农民增收还关系到扩大内需的问题，中国主要的消费市场在农村，八亿多农民的农村市场一旦真正启动，其能量不可小看。透过“民生”看“国是”，才会看得清楚、看得真切。正因为如此，朱镕基总理在政府工作报告里也着重强调，把加强农业和增加农民收入作为整个经济工作的突出任务。毕竟，“小河有水大河满”，国富需要民先富，民富才能国富，最后才能国富民强。
一、税费改革：移走农民背上这沉重的山
税费改革被称为继土地改革和家庭承包制后农村的第三次重大改革。
农村税费改革：农村的第三次重大改革。
有着世界上最多农民的中国农村今年将再次成为瞩目的中心。一项旨在彻底减轻农民负担、增加农民收入的农村税费改革将在中国农村大范围开展。中国政府高层人士指出，农村税费改革是继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的又一重大改革。将农村的分配制度进一步纳入法治轨道，是从根本上减轻农民负担的重大举措。
新近结束的中共中央农村工作会议更是明确提出，这项改革将有助于保持中国农村的社会稳定，并促进中国农业和农村经济的发展。
尽管越来越多的农民离开耕地，进入上海、北京、广州等城市工作，但仍有至少九亿中国人生活在农村，农民和农村问题始终是中国政府关注的首要问题。
中国自八十年代中期普遍推行农村家庭联产承包责任制，农民与国家、集体的利益界定，主要是通过农业税及相关费用来实现。随着时间推移，这种利益分配关系已经与现实情况严重脱节。
据调查，安徽省怀远县在实行农村税费改革以前，全县110万名农民每年仅承担农业税就为2663万元，而承担有关费用的总额竟高达8081万元。
农民负担过重引发出一系列问题，并引起中央政府的高度重视。1992年和1996年，国务院两次颁布文件，规定有关收费不准超过农民每年人均纯收入的5％。
经济学家指出，农民负担过重，使得农民没有足够的财力投入到生产中，直接影响到农村经济的发展和农村社会的稳定。国家扩大内需等一系列激活经济的政策也因此而受到阻碍。
2000年3月，中国政府决定先在安徽全省开始税费改革的试点工作，今年在全国推广，2002年基本完成。
安徽省农村税费改革的核心内容，是对这些“费”或者取消、或者调整，使农民与国家、集体的利益分配关系以“税”的形式表现出来，使三者关系更为规范化和法制化。
经过一年的试点，安徽全省废除的各种农村收费项目达五十多项。安徽农民告别了过去被称为“无底洞”的各种乱收费困扰，昔日随意性强的“人收费”变成改革后的“法收税”。除了农业税及其附加，没有任何部门有权以任何名义向农民收取任何费用。
从安徽省农调队对全省3100户农民调查资料中显示，去年，安徽农民的税费总支出人均93.28元，下降幅度超过26％。对于农民来说，减免就意味着增收。
安徽农村的许多地方现已设立税收交纳大厅，征收方式开始得到初步规范。现在乡村干部要做的就是把纳税通知书交给农民，而以前他们最常做的就是走村串乡去收钱。
为配合农村税费改革，中国政府决定加快推进乡镇机构改革。包括精简机构、裁减人员、优化农村教师队伍，也可以适当地撤并乡（镇）。同时，中国政府计划用中央和省级财政来补贴乡、村正常收支的缺口。
在农村税费改革试点的安徽省，乡镇机构和事业单位的机构改革已开始在各地陆续展开。阜阳市颍泉区邵营乡已将全乡村干部人数由348人精简为138人，并大幅度压低办公经费支出，村级各项工作运转正常。
城乡差距缘何越来越大
与广东城镇居民人均可支配收入大幅增长7％相比，2000年，广东农民的收入增长幅度持续下降，人均收入约3654元，仅增长0.7％。省农业部门说，即使这一增长幅度没有水分，考虑到珠江三角洲农村发展速度较快，珠江三角洲以外广大地区农民的收入实际是负增长。农民收入与城镇居民收入之比由1999年的1：2.51扩大到1：2.70，也就是说，全省城乡居民收入相差2.7倍。全国这一比例约是1：2.50。世界银行的报告说，世界上多数国家城乡收入比率为1：1.5，超过1：2的属于罕见。农业专家说，我国城乡收入差距之大，是举世无双的。城乡差距不断扩大，不但制约着国内消费需求的进一步增长，而且已经严重影响到社会的稳定。农村问题、农业问题、农民问题这“三农”问题，已经到了不采取非常措施不可的历史关头。
家电产品最大买家为何缺席？
城乡差距不断扩大，原因是复杂的。这些年，国家分配政策向城市倾斜，社会保障体系建设暂时还只能顾及到城镇居民等；从农村方面看，省农业厅人士认为，农民收入增长缓慢是必然的，原因是明摆着的。过去的一年，粮食减产价格下跌：国家取消了三级稻谷保护价，失去保护的三级稻谷，每50公斤最低卖到36元。其它农副产品价格全年都在底部徘徊，养猪赚不到钱，养鱼赔钱，养鸡鸡降价，乡镇企业不景气。由于城市失业人口增加，吸收农村剩余劳动力的能力大为下降。走出广州城，即使是从化、增城这些广州市郊的农村，经济也还处在低水平，更不用说粤北山区以及粤东、粤西两翼的广大农村了。
党中央国务院深情地关注着农民。今年1月初，国务院总理朱镕基在重庆市考察时指出，要把加强农业、增加农民收入作为经济工作的首要任务，努力解决当前农业和农村中存在的问题。在去年4月的另一次考察中，朱总理说，农民收入问题，不仅仅是经济问题，而且是政治问题。绝对不能掉以轻心！
有学者说，全国13亿人口，9亿在农村，没有农村的现代化，中国的现代化就无从谈起，没有广大农民的富足，拉动消费、扩大内需也就失去雄厚的根基。像彩电、冰箱、空调等家用电器，农民迫切需要，但没钱买。如果农民的收入增加，消费力提高，在城市进行的家电价格战何至如此惨烈！现在已经看得很清楚：如果不能让农民的“荷包”胀鼓起来，不能启动广阔的农村市场，中国的经济就只能是不健康的单腿发展，同时也无法实现社会的长期稳定。
农民买单，买不起这单那单！
增加农民收入，是一个系统工程。就目前来说，首先要减轻农民负担，减轻农民负担是保持农村稳定的重要因素。
农民负担主要体现在供养乡镇的冗员，各类达标活动所需费用以及教育收费。现在普遍情形是：经济越不发达，农民收入水平越低，负担越重。广东有1600多个乡镇，乡镇的冗员数量惊人。实行分税制改革后，经济越不发达财政收入越困难，供养这些人员，要靠各种收费和加大乡镇统筹解决，各种收费就是收农民的“费”，乡镇统筹同样是农民“买单”。
各类达标活动加大了农民负担。计划生育达标，综合治理达标，农村阵地达标，“普九”以及“改薄”达标等等。“普九”就是普及九年义务教育，“改薄”就是改造薄弱学校。达标的背后，是农民大量的付出。记者相识的湛江市的一位镇长说，几乎每一项达标，都编了一本厚厚的册子，里面有百几十项，这样那样，每年验收。“农村阵地达标”是关于农村精神文明建设的，要求每个村委会都要建文化站，建设几校（农校、党校）几网（广播网、电视网），还有党员活动室，团员活动室，关心下一代工作委员会，民兵营办公室等等，缺一不可，村委会挂红红绿绿的牌子至少20个。每个村委会还要建永久性的宣传“阵地”，一个是宣传栏，一个是阅报栏，一个是计生政务栏。这都要钱，镇级财政困难，当然要农民“买单”。
