民意志的机关也应当是统一的，代议制机关（人民代表大会）是最高权力机关，其他机关是由最高权力机关产生的，并对最高权力机关负责。代议制机关与执行机关（政府、法院等）是统一的，在立法权、行政权与司法权的关系上强调的是相互合作，而不是相互制约。只有权力机关（人大）能监督政府和法院、检察院，而后者是不能够监督前者的。这在我国宪法和其他法律制度中规定得很明确。在这种权力架构下，人大是最有权力的机关，除了人民的选举权能够制约它以外，没有其他权力能够制约它；人大对其他机关的制约主要是通过人大的任免权、质询权、审查工作报告的权力和预算审批权来进行的。检察院行使法律监督权，只对政府和法院执行和适用法律进行监督，不能对立法进行监督。法院行使审判权，对违法行为进行司法审查，这其中包括通过行政诉讼对政府违法的具体行政行为进行审查。
下面我们分析一下这种权力架构下的权力制约失效的问题。
（1）人大对其他权力的制约。如上所述，人大对其他机关的制约主要是通过人大的任免权、质询权、审查工作报告的权力和预算审批权来进行的。制约失效主要表现在：
①人大的任免权是形式上的。长期以来，在党管干部的原则下，组织人事权高度集中于党委，人大的任免权仅仅是形式。这使人大的选举流于形式，有时甚至连这种形式都不要。如根据中共中央《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》第七章第32条规定，“党委向人民代表大会或者人大常委会推荐人大常委会或政府组成人员人选”，而在实际工作的操作中，一些报刊、电视和工作部门没有严格遵守“推荐”这个规定和使用“推荐”这个词汇，工作部门给人大主席团或人大常委会党组采用“任免通知”的方法行文。如“关于×××同志职务任免的通知，经×年×月×日×××会议研究决定：×××同志任×××，免去×××同志的×××职务，请按法律规定程序办理任免手续”。这种做法虽然不符合中共中央《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》的通知精神，但却反映了一个现实：人大的任免权不具有实际意义。人大要接受党的领导，对于党委的推荐，人大是不允许不接受的，事实上也没有不接受的。人大的选举流于形式，这使人大的监督机制无法发挥作用，人大无法阻止腐败分子进入政权机关中。如沈阳“慕马”集体腐败大案中，17个单位的一把手腐败，这些人当初都是人大任命的。难道这么多的人大代表都没发现他们的劣迹？
②质询权、审查工作报告的权力和预算审批权的行使基本上流于形式，不具有实质意义。人大主要是通过审查政府、法院、检察院的工作报告来监督的，但自新中国成立以来，他们的工作报告鲜有不通过的，以至于我国的宪法和法律至今都没有规定，报告没通过该怎么处理。只是在最近两年才出现没通过的情况（如2001年，沈阳市人大否决法院的工作报告），这种情况极其罕见。如安徽省人大常委会研究室对省人大代表组织的一次问卷调查也表明，人大代表的职权行使不充分。一是审议权行使不充分。有的代表把审议报告当成是学习上级文件，不作任何审议发言；有的代表把审议看成是一种形式，只作表态式的发言，说些好话、套话，提不出实质性的批评、意见、建议；有的代表把审议当成是谈功论绩的工作汇报；尤其是有许多代表对国民经济和社会发展计划、财政预决算审议不够。二是提议案权和提批评、意见、建议权行使不到位。人大代表提议案的数量不多、质量不高，所提议案的立案率偏低。安徽省九届人大一至四次会议共收到代表提交的议事原案618件，没有一件列为大会审议议案，被主席团列为议案处理交常委会研究的也只有48件。三是质询、罢免等项职权很少行使。问卷调查表明，有82％的代表未提出过质询案，有95％的代表未提出过罢免案，参加特定问题调查等职权几乎没有行使过。据笔者了解，这种情况在全国具有普遍性。
③按照宪法规定，全国人大监督宪法和法律的实施，但直至今日全国人大都没有一个专门的机构负责此事，使这一职能一直虚设，以至于《中华人民共和国立法法》颁布两年多来，违反立法法和宪法的各地立法数不胜数，却没有一起受到查处和纠正。由于我国法院没有违宪审查权，这使得人大的这一职能更具有现实意义。而人大没有履行这一职能，这就无法从体制上防止腐败的合法化，防止部门和行业性垄断导致的腐败。
导致人大职能虚化、制约失效的原因，从人大自身来看，主要有：
①从国家权力的来源看，国家机关的权力与人民分离的问题比较严重。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”具体来讲，人民通过选举人大代表组成人民代表大会把权力授权委托给人大代表来行使，人大代表在人大会议上再选举国家机关的组成人员组织国家机关，将权力进一步委托给各国家机关行使。权力直接来自于人民，它就必须对人民负责。因为，它不对人民负责，它的权力就无从获得，即使获得了，也可能被人民通过法定的程序一一弹劾、罢免、否决加以剥夺。在这种权力获得的制度中，任何权力拥有者都不敢胡作非为，因为人民随时真正地监督着他。但长期以来在权力的获得上，国家机关的权力与人民分离的问题比较严重。这突出表现在：一方面，表面上看人大代表是人民选举的，国家官员都是人大选举的，事实上如前文所分析的，人大代表大多数都是（中国共产党）组织部提名或推荐的，领导干部全部是由各级党委或组织部推荐或提名的，人大代表和各级领导干部对此也是心知肚明的；另一方面，国家官员本身也并不认为自己的权力来源于人民的授权。安徽省人大研究室的一项问卷调查显示，有56％的人大代表认为自己当选为人大代表的关键是组织安排。这导致国家工作人员的官本位意识很强，人民公仆的意识很淡薄，“父母官”意识很重，而“雇员”意识很淡薄。既然权力来源于上级或党组织，那么下级官员显然只需要对上级或党组织负责，人民就会成为被轻视的对象。这正如学者们所指出的：“上级权力的单一性质与可能滥用的性质就会使下级只看上级。下级权力就可能是只听命于上级或者欺骗于上级，根本就不顾人民。”
②人大代表实行“兼职制”，不实行专职制，这不利于发挥人大职能。我国人大代表绝大多数都是兼职的，这些兼职代表大多数来源于各行各业的各级领导干部，即使是以普通群众身份当选的代表，也大多数是各基层单位的领导。如第九届全国人大代表中，中共党员占71．5％，各阶层代表中，工人仅占10．8％，农民占8％，而干部占33．2％，知识分子占21．1％，干部和知识分子合计占54．3％。从地方上看，问题更严重。山东省第九届人民代表大会第四次会议共有代表919名，其中工人占17．84％、农民占30％、干部占36．12％、知识分子占16．43％，这些代表中共产党员占78．24％。安徽省九届人大代表中，各类领导047人，占87．3％，其中政府及其部门、法院、检察院的领导干部106人，占16．4％；而不带“长”的代表仅有94人，占12．7％。这不仅直接影响了人大代表的广泛性，而且“一府两院”的领导干部本是人大的监督对象，成为人大代表后又是人大的组成人员，是监督者，运动员又当裁判员显然不合适，实际上是自己监督自己，怎么可能监督好？而且代表是兼职的，日常工作繁忙；在本职工作与代表工作时间抵触时，往往代表工作要让位于本职工作，这在企事业单位和基层更明显。有的人大代表参加代表活动请不了假或者被扣工资、奖金，下岗职工和基层农民代表要四处奔波挣钱养家糊口，没有精力和时间从事代表工作。这样的代表选他何用？
③人大代表配置上的不合理，没有“代表能力”，使代表普遍“渎职”。组织部门在考虑人大代表的人选时往往把代表作为荣誉职务来安排，把各条战线的劳动模范和在某个领域里有贡献的人物推荐选举为人大代表。这些人当劳模或从事专业研究工作，能发挥别人难以替代的作用，但担任人大代表就不一定能发挥代表作用。著名数学家陈景润在谈担任全国人大代表的体会时说：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。我不是共产党员，不够党员条件，很荣幸能当上全国人大代表，这是党组织对我的信任。不过人民代表大会所讨论、决议的很多问题，我都不熟悉，提不出什么意见，很少发言，真感到说不上话，插不上嘴。我相信党，所以表决时候我都表示赞成，投票选举的时候，我都在名字上画圈。我很乐意参加人民代表大会，开会期间我都带着《科技英语》书，或者有关数学的书，有机会抓紧多看、多读、多记、多写一些。”由此可见，把人大代表作为荣誉职务来安排，代表的荣誉感强烈，责任感就会淡薄。有的代表在人代会上除举手、画圈外，很少发表自己的意见。近年又往往把一些即将退休的老干部安排在人大当常委，作为退休的过渡。这些人往往身老心衰，干工作心有余而力不足，经常无法正常行使代表职能。因此，人大的监督大打折扣，人大也因此成了名副其实的“橡皮图章”。
（2）司法权对行政权的制约。我国的司法权包括检察权和审判权。首先分析检察权。根据宪法和法律，检察院行使法律监督权，主要是通过刑事公诉，贪污贿赂、渎职犯罪的侦查，法纪监督、民事抗诉等方式，对政府和法院执行和适用法律进行监督，不能对立法进行监督。可见检察院监督的范围是非常有限的。法院行使审判权。对违法行为进行司法审查。法院的这一权力本来是可以对检察权和行政权形成强有力的制约的。但我国法院审判权的设置上存有重大缺陷，严重削弱了它的制约作用。表现在：
①我国法院的行政诉讼受案范围非常窄，司法权对行政权的制约有限。法院没有违宪审查权，对违反宪法的行政法规、规章、地方性法规、规章等没有审查权，只对具体行政行为进行司法审查，不对抽象行政行为（即行政立法行为）进行审查。我国地方政府和国务院各部门享有大量的行政立法权，由于没有严格的行政立法程序，任何一个机关随便发个文件就开始收费。如最近济南市对市区内机动车辆通行征收路桥通行费，就没有经过严格的程序审议。而实践中大量的群体性腐败（特别是乱收费、乱罚款、乱摊派）都是通过抽象行政行为进行的。对此，由于其有“合法”依据，法院也无可奈何。这种情况无法防止腐败的合法化。法院对具体行政行为的审查也是非常有限的，只限于行政诉讼法列举的十几种，实践中大量的行政许可行为（如行政审批）不在司法审查范围之内，这就使行政审批失去了司法制约。而且法院的审查也只限于合法性审查，不包括合理性审查。而我国法律、行政法规又赋予了行政机关大量的自由裁量权，不进行合理性审查，就无法防止行政机关滥用职权。实践中大量的腐败就是由于滥用职权造成的。
②行政诉讼难，使有限的制约进一步削弱。当前行政诉讼难是一个突出问题，多数人不敢告行政机关，面对行政机关的违法侵权行为只能忍气吞声；有些政府官员也不把平民百姓和法院看在眼里，或出言威胁原告，或拒不出庭应诉，或自命“领导”给法院下“命令”；一些法院也慑于外来的压力，有案不敢受理，甚至做出违法裁判，甚至出现被告行政机关当庭拘捕原告的现象；相当多的行政机关败诉的行政判决无法执行。这实际上是司法权向行政权的屈服。行政诉讼法施行12年，全国法院受理行政案件总共70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多，也只有33件，有的法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀。在已经受理的案件中，三分之二是没有经过实体审理和判决，以原告撤回起诉、法院驳回起诉等方式了结的，其中原告撤诉一度高达57％，驳回起诉最高达13％；法院判决原告胜诉的比例不到20％（不包括被告在诉讼过程中改变原行政行为，原告实际上胜诉的）。“民告官难”、“行政审判难”，至今仍是许多人的感慨。