广东省农业厅有关人士说，农民最大的负担是教育收费。据说外省农民的教育负担更重。据国务院发展研究中心的一项调查，目前我国九年义务教育的经费投入中，78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，11％左右由省财政负担，中央财政负担仅约2％。广东的九年义务教育基本由镇级负担，除了少量上级政府拨款外，教育经费由镇财政以及通过向农民征收教育费附加解决。于是就出现了这样的现象：经济越落后，镇级财政空虚，农民收入水平越低，负担的教育费用反而越重。有的县一年征收的教育费附加超过一亿元。政策规定，教育费附加按上一年农民纯收入的1.5％到2％征收，但有的地方由于征收困难，就改为向学生收取，家里有孩子上学的才征收，这样征收的标准就高，在一些经济不发达乡镇，一个中学生一个学期包含了教育费附加的学杂费普遍要七八百元，小学生一个学期也要六七百元。学杂费高昂家长负担不起，学生失学，读书学生越少，在校学生所负担的教育费附加越重，形成恶性循环。
需要说明的是，教育费附加只是用于学校教学，为了达标而大量新建扩建学校的按人头摊派的教育集资，农民负担更加不轻。常常发生这样的情形，为了建校摊派不到款项，就请包工头带资施工，到时无法结算工程款，就形成了教育负债。据省财政厅有关资料介绍，广东有的县教育负债逾亿元，全省农村教育负债超过100亿元。这些数字的背后，是农民沉重的负担。
农民背上的重负转给谁来背？
去年，中央在安徽省农村进行税费改革试点，希望从制度上加以改革，从根本上减轻农民负担。广东省选择肇庆的四会市、粤东的兴宁市以及粤西的徐闻县作为农村税费改革试点。据《广东财政》报道，这些试点改革的目标是减轻农民负担，改革的实质是农村的费改税，包括取消教育费附加，取消农村教育集资，取消乡镇统筹，改革村提留征收使用办法，取消屠宰税，调整农业税等。兴宁市每年征收教育费附加4055万元，用于“养”乡镇干部的乡镇统筹3126万元，屠宰税185万元。按照税费改革设计方案，取消这些收费或税项后，兴宁市农民每年可以减轻负担7366万元，徐闻县农民可以减负5235万元。如果能顺利施行，农民负担将明显减轻。
广东省财政厅财政研究所所长黎旭东对已经进行农村税费改革的四会市进行了专题研究。四会市经济比较发达，农民负担较轻，教育费附加一年才征收340万元。四会市税费改革后，在农村整体支出额度不变的情况下，减轻了农民负担，地方财政收入必然减少，市财政就留下了缺口。这是一对矛盾。从农民角度看，四会市过去“税”跟田走（即农业税和耕地挂钩），“费”有的跟田走有的跟人头走，现在取消“费”或改为“税”，“税”全部跟田走，这样耕地少的农民减负多，耕地多的减负少，从事二、三产业的农民一身轻，种田大户负担比以前更重了，他们很有意见。这也有悖税费改革的初衷。
而设计方案中减轻农民负担明显的兴宁市和徐闻县，农民减负多少，就是市（县）财政收入减少多少，甚至可能占全部财政收入的一半以上。如果施行，这两个市（县）财政几乎无法消化。同时可能会带来新问题，取消巨额教育费附加，不准进行教育集资，农村教育经费不足由哪级财政补充呢？减轻了农民负担却又给地方财政造成极大压力，这是农村税费改革的尖锐矛盾。据权威人士说，中央在安徽的改革试点，同样遇到这一问题。改革后农民负担比改革前减少负担一年近14亿元，但是，这十多亿元的缺口谁来补呢？
中央背起4.77亿省府再添10亿
农村税费改革必须出台配套政策，才能取得如期成果。否则，费改成税后，税是法定的，农民必须交；而改革后虽然规定省级以及省级以下政府无权出台新的对农民的收费政策，但县乡政府有困难，在没有办法的情况下，又会向农民伸手，出现农民左边口袋减少了支出，但又增加右边口袋支出的情况，甚至可能造成农民的双重负担。这样的教训过去有过不少。
在今年初召开的全国农村工作会议上，中央领导说，农村税费改革成功与否，标准只有一个：就是看有无确实减轻农民负担，农民收入有无增加，增加了多少。为此，中央财政今年拿出200亿元，对农村税费改革后省以下各级财政减少的收入，实行财政转移支付，其中分配广东4.77亿元。
广东省政府决定，在全省全面推行农村税费改革，并提供强有力的财政支持。同时决定在今年政府机构改革中，乡镇先于县级，避免县级政府在机构改革中大量向乡镇分流人员，减小农村改革难度。省政府关于广东农村税费改革的一揽子方案已经上报国务院。包括：在去年四会市费改税、取消教育费附加、取消农村教育集资、取消乡镇统筹、取消屠宰税以及调整农业税的基础上，加大改革力度，合并一些交通便利的乡镇，精简乡镇工作人员，停办学生人数太少的乡村小学，改设教学点，清退民办教师，农村中兴办集体事业所需资金，由原来固定向农民收取村提留改为“一事一议”，让农民自主决定。根据测算，实行上述改革后，广东农民每年可以减负31亿多元。在中央财政转移支付4.77亿元的基础上，省政府决定省财政今年拿出10亿元，用于补贴市县财政由于改革减少的收入，重点转移支付粤东、粤西、粤北这些财政比较困难的县市。珠江三角洲的市、县，除个别困难的实行补贴外，由地方财政解决。
通过农村税费等一系列改革，按照测算，广东省约5000万农民每人平均可以减负约60元，实际也就是人均增收约60元。以2000年人均收入3650元计算，单此一项，今年广东农民人均收入可增长1.6％。农民负担最重的是经济落后地区，因此这些地区减负后农民的得益要更大一点。
实行农村税费改革。切实减轻农民负担
实行农村税费改革，是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，保护和调动农民积极性而作出的一项重大决策，是关系到农民增收、农业发展和农村稳定的大事，是落实江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现。各级党委、政府及其有关部门都必须从全局和战略的高度充分认识这项改革的重大意义，加快推进农村税费改革。
改革开放以来，我国农业综合生产能力有了很大提高，农村面貌发生了很大变化，农民生活有了明显改善，农村形势总的是好的。但是，由于农产品供求关系的变化和价格低落的影响，农民增收缓慢的问题已成为当前的一个突出问题。这个问题的解决，不仅关系到农村的改革、发展和稳定，而且关系到国民经济和社会发展的全局。因此，增加农民收入问题，就成为当前做好农业和农村工作的一个基本目标。增加农民收入，要大力调整农业结构，加快农业科技创新，增加农业投入。同时，要落实农村政策，保护、调动和发挥农民积极性。加快农村税费改革，切实减轻农民负担，就是一项重要的农村政策，对于促进农业和农村经济发展，保持农村社会稳定，具有特殊重要的意义。