③法院设立体制上的缺陷使法院的抗干扰能力差，导致司法权屈服于行政权。第一，目前我国法院是按行政区划，设立不同级别的法院，每一级法院受同级党委的领导，受同级人大的监督。在市场经济条件下，这种设置使地方法院成了名副其实的“地方法院”。这是因为在地方与地方的冲突之间，地方与中央的冲突之间，当地党委不可避免地指挥属下的法院要为本地“服务”或者“保驾护航”，这就产生了地方保护主义，由此滋生大量腐败。第二，在这种设置模式之下，政府也名正言顺地成了法院实质上的上级。因为目前政府的行政长官绝大多数为同级党委的第一副书记（极少数为第二副书记），而法院院长连进入同级党委常委班子的都极少（有不少地方倒是公安局长能进入常委行列），有一部分法院院长能被选为党委委员。从中国政治观念中所注重的“党内排名”来看，法院院长当然要在政府行政长官（市长、区长）的领导之下。在这种现实条件下，党政机关、党政领导对法院审判的干预已是名正言顺。由于上述原因，使地方各级法院实质上成为地方党政机关的一部分，要列入“市直部门”、“区直部门”等参加有关会议，要配合政府的中心工作，要接受当地组织部门的考核。法院还如何制约政府？第三，在这种设置模式下，法院的人事权掌握在同级党委及其组织部门手里，经费管理权掌握在同级政府及其财政部门手里。由于“人财物”都依赖于政府，致使司法权成为了行政权的附庸。某基层法院院长曾经在全院大会上说，我们审理案件，不但要讲法律效果，还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件，企业输了垮了，好像与你无关，但企业如果都垮了，全县经济滑坡了，谁来给你法官发工资？司法权向行政权的屈服更集中地表现于近年越来越严重的法院“执行难”。为此党中央曾专门转发了中共最高人民法院党组《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，中共中央纪委监察部发出了《关于严肃查处解决人民法院“执行难”工作中违法违纪问题的通知》（中纪发[1999]17号）。然而仍然有人顶风而上。最近曝光的甘肃省镇原县县长王尧屡屡严重干扰法院执行工作，动辄以政府名义出面“协调”，行干扰法院执行工作之实，被称为“协调县长”。镇原县法院在审理酒泉麦芽厂诉镇原县啤酒厂拖欠货款纠纷一案时，因原告酒泉麦芽厂申请诉讼保全，2000年7月，县人民法院依法对县啤酒厂的银行账户进行了查询。王尧知道此事后，立即电话质问县法院院长王梦林。王梦林按照法律规定解释后，派主管副院长米建民向王尧办公室“汇报”。王尧对来汇报的米建民拍着桌子说：“谁叫你查啤酒厂账户了，谁给你们的权力？！”“你们吃的拿的是县财政，你们怎么能帮助外地人办事？你得了酒泉人多少东西？”还当面辱骂了米建民。在海南省，个别行政机关经常向执行法院发出建议书，建议法院对其生效判决中止执行或者暂缓执行。法院的这种状况在检察院的职权行使中同样存在。检察院的“人财物”同样受制于同级党委和政府。这使它在查处行政腐败时同样困难重重。检察院的办案经费都要向同级政府的财政部门申请，它如何监督同级党委和政府？这些事实反映了我国司法权对行政权制约失效的现实。这里隐含着体制上的弊端。
在各种权力中，人大的立法权比较超脱，一般不涉及具体社会生活，所以以权谋私的机会比较少。司法实践中查处的人大的官员职务犯罪的非常少见也是这个原因。司法权是一种被动的权力，奉行“民不告，官不究”原则，一般不积极主动干预社会生活，不直接进行资源的配置，特别是经济资源的配置。只有在当事人寻求法律救济时才会介入，所以其以权谋私的机会也很少。司法实践中查处的法官腐败案犯罪数额不是很大就是由于这个原因。行政权是一种积极主动的权力，极具侵犯性，而且行政权力在社会生活中广泛存在，特别是我国的行政权力更加强大，它还承担着大量的经济资源（公共财产）的配置功能。所以行政权力腐败的可能性非常大、机会非常多。又由于上述两个方面的制约失效，于是权力在一片歌舞升平中取得了“高效”，其腐败起来也是非常高效的，一贯强调的权力的相互配合也就成了相互串通。
2．党的领导权缺乏内外监督制约机制（详见第六章）
（四）从犯罪机会看，社会转型期两种体制并存致使体制漏洞广泛存在。这给职务犯罪提供了大量机会
我国的社会转型从经济上看，是在坚持社会主义公有制主体地位不变的前提下从计划经济向市场经济过渡；从政治上看，是在坚持共产党的领导和国家基本制度不变的前提下，从高度集权、人治为主的治理形态向民主、法治的治理形态转变。这种转型是通过渐进式改革实现的，因此是“过渡”。在过渡转型时期，由于两种体制并存与交错，不可避免地留下许多体制漏洞，这为职务犯罪提供了大量机会。
1．从经济体制看，两种所有制并存和两种体制并存，这两方面的因素交错在一起，出现了大量体制漏洞，为职务犯罪提供了大量机会
我国的经济体制是从计划经济体制向市场经济体制转变的。市场经济是在西方资本主义国家中兴起的，是以私有制为基础的，而中国则要坚持走以公有制为主的社会主义市场经济道路。这就需要解决公有制如何适应市场经济的问题。不仅如此，由于计划和市场两种体制并存交错，既没有明确的分工也没有恰当的定位，有些领域计划调节已退出，但市场调节却未能及时衔接，造成了利益调节上的空白或以非正常方式的调节所递补；在另一些领域，计划调节尚在发挥作用，市场机制却已加入了进来，双重调节造成诸多混乱。两种所有制并存和两种体制并存，这两方面的因素混合在一起，为腐败提供了大量机会。具体分析如下：
计划经济时期国有资产在严格的计划控制之下，计划的制定者和执行者不存在接触的机会，而且从生产到最后的分配和消费都通过严格的计划来进行，“这些权力在单一的计划经济体制下由于没有市场中介，一般很难直接与金钱画上等号”，个人的需要也完全通过计划来满足，腐败既无必要也没有可能。这种对国有资产的强控制极大地抑制了腐败。以私有制为基础的市场经济社会，腐败发生的几率也很小。这是因为大量的交易是在私人之间展开的，私人之间的交易是不需要贿赂的，直接打折就可以了。而且由于是以私有制为基础，国家公权力很少介入到私人领域，特别是一般不直接进行经济资源的配置，所以以权谋私的机会非常少。在我国目前的社会转型期，公有制和私有制并存，计划（行政权力）和市场两种资源配置方式并存，为腐败提供了大量机会（如下所示）：
公有制——计划——以权谋私
私有制——市场——以权谋私
首先在通过市场配置资源时。国有企业之间交易时，由于交易双方的经办人并不是所有者，仅仅是代理人，容易发生利用代理权谋取私利。国有企业与私营企业交易时，国有企业经办人容易以权谋私。其次在通过计划（行政权力）配置资源时，掌权者实际上是国家的代理人。私营企业可以通过贿赂获取计划（行政权力）控制的稀缺资源，由此滋生腐败。国有企业也可以通过贿赂获取稀缺资源，这样对双方代理人都有好处，由此也会滋生腐败。这时能不能提供较多的腐败机会与以下两个问题有关：
（1）公有资产和公共权力的委托一代理关系问题（核心是国有资产的监管体制一企业内部的监管和外部政企关系）。
①根据《全民所有制工业企业法》，国有企业资产属全民所有，国务院代行国有资产的所有权，国务院授权各级政府行使国有资产的所有权。因此政府实际上是全体公民的“代理人”。因为在国有经济中，作为最终所有者和初始委托人的全体公民，实际上无行为能力，他既不能在市场上进行决策、签订契约，也不能决定收入的分配和对代理人的有效监督。在这种情况下，全民与政府这一层的委托一代理关系出现反常现象，实质上政府集所有权（国家所有制）、代理权（国有资产的代理组织）和任命权（代理人——厂长、经理的任免权）于一身。这种权力过分集中而又缺乏约束机制，最具危险性，这就要求各级领导干部人人都要有焦裕禄、孔繁森那种公仆意识和奉献精神，可是这只能是人们的良好愿望而已，因为道德的软约束对膨胀的私欲只能是隔靴搔痒，起不到实质的作用。
②政府与国有企业的委托一代理关系（实质是政企关系）。根据上述法律规定，国务院授权各级政府行使国有资产的所有权。事实上各级政府又是通过授权其下属的政府主管部门对国有企业进行管理的。始于上个世纪80年代的“两权分离”的改革，又从所有权中分离出经营权，并把经营权授权给企业行使，并任命厂长经理对企业进行经营管理。两权分离要求掌管所有权的政府及其主管部门与行使经营权的企业要分开，即政企分开。但由于政治体制改革滞后，政府职能没有转变，政府仍然牢牢控制着企业。特别是20世纪80年代的财政经费包干制和90年代的分税制改革使得地方政府及其主管部门都成了独立的利益主体。这种情况下。国有企业成了地方政府及其主管部门主要的“经费”来源。地方政府及其主管部门更加舍不得国有企业这块“大肥肉”。虽然1992年颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转机条例》）赋予了企业14项经营自主权，但企业能够独立自主行使的权利仍然非常有限。据调查，在赋予企业的各种权利中，企业最难行使的是拒绝摊派权。特别是政府及其主管部门掌管着厂长经理的任免权，使得各主管部门的局长成了事实上的国有企业的董事长，而厂长经理只不过是一个“高级打工仔”（一些学者将这种情况称之为国有资产“所有者虚位”）。政企关系事实上是“剪不断，理还乱”。由于政企不分，行政权力直接调配经济资源，导致官商不分，这为一些官员乘机以权谋私大开方便之门。作为“假老板”的各级受托人——政府及其主管部门虽然没有任何承担财产责任的能力，但是却有支配财产的权力。这样他们容易发生拿别人的财产、社会的财产、国家的财产去冒险，甚至贪污挥霍。另一方面，政府及其主管部门对企业的厂长或经理的任命制就避免不了使有的干部眼睛向上，对上司阿谀奉承、贿赂，对下级及百姓为所欲为，横行霸道。近年虽然进行了股份制改革，但这种换汤不换药的改革不可能有根本的改观，因为它并没有改变政府与国有企业这种委托代理关系，董事长、经理、监事会主席表面上看是选举的，实际上还是上级委派的。
③企业与厂长（董事长）或经理之间的“转委托代理关系”。根据企业法和公司法，厂长（经理）或董事长是企业的法定代表人，一般由上级委派。企业并不是厂长（董事长）个人的，仅此一点，就决定了如何在企业中建立一种激励与约束机制成了一个难题。20年的改革这一难题始终没有很好地解决。改革中为了调动经营者的积极性，赋予了经营者过多的权力，而要求其承担的责任却很少，也很抽象。权责的不对称，使一些国企经营者敢于铤而走险，而制约监督机制的匮乏更使其胆大妄为。以国有企业的经营管理体制为例，国有企业实行厂长（经理）负责制，《企业法》和《转机条例》赋予企业的全部权力（包括产、供、销、人、财、物）实际上等于赋予给了厂长一个人（因其是法定代表人），而这两个法对厂长的义务规定却很少，也很抽象，特别是没有规定厂长的财产责任。实际上是厂长只负盈不负亏。这就是学者们所称的国有资产的“产权虚置”的问题，虽然名义上存在着对国有资产的国家所有权，但实际上，国有资产的使用和保护并无人关心、无人管理。国有企业的厂长、经理是企业的法人代表，他们负责企业的经营管理及国有资产的增值，但他们没有完成指标又能怎么样呢？赋予厂长这么多这么大的权力，而对厂长的监督制约措施却很弱，且由于各方面的原因也很难发挥作用。如在向企业放权的同时，为防止失控、加强对经营者的监督，规定企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与厂长（经理）往往因“哥俩好”，考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用。实践中，关系错位，放弃监督；受制于人，不能监督；缺少手段，无力监督；没人撑腰，不敢监督；明哲保身，不愿监督等情况非常普遍。关于职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深入参与。另外，政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事；国家曾通过“财税物价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事；政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵；国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数，大多由于内部人控制的严密和信息渠道不畅，只有在厂长（经理）更迭时才能发现一个个大漏洞。由于缺乏监督制约，一些国企厂长经理乘机大肆以权谋私，成了“穷庙里的富方丈”。为了解决国有企业的问题，1993年以后，我国开始进行股份制改革，希望通过建立公司法人治理结构解决国有企业的问题。公司法人治理结构的本质是妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的信托、代理关系，即股东与信托人——董事会之间的关系、董事会与代理人——经理之间的关系，包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职、董事会如何有效激励和监督经理以及如何平衡公司各相关者利益关系的问题。可以说规范的公司法人治理结构应当能够解决国有企业经营管理体制上的弊端。但近几年公司制企业没有严格按照公司法运作，加之与政治体制的不配套，国有企业的状况并没有根本改观。据笔者调查，不少企业翻牌为公司后，法人治理结构被严重扭曲，穿新鞋走老路，没有超越旧体制。企业的领导体制、决策过程依旧，管理制度、管理方法依旧，经营机制、政企关系依旧。有的尽管已成为上市公司，但企业状况并无起色。究其原因，重要的一点是公司法人治理结构被严重扭曲。例如：有的政府部门既向企业派董事、董事长，还要管理经理、副经理，打乱了公司控制权的配置规则，搞乱了公司内部的权责关系，使公司的经营劣迹无人负责；有的企业董事长、经理一人兼，董事会不能有效监督经理，在避免企业“领导班子”内部矛盾的同时失去了制衡；有的董事会成员与经理、副经理高度重合，虽然避免了“两张皮”的问题，却使董事会被经理班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，为企业内部人控制一切敞开方便之门；有的董事会对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算，民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实；有的把公司分权——制衡体制看成“董事会领导下的经理负责制”，未经董事会授权，董事长处处以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“领导”总经理，扰乱了公司的责任体制，使企业经营管理效率降低；有的国有独资企业有董事长而没有董事会；有的国有企业股票上市，在“圈”到钱后随意投资或处置，早把股东和招股说明书抛到脑后，并不想通过资本市场改善股权结构，转换经营机制；有的公司对投资者信息披露不真实、不规范，千方百计逃避社会监督，无意对股东负责；有的公司国有股占大头，经营者仍看政府脸色行事，他们认为只要把政府主管部门糊弄住，自己就可稳坐江山，小股东利益得不到保障。一些上市公司面对股价的涨落仍我行我素、不理不睬，资本市场对它的约束作用无效。新机制下的股东代表大会和监事会尚未起到应有作用，造成股份公司主要管理者的权力过分集中，公有财产由原来的“虚置”演变成为现在的由董事长和总经理支配的私有财产。这样，就使得当代中国的腐败分子的公贿、贪污和监守自盗以更加“民主”（在股东代表大会和监事会的掩护下）和普遍的方式进行着。这种被严重扭曲的治理结构，使企业的体制、机制和运转方式并未超出旧体制的范畴，是旧体制和机制在新形势下的再现和复归。公司制企业这种管理上的混乱，为一些人以权谋私提供了可乘之机。改革开放以后，中国的国有资产存在着“产权虚置”的问题，虽然名义上存在着对国有资产的国家所有权，但实际上，国有资产的使用和保护并无人关心、无人管理。国有企业的厂长经理是企业的法人代表，他们负责企业的经营管理及国有资产的增值。但他们没有完成指标又能怎么样呢？产权不清，导致假公济私的腐败行为屡屡发生。据有关部门测算，从1982年到1992年，国有资产流失高达5000亿元人民币。
从以上分析可以看出：中国企业的最终所有者和初始委托人——全体公民无行为能力，真正的所有者是国家，而国家作为所有者又是虚的，国家的力量体现在一层层的干部手里。所谓的代理经营者对所有者负责，但在他亲身体验中感受到，他的地位升迁与国有财产增殖并无多大关系，而是窥察到只要与主管上级搞好关系，就万事大吉，到头来很难避免实质上仍是企业干部对有实权的上级（不论名义叫什么）负责。若此，国有制的原有基本弊病都会变相起作用：在行政控制放松时，下面利用自主权大捞一把或急功近利；在行政控制收紧时，经济活动的独立自主名存实亡。这也正是我国国有企业目前陷入“管则死，不管则流失”这样一种“管又不是，不管又不是”的两难境地；这也正是我们体制上的漏洞，给腐败留下繁衍生息的空间。
（2）双轨制问题。社会转型期在经济体制方面最大的特征是从计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中，两种体制并存。这在客观上给权力腐败带来空前的“机遇”。对新旧体制的转化，国家采取了一种渐进的过渡方式，由于改革无先例可循，有时不得不采取“摸着石头过河”的办法逐步探索，因而在新体制的孕育和旧体制的消灭过程中，新体制的发育不全和旧体制的顽固存在，不可避免地会产生新旧体制的碰撞和摩擦，导致经济体制中的空当和经济关系的错位。在这种新旧体制的转换时期，旧的行政权力仍然对经济保持干预，而新的经济体制又缺乏有效的制约和管理，容易滋生种种腐败现象。回顾十多年改革的历史，在向市场经济过渡当中，凡是计划调节和市场调节并存、双方实力相当的时候和地方，往往正是腐败现象相对集中、相对严重的时候和地方，如价格双轨制导致的腐败。改革之初，许多生产和生活资料有计划内价格和计划外价格（即市场价）之分，而且计划价格比市场价要低得多。于是一些官员及其关系人利用权力以计划内的价格购买，然后以市场价抛出，以牟取暴利。这就是所谓的“官倒”。20世纪80年代各地成立的经协公司主要的业务就是这个。至1992年，我国仍有29种物资和2011种产品由国家分配，其分配价同市场价的差额是相当大的。据估计，1987年全社会各种物资、商品、外汇、贷款等的双轨制差价总额至少在2000亿元以上。巨大差价的存在使得政府权力直接进入市场，政府官员成为贿赂的重要对象，直接导致了官员的腐败。据浙江省纪检监察机关调查，前几年党政干部中的经济违法违纪案件有70％左右与价格双轨制条件下不规范的交易行为有关。近年随着价格改革的深化，大部分商品的价格都由市场配置，而少数关系国计民生的重要生产资料要素如原材料、能源、信贷、铁路运输等的配置权却掌握在政府部门，仍然沿用计划经济的方式进行配置。如土地、股票、房地产、外汇、产权等仍存在一级市场和二级市场之分。价格双轨制仍然存在。因此，在经济利益的驱动下，一些参与市场的利益主体，为了获得项目、资金、配额以及其他重要生产资料，就不惜使用送礼、行贿、美色引诱等不法手段，而那些在政府部门握有实权的党员领导干部就成为进攻的重要目标。由此可见，市场经济在社会生产中的成分大量增加和国家行政权力远未退出经济生活之间的矛盾，成为腐败问题产生的重要条件。正如有人所言，现在许多腐败分子是在“用计划经济的权力发市场经济的洋财”。
2．从政治体制看，我国政治体制中缺乏民主和法治，这正是造成我国腐败问题的深层次原因
民主和法治是政治体制改革的核心问题和目标方向。中国的政治体制改革就是在坚持基本政治制度不变的前提下逐步向民主与法治的治理形态转变。之所以把民主和法治作为政治体制改革的目标方向，根本的原因在于我国政治体制中缺乏民主和法治，而这正是造成我国腐败问题的深层次原因。下面笔者进行详细分析：
（1）由于缺乏民主，导致政治参与的渠道不畅，这一方面使民主无法有效制约权力，另一方面也使人民的正当利益不能通过体制表达，由此引发腐败冲动，形成庞大的腐败需求。
①由于体制内缺乏民主，无法有效制约权力，而权力不受制约必然导致腐败。民主可以对权力形成强有力的制约。这在新中国成立前我们就已经认识到了。1945年7月1日黄炎培先生到延安访问时，毛泽东主席问黄炎培先生在延安的感想时，黄回答：“我生60多年……真所谓‘其兴也悖焉’，‘其亡也忽焉’……都没有能跳出这周期率的支配力……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有，总之没有能跳出这周期率。并希望中共诸君找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”毛泽东胸有成竹地当即回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”（1）但权力是在体制内运行的权力，对权力制约的民主也必须是在体制内的民主，游离于体制外的民主不可能对权力形成真正的威慑力，只会导致无政府主义，不仅如此，游离于体制外的民主还可能与权力勾结起来，导致腐败。中国共产党虽然早已认识到这一问题，但新中国成立后受前苏联教条僵化政治模式的影响以及计划经济体制的缺陷，形成了权力高度集中的政治体制，导致政治体制内极端缺乏民主，这在上文的分析中已多处涉及。对此党和国家领导人也多次指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”虽然早在改革开放初期就已经提出要扩大民主，邓小平甚至提出“没有民主，就没有社会主义”的命题，并强调，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。1980年邓小平就提出要改革党和国家的领导制度，其后党的历次代表大会也提出要进行政治体制改革。但20多年的改革主要是经济体制改革，政治体制改革主要搞的是精简机构的机构改革，体制内的民主并没有很大的发展，民主在很多情况下停留在口号上、形式上，并没有转化为一种体制、一种制度。而民主不转化为制度，是无法形成对权力的持久、稳定的制约的，没有对权力的制度性制约，权力终究是要失控的。这时的民主至多是个别领导人的“业余爱好”，或者是一时的“心血来潮”。大量的新闻报道中一些领导人发扬民主作风的新闻正说明了这一点。
②当现有的政治体制不能保障人们的正当利益时，人们就会寻求体制外的救济，于是产生“寻租”，由此滋生大量行贿需求，导致腐败。亨廷顿在分析腐败的原因时指出：“腐败是拥有新财源的新生集团的兴起以及它们使自己在政治领域内起作用的直接产物。腐败可以是以非正常手段把新兴集团吸收进政治体系的手段，因为政治体系还不能迅速地适应形势的变化，以致无法提供合法的、能为社会所接受的正常途径以达到此目的。”这一观点对于分析当前我国的腐败问题有很重要的参考价值。我国改革开放后随着多种经济成分的发展，出现了利益主体的多元化，形成了各种新生利益集团。这些新生利益集团随着经济上的自主独立和发展壮大，迫切需要在政治上反映其利益要求，并取得政治上的合法地位以保护其利益。而现有的基于公有制的政治体制却不能给其提供合法的参政的渠道和机会，于是它们就转而通过非法的途径，通过贿赂的手段买通权力以寻求政治保护。以私营经济为例，1978年全国个体工商户仅15万人，经过20年的发展，到1999年全国仅私有企业已达到150．89万户，投资者人数达到322．38万人，雇工1699．17万人，总资产7986亿元，注册资本1．0287万亿元；同期个体工商户3160万户，从业人数达6240．9万人，总资产已达7063．38亿元，注册资本3439．22亿元。两类相加投资者人数已达3482．38万人，总资产为1．50万亿元。个体私有经济对国民经济增长的贡献率已超过70％。私营经济如此强大的经济实力在我国的法律中一直没有得到很好的承认和保护。我国20年的改革开放过程中曾长期排斥私营经济，限制私营经济的发展。尽管1978年就开始改革开放，个体工商户的合法地位随之得到了确认，但到了1983年，中央文件“对于超过规定雇请多个帮工的”仍然规定了“三不”政策，即“不宜提倡，不要公开宣传，也不要急于取缔”。私营企业的正当性直到1987年才被党的十三大所确认。1988年的《宪法修正案》才规定“允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”。但立法者对于私营经济在社会主义初级阶段的重要地位尚心存疑虑，因此接着指出，“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。不久，国务院发布了《私营企业暂行条例》。由于私营经济仅仅被界定为社会主义公有制经济的补充，社会各界乃至私营企业投资者本身都对私营经济的发展前景顾虑重重，各地的私营企业政策也经常发生摇摆。根据党的十四大和十五大精神，1999年九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》才纠正了把私营经济置于“补充”地位的观点，明确把私营经济看做是“社会主义市场经济的重要组成部分”。尽管如此，立法者在《宪法》中仍然强调“国家对私营经济实行引导、监督和管理”。这实际上反映了立法者对私营经济发展的戒备心理。由于宪法在这方面的限制，在进行市场主体方面的立法时，我国是按照计划经济的理论对不同所有制的企业分别立法，致使不同所有制性质的企业之间缺乏必要的公平竞争规则，私营经济不能公平地参与市场竞争，合法权利受到限制。