农村税费改革，是减轻农民负担的治本之策。通过税费改革，合理确定农民的税赋水平，取消一切面向农民的乱收费，把农村分配关系纳入法制化轨道，使农民负担总水平保持长期稳定，从而达到切实减轻农民负担的目的。通过减轻农民负担，增加农民收入，可以调动和发挥农民的生产积极性，促进农业结构调整，提高市场竞争能力；可以提高农民购买力，开拓农村市场，有效扩大内需；可以进一步改善农民生活，维护农村稳定。因此，农村税费改革，不仅是解决多收一点少收一点的问题，而是用法治的办法，通过规范农村分配关系，实现农民增收、农业发展和农村稳定，这是一项保持农村长治久安的根本大计。
农村税费改革带给我们什么？
农村税费改革的指导思想，归纳起来是六个字：减轻、规范、稳定。减轻，就是要合理确定农民的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。这是改革的第一位目标。规范，就是从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式。这是将农村分配关系纳入法制化轨道，从根本上遏制向农民乱收费的制度保障。稳定，就是在减轻和规范的基础上使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变。这里讲的稳定，不仅是税赋制度要长期稳定，不能朝令夕改，而且农民负担总水平也要保持长期稳定，不能随意增加。
从试点看，农村税费改革带来明显成效：一是较大幅度地减轻了农民负担，有效遏制了农村的“三乱”。安徽进行的这项改革使农民负担下降了31％。二是初步规范了农村分配关系，促进了乡镇财税征管体制改革。实行税费改革以后，农业税和农业特产税归政府，实现了“交足国家的”；农业“两税”附加和“一事一议”筹资属村集体所有，规范了“留够集体的”；取消各种乱收费，保护了农民合法利益，确保了“剩下都是自己的”。三是完善了村民议事制度，促进了农村基层民主政治建设。实行税费改革后，凡属村集体生产设施、公益事业建设资金和农村“两工”，均实行“一事一议”，由村民民主讨论决定。实行大家事、大家议、大家干、大家管，进一步推进了村民自治和农村集体事务的规范化管理，调动了广大农民参与基层民主政治的积极性。四是推动了各项配套改革，促进了农村上层建筑的调整和完善。税费制度改革带动了乡镇机构改革、农村教育布局调整、农村基层政权职能和支出结构调整等多方面的改革。“减人、减事、减支”正在形成共识，各项配套改革开始启动，有些地方已经初见成效。五是改善了党群干群关系，维护了农村社会稳定。
农村税费改革农民有三喜
安徽农村试行税费改革以来，受到了广大农民的欢迎和拥护，减轻了农民负担，保护了农民利益、提高了农民的生产积极性，促进了农村经济发展和农民增收，巩固了农村基层政权，保持了农村社会稳定。农民归纳农村“税改”有三喜：
一喜党的政策有透明度。去年，安徽省委、省政府出台了《安徽省农村税费改革试点方案》及其10多个配套文件，广播、电视、报纸都大篇幅做了宣传报道，同时印发了《致全省广大农民群众的一封信》。在去年的农业税征收做到了8个到户，即：税收政策宣传到户；征收任务落实到户；征收清册编制到户；张榜公布到户；纳税通知书下到户；征收结算到户；减免落实到户；税票开具到户，使广大农民对有关税费改革的政策基本上达到了心知肚明。记者在农村采访了解到，大多数农民都知道，除了《纳税通知书》以外的任何额外的费用，都可以不再交纳。农民们都说，不再为交不完、说不清的各种收费而烦恼，一张《纳税通知书》就是目前安徽农民依法保护自己权益的“尚方宝剑”。
二喜种田更有信心了。农民是土地的主人，许多人把建国初期的土地改革称作是中国农村的“第一次革命”，使农民拥有了土地这一最基本的生产资料，并在政治、经济上翻身做了主人。改革开放之初以家庭联产承包责任制为内容的“第二次革命”，冲破了旧体制对生产力的束缚，农村生产力从而也获得了空前的解放，农业生产得以突飞猛进，农民得到了实惠。去年在安徽省试行的税费改革，是中国解决新时期“三农”问题的战略性举措。将农村的分配制度纳入法制轨道，堵塞了加重农民负担的漏洞，特别是党中央、国务院采取了以保护价收购农民多余粮食的办法，使农民对赖以生存的土地更有信心，感到种田还是有奔头，在颍上县谢庄村种田能手李云告诉记者：他去年承包20亩土地，种有10亩小麦，其它种些西瓜套种棉花，棉花地里再套种花生，一年纯收入近3万元，20亩土地比起税改前少交近千元的税费，可以用来多买些肥料、多投入一些科技含量高的农作物，让庄稼收成更好。税改后俺租地种得更有信心了。前些年在安徽省广大农村不少地方出现的土地抛荒，原因是种地不如外出打工赚钱多，去年税改后，阜阳市土地无人耕种现象得到了遏制，并唤起了许多农民对土地的感情，重新调动了农民种田的积极性。
三喜减轻了农民负担，保护了农村生产力。阜南县张寨镇，税改前，税费总额为571万元，去年全镇仅为250万。改前农民人均年负担为5％，税改后为2.7％，阜南县农民平均负担比原规定减少50％左右，人均60多元。在人均只有4分地的阜南县方集镇裴湾村，去年全年人均负担只有20元。农民负担大幅度减轻，收入相应增加，许多农民有了一定宽松的资金扩大再生产，进行产业结构调整，发展优质、高产、高效农业。负担减轻了，农民深切地感受到党始终还是把老百姓的疾苦放在心上。因交不起税负担过重对党和政府产生的不信任和抵触情绪相对也减少了，从而缓和了干群关系、党群关系，稳定了农村形势。阜阳市去年税改后，干群冲突大量减少，农民上访明显减少。
税费改革后，基层干部工作压力大大减轻，有更多的精力来治理环境，搞活流通，引导农民进行产业结构调整，帮助农民脱贫致富。同时农村税费改革，以税收和法律的形式将农民负担固定了下来，杜绝了向农民集资、乱摊派和不合理的行政事业性收费，从而也规范了基层的行政行为，又因乡镇财政收入的减少，乡镇的一些领导干部不能再像以前那样随意大吃大喝，铺张浪费，或是搞一些劳民伤财的政绩工程，有利于促进基层领导干部的廉政。
二、农民增收：鼓起农民钱袋子
如何让农民兄弟的钱包“鼓”起来？这既是个老问题——农民收入已连续多年下降，去年刚刚出现恢复性上升；又有新背景——我国加入世界贸易组织，农业面临着新的挑战。
农村真的富了吗？
这几年，粮食生产有丰有歉、生猪畜禽蛋价有涨有落，但农民的“纯收入”却打着滚往上涨，有的一年每人能净增上百元。因此，现在一些地县上报和公布的这项数字已失信于民。农民“纯收入”有着几多“奥秘”。“脱贫”成了某些地方干部政绩考核的一把“硬尺子”。因此就有了某些高标准高要求，乡村干部就自觉不自觉地虚报人均“纯收入”。1999年中央电视台《焦点访谈》所揭露的武当县虚报农民收入超过实际收入1000多元就是一典型事例。一位从乡镇刚调入县城的干部曾对我说：前年因天气一直干旱，造成本乡两季作物减产，尤其农副产品价格一路走低，真实情况是农民纯收入有减无增。但他考虑到四个要求，还是硬着头皮把“人均纯收入”，在去年的基础上，多报20元。尽管如此，还是被有关部门退回，说影响全县“人均纯收入”的增加。他让统计人员再加20元上报，又遭退。最后，他按年定增长目标的“百元”报上后才算了事。看，这农民的年“人均纯收入”怎能没“水分”、没问题呢？试问，有这么一些只考虑自己在“为官一任，一方政绩”，想着法儿为自己往上爬捞资本，而不顾农民真实状况的公务员，农民能真富吗？
百姓心里直犯糊涂
近几年农副产品价格一路走低，农民收入是多是少农民心里最清楚。面对年年增长的农民收入“数字”，他们总忍不住面对面地质问乡村干部，乡村干部只好谈主观、拉客观地搪塞：农民收入不是种养两业，你的存款利息，你的打工收入，你家院子里长的树木，养的黄牛、猪，你的庄稼秸秆，所有这些也应算在收入之内。可农民越听越犯糊涂，他们说：“在农村哪能家家有存款，人人去打工？有些户虽有点存款，也是微不足道。”再说银行为存款户保密，这“利息”二字是咋弄出来的？外出打工越来越难，有的人还常常因找不到活干赔了盘缠，这“收”与“赔”又咋能计算出来？至于工企收入或大棚瓜果菜又不是家家都有。长的树木，养的黄牛、母猪算各户的“固定资产”，哪个还能年年算“收入”？这些事都该理论理论！要说庄稼秸秆算当年“收入”，我们能不能拿它的5％去折抵提留，乡镇农经站收不收庄稼秸秆？农民这些提问虽有理，但无人能答得上来，只好糊里糊涂地“认可”干部每年上报的“人均纯收入”。
农民收入知多少
我国农民多以“种养”为生，判断农民的收入只能以种养两项为主，其他辅助性收入如存款、打工、工企收入要按各户实际去计算，没有辅助性收入的就不能算进去。那么，农民当前的“种养”收入和其他收入合在一起究竟是多少？我依以下调查作回答。
2000年麦收后，某县农经站报出一调查材料：全县小麦平均产量为311公斤，市场公斤价为0.86元，当年农民每亩小麦收入为267.5元，扣除农民每亩物化成本费188.5元，每亩收入为79元，再扣每亩负担税费款56.6元，每亩小麦净收入22.4元，全县人均耕地为1.3亩，农民小麦人均纯收入为29元（有的乡镇因干旱，小麦产量还远低于此数字）。
对这亦假亦真的“数字”，农民谁能说得清？谁又能给农民一个公道明白？
收入“水分”危害不小
一些“大嘴”干部虚报农民的纯收入，一是为了突出“政绩”，二是为了升“官”，三是为小团体利益，但究其危害可真不少。乡镇村干部说假话，说谎话直接削弱党在农民心目中的形象，造成干群关系紧张。这和目前开展的“三讲”活动及江泽民总书记关于“三个代表”的思想背道而驰。虚报农民收入、搞浮夸、说瞎话的做法还直接影响各级领导的决策，导致失误。说重了它是统计领域一大腐败现象。好在中央领导对虚报农民收入一事早有觉察，并在认真纠改之中。各级干部应该拿出些勇气，坚持说实话、办实事，这样才能得到人民群众的信任。才能领导人民群众走上真真富裕的道路。
造成农民收入低的主要原因
城乡二元结构是农村发展的最大障碍
目前农村最集中的问题是农民收入增长缓慢，一些地区甚至出现了负增长。据《中国改革》杂志的报道，90年代中期，约有近1％低层农户的收入进入了负增长阶段。到了1998年，收入增长为零的农户比例已扩大为16％；1999年，这个数字更是进一步扩大。
与此相伴的是，农产品价格连连走低，种植成本越来越高，有的农户入不敷出只得抛荒土地。在此同时，曾经生机勃勃的乡镇企业在微妙的国际、国内环境下走人了一个收缩期。不仅增速减缓，还连连裁员，甚至将过去已吸纳的数千万的农村劳动力重又回吐给社会。
国务院的一位官员指出，实际上，所有这些问题的出现，与改革20多年来“三农”中的一些深层次的矛盾没有解决有关。比如，实行家庭联产承包责任制以后，一家一户的分散经营同大市场的矛盾；现行财政金融体制同农村高度分散的小农经济之间的矛盾；庞大的行政管理机构、过高的行政管理成本同现实的财政供养能力间的矛盾；不切实际的、过高的社会发展指标同农民实际生活水平及收入水平问的矛盾等。
这些矛盾，已不仅仅靠“三农”内部的变革就能解决。如一位专家所说：农业问题的解决办法在农业之外。
农村几乎所有的问题都发生在一个背景之下，那就是中国人多地少的现实。九亿农民集中在农村，户均土地面积仅0.4公顷，这个现实成了很多问题解决的根本障碍。
比如说，现代农业要求规模经营，在美国，一个家庭经营的土地达数百公顷。如果我们现在要达到这个规模，那就意味着上亿的农民将失去土地，失去生活的保障。只要我们的农村还生活着这么多人，那么分散经营和大市场之间的矛盾就很难解决。
从这个意义上来说，要想解决目前的矛盾，根本的途径就是减少农村人口。有人很极端地指出：“农民的根本出路就在于消灭自身。”他实际上指出了现代化的进程中农民市民化、国家城市化的趋势。
但是目前农村劳动力的转移却是“三农”自身的变革无法完成的，它面前横着一条巨大的鸿沟一城乡二元体制。
专家指出，从目前来看，这条鸿沟的存在不仅使农村而且使整个国家的改革进程受到了影响。
国务院发展研究中心卢迈用“怪圈”描述了“城乡分割”体制的弊病：过多的农民滞留农业，会使得农民的收入增长缓慢。农民没有钱，农村消费市场相对萎缩，便影响城市工业品的销售。产品卖不出去，生产能力过剩，城市中的失业人数增加，于是进一步排挤农民工，结果又使得过多的农民滞留农业，由此形成一种恶性循环。
这种状况不改变，许多深层次的矛盾就无法解决，大批农民就无法从土地上解放出来，中国就仍然还是“乡土中国”。
根本出路是给农民国民待遇
城乡二元结构背后实际上就是两种标准、两种待遇。学者秦晖说，这种体制刚建立时，农业充当的是工业原始积累的主要来源。现在情况虽然有了一些变化，但是农民和城市人口之间因身份的不同而产生的差异还是相当大。农民就业受到限制，贷款利息也比城里高。这种情况，如何让农业发展起来？如何面对人世的竞争？目前而言，对农业、对农民不是保护的问题，九亿农民，哪个国家也保护不过来。目前最关键的是给农民以平等的待遇。中国农民面临的从来就不是争取照顾的问题，而是减少歧视的问题。
经济学家盛洪说，市场制度从某种意义上讲是导致两极分化的，但是中国现在两极分化是市场不发达造成的，是因为很多人被剥夺了市场权利。
“如果说WTO将给中国农民带来巨大的挑战的话，那么它同时也可能给中国农民带来最大的机遇，那就是国民待遇。”秦晖说。给农民国民待遇已经成为解决当前农业问题的根本出路。中国农民最缺乏的不是资金、技术，而是平等的权利、自由的市场准入。如果给他们自由的空间，他们会像70年代末的那次能量释放一样，创造出奇迹来。