由于我国的政治体制是建立在公有制的经济基础上的，其主要保护的是公有制，是为公有制服务的。私营经济的正当利益要求无法通过合法的政治体制进入到决策层。由于政党在现代社会起着利益综合和利益表达的功能，在中国能够发挥这一作用的只有中国共产党，而中国共产党20年来一直拒绝私营企业主入党。不入党，要进入决策层是根本不可能的。虽然民主党派也可以参政，但根本进入不了决策层（在我国真正的政治决策机构是各级党委）。由于在政权中没有其代言人，其正当利益不可能得到根本的维护。尽管近年他们在人大、政协中也占有一定比例，但其影响仍然非常小，无法形成“气候”。由于政治参与的渠道不畅，机会很少，它们转而寻求体制外的保护一规避法律或者收买法律。前者如私营企业戴“红帽子”冒充集体企业——这在1999年以前是非常普遍的。虽然1999年的《宪法修正案》将个体、私营经济等非公有制经济的地位和作用用根本大法确立下来，许多挂靠在国有企业名下的假国有企业纷纷摘掉了“红帽子”，恢复了本来面目。然而近年在许多行业又出现了“逆流”。如在煤炭行业内不仅许多个体小矿未摘下“红帽子”，反而有更多的个体小矿戴上了“红帽子”，其主要原因是戴上“红帽子”后能省去许多“麻烦”——容易办理生产许可证、采矿许可证、征地等手续，还能以集体企业为名，争取到许多优惠政策。更重要的是，戴上“红帽子”就等于找到了“保护伞”，虽然要向村或乡（镇）缴些管理费，却能换来煤矿的“平安”，村民不敢闹事，有关部门不敢乱伸手。特别是在近几年的关井压产工作中，戴上“红帽子”的小矿还能躲过“关井压产”的打击，以集体矿的名义蒙混过关，得以生存。一个体小矿矿长曾这样说道：“我一年向乡里缴上1万多元钱，就拿到了‘尚方宝剑’，有啥事乡里撑腰做主，一年省下来的钱远远不止1万，是低投入高产出，何乐而不为？”这种规避法律的问题有相当的普遍性，其实质仍然是变相的以权谋私。后者主要是通过直接的贿赂，具体形式主要有：
A．贿选。与私营企业主进入人大、政协是上级党组织有意安排的早期情形不同，现在有越来越多的代表、委员是通过不经党组织提名（甚至违背党组织意愿）、自行竞选甚至贿选的方式当选的，在私有经济比较发达的地区，私营企业主对人大、政协选举的影响越来越大，还有的私营企业主不满足于当选普通人大代表和政协委员，而且积极争当常委甚至更高职务（如浙江温岭“黑老大”张畏就是通过贿赂当上宜都市政协副主席的）。同时，私营企业主也大量地进入各种群众团体（共青团、妇联、工商联、民营企业协会等）。
B．收买。私营企业主对政治影响力的追求是由表及里，逐层深入的，他们不甘愿仅充当人大代表、政协委员等“政治花瓶”，不满足于边缘性的参政议政功能。资产阶级作为资本的代言人，作为市场交换规则的忠实信奉者，其在政治上的基本要求就是以金钱支配国家权力。他们对地方政治权力的购买和控制，主要有两种途径：一是通过收买当地主要官员甚至主要政府部门，通过官商综合体的形式，使地方政权为我所用，所谓的“官员傍大款”就是这种情形的生动写照。在这种类型的权钱交易中，不是权力支配金钱，而是金钱支配权力，湛江和厦门远华走私案是这方面极为典型的例子，通过金钱收买，私营企业主便使相当范围的国家权力网络为其个人利益服务，赖昌星甚至能按照自己的意愿更换级别不低的党的干部。二是通过合法化途径，直接控制地方政治权力。不少地方曾作为奖励措施，对资产雄厚的私营企业主委以县（市）、乡（镇）领导职务，也有的私营企业主通过人大正式选举成为地方政府领导，比如，在1998年，云南省弥勒县的私企老板王树华当选该县副县长。类似的通过正式选举机制获得控制权的情况在农村基层尤其普遍，一方面由于私营企业在农村因没有国有企业的对抗而经济上一枝独大，另一方面由于较自由的农村村民自治选举制度的推广，很多农村的乡镇和村级党组织与行政领导由私营企业主担任。
C．在个案中通过贿赂使其免受处罚或逃避税收。这种形式在实践中应当是最多的。最好的说明就是私营经济的发展速度与其对国家税收的贡献不成比例。近年税务系统发生的以税谋私的职务犯罪大多数是私营企业的行贿引发的。
（2）由于实行人治而不是法治，导致权大于法，权力失去制约，由此引发腐败。受几千年人治传统的影响，新中国成立以来我国一直实行的是人治，而不是法治。虽然近年中央提出要实行法治，但几千年的历史传统是很难改变的，甚至在将来很长一段时间都很难改变。人治的突出特征是由某个个人来决定国家和社会的命运，他手中掌握着至高无上的权力，凭自己的意志对整个国家和社会进行管理。这必然导致人（统治者）大于法，统治者的利益高于广大民众的利益，统治者的意志高于广大民众的意志，统治者不受法律的约束，凌驾于法律之上，而且以自己的利益和好恶随意修改法律法规，可以随意地处置被统治者。可以说，言出法随，权大于法，权力不受制约，这就是人治的基本特点。而权力不受制约必然导致腐败。所以说，人治与腐败是共生关系，有人治就必然产生腐败。回顾中国几千年人治的历史，就是一部腐败的历史。综观当今中国腐败现象，到处都可以发现人治的阴影。个别领导人一句话、一个指示就可以决定一项工程的决策。如近年媒体所称的“拍脑袋决策”、“首长工程”等。近来造价1．6亿元的武汉外滩花园和耗资几百万的南京紫金山“观景台”被拆除了，由此给国家造成了巨大损失。而这两个严重违法工程在其兴建之初竟一路绿灯。甚至在媒体多次揭露后仍然获得批准。这一案件突出显示了人治下权大于法的危害性：只要有关领导“批示”一下，法律在一个地方、一个环节就可以“变通”，就可以不执行。全国政协副主席钱正英在全国城市规划法专项检查的总结中一针见血地指出：“主要问题是法人违法、领导违法、执法者违法。”
人治不仅直接导致腐败，更重要的是它使反腐败也变得不确定，有时甚至不可能或使反腐败沦为权力斗争的工具，更严重的甚至危及反腐败力量自身。这是因为在人治条件下，反腐败反谁、怎么反以及反到什么程度、范围等，都是在个别领导人的权力控制之下的。“反和不反，依人为转移，依权为俯仰”。回首十几年的反贪历程不难发现，我们的反腐败斗争基本上是靠上级的影响力（即人治）而不是靠法治来推动的，这导致了反腐败斗争中一些不正常现象。譬如20世纪80年代末，中央为了平息民愤，发出了反腐败的号令，紧接着最高人民法院、最高人民检察院发布了敦促腐败分子投案自首的通告，轰轰烈烈地掀起了一次反腐败浪潮。那么在此之前腐败现象不存在吗？不是；是两院没有反腐败的职能吗？不是；是法律没有对腐败现象作出规定吗？也不是。关键是中央没有发出号令，司法机关岂敢轻举妄动？似乎仅有法律规定，但会议不开，领导不讲，反腐败就师出无名。至于具体案件，特别是大要案，如没有领导的批示则更是寸步难行，一个案件请示报告制度就卡死了（根据党内有关规定，凡县（处）局级以上的领导干部案件，必须按干部管理权限的规定，先由上级党委批准才能立案调查、审理、公开或登报）。如此给人的印象是，法律只是一件摆在身边待用的武器，上面说用，司法机关就拿起来；上面不说话，那么它就只能在那儿搁着。重视长官意志忽视法律效力的负面影响是显而易见的。虽然法律每天24小时都在生效，但会议不可能每天都召开，领导也不可能每天都讲话，这就导致反腐败斗争时紧时松，所谓波浪式前进。被惩治的，自认为运气不好，赶上这一拨了，而不认为是“伸手必被捉”，法律时刻在起作用；没有被惩治的，风声紧时收敛一些，风声一过，更加猖狂。久而久之，腐败分子也掌握规律并进而利用规律了，怎能遏制腐败？特别是领导审批案件，弊端更多。我们常常看到这样的报道，对某某案件某某领导亲自批示，才使案件得以顺利查处。从个案来看，这当然有好处。但对整个反腐败斗争来说，却弊大于利。因为依赖领导批示仍是人治的表现，而人治在任何情况下都不如法治可靠，既然是人（即便是圣人）治，它总要受到形形色色的局限。首先，不是所有的案件都能送到领导面前。领导大都很忙，统筹全局，百事缠身，政法工作只是其中一个方面，他能在这方面倾注多少精力？而案件又只是政法工作的一个方面，他能批示几个案件？其次，即使案件能够到达领导面前，他能否客观全面地了解情况。因为现在不少案件是恶人先告状，容易混淆视听。第三，即使客观全面了解情况了，领导能否作出正确的指示？有些领导本身就不干净，如成克杰、胡长青等，怎能有反腐败的决心？更别说有的案件直接或间接地涉及领导本人。更有甚者，有些地方的领导囿于认识水平和自身利益，以保护经济建设为由，对所谓的“重点企业”画圈保护，没有党委主要领导人的许可，司法机关不得入内办案，致使某些企业成为合法的腐败特区。从本质上看，腐败现象是公共权力和个人私欲的结合。而人的欲望是一种人性之本能，天生就有，人人都有，问题只在于你能否控制或控制得怎样而已。所以人治是最不安全的，人治是最不值得信赖的。靠人治的方式来制约人的私欲，自然是“抱薪救火，薪不尽，火不灭”。只有靠人的理智确立起来的法治秩序，才能有效遏制私欲的泛滥。
3．政治体制与经济体制的不适应为腐败滋生提供了机会
我国经济体制改革起步较早，取得的进步也很大，如今过去的计划经济体制已基本上不存在了，社会主义市场经济体制已初步建立起来。经济体制的这种深刻变革要求政治体制与之相适应，而我国政治体制的改革严重滞后，不但不能适应经济体制的要求，反而严重阻碍了已初步建立起来的市场经济体制的效能的发挥。对此邓小平早在1986年就指出：“重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求。”“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性，不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”1986年至今，我国经济体制已经发生了根本性的变化，而政治体制与1986年相比却并没有显著的变化。严重滞后的政治体制使新的经济体制严重扭曲变形，几乎使新的经济体制成了一个空壳或花架子，如实行股份制改革、国有企业转化成公司制企业。公司制企业内部实行股东会、董事会、监事会的三权分立、相互制约，这有利于保障资产的高效、安全运营。这一机制发挥作用的关键是董事和监事都必须是真正选举产生的。但是由于党管干部的原则，股东、董事、监事、经理等都是组织部配备的，上级委任的，这就使相互制约大打折扣。特别是，党委书记摇身一变成了董事长，过去的厂长成了经理，工会主席成了监事会主席。这又回到了过去的党委领导下的厂长经理负责制。这种公司制仍然不是现代企业制度，仍然无法有效制约权力。总之，经济体制每前进一步都会深深感受到政治体制的掣肘，使经济体制留下腐败的漏洞。
市场经济是法治经济，具体表现在社会经济活动中各个主体的权利、义务和行为以及政府行为等方面都以法律的形式来全面规范，即一切经济活动法治化。而我国至今仍然是一个人治社会，权大于法。人治下搞市场经济，为权力广泛干预经济提供了大量机会。如市场经济是自主经济，要求充分尊重市场主体的意志自主性。而人治是不可能尊重市场主体的自主性的，它尊重的是长官意志。市场经济是契约经济，要求充分尊重契约自由，约定优于法定，尽量减少行政干预，而人治强调权力的无所不在、无所不能，法（长官意志）定优于约定。市场经济是竞争经济，要求进行公平合法的竞争，而人治崇尚官商结合，权力经商，限制或排斥竞争。市场经济是市场调节和国家宏观调控有机结合的经济，要求首先充分发挥市场调节的作用，国家宏观调控在法律的约束下进行，而人治强调行政权力优先，且不受法律的约束，随意干预经济，市场调节很难被尊重。市场经济是开放经济，要求开放国内国际市场，建立统一的调整规则，而人治为一己私利大搞地方保护主义、地区封锁，强调言出法随，一言立法，也可一言废法，破坏统一的法律体系。从上述分析可以看出，人治下的市场经济会给权力进入市场提供广阔的空间，导致权力市场化、权力商品化、权力资本化。这必然导致腐败。
（五）从法律环境看，预防和惩治职务犯罪的立法不完善，执法不严，客观上放纵了腐败
1．从立法来看
（1）反腐败立法不完善使犯罪分子有机可乘