而国民待遇作为WTO的基本原则，没有理由不给自己的农民。
造成农民收入低的五大成因
造成农民收入低的原因是多方面的。主要有：
一是价格因素。近几年由于农业丰收，总量供给大于需求，出现结构性、阶段性和低水平“过剩”，即由卖方市场转为买方市场，导致价格下跌。从1996年第三季度起连续三年多农产品价格处于疲软状态。
二是质量因素。近几年农产品的卖难和价格下跌主要反映在品质差的品种上，而优质品种的价格还是看好的，有的相差1倍至几倍。
三是成本因素。在农产品价格下跌的情况下，虽然农用生产资料的价格也有所下降，但下降幅度低于农产品下跌幅度。许多地方种粮食的农民在扣除物质成本以后所得纯收入微乎其微，如果把劳力成本计算进去，实际是亏损的，这就是增产不增收或增产减收的症结。这种情况有点像我国大文豪鲁迅先生笔下《多收了三五斗》里描述的状况。
四是规模因素。我国由于人多地少，农业经营规模很小，农业劳动生产率很低，自然会影响农民收入。近两年来，由于乡镇企业的增长缓慢，农业劳动力不但未能向非农业转移，而且还回流，形成农业劳动力转移负增长的局面；加之城市职工下岗，原在城市打工的一部分农民工也返回农村，必然减少劳务收入，使劳务收入占农村家庭收入的比重下降。
五是负担因素。农民收入上不去，同农民负担减不下来有着极为密切的关系，也可以说减轻农民负担就等于增加农民收入。但是尽管中央三令五申要减轻农民负担又总减不下来，关键是没有治本，没有刹住源头。
农民增收与农民素质
遏制“文盲新生代”
谭俞雄在《中华工商时报》上撰文说，如何提高农民收入成了今年的热点话题。的确，去农村走走问问，就会为农民过重的负担而喟叹。相关的资料也证实了这一点：2000年我国GDP比上年增长8％，而农民收入却仅增长2％，跌至近年来的最低点。这说明，不想法增加农民收入是不行了！
在增加农民收入这点上，大家的呼声是一致的，但如何增加收入？总体看，人们还多是在如何“减负”上琢磨。“减负”无疑是无可厚非，那么多不合理税费是到了全面清理并从体制上彻底解决的时候了。但笔者感到，要增加农民收入，除了“减负”外，从长远看，从根本上说，关键是要提高农民素质。这种素质不但指农民所受学校教育程度如何，更要包括农民的眼界、思维、意识、胆量和气魄等内涵。
今天的中国农村，确实发生了很大的变化，但几千年来农民身上诸如目光短浅、思维陈旧、惧怕风险的弱点依然没有从根本上得到改变，经济落后地区的农民表现得尤为明显。正是由于农民自身的素质不高，才制约了发展高效农业、绿色农业、特色农业、创汇农业等富民举措的推进，并最终导致农民增收的困难。看看今天的中国农村，就不难得出这样的结论：凡是经济发达地区，那里的农民无不有较高的素质。像苏南无锡市那里的思维超前、敢闯敢干的农民就创出了闻名全国的阳光集团、红豆集团、三毛集团等一批国家大型乡镇企业，创出了太湖珍珠米、阳山水蜜桃等名牌农产品，个体私营经济也异常繁荣。去年，无锡市乡企职工人均就增收1500元，与全国农民收入增长迟缓的情形形成了鲜明对照。正如来自苏南的全国人大代表周耀庭所说，要突破农民增收的瓶颈，必须尽快提高农民素质。
如何提高农民素质呢？从现时农村和农民的实际状况看，一方面要把政府的“科技兴农战略”真正落到实处，通过帮、教、扶、带等措施，使农民真正掌握致富本领；另一方面，要鼓励到大城市和经济发达地区务工的农民返乡创业，让那些开了眼界、长了学识并具有创业冲劲的青年一代农民带动周围农民致富。当然，要从根本上提高农民素质，关键是要极端重视农村的学校教育，遏制住目前农村“文盲新生代”增长的势头。
从近期看，“减负”是首要的必需的，从长远看，特别是中国入世后，中外农产品间的竞争将会异常激烈，中国农民素质如果不能尽快提高，就难以适应农产品结构、产业结构调整的大势，农民增收也就失去了后劲，更遑论应对剧烈的国际性竞争了。
争做“效益农民”
有一位农民朋友，眼见别人调整种养结构收到了较好的效益，也就跟着进行了结构调整。但他仍按老一套的种养经验和方法进行生产和管理，结果不仅搞的都是一些大路货，而且农产品的产量和质量也提高不了，往往只有人家的几分之一，精力和成本花了不少，效益却始终不高，做了许多无效事。于是他戏谑自己不是“效益农民”。
调整农业结构、发展效益农业早已是广大农民的共识，但不少农民在调整结构中缺思路、缺技术、缺市场，因而要冒各种各样不小的风险。更有的农民在调整过程中，往往是只见“物”不见“人”，光想着调整，不仔细掂量自己在种养、经营、管理等各方面的水平，结果总是吃“陌生食料”，结构虽调而不见效益。实际上，调整农业结构恰恰需要我们既见“物”又见“人”，即既要注重农业种养结构的调整，更要注重相应的农民知识结构的调整，从而不断提高劳动技能、经营水平，提高劳动的有效率，努力成为现代农业所需要的“效益农民”，成为发展效益农业的行家里手。
要做“效益农民”，首先应争做知识农民。不仅要有一定的书本知识，更应掌握实际的农业生产知识和经验。在调整农业结构、种植养殖某一新品种前，务必了解掌握这一品种的特性、种养要求、病虫害防治等情况，做到心中有数。
要做“效益农民”，同时应争做“市场农民”。要调整农业结构、发展效益农业，必须了解市场，随市而调，应市而发。广大农民朋友要注意把自己组织起来，实行产加销一体化，形成利益共同体，联手开拓市场，互通各种信息，相互提高，共同发展。
要做“效益农民”，还应争做“庄园农民”。必须发展规模农业，谋求规模效益，逐步让农田向种养能手、经营行家集中，促使他们积极走农业产业化道路，争做现代农业“庄园主”。要努力摆脱仅在自己“一亩三分地”上搞调整的小农式调整思路，树立大面积规模化的观念，从而获取规模效益。
入世后，中国农民的机遇与挑战
对于脆弱的中国农业、脆弱的中国农民，不少人都担心人世究竟会给农民造成多大的影响？是不是将迫使一些农民破产？
农业部政策法规司原司长、搞了一辈子农村政策的郭书田直言道：“过去加入WTO，大家普遍认为金融、保险、汽车、电信等四大产业将受到较大冲击，而事实上，WTO对这四个行业的冲击都只是局部的，它对中国农业的冲击才是全局性的。因为它涉及到中国九亿农民，解决得好，是利大于弊；解决得不好，就是弊大于利。”
令人担心的影响
担心不是没有道理的。据印度反全球化组织提供的材料说，加入WTO对印度的农村社会、农民消费等均产生了严重的影响。农民收入下降，土地兼并大量发生。很多农民逐渐放弃自己的土地给别人做雇工，但所得的收入却不够购买食物来维持一家人的生活。
中央政策研究室原秘书长张从明在一个研讨会上说：“在粮食方面我们没有优势可言，特别是玉米、小麦、大豆与国外的差价为20％左右。在这种情况下，国外的粮食是很容易进来的，从而导致我们将让出很大的一块市场。我觉得，人世后对黄淮海平原、东北平原的农民冲击可能会很大。”
国务院发展研究中心曾做过一个模型计算，其结论是，加入WTO会使中国经济的增长速度提高一个百分点，如果把技术进步考虑进去，会产生1％-1.5％的增长空间。但在农业方面，中国农业部门得到的却是净损失，其中农民收入、农业收入受到的影响最为直接。
与此同时，也有一些专家认为入世对农业的影响有限，最主要的理由是我们并没有完全敞开市场大门，对农产品进口实行配额制，配额之内是低关税，配额之外是高关税。而配额数量只占到中国粮食产量的5％左右，不会造成多大的影响。
对此，一些专家存有疑义。因为我们的粮食产量中的很大一部分都是农民留作自用，商品率只有30％多，如果分析市场影响，应以商品粮为基数。这样进口粮食的份额就不算小，能够影响市场价格。
入世对中国农民的影响到底有多大？也许谁也不能精确地估算清楚。但我们必须注意到这背后有一个非常重要的背景：中国农业正处于改革以来形势非常严峻的一个时期，各方面深层次的矛盾暴露了出来，这个时候如果再加进来一些外部因素，即使这些因素的影响有限，也会有一个“放大效应”，对农民造成明显的影响。
就在前不久，朱镕基总理在文莱深切地说，中国“入世”后自己最为担心的是国内农业，因为外国农产品以现代化技术生产，无论价格及成本都低于中国，若向中国大量倾销农产品，便会对内地农民生活构成影响。
从一些发展中国家的例子来看，如果大批的农民破产，就会引发严重的社会问题，大量农民在城市的边缘形成贫民窟。一位专家曾特意到墨西哥看这种贫民窟，“当地的出租汽车司机不敢拉我去，最后在我一再坚持下才开到那里。但是司机不敢让车熄火，他说一有问题好马上跑，可见这个贫民窟的犯罪问题是非常严重的”。
规模经营助长民工潮
“加入WTO后，中国的小规模农户将面临欧美大农场主的竞争。中国农民将被迫让出300多亿元的粮食和棉花的国内市场份额”，农村劳动力流动课题组组长、国务院发展研究中心研究员卢迈说，农民的人均纯收入将因此而下降2.05％。
种植业收入下降的趋势不是短期现象，而是一种中期趋势。国务院发展研究中心的一项研究显示，2000年农民从种植业中得到的纯收入比1992年下降了17％。负责此项研究的卢迈强调，我国耕地资源紧缺，人均耕地占有量不足0.4公顷，这就限制了农业劳动生产率的提高。如果不能减少农业劳动力，增加人均土地占有，农民从农业中得到的收入即使还能有所提高，其增长也将是缓慢的。
中国社会科学院农村发展研究所研究员张军说，我国主要农产品价格如小麦、棉花等均高于或接近于国际市场的价格，而且品质还不如人。虽然粮食进口有配额限制，但统一市场价格将逼迫农业降低成本，实行规模化经营，届时大量过剩劳动力会涌入城市。
根据统计局的调查，2000年，农民的工资性报酬已占到其纯收入的31.1％，农业部对320个县的320个村庄的固定观察点的调查显示，农民外出打工收入占家庭纯收入的比重已从1990年的9％，提高到2000年的23.6％，成为农民家庭收入的重要来源。这一利益驱动与外来产品的冲击合在一起，无疑会大大助长民工潮。
城市化增加新饭碗
中国农业部的一项分析说，今后五年将是农村劳动力供给的高峰期，每年将新增劳动力857万人。面对又一轮“民工潮”，城里人不禁担心：农民工会不会来抢我们的饭碗？
有关专家的结论是：外来劳动力在加大城市就业压力的同时也促进了城市自身的就业增长。从大处看，外来人口导致城市经济总量扩大，必然带动就业总量扩大；从小处看，外来人口交纳的数量可观的各种税费，直接提高了政府用于支持再就业的财力。据统计，上海市政府每年从每个外来劳动力收取600元管理基金，其中大部分用于再就业工作。这是农民工对城市就业所带来的直接贡献。
回顾近年来经济的迅速发展，我们能清晰地看到农民工贡献的印迹。据世界银行估计，在1978—1995年国内生产总值平均年增长9.4个百分点中，就业不足的农村劳动力转移到生产率较高的工业、服务业，贡献了一个百分点。不仅如此，低廉的农村劳动力还为国民经济提供了重要的积累。按有关收入及福利标准测算，国企职工的年均收入约比农民高127％，达7381元。“这意味着每雇佣一个农民工，就等于节省了7381元的工资性支出。或者说，每一个农民工为雇主的利润或通过产品价格的下降为消费者福利和整个国民经济的剩余积累贡献了7381元。”卢迈说，如果以1999年的统计数字，9546万农民工计，则农民工的剩余积累为7046亿元，相当于当年国内生产总值的9％。
有关专家指出，如果处理得好，农民进城不会酿成大的危机。张军说，墨西哥加入关贸总协定后，对农业冲击很大，1000万农民失业，但因为其靠近北美，北美的劳动力市场吸纳了大多失业的农民，并没造成大的动荡。
明天你会进城吗？
入世后，将有越来越多的农民加入进城务工的队伍，然而到底会有多少人进城，则很难预计。这是因为，农民能否进城将不仅取决于其自身的愿望，而且与城市的态度、容纳能力以及政府的相关政策等紧密相连。
“农民是明智的，不是盲流，如果进城找不到工作、赚不到钱的话，他们是不会进城的。他们会通过进城的预期收益以及需支付成本的比较来进行选择。”卢迈说，而目前，各种人为因素导致农民进城的就业成本明显偏高。
90年代后期以来，城市内部的就业形势趋于严峻，城市由此加强了对外来劳动力的就业限制。在一些大城市，遣送的外来人口数量成倍增加。不仅如此，户籍的限制也使农民工处于边缘地位，其在住房、医疗、职业介绍、子女教育等方面也面临一系列实际困难。有关专家强调：“如果农民进城的现实要求在体制调整中得不到适当体现，他们在城市社会的边缘性地位将愈加突现，既不利于解决城市问题，也不利于解决农村问题。因此人世后，政府有义务切实推进农民进城的顺利进行。”“现在有一种观点认为，只要把城市环境建设好了，外企来了，投资多了，就业问题就解决了。我不同意这种看法”，卢迈说，人世后，外企会吸纳一部分劳动力，但很有限，而且更多地集中在高素质的人才身上。年龄大的，文化低的，外企是不要的。“解决中国的就业问题必须立足于国内，为此当务之急是制定就业政策做好应对大规模人口流动的准备。”“农民工的收入水平与教育程度高度相关，希望进城的农民从现在起就应做好相关知识的储备。要参加培训，自己给自己投资”，张军说，与此同时政府应在农民就业、城市定居等方面放宽限制，定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息，给农民工以切实的就业指导。
入世给农民增收创造了哪些捷径？
随着市场经济体制的建立以及农业与农村经济的迅速发展，我国农业生产已进入新的发展阶段，同时也伴随产生不少新的问题，即部分农产品在市场上供过于求，产品无法卖出，农民资产无法变现，农产品市场价格长期低迷，农民收入近几年来增长缓慢。据统计，从1996年到2000年，我国农民人均纯收入增长速度依次为9％，4.6％，4.3％，3.8％，2％。