①反腐败立法的总体评介：廉政政策制度多，法律法规少。从新中国成立，制定第一部反腐反贪法规，到近年来出台的一系列法律法规党纪，已大约有300多项。笔者认为，这些条文法规对进一步惩治腐败起到了强有力的作用。但另一方面，由于这一系列法规、条文的不系统、不配套、不均衡，彼此显得有些分散、零乱和繁杂。一是政策制度性规定多，法律法规性规定少，缺乏权威性和强制性，难以严格规范和约束党员干部特别是领导干部的行为，这就使反腐败的成效大打折扣。特别是目前还没有一部反映廉政建设总体要求和规划的《廉政法》、《反贪污贿赂法》等。《公务员条例》的颁布实施，虽然对加强廉政勤政建设、惩治腐败、规范公务员的行为和道德起到了较大的作用，但是，《公务员条例》仅仅是法规层次上的行政法规而不是法律层次上的法律，这一制度效果却最终关的法律法规如《举报法》、《监督法》、《新闻法》、《财产申报法》等迟迟没有出台，这使得现有的反贪立法得不到配套制度强有力的法律支撑。再如纪检监察机关采用的“两规”“两指”由于没有法律依据，实践中受到很多质疑。纪委实施“两规”，即要求党员在规定时间、规定地点配合组织查清问题，并未得到法律的授权，只是党内制度中的规定。“两指”在行政监察法中做了规定。在运用过程中，有强制实施、限制人身自由的现象；有不符合条件也用的现象，如有的不经审批，不管有没有证据，用上再说，有的企业也用上了“两指”；有检察院直接参与的现象。这些规定和做法确实与宪法、刑事诉讼法规定的公民自由权、无罪推定的原则有不一致之处，甚至有冲突。二是禁止性规定多，明确法律后果的少。从1998年到现在，只是中纪委的报告中就提出了30多个“不准”和“禁止”。这种规定只有行为模式，缺乏法律后果，从而大大削弱了法律的强制性和威慑作用，既不利于执行和监督，又影响到廉政的教育和惩戒作用。再如许多法律法规对于违反程序规定的行为的效力，往往不作规定，更罕见违反程序规定要承担责任的要求。三是应急性的多，整体配套的少。什么成风了，就急忙出台一些抑制性措施，缺少通盘考虑和科学预测，相互之间及内容之间不配套。这容易导致运动式反腐，导致反腐败时紧时松。四是原则性的多，可操作性的具体规定少。如政务公开、厂务公开、村务公开等只有原则性规定，缺乏具体操作性规定。五是追惩性的多，预防性的少，对公务员的日常行为的预防性规范极其缺乏，有的只是几条原则性的道德规范，没有约束作用。六是规定内容弹性大的多，刚性强的少。容易被人钻空子，搞“上有政策，下有对策”。如《刑法》第383条规定：“个人贪污数额在10万元以上的，处十年以上有期限徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。”个人贪污数额在10万元以上的，处刑的幅度差别如此之大，不但导致司法实践中的畸轻畸重，也容易滋生司法腐败。七是立法不平衡。A．权力与权利立法在整个立法体系中不平衡。行政权力的立法过于膨胀，市场经济主体的权利和公民的政治权利的立法显得短缺，无以达到以公民权利制约权力。B．管理性立法与控权性立法的不平衡，亦即授权立法与限权立法的不平衡。据统计，十多年来，以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的80％以上，而监督行政权力的法律法规只占0．87％。c．经济立法与政治立法的不平衡。据统计，十多年来，经济与行政方面的法律法规占总数的60％，而民主政治方面的只占4％。另外，行政权力规范多，行政程序性规范少，容易导致暗箱操作。特别是对权力机关、行政机关社会舆论监督方面的立法基本上还是空白。由此可见，监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存在空当，失去了栅栏阻挡的权力，增加了其滥用和腐化的可能性。八是针对党员的道德规范多，针对公务人员的行为规范少，使许多公务人员的违纪违法行为查有实据，罚无明文。另外，一些原有的法规、制度脱离客观实际，不合时宜，早已不适应形势发展的需要，但至今仍然在沿用。A．隐形腐败。某建筑队为争一建筑项目，向某主管官员行贿，但并不直接送钱，而是仅送一盆价值十几元的花，过了几天，自称“花商”的人找上门来，愿出数千元买走此花；送花的建筑队在项目竞争中获胜。这种情况严格按照法律很难定罪。B．法人腐败。有的机关团体甚至将某些堪称腐败的行为作为制度加以确定，其领导干部大多超标准住房，超标准用车，公费使用“大哥大”。一旦被追究，还振振有词：“这并不违背机关的规定。”C．攫取无形财富。不经严格考试而取得文凭，利用权力的影响为亲属子女安排收入高、福利好、既保险又稳定的工作。目前这些行为还无法律依据进行处理。D．渎职犯罪没有规定决策失误罪。决策失误是一种常见的行政行为，其所造成的损失往往比贪污贿赂大，危害也更严重。但长期以来，司法实践并没有将决策失误与犯罪直接挂钩，除部分造成国家、集体财产严重损失者被追究渎职罪之外，相当数量的决策失误者并没有受到什么法律制裁，有的甚至官照当，错误继续犯，仅以一句“交学费”了事。如2000年9月，原重庆市副市长秦昌典、原重庆市经委主任王式惠签订、履行合同失误，造成国家经济损失1019万美元。虽然损失很大，危害严重，但所受处罚很轻。E．贿赂罪的立法规定不完善。1997年新《刑法》仅规定了受贿、行贿、介绍贿赂三种形式，且将贿赂的内容限定为财物。性贿赂等能够满足人的精神利益或某些非物质性利益的情形还没纳入刑法打击范围。司法实践中，不断有接受性贿赂甚至“包二奶”者逃避法律的惩罚，仅以“生活作风”问题受到党纪、政纪处分。F．挪用公款罪的规定不完善。该规定仅禁止挪用公款，不禁止挪用公物，使实践中大量的挪用公物的仅以党纪处分了事。G．我国《刑法》第395条规定：“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。”从现行刑法的规定看，只有国家工作人员才能构成巨额财产来源不明罪的主体。但从实践看，国家工作人员亲属往往代替国家工作人员抛头露面索贿受贿，国家工作人员则运筹帷幄、垂帘指挥。国家工作人员的职权在这种情况下也泛化为其私权力，成为其亲属大肆敛财的工具，其财产也归其亲属所有，对此既不能以该罪处罚，其近亲属也不构成受贿罪。巨额财产来源不明罪法定最高刑是5年有期徒刑，即使国家机关工作人员财产或支出高出其合法收入的千万、亿万，也只能处5年以下有期徒刑，这明显地违背了罪刑相适应原则。因为巨额财产来源不明罪本质上与贪污罪、受贿罪是一致的，都是国家机关工作人员职务犯罪，其巨额财产往往就是靠贪污、受贿等手段获得的，而贪污、贿赂罪最高法定刑是死刑，这在量刑上违背了均衡原则。如海南省公安厅原副厅长路景林因受贿人民币18万元被判处有期徒刑10年，而因有357万余元人民币、9万余元美元、48万余元港币不能说明合法来源仅被判处有期徒刑10年。安徽省阜阳市原市长肖作新因受贿被判处无期徒刑，而其有1300余万元巨额财产来源不明仅被判5年有期徒刑。我国刑法对巨额财产来源不明罪的法定刑规定得过轻，且与贪污、受贿罪的规定存有矛盾或脱节之处，结果给了贪官们以可乘之机、可钻之空。从某种意义上讲，这不仅没有达到严厉惩治腐败分子的目的，反而给了其一根“救命草”，减轻了其刑罚，使其逃避了法律的严厉制裁。无怪乎有人把“巨额财产来源不明罪”称为贪官的“免死牌”！H．玩忽职守罪的量刑较轻。《刑法》第397条规定，玩忽职守罪法定最高刑是7年有期徒刑。这往往与其造成的损失和危害不相符。如2000年浙江省杭州市下城区石桥镇原党委副书记蒋跃良受贿、玩忽职守一案，尽管其受贿4．9万元，违规以行政机关的名义为企业担保贷款，造成1000多万元的损失，但却只判处有期徒刑5年；湖南省株洲冶炼厂原厂长曾维伦玩忽职守案，给国家造成十几亿元的损失，但却只判处有期徒刑2年，缓刑3年。这种量刑畸轻的结果使得罪刑不符，从而客观上降低了刑罚的震慑功能。
（2）一般立法中赋予执法者的自由裁量权过多过滥，给腐败分子提供了大量寻租机会
如《中华人民共和国税收征收管理法》第37条规定，纳税人有三种行为之一的，“由税务机关责令限期改正，逾期不改正的，可以处以二千元以下的罚款；情节严重的，处以二千元以上一万元以下的罚款”。对违法者进行处罚，本身无可厚非，但是问题出在处罚尺度的设定上。由于《税收征管法》只规定“情节严重的，处以二千元以上一万元以下的罚款”，而没有进一步明确究竟在什么情况下应当罚款二千元，什么情况下罚款一万元，什么情况下才应当取上下限之间的某个值，所以对于某一具体的违法行为究竟如何处罚，便由税务人员自行掌握。税务人员的这种自由裁量权直接导致了这样一种情况：一方面，二千元与一万元之间的巨大幅度，足以使某些违法者不惜通过行贿来减少个人的经济损失；另一方面，从税务人员的角度来看，收取贿赂并降低罚款额并不是一件十分困难的事情，因为这方面的法律规定本身就相当模糊，并且留有很大的空当。所以，他们只要把罚款总额控制在二千元至一万元之间，便不会违反有关的法律规定。而且，这些人甚至不必担心这种权钱交易会被外人察觉，因为法律并未规定他们有就其最后的处罚决定向其他人作出解释或说明的义务。既然根本不必解释什么，那么他们也就根本不会遇到难以自圆其说的尴尬局面。类似的规定在我国大量的经济法律法规中可以说比比皆是。如《中华人民共和国产品质量法》第37条规定：“生产不符合保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国消费者权益保护法》第50条规定：“经营者有下列情形之一，《中华人民共和国产品质量法》和其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得的，处以一万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照。”《中华人民共和国反不正当竞争法》第25条规定：“违反本法第十条规定侵犯商业秘密的，监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。”《中华人民共和国商业银行法》第74条规定：“商业银行有下列情形之一的，由中国人民银行责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得的，处以十万元以上五十万元以下罚款”。《中华人民共和国建筑法》第64条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”这一规定更是离谱，连罚款的上下限都没规定，实践中怎么罚都不违法。至于《刑法》中“情节显著轻微”、“情节严重”、“情节特别严重”、“数额巨大”、“数额特别巨大”、“从重、从轻、”等规定更是多如牛毛。
在上面这些例子中，法律本身的弹性过大，为执法者提供了无穷无尽的腐败机会。这样，“法律条款的增多，产生腐败的可能性也增大”，“在一个腐败风气普遍的社会里，通过严厉的反腐败行为法律，只不过为腐败行为提供更多的机会而已”。无怪乎老百姓说：“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告，原告被告都吃完，还说法制不健全”。
2．从执法来看，由于执法不严，一方面为腐败提供了大量机会，另一方面致使腐败的收益远大于成本
（1）查处腐败，失之于宽，失之于软，致使腐败的收益远远大于成本
近几年查处了很多腐败案件，但腐败仍然不断滋生蔓延，造成这种状况的一个重要原因在于打击力度不够，没有产生相应的威慑效应。