2000年中央农村工作会议文件中也明确指出，增加农民收入是稳定农业发展的重要环节。但由于长期以来农业产品的结构单一，农产品加工转化率低，另因农业投入不足，导致农村城镇化、农村工业化水平、农业产业化经营水平及农村科技水平较低。对于目前状况，唯有合理的农业结构，优化的农业结构才可支撑农业与农村经济的可持续增长与发展，进而提高农民收入。
优化品种结构，调整供求结构
对于农业结构的调整首先要着眼于农产品品种结构的优化，实现以产量为主向以质量与效益为主转变。为主动适应农产品市场需求的变化，农产品必须向优质化、多样化发展。在供求结构转变的新历史条件下，一要集中发展名、特、优产品，实施品牌农业战略。如广东省增城、曲江的优质米生产等都是随着优质品牌的树立而不断发展壮大起来的，至今经久不衰。鉴于市场对食品的要求不仅转向优质，而且转向绿色消费，安全消费，广东省花都市的蔬菜生产就此推出无公害蔬菜品牌，销售价格比非品牌每公斤高0.6—0.8元，产品远销省外并出口，全市的蔬菜生产就此增加收入约5000万元。由此可见名牌策略对农产品的销售有巨大的推动作用，且有可观的经济效益。二是优化产品的结构。要通过不断地采用新技术、新设备、新工艺，增加产量，提高质量，不断开发新产品，进而降低单位产品成本，提高农产品在市场上的竞争力。
发展特色农业，发挥各地资源优势
调整农业结构，发展优质适销的农产品，必须走区域化、专业化、规模化的路子，各地要以资源为基础，确定适宜发展的主导产业，高标准地综合规划，联片开发，建设优质农产品商品生产基地、绿色食品基地，加大种植业，养殖业示范基地的建设力度，依次辐射和带动周边地区的全面发展。形成特色农业的规模化生产与集约化经营，也是农业增效与农民增收的重要措施。同时也要搞好区域布局和规划，突出区域优势。珠江三角洲地区以鲜活菜、花卉园林产品，养鱼和农产品加工业为主；粤东则突出珍优稀鱼类，贝类海水养殖和杂果，茶，柚，草食动物；粤西重点发展岭南水果，优质水产和反季节蔬菜，林产品，南药；粤北主攻草食畜牧业、绿色菜、药材及食用菌等。
大力推进农业科技革命
农业结构的调整与科技兴农是紧密联系的，没有先进的科技作为基础，就无法调整出效果，增加农民收入也无从谈起。
因此我们应充分发挥各农业高校和省级公益研究机构的核心作用；鼓励农业企业建立技术开发机构，开发应用先进实用的科技成果；积极从国外引进优良动植物新品种；鼓励农业企业与科研单位、大专院校合作研究、开发新品种和新技术；鼓励科研单位、大专院校以技术入股等多种形式进入企业经营领域；恢复和稳定农业科技机构和队伍特别是乡镇级的技术推广体系；调动科技人员的积极性。
完善科技投入机制。政府应在加大农业科技，逐步改变政府为主的投入格局，多渠道筹集资金，鼓励多种所有制，多种形式，多种途径的农业科技投入。
把农业高新技术作为今后发展的第一经济增长点。加快新技术开发应用，尽快缩小在人工种子，生物防治，环境污染技术等方面的差距。加强农业知识产权保护，促进农村技术市场的合法交易，提高农业科技成果的转化率，加速农业科技成果的大面积推广应用。
调整和扶持乡镇龙头企业
目前许多乡镇企业面临着一些困难。所以调整优化乡镇企业结构，提升其整体素质与效益，特别是龙头企业，不仅是提高农业产业化经营水平的关键，也是增加农民非农收入的重要途径。
各乡镇企业要大力改造传统产业，积极发展产业化农业和农副产品加工、储藏、保鲜、运销业，实行产加销一条龙，贸工农一体化，带动农业化经营。要配合小城镇建设，积极发展商业、交通运输、饮食、服务、旅游等第三产业，提高乡镇企业中第三产业的比重，要坚持国家提出的乡镇企业向小城镇相对集中的大政策，调整优化企业布局。体制创新是推动乡镇企业二次创业不可忽略的一点。乡镇企业体制创新的根本途径是深化镇、村集体企业产权的改革。
全力扶持龙头企业，提高农业产业化经营水平，拉动千家万户农民走向市场，增加收入。
大力拓展外向型农业
加入WTO后，我国农业能享受现有成员国的无歧视贸易待遇，大大改善我国农产品出口环境，有利于拓展欧、美、日及中东市场。同时，广泛利用国际农产品博览会、各种交易会和农产品电子商务等多种形式向国际推广我国农产品。
三、经济可持续发展的“瓶颈”：农民问题
农民阶层发生了怎样的变化？
改革开放以来，社会阶层结构出现了前所未有的大分化、大调整、大重组。其中农民阶层的分化最显著，最引人关注。
农民阶层分化，在某种意义上也可称之为农民职业分化，因为阶层分化是通过职业分化去完成的。
目前，农民职业已分化成八大方面：1.农业劳动者群体；2.农民工群体；3.私营者群体；4.雇工群体；5.乡镇企业管理者群体；6.乡村管理者群体；7.农村知识分子群体；8.其他从业人员群体。
生产资料所有制结构的变革，家庭联产承包责任制的实行，是农民职业分化的根本动因和基本前提。城乡二元结构的松动，是农民职业分化的历史基础和制度条件。农业比较利益低，经营风险大，农民负担重，是农民职业分化的外在压力。乡镇企业的发展和小城镇建设，为农民职业分化提供了桥梁和渠道。改变生存状态、致富奔小康，富而思进、永不满足的心理，是农民职业不断分化的内在原因和动力。不断向纵深推进的改革，是农民职业大规模持续分化的不可缺少的重要外部条件。
“在土”与“离土”：农民失业问题
我国相当一部分人认为，失业问题只是城镇居民面临的问题，农民自农村实行家庭联产承包责任制后，都有了一块自由耕作、得以养命的土地，并不存在真正的失业。大多数地方政府关注的也主要是城镇居民失业问题，农民失业问题在许多人眼中成为了视而不见的盲点。
大量事实却表明，这种观点是不符合实际的。由于种种原因，诸如耕地正在减少，农村劳动力每年以新增1000万-1300万人的速度急剧增加，乡镇企业对农村剩余劳力吸纳能力明显减弱，农村因超生等原因导致没有土地的“黑户口”人数持续增加，特别是农民负担过重的现象长期存在，使得我国早已存在的农村劳动力剩余问题逐步转化为日趋严重的农民失业问题。
据国家有关部门的统计显示，全国的自由流动人口1998年达8000万人。这些流动人口中的绝大部分是外出务工的农民。诚然，农民外出打工是转移农村剩余劳动力和增加农民收入的一条重要途径。但问题在于，随着市场竞争的加剧，城镇下岗职工的迅速增加，各类企业对求工者的技术要求日益严格，文化技术水平较低的农民进城找工日趋艰难。有关资料表明，目前滞留在城市的农民，相当一部分无稳定职业，还有一部分根本无业。而且，后者数量呈明显上升趋势。农民问题从来就是我国的根本问题，农民失业已经成为了一个影响中国稳定和发展的严重问题。