这首先表现在党纪政纪处理环节，存在着严重的腐败保护主义。党纪政纪是预防腐败犯罪的第一道防线。通过党纪政纪的处分，可以限制甚至剥夺违纪者的权力，从而也限制了违纪者继续违法犯罪的能力和手段。但实践中由于腐败保护主义的影响，造成以“风”挡罪、以罚代刑、大事化小、小事化了，使党纪政纪的处分成为一些腐败分子的避风港。对这一问题，尉健行早就指出：“现在这方面值得注意的是党内有的人搞‘好人主义’和庸俗关系学，执纪偏软、偏宽。对那些敢于无视党纪国法、腐败堕落的干部，必须用重典。不痛不痒的处分只会产生负面效果。”当前腐败保护主义突出表现在：①认识糊涂、观念错位。少数人总是把经济建设与廉政建设对立起来，认为“经济要上，廉政要让”，认为搞市场经济，允许犯错误踩“红线”甚至越“雷池”，认为查处“能人”会扼杀人才，堵死财路；一些领导对“保护干部的积极性”不能作正确理解，对一些经济犯罪的干部常常采取保护的措施，使一些犯错误的干部有恃无恐。有些地方甚至把过去在经济问题上犯过罪判过刑的人当作“经济能人”重用。凡此种种，使得一些人对腐败分子采取“温柔态度”。另外，由于有些人对腐败态度暧昧，认为腐败“闻起来臭，吃起来香”，因此对腐败情意缠绵，羡慕腐败分子而加以保护，保护上级以求“靠山”不倒，保护同级以盼投桃报李，保护下级以图得到更多的选票与利益。②规定某些领域或某些单位不能设监督机构，也不许监督机关进去检查；规定某些人物的腐败问题不能查，任其逍遥法外。③宣称“查内不查外、查下不查上”，而当外单位或上级发生的腐败案件涉及本地部门，派人前来调查时，他们又拒不配合，甚至出假证，设官卡，阻挠调查。④将信访举报信件交给被举报人，或把举报内容“通报”给被举报者，让其预做手脚，防备查处。⑤有案不立，瞒案不报，压案不查，或拖案不决。根据纪检监察机关的统计资料，1992年10月至1997年6月，全国纪检监察机关收到举报线索755万条，仅立案731000人，只占9．7％。90％多的没有立案，这绝对不是正常现象。广东省徐闻县原县委书记苏凤娟在位时非法所得赃款128万元，港币10万元，在荣升省民政厅副厅长时，省纪检检察部门收到多达两麻袋的举报信，而上级部门对她专门调查的结论却是：“没有任何问题，非常称职的好干部。”某国有企业1995年发生了一起合伙贪污大案，贪污数额最多者达2万余元，少的也有5000余元。问题查清后，该企业的主要领导不经上级主管部门批准擅自处理，使该案中的4人逃离了法律的制裁。某乡一副乡长受贿7000余元，本应报上级有关部门处理，可该乡党委主要领导息事宁人，越权对案件当事人予以党内严重警告处分。直至有人举报后，才使案件得以公正处理。由于瞒案不报，有些单位腐败现象频频发生，积重难返。⑥对查办腐败案件明里支持，暗中干扰，或说情袒护，或“打暗语，使眼色”，或为被查者歌功颂德，乃至这边查处，那边提拔，或通风报信、内外勾结，造成阻力与压力，使案件查不下去。如哈尔滨市国贸城原董事长兼总经理张庭浦违法犯罪一案，在案件检查开始时，张庭浦动用100万元的钱物贿赂有关人员后，办案工作遇到了来自社会方方面面的干扰，有的直接出面说情，有的幕后操纵干扰，该捕的不能捕，该查的不能查，先后有6名执法执纪人员被拉下了水，结果许多问题无法深入，有的问题被淡化、摆平，使得这个后来轰动全国的大案在第一回合的较量中以调查工作严重受挫而告终。⑦以功掩过，以教育代替处理，以态度好否定必要的处分，以种种理由为腐败开脱罪责，大事化小，小事化了，或者以纪代法、以罚代刑，使法律、纪律处分不能到位；有的还以“易地为官”帮助腐败分子逃脱惩罚。如广东省佛岗县原副县长陈榕华为了筹集50万元为自己购置一辆丰田车，竟然挪用扶贫资金与农业发展基金27万元，又向下属各局强行摊派23万元。事发后的处分仅仅是撤职，而没有法办。2000年兰州市开除了5名县处级违纪违法领导干部的党籍，除兰州市社会保险事业管理局原局长王武堂被开除党籍，同时建议开除公职并由司法机关继续审查外，另外4人无一移送司法机关，也无一被建议开除公职。这其中：兰州市西固公安分局原副局长马立阳，因虚开发票、私自销售警用器械等被开除党籍和行政撤职后，照旧是一个拥有警察身份的公务员；兰州市科协原副主席马生禄，单单“非法获取银行利息高达358．9万元”这么大数字的“非法”收入，仅以一个党纪政纪处分就了结了；兰州市连城铝厂原总会计师钟玉成，光收受贿赂就达人民币2．6万元、港币3．9万元，应被追究刑事责任，仅以开除党籍作为最后的、最高的处分，使其逃脱了法律的应有惩罚，在一定意义上岂不是以“党籍抵罪”吗？⑧对被处分者名降暗升，职降而利不损，位低而威不减，甚至由基层机关，由瘦缺换肥缺，由虚职变实职。如原陆川县委副书记、常务副县长丘春桂因风流韵事寻找打手报复，打人行凶，故意伤害领导人事发后不久，竟然被调到桂林市临桂县当上了县委书记。北京一个总公司的董事长因为用公款带着情人去旅游开会，被查处给了个严重警告处分，没几天却被平级（局级）调到计委上任，真是因祸得福。⑨搞迂回战术，虽则迫于党内外压力而处分了被保护者，但不久就瞅准机会给他官复原职，甚至提拔重用，让人觉得“搞腐败有功”。⑩党纪政纪处分难兑现。严格执行纪律，是严惩腐败的重要环节。但是在落实处分决定过程中，存在着地方和部门保护主义、好人主义等问题，执纪失之于宽、失之于软。一些地方纪律处分决定不宣布、不装档案；个别干部甚至被处分不久就被提拔重用等。各级纪检监察机关按照中央纪委第五次全会提出的“对几年来查结案件的处分决定执行情况进行全面检查”的要求，自2001年3月起，对近年来查结案件的党纪政纪处分的执行情况进行一次全面检查。据统计，自1997年10月至2000年12月，全国纪检监察机关共下达党纪政纪处分决定60．9万份。其中，处分决定已全部执行的57．7万份，占96．6％；处分决定执行不到位的2万份，占3．4％。湖北省纪委、监察厅对所属各地纪检监察机关1998—1999年期间作出的党纪政纪处分决定执行情况进行检查，发现全省受行政降级和党内撤职以上处分的1273名副科级以上党员干部中，有140人所受处分决定未被执行，其中未按规定降低工资和变动职务的占136人。据《楚天都市报》报道，近两年来，湖北大冶市共有200多名违纪违规党员干部受到党纪政纪处分。由于少数违纪干部所在单位从单位利益出发，“处分决定”下达后，应归档的材料不归档，应撤职的变相任职；少数单位领导还姑息迁就违纪人员，该清除出队伍的未清除，该调离岗位的未调离，致使60份“党纪政纪处分决定”成为一纸空文，如同“白条”。其中一名因受贿被判刑的干部，至今仍在其单位拿全额工资。
其次表现于刑事诉讼的各个环节，在立案侦查阶段，存在着大事化小、小事化了的倾向，这导致犯罪“黑数”（没有被查处的犯罪数量）不断增长。根据最高人民检察院工作报告中的统计数字，1993—1997年共立案侦查职务犯罪案件387352件，仅起诉181873人，即使假定一案只有一人，两者相比较，起诉人数只占立案人数的47％。如果与检察院收到的举报线索180万件相比较，则起诉数只占举报数的10．1％。近几年的情况大致相同。职务犯罪案件成案率如此之低，说明有严重的放纵犯罪之嫌，也说明腐败黑数至少有一多半、大部分人没有被查处。值得注意的是，这种放纵犯罪的倾向近来有制度化的趋向。如据《江南时报》消息：珠海市检察院为了给那些已经利用权力获取了不正当利益，但主观恶性不深的海关官员一个悔过自新的机会，便开设了“悔过账户”，要求凡有贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产、私分罚没财物等职务犯罪行为的人员，在一定期限内，以不公开姓名及身份的方式，退清赃款。只要退款数额与日后检察院查证的数额没有明显出入的，检察机关就视同自动投案，不对其采取拘留、逮捕等强制措施，而依照法律、政策从宽处理，直至免予追究刑事责任。检察院未经审判一纸通告就免除了这些腐败分子的刑事责任，这种做法显然没有法律依据，检察院凭什么免予追究刑事责任？另据《河南商报》报道，四川省在打击在逃贪污、贿赂等犯罪嫌疑人专项行动中，专门制定了从宽处理投案自首人员的措施：凡贪污、受贿金额在5万元以下，犯罪嫌疑人若能主动投案自首，退清全部赃款赃物，且对单位和国家未造成重大损失，原则上可以不起诉、不进行刑事处罚、不追究刑事责任。如此宽大的“自首令”对于犯罪分子来说划得来，只要自首，罪行一笔勾销。四川省有什么权力将《刑法》规定的起刑数额从“五千元以上”“突破”到“五万元”？而且它根据什么规定作出不起诉决定呢？
在审判阶段，对腐败分子有罪不判、重罪轻判、轻罪不判的倾向比较严重。根据最高人民检察院和法院工作报告，1993—1997年，对职务犯罪，法院判刑人数为检察院立案人数的41％，1998年为45％，1999年为41％，2000年为39．7％，2001年为42．6％。有一多半的人被立案调查后没有被判刑；另有资料显示，1993年至1998年我国因腐败而受查处的官员被判刑的仅有6．6％。根据最高人民法院和最高人民检察院2003年的工作报告公布的统计数字，1998年至2002年全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件207103件，涉嫌犯罪的县处级以上干部12830人，而同期全国各级法院共判处贪污贿赂等职务犯罪分子83308人，其中县处级以上公务人员2662人。假设一案只有一人，两者相比，前者占后者的比例分别为40．2％和20．7％。职务犯罪分子的成案率、判刑率如此之低，使得相当多的职务犯罪分子逃脱了刑法的处罚。特别是在“有立功表现”的幌子下，对罪犯的惩处越来越轻。表现在：一是死刑适用较少，无法有效地震慑犯罪。按照刑法规定，贪污受贿10万元以上就可以判处死刑，但近年贪污受贿几十万、几百万元而被判死刑的寥寥无几，甚至贪污上千万的仅判了死缓。二是大量适用缓刑，实际上使犯罪分子逃脱了惩罚。据《经济日报》报道，某市1997年判决经济犯罪分子104．人，其中缓刑65人，占62．50％；1998年判决97人，其中缓刑63人，占65％。有个基层法院判决6人，全部为缓刑，占100％。这些还不包括免予刑事处分的案件，判处缓刑的经济案件9 5％是万元以上的大案。再如1999年合肥市两级法院对检察机关起诉的自侦案件生效判决48件50人，其中贪污贿赂案45件47人，渎职案3件3人，共对22人宣告缓刑，免予刑事处罚9人。宣告缓刑人数占生效判决人数的44％，免予刑事处罚的占生效判决人数的18％，两项合计为62％。另据《检察日报》报道，据某市检察机关统计，1999年至2000年9月，该市两级法院判决的306名职务犯罪罪犯中，被判处缓刑或免予刑事处分的多达250人，占81．7％。据笔者调查，对腐败分子如此大量地适用缓刑或免予刑事处罚的情形在全国各地的法院中屡见不鲜。缓刑过多，不仅使法律权威丧失，也极不利于对此类犯罪的有效惩治，严重削弱了刑罚的威慑作用，社会效果、法律效果很不好；同时造成一种恶性循环，过于宽松的判决结果使有些国家工作人员看到职务犯罪惩治较轻，侥幸、冒险心理进一步强化，以身试法，顶风作案屡禁不绝。近年腐败分子“前腐后继”与此有很大关系。三是财产刑适用很少。现行刑法总则中对罚金和没收财产作为附加刑加以规定。分则中对腐败性犯罪处以罚金未作规定，对处以没收财产虽有规定，但只限于赃款、赃物或实际追缴的赃款、赃物。而在司法实践中能够认定为赃款赃物的只是其非法所得的很少一部分，这使得一些腐败分子虽然政治上受到了打击，但经济上损失不大。有的案发前将其赃款赃物转移给其近亲属所有，逃避查处，一些腐败分子由此产生“牺牲我一个，幸福全家人（或几代人）”、“痛苦一阵子，舒服一辈子”的宽慰。
在判决的执行阶段，对腐败分子的判决执行也不严，表现在，一是许多腐败分子在监狱的待遇比一般犯人要好。据笔者调查，一些腐败分子由于过去的权势和金钱，在狱中备受礼遇，尤其是查处前官职较高的腐败分子在监狱中一般从事的都是很轻很舒服的劳动，如养花、收发报纸、打扫卫生等。监狱对他们的管理也很松。如贵州省遵义贪官姜云宽因犯受贿罪被判处有期徒刑13年，在监狱服刑期间，姜云宽的亲属朋友乘车入狱，为姜祝寿。原萧山市市长莫妙荣1996年被判无期徒刑入狱后，竟然出现了送礼探望者络绎不绝的现象，仅头一个月就达25人次，不到一年，已有200人次送礼送物，其中不乏有权有势之人。二是腐败分子办理减刑、假释、保外就医、监外执行的比较多，这实际上使犯罪分子逃脱了惩罚。由于腐败犯罪分子案发前所具有的较为优越的政治、经济地位和复杂的人际关系，决定了他们在案发后的活动能量要远远大于其他犯罪分子。他们办理减刑、假释、保外就医、监外执行比一般犯人更为容易。有人对此讽刺道：“贪污受贿几十万，被告席上站一站，劳改农场不用去，‘生病’早早把家还。”。这种不正常现象的客观后果是：严重削弱了法律的威慑力，致使刑罚不能从根本上打掉犯罪分子的嚣张气焰，使刑罚失去了一般预防的作用。
总之，不仅腐败行为被揭露的概率低，而且揭露后处理得轻；被举报的腐败行为仅是客观实际存在的一部分；举报后被证实的又仅是举报的一部分；被证实后，又被“护”一批（庇护）、“代”一批（以罚代刑、以纪代法）、“缓”一批（判处缓刑）、“放”一批（减刑、假释、保外就医），真正在监管场所改造的又仅是被证实的一小部分，这就像剥大白菜，剥掉一圈又一圈，硕大的白菜最后只剩下一点点菜心。据统计，1993年至1998年，每100名受党纪政纪处分的干部只有42．7人被立案侦查，最后被判刑的只有6．6人。“这意味着一个人贪污受贿，只有6％的概率被绳之以法，这几乎可以说是一个‘小概率事件’，自然就会惹得很多人心动了。”由于腐败被查处的概率太低，致使腐败的收益远远高于腐败的成本和承受的风险。
根据公共选择理论，公职人员在进行腐败的选择时有一个成本核算、收益比较分析的过程。腐败成本越高，腐败的预期收益就越小，腐败分子就会认为腐败是不值得的。腐败现象发生的可能性也就减少。反之，腐败成本越低，预期收益越大，腐败分子就越倾向于选择腐败，腐败现象发生的可能性就会增加。根据上文的分析可以看出，当前我国公职人员的腐败成本很低，表现在：
①心理成本不高。一方面表现在信仰的弱化，价值观的蜕变，道德的沦丧使一些人在心理上轻而易举地“叛离”社会道德，盲目追求私利。另一方面表现在社会腐败风气之下一些人对腐败行为失去公正的评价，从而放纵腐败行为的发生。
②经济成本很少。当前，我国正处于经济体制转型期，市场经济体制尚未完善和健全，法律、法规滞后，给腐败者有机可乘；同时，由于现行政治体制中权力高度集中，监督制约软弱松散，上级对下级的监督浮于表面，外部对内部的监督流于形式，下级对上级的监督犹如空话，使腐败行为实施不需要花费很多精力，贪污受贿易于得逞。
③制约成本低下。A．发现成本过低。如前所述，腐败行为如不被发现，其制约成本就等于零。由于腐败行为自身的特殊性——隐性犯罪，决定了发现和揭露腐败犯罪往往很困难。据资料称，目前查处的各类腐败分子，真正判了实刑的不足三分之一，三分之二以上的腐败分子都保住了工作，保住了饭碗。无疑，有相当一部分腐败犯罪案件因多种原因未能被查处，更何况被举报的腐败行为只占了所有腐败行为的极小部分。腐败“黑数”的大量存在，带来了极大的社会负效应。它助长了腐败行为人的侥幸心理，诱发了部分不稳定公务人员腐化堕落。B．法定惩罚成本不高。表现在：一是财产刑很少，二是生命刑、自由刑偏轻，三是资格刑过窄。c．实际惩罚成本不高。实践中在处理腐败行为时存在有罪作无罪、重罪作轻罪等不严格执法现象，造成实际惩罚力度不足（上文已作分析）。亨廷顿指出：“腐败的可能性转变成现实主要取决于：这些法律条文在公民中受到拥护的程度，是否可以轻易地违背法律而不被察觉以及违法行为所能带来的好处。”由于执法不严，使得腐败成了高收益低成本、低风险的“一本万利”的买卖。对腐败分子而言，这种买卖太合算了。
（2）一般工作中程序执法不严、不遵守具体工作制度，为腐败提供了大量机会
如果说1998年以前我国腐败问题主要是由于“无法可依”的原因的话，那么近几年，随着我国立法进程的加快，无法可依的问题已基本解决。相当多的腐败则是由于执法不严造成的。除了我们上面分析的在反腐败工作中的执法不严纵容了腐败外，更多的是由于一般工作中执法不严，具体工作制度得不到遵守，法律失灵。根据对大量案件的分析，这方面的问题突出表现在：
①受“重实体、轻程序”影响，程序执法不严，使公共权力的行使失去程序制约。我国长期重实体、轻程序，行政程序立法与研究都十分落后，至今没有一部统一的行政程序法，在其他单行立法中执法的程序性规定也很少，这也养成了不尊重程序的恶习。在实体法赋予执法者自由裁量权过滥的情况下，再不严守程序，则腐败更难以防范。在行政诉讼中，行政机关败诉的案件中，绝大部分是由于行政机关违反行政程序造成的。法院里的情况更糟。1998年上半年全国法院开展了执法大检查。据15个高级人民法院统计，截至1998年6月20日，共查出裁判有错误的案件10340件，其中属于超审限、违反管辖规定等程序性错误的，约占84％。由于程序制约乏力，执法具有很大的随意性，这给伺机钻法律空子的国家机关工作人员留下了可乘之机，他们可以打着执法的旗号，浑水摸鱼，牟取个人的私利。如据新华社消息，去年1月至9月份，各地审计机关共对1．9万多名领导干部进行了任期经济责任审计，查出违法违规金额107亿元。此外，审计署受中组部委托，组织对中央管理的10户国有重要管理骨干企业领导人的任期经济责任审计。据对已经完成的8户企业审计情况的初步统计，共查出各类违法违规金额348亿元。在查出的这些违法违规金额中，主要是会计信息失真，私设“小金库”，违规炒股、偷漏税金、违规放贷以及由于决策失误等造成国有资产流失，同时还发现资产质量不高、不良资产数额较大、存在潜在风险等问题。造成这一问题的根本原因在于，一些领导干部不把制度当成制度，不把法律当成法律，大肆违规。再如建设工程领域里的腐败案件大多数与不严格执行招投标法的规定、搞“暗箱操作”有关。在綦江虹桥垮塌案中，如果依法处理好立项、报建、审查施工资质、招标投标、办理施工许可证、验收等六个环节，做到立项设计活动公开广泛征求意见，招标投标公开进行，避免“暗箱操作”，那么，惨案就不会发生，腐败也就能够避免。在贵阳市财政局会计兼出纳许杰勾结杜建生贪污财政局预算外资金案中，许、杜二人从1997年10月到2000年2月23日，作案168次，以私开支票、隐匿支票存根、造假账等非法手段共转出国有资金7272．71万元。在长达三年多的时间里，这么多次的作案竟无人发觉。可见在该局财会监管制度形同虚设。在该案判决后，贵阳市财政局原局长、党组书记龙芹香因在1992年1月至1999年12月任职期间，严重不负责任，不认真履行职责，放弃管理，构成玩忽职守罪。
②企业里的腐败案件从表现形式看，大多数与执行规章制度不严有关。如：A．规章制度成摆设，决策办事程序规定没有约束力。如在企业中，现代企业因其规模较大，业务复杂，加之所有权与经营权分离的结果，企业管理上的分权和监督制约实际上成为必不可少。因此，各国公司制度无例外地根据分权原理规定了企业的机构设置，并通过公司章程、内部管理细则、董事会议事规则等各种规章制度对企业的经营决策等活动从程序上加以规范。出现经营者经济犯罪的企业并不是没有分权机构，而且除了部分企业缺乏规章制度或规章制度不健全外，绝大多数企业都制定有各种各样的规章制度。问题是尽管建立了规章制度，这些企业中的绝大多数却只是将规章制度写在纸上，实际上并没有真正去执行，从而导致企业经营者独断专行。B．许多国企经营者的腐败行为，在其最终走向贪污、受贿、挪用公款，触犯刑律的地步之前，首先就有一个违反办事程序的过程。被调查案件中，有明显程序违规情节的占73．1％。可以说，程序违规是实体违法的前奏，不按照程序办事与实施犯罪行为有直接的因果关系。然而，直到这些董事长、总经理的贪污受贿等犯罪行为给企业造成了不可挽回的损失，上述程序制度方面的违规行为也没有引起人们应有的重视，更没有哪个负有监督职责的组织或个人提出监督意见。可以说，当认为程序上出点问题不大时，就已经为经营者贪污受贿等打开了绿灯。C．绝大部分案件都有监督者玩忽职守情节。如在国有资产流失案件中，绝大多数与资产评估机构不严格执行有关资产评估的规定有关。在厂长的离任审计中，由于审计不严，致使离任审计制度形同虚设。这种情况在财产申报制度、金融实名制度中同样存在。由于执法不严，使这些制度的发现腐败、制约腐败的效能大打折扣。
（六）从思想政治方面来看。意识形态领域混乱，思想政治工作缺乏说服力，使一些腐败分子心理防线失守，失去了对腐败的免疫能力
1．由于意识形态领域混乱，导致领导干部价值观错位，思想政治工作失去说服力
内因是变化的根据，外因是变化的条件。从行为发生的过程看，职务犯罪首先都是由于行为人内心的变化开始的，上述我们论述的职务犯罪的各种原因，其发生作用引起腐败，最终还是要通过行为人自己的行为来进行的，如果行为人自己不去腐败，虽然具备了上述各种条件，腐败犯罪也不会发生。这就是为什么在同样的条件下，有的人腐化堕落，而有的人却能保持清廉。实事求是地讲，大多数领导干部在其政治生涯的初期都是很廉洁的，其思想也是很纯正的，这也是其能够被提拔任用的原因。但是随着其职务的升迁、社会地位的变化，其所置身其中的社会环境也变得更为复杂险恶，一方面面临着诸多“糖衣炮弹”的进攻，另一方面社会转型时期在“解放思想”的号召下，过去许多被奉为“绝对真理”的思想在新的观念的冲击下千疮百孔，传统的价值观、人生观、世界观在新的现实面前被击得粉碎，其变化之快、之彻底令人咋舌。突出表现在，许多领导干部是在出一次国回来后开始腐化堕落的。几十年的“革命理想教育”竟然赶不上资本主义几天、十几天的“现实教育”。社会转型期由于利益主体的多元化，人们的思想观念也呈现多元化的发展，许多人在各种纷繁复杂的思想、观念面前迷失了方向，一些所谓的“新思想、新观念”和所谓的“解放了的思想”趁机侵蚀人们的头脑。腐败现象的产生，与人们头脑中的这些错误思想有密切关系。
当前引起人们思想混乱的错误思想主要有：
（1）封建主义残余思想影响。封建社会在我国有3000余年的历史，其主要特征：一是残酷剥削。地主占有土地，农民只能耕种地主的土地。二是封建专制。政府由个人意志主持，皇权至高无上，实行人治。三是官僚统治。四是小生产。即以一家一户为单位，分散经营。这种生产方式的长期存在，容易培育出自私自利、极端个人主义的思想。我国建立社会主义制度至今不过才50多年，这些封建残余不可能在这么短的时间内清除掉，还将长期存在，而且总要通过各种形式表现出来，一旦条件适宜，就要滋长和蔓延。目前3000年的封建残余观念和小农意识渗透到我国社会生活的各个领域。在各种腐败现象中均可找到封建主义和小农意识的印证。例如，封建社会的等级观念同现在的“官贵民贱”的思想，封建主义的宗法观念同现在存在着的“一人得势，鸡犬升天”的裙带政治或家族政治现象，封建的特权思想同一些人把公共权力私有化而滥用职权、以权谋私的现象，封建社会的官利一体、官财一家、官本位至上的无官不贪的官风、政风同现在的贪污受贿、敲诈勒索的腐败行为，封建官僚控制的“官工”“官商”同现在的官倒官商合污现象，小生产自私性意识与现在“有权不用，过期作废”及“最后捞一把”心理，小生产的散漫性与现在的有令不行、有禁不止的违法乱纪行为等等，可谓是一脉相承，如出一辙。
当前对权力腐败起支撑和基础作用的封建残余观念主要有：一是人治观念。人治有利于治人者，这是治人者总是崇尚人治而废弃法治的根本原因。这种观念根深蒂固，在中国总有那么一些人，谁当了官，谁就想治人。这也是中国几千年封建社会延续的原因之一。尽管在春秋时我国就有了法家并大肆宣传法治，然而至今法治却仍未能真正建立和实行起来，在许多方面和有的时候仍然是人治。人治就是治人者说了算，这就为治人者随意治人提供了基础，为权力腐败埋下了种子。二是“官本位”观念。一个社会是崇尚官职，还是崇尚知识和知识分子，是判定这个社会是先进还是落后的重要尺度之一。据出国考察人员回来讲，在西方国家，一个教授往往很被社会看重，而一个处长则没有这份荣耀，因而有些出国人员以在名片上印上“教授”为荣，在我国则相反。据有关资料介绍，在美国年轻人中最有才能的人大都流入商界和法律界，后来进入政界担当大任的也大都是学有专长的专家和事业有成的企业家。而在我国，长期以来从政则是年轻人最热门的职业。近几年虽然被市场经济冲掉了一些，但仍然严重存在。一个社会，大家都争相去当“官”，这很难同大家都去争相为人民服务画等号，实际上是法外利益诱使人们去挤抢这条道。所谓“升官发财”，其实说的就是这个道理。在传统观念中人们是把升官看做发财的重要途径和手段，发财是升官的目的，这样的观念能不导致腐败吗？所谓“一年清知府，十万雪花银”就是这种观念的真实写照。三是依赖德性观念。对干部过分依赖德性，也容易出现偏差。人们公认，我们现在的官员队伍存在着严重腐败，然而哪一个又不是在“重德性”的前提下选拔出来的？实际上人人都有人性和德性两方面。对于政府官员，我们也只能通过法制促其克服人性弱点，光大德性优点。反之，过多的依赖觉悟、德性而不靠法制监管，使一些表面看似德性好，实际上却是私心大而且隐蔽的人进入干部队伍，并得不到有效治理和监管。我国官员队伍的腐败现象，应当说与我们重德性、轻法制不无关系。
（2）资本主义腐朽思想的侵蚀。实行对外开放是我们的一条强国之路。但在引进国外资金、技术和管理经验的同时，资产阶级腐朽思想文化和生活方式也会乘隙而人，加之西方敌对势力加紧对我推行“西化”、“分化”战略，对党风和社会风气都产生了很大的腐蚀作用。资本主义价值观念体系是以个人主义为思想原则，表明是以个人为本位，以谋求个人幸福为宗旨。这是由资本主义私有制基础上的社会经济关系和多元化的政治关系决定的。它肯定个人与生俱来的生命、自由、私有财产等，是不可侵犯的“天赋人权”，认为社会的一切权力都导源于个人对自己生活的基本权利。资本主义的价值观念表现在社会制度和社会规范方面，是反映私有制基础上的商品自由竞争、追求利益最大化的“自由”观念和功利主义观念。政治、法律、道德等规范，都以经济利益为核心。资本主义国家重视政治体制建设和完善法制，也是把它们作为调节经济利益的手段。由于利益主体的多元化，只有诉诸法律才能找到调节利益纠纷的共同准绳。资本主义价值观念中的“本位价值”，是作为商品交换中利益的货币形态的“金钱”，即“钱本位”，它集中地体现了资本主义价值观念的实质和特征。一切都可以换算成金钱，一切都可以做现金交易；有钱就有一切，丧失钱就丧失一切；赚钱是最大的成功和欢乐，赔钱是最大的痛苦和失落。这导致了“一切向钱看”、“金钱拜物教”的普遍盛行，渗透到社会生活的各个领域和角落。应当看到，西方价值观念是在西方特定的历史、社会、文化背景下形成的，对西方社会发展和现代世界进程有巨大导向与促进作用，有其合理的可吸收和借鉴的内容。但我们一些人由于对西方价值观的内容、特点、局限性缺乏系统的了解，不加分析地接受并付诸行动，导致极端个人主义、极端自由主义、极端利己主义泛滥。事实说明，一个人只能有一种基本的价值倾向，若引入相反的价值观念，就会导致思想观念的混乱、内心情感的痛苦、社会人格的分裂。对一个国家、一个民族来说也是如此，轻率地追随一种价值观念往往会带来社会价值失范，引起道德伦理滑坡，造成理想信仰危机。
（3）发展社会主义市场经济对人们的思想意识产生的消极影响。在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中，由于社会经济成分、组织形式、利益主体和就业方式的日益多样化，人们的思想非常活跃，各种观念纷繁杂陈。在这样的条件下，一些意志薄弱的党员干部经不起考验，世界观、人生观、价值观容易发生扭曲，滋长一些错误思想。例如，市场经济固然能直接促使人们重视物质利益，但如果只是一味地强调和非理性地追求物质利益，则势必会使一些人只注重个人利益而不顾国家利益、集体利益，从而导致“一切向钱看”的拜金主义倾向盛行，致使极端利己主义的价值观泛滥；市场经济固然有利于人们讲求实际，注重效率，但如果不注意加以正确引导，也会使一些人只讲实惠不讲信用，只讲索取不讲奉献，只讲权利不讲义务，只顾眼前不顾长远，从而导致享乐主义思想蔓延；市场经济固然有利于人们增强主体意识，但也容易使一些人只看重个人利益，从而滑向以个人为中心，或者只看重本单位、本部门、本地区的局部利益，产生本位主义的倾向，甚至为了个人利益、局部利益而不惜损害国家和社会的整体利益；市场经济的竞争机制如果运用失当，也容易使一些人受利益驱动，采取坑蒙拐骗、欺诈勒索、行贿受贿、偷税漏税等不正当竞争手段，损害国家和人民的利益；市场经济强调在经济活动中坚持等价交换的原则，但如果将这一原则不加限制地推广到政治生活、文化生活等其他社会生活领域，那就势必会导致以权谋私、权钱交易，以至于出现伦理道德沦丧、人际关系淡漠等消极腐败现象。所谓“前途前途，有钱就图；理想理想，有利则想”就是这些腐败分子阴暗面的真实写照。对于上述这些错误的、消极的价值观念如果不注意加以批判和抵制，任其发展下去，那就必然会严重地败坏党风和社会风气。
上述几个方面思想的影响，如果有强有力的思想政治工作，也不会造成较大的影响。但这一时期思想政治工作没有及时适应社会的转型而转变，仍然沿袭过去的方式方法和手段，不科学地对待现实问题，违背市场经济条件下思想政治工作的规律，造成思想政治工作的效能大打折扣。这突出表现在：几乎每一个腐败分子在总结自己腐化堕落的原因时，都有一条——放松了人生观、世界观的改造，忽视了党性修养、党性锻炼。然而回顾改革开放以来，除了极个别很短的时期以外，思想政治工作都在不断加强，特别是近几年针对领导干部的思想政治工作不断升级，以至到了“三讲”这样一个人人过关的地步，但是所有这些工作都没能促使这些腐败分子改造世界观人生观。总结其中的原因，最根本的一点就是，思想政治工作在巨大的现实反差面前失去了说服力、渗透力、同化力。计划经济时期，支配人们行为的主要是权力，依托于权力的思想政治工作说服力很强。但向市场经济转变后，支配人们行为的转变主要是经济利益。在市场经济条件下，金钱的说服力远远大于理论教条，甚至是国家权力。在新的形势下，思想政治工作仍然沿袭过去的理论、观念、思路、方式方法等，无法解释转型时期人们心中的现实困惑，因而失去了说服力。思想政治工作的失误主要有以下几点：①思想政治工作趋于形式化，由此造成了一些领导干部的双面人格。其突出的表现是：一些领导干部，台上一套、台下一套，当面一套、背后一套，说的一套、做的一套。胡长清、成克杰等在台上时不是也大喊反腐败吗？胡长清的“三讲”结论不是也很合格吗？而正是在这一时期他大贪特贪。“胡长清凭借着两面派手法，使他的丑行长期不被组织察觉，不受组织制约和监督，一直蒙混过关。”一些干部对思想政治工作不是从实际出发注重抓实效，而是热衷于做表面文章，搞形式主义。由此造成日常的政治学习成了“读大报，念小报，传小道，骂领导”，三讲成了“认认真真走过场”，批评与自我批评成了表扬与自我表扬。形式主义严重地削弱了思想政治工作的效能。②理论工作本身的失误。多年来，我们对集体主义思想研究不够，简单化的、教条式的、脱离实际的理论灌输，不仅缺乏说服力，反而引起一部分人的逆反心理。另一方面，对西方价值观念非科学的批判，也起了很大的负作用。③对马克思主义的理解偏差。马克思主义是我们党的指导思想和理论基础。对待这一指导思想和理论基础，长期以来我们存在着两种错误的做法：一是把指导思想等同于工作方针，使马克思主义庸俗化。体现在干部工作中，就是用定性的、模糊的思想觉悟去处理有关干部工作的各种具体问题，结果造成随意性过大，在实际操作中很难精确把握和运用，从而给权力腐败的滋生和蔓延留下了缝隙。二是把相对真理当成绝对真理，使马克思主义教条化。各个阶段的马克思主义，是相对于他们的那个时代和条件的，因而是相对真理。长期以来，我们却把这种相对性加以绝对化、凝固化、教条化和惟一化，使马克思主义失去生机和活力，不能随着变化了的世界而变化，从而使人们对其真理性发生了怀疑。在国际共运史上，许多人长期以马克思主义者自居，向世人灌输他所阐发的马克思主义。然而当历史过了几十年回过头来看，一些人的所谓的马克思主义并不是真正的马克思主义。东欧、苏联剧变，社会主义事业在全世界范围内遭损，就是对这种假马克思主义主观性和随意性曲解的注脚。在我国，其直接政治后果就是导致了包括某些干部在内的许多人的信仰危机，导致了剥削阶级思想乘虚而入，腐败加剧。
2．个体心理的失衡直接导致职务犯罪的滋生
错误思想的影响导致职务犯罪行为人价值观的错位。而价值观的错位并不能直接引起犯罪，因为犯罪是一个具体行为。具体犯罪行为的产生往往是由犯罪动机和犯罪心理引起的。职务犯罪的滋生从行为人价值观念的错位开始。受封建社会“官本位”思想及西方社会“个人至上”、“拜金主义”等观念的影响，同时由于放松自身的思想道德修养，行为人在价值观念上产生了个人与社会的错位，他们把自我当成社会的中心，把公共权力视为私人特权，把个人利益凌驾于国家和人民利益之上，在面临外界的各种诱惑之下，价值错位必然导致行为人的贪欲膨胀和心理失衡，由此产生强烈的腐败冲动。通过对大量职务犯罪案例的分析，当前职务犯罪的犯罪心理主要有：
（1）吃亏补偿心理。一些公职人员看到别人发财，就觉得自己吃亏，“我辛辛苦苦几十年还不如人家搞一年”，从而产生了以权谋私，趁势“捞一把”的心理。如交通银行苏州分行原总经理蔡涵刚就是在这种心态下滑向罪恶之渊的。蔡素有“中华企业改革之星”、“优秀共产党员”之称，但上任伊始出差到海南、深圳，感到自己太寒酸了，堂堂银行行长竟不如一个小小个体户，心理极不平衡，于是走上了犯罪之路。江苏靖江市原市委书记冯国平，也是认为自己付出多、贡献大，报酬却远不如一个在外企刚参加工作的小女孩，因而心中非常“不平衡”，于是对他人的贿礼就来而不拒了。被人称为“中国烟草大王”的云南省玉溪卷烟厂原厂长褚时健在与其下级私分公款时说：“我也苦了一辈子，不能就这样交签字权。我得为自己的将来想想，不能白苦。所以我决定私分了300多万美元。”
（2）投资回报心理。有人把权力看成“一本万利”的致富工具，通过跑官、买官谋到一定职位后，便迫不及待地把权力作为资本投入不正当交易，以获取巨额回报。
（3）人之常情心理。中国传统文化中，人情主义、“面子文化”根深蒂固，而人情化和关系网很容易使人丧失原则，不少公职人员正是在“人之常情”、“情面难却”等心理驱动下而丧失心理防线的。如哈尔滨市原副市长朱胜文说：“帮人家办点事，人家拿东西感谢一下，我想算不得什么受贿，因为现在的社会就是这么回事。”广东省湛江市原市委书记陈同庆说：“给我送钱的，都是我的熟人、朋友，都是出于对我和家人的关心。”
（4）为公无过心理。一些人头脑中存在“只要为公，自然无过”的认识，“我不是为了自己”成为理直气壮的辩解。在这种心理支配之下，他们滥用权力谋取地方利益和单位利益，置国家和人民的根本利益于不顾。“公贿”现象中这种心理较为普遍，行为人往往认为只要没装到自己腰包里就没事。
（5）法不责众心理。“法不责众”意识在传统法文化中由来已久，它在某种程度上为腐败分子提供了一个心理保护层，同时在客观上也成为反腐败的心理障碍。目前，“集体腐败”成为职务犯罪的一种新动向，其实质就是行为人期望通过集体决策分散责任以逃避惩罚。个体的腐化行为因为责任主体分明，人们往往要考虑到自身行为所负的直接责任、其后果对个人的影响及心理能否承受等问题。而在集体腐败行为中，客观上由于责任主体分散，所有行为个体都不同程度地负有责任，但相对于个体行为所承受的巨大压力和风险而言是极其有限的，其后果对个人的影响也相对较小，这种责任分散心理容易使行为主体对行为责任抱无所谓的态度。
（6）侥幸过关心理。这是腐败分子较为普遍的一种心理特征，其实质是一种心理自慰。正如有人指出，如果行为的后果给自己带来的利益要大大高于受惩罚的恶果时，如果在他之前的类似行为在逃避处罚方面都获得成功时，就会促使犯罪分子实施某种行为。在职务犯罪中，行为人的职权身份、靠山与关系以及作案手段的隐蔽性等，更是强化了其侥幸心理。
（7）从众心理。在新旧文化冲突和社会转型时期，变化中的社会各方面缺乏稳定的、成熟的行为规范，行为主体的社会感知能力减弱，难以把握行动目的和方向，经常产生盲目从众心理。主要表现为心理上对他人的追随和迎合，对自己的宽慰和谅解。这种心理如果只是反映在日常的一些生活琐事上，倒也无妨，在别人看来顶多也就是缺少点主见。但对掌握权力的领导干部来说，如果以权谋私，而又习惯于用随众心理来原谅自己，那就很危险，久而久之就必然走向腐败。安徽省阜阳市原市长肖作新就是这样一步步坠入腐败深渊的。他在被提审时说：“一开始我也是不收贿赂的，后来觉得这样不行。一是社会风气这样，人家收你不收的话，送礼的人收礼的人都会对你有意见；二是如果不收的话，别人会认为你假清高，会认为你不够朋友。”于是乎，他便心安理得地随波逐流，数年下来，他和妻子贪污、受贿以及来源不明的财产高达1900多万元。无独有偶，江西省鹰潭市原副市长魏时中也是在这种随众心理的支配下而栽倒的。当初，魏也躲避他人送礼，其妻便开导他：“你怕什么！别人都这样搞，不搞是傻瓜。”魏于是“茅塞顿开”，贪欲之网一旦张开便再也收不拢了。腐败的随众心理是一种具有普遍性的贪官犯罪心理，它能诱使人在“合乎情理”、“顺乎民意”之中毁灭自己。
（8）“有权不用，过期作废”心理。这种心理多发生在年近60即将退休的官员身上。这些人多数有着光荣的历史，曾为人民做过不少好事，但在步入老年，即将退下来的时候，有的疏于小节、心怀侥幸，有的感叹世态炎凉，人情淡漠，因而萌生“有权不用，过期作废”的心理，于是不择手段，为自己留后路，在站最后一班岗时，大捞一把，结果身败名裂，大半辈子的奋斗毁于一旦。
（9）贪图享受的攀比心理。在市场经济条件下，有些人产生了“以金钱论英雄”的错误观念，特别是以工资收入作为主要消费来源的国家工作人员是如此。有的人看到别人挥金如土，纸醉金迷，产生了不平衡心理，这种心理发展到一定程度，便走上了犯罪道路，不择手段地贪污、受贿、挪用公款，沦为物欲、情欲的牺牲品。
（10）自我放任心理。凡以权谋私的腐败者起初大都有一种共同的心理：总认为自己是多年的党员干部，辛辛苦苦工作多年做了不少贡献；吃点、贪点、占点是理所当然的，充其量只是个小节问题，只要自己控制好，走得别出圈，控制住别出格，打打擦边球无所谓，不会有大的妨碍。由于这种小节无害、能够自制的心理错觉，使他们渐渐放松了自我约束，滋长了放任心理。于是今天贪一点、明天捞一些，最终竟控制不住自己，落得个身败名裂。
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