首先，农民失业问题已成为制约我国经济可持续发展的“瓶颈”因素。西方经济学奥肯定律认为，失业率超过自然失业率（一般为4％-5％）1％，国民生产总值将付出大约5％的代价。“三驾马车”理论认为，投资、出口、消费是拉动经济增长的三个基本因素。由于出口往往受到不测因素的影响，投资又最终取决于消费需求持续增长的拉动，因而国内消费往往是一国经济增长的最主要的拉动力量。近年来，内需不足始终成为经济持续增长必须解决的重大问题。其中一个重要原因就在于近年来农民收入增幅下降引起农村消费市场持续疲软。而收入的下降又主要是由于“在土”农民务农收入增长过慢及大量“离土”进城务工农民处于失业状态造成的。
其次，农民失业问题已开始影响社会稳定的大局。一是直接影响农村基层政权的巩固。二是直接给城市的稳定带来巨大压力。三是带来一系列其他社会问题。
农民失业问题是各种因素共同作用的结果。其中，一些机构和部门因思想、工作作风问题而对“三农”政策表现出来的“口头上重视，行动上忽视”是重要的主观因素。因此，当前要解决农民失业问题，需要我们的干部和领导认真学习江总书记的“七一”讲话和党的十五届六中全会《决定》的精神，切实加强思想作风和工作作风建设。在此基础上，真正重视并积极采取有效措施逐步解决农民失业问题。当前要着重解决如下四大问题：
1、“脑子”问题。所谓“脑子”问题，就是要解决对“三农”的思想认识问题。我们的干部尤其是基层干部要切实解放思想，实事求是，用全面的、发展的观点看待“三农”问题。既要看到改革开放20多年来农民的生活水平确实得到了提高，也要看到现在农民的收入状况和其他阶层相比，差距正在拉大，更要看到建国以来对我国工业发展和城市建设作出了巨大贡献的农业、农民现在需要得到工业反哺和补偿的合理性。真正代表最广大人民的根本利益，真正树立全面关注农民、帮助农民的思想，彻底走出“讲起来重要，干起来次要，忙起来不要”的思想怪圈。
2.“路子”问题。所谓“路子”问题，就是解决农民失业的基本路径问题。总的路子应是“分流抑源”。关于“分流”，基本方向有三：一是就近转移就业，这是失业农民再就业的主要方向。各地方、基层政府和部门要花大力气构建本地区“三农趋优布局机制”，即根据本地区农村自然资源、人口素质、交通状况的特点和优势进行区域要素合理布局的机制。在此基础上，以土地使用权资产化为前提，建立合理的土地有偿流转体制；以“龙头企业”为主导，整合乡镇企业；以“名、新、特、优”为标准，优化农产品结构；以城镇化建设为契机，大力发展第三产业。从而，为本地农民提供更多的就业岗位。二是异地转移就业，这是当前农民再就业的一种重要形式。主要内容包括农民进城务工和从农村的落后地区到发达地区务农两种情况。国家和各地政府要加大管理力度，培育和发展农民劳动力市场，建立健全信息化的全国统一的农民劳务中介服务机构，甚至可以建立由两地政府互相派出的服务机构，从而有效地减少农民外出就业的盲目性。三是劳务国际输出，这是农民再就业的有效补充形式。关于“抑源”的问题，重点是尽快制定新的配套办法，有效解决农村人口超生问题。
3.“票子”问题。即解决农民失业所需资金问题。政府要建立和用足“三农金融绿箱政策”，即在资金上保护、辅助、促进“三农”可持续发展的基本政策。具体说，在解决资金问题方面，有三个基本政策指向：一是增加国家投入。即转农业奉献型政策为农业受哺型政策，切实加大国家对农业的投入，大幅度加强农业基础设施建设。二是鼓励民间投入。即国家通过宏观政策，牵引、鼓励民间资金投向农业。这是一个很有潜力的领域。三是吸引外资投入。即吸引外资投向我国农业。我国已正式加入世界贸易组织，我们应充分利用这个机会，既要大力发展现有多边和双边的外资利用渠道，更要重点引进跨国公司的直接投资。另一方面，我们还应该充分利用我国自己的某些先进农业技术，寻求与国外资金的合作。
4.“鞭子”问题。亦即贯彻实施中央一系列“三农”政策所需的鞭策、激励、监督机制问题。它包括监督、奖励、处罚三方面的内容。从目前屡屡出现的“农民减负反弹”现象来看，当前应尽快建立科学有效的“农民减负督行机制”，也就是有关减轻农民负担的立法、执行、监督机制。
给农民国民待遇
告别土地为了谋求幸福生活
中国农村劳动力的流动，开始于农村家庭承包责任制的实行，随着城市改革和对外开放的进程而达到高潮。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义告诉记者，改革以前，中国计划体制的一个重要特点就是在劳动力的控制上甚至比对产品控制更紧，也似乎更有效。非计划流动的农民被称为“盲流”或“盲窜流”，他们虽艰难地穿越了城乡之间的种种控制性障碍，但还是成为城市中多次进行的“清退”工作的目标。
与农村人口招工进城的计划转移和到本地乡镇企业就业的就地转移不同，80年代中国农村劳动力的流动开始了一个市场导向的异地就业的新的时期。1992年，非国有部门迅速发展快速增长出现了对廉价农村劳动力的强烈需求，中国农村劳动力流动进入了一个高潮期。
在中国实行的“双轨制”的渐进的经济体制改革进程中，大规模的农村劳动力的流动构成了劳动力供给的市场一轨，与生产资料、资金、外汇等市场的双轨制一起，推动了中国经济的增长和向市场经济的转轨。所不同的是，当中国的生产资料等要素市场已实行市场化的并轨时，中国的劳动力市场还顽强保留着依劳动者户籍身份而定的双轨制。劳动力市场的扭曲给其它市场的不平衡带来了严重影响，已成为中国经济发展的重大障碍。
中国社科院人口所所长蔡说，过去几年，我们知道城市失业现象比较严重，很多城市都打出一些歧视、排斥外来工的就业政策，这些政策到底对农村劳动力的转移有什么样的影响？劳动和社会保障部及国家统计局农调总队的调查显示，1999年稳定的农村转移劳动力占农村劳动力的21.55％，比上年增加一个百分点，并没有过大地影响农村劳动力转移。
改革以后，在人均收入差距扩大的过程中，中东西三地区收入差距的扩大，很大程度上是和劳动力市场发育不完善相关的，造成中西部地区收入不能加快。中部地区比西部输出的更多，人力资本与东部较接近，从某种程度上看到人力资本的重要性。过去教育水平较高的劳动力相对不太爱转移，因为在当地的地位相对较高，在城市得不到合理的人力资本的评价，但现在这一情况有所改变，这预示着我们的劳动力市场在好转，能够较为合理的评价人力资本，每增加一年的教育水平每年可增加汇寄款149元。因此加快劳动力转移、培育劳动力市场，可能是发展西部的核心问题。
调查显示第三产业就业重要性得到提高，1999年劳动力在商业、服务业的就业明显增加。乡镇企业吸收劳动力转移重要性的下降。国家现在大力发展小城镇建设，进行小城镇户籍制度改革，可能我们不能依赖小城镇实现转移，但调查显示小城镇在吸收劳动力比例的提高，1999年为66.1％，比上年增加9个百分点，数量上增加了1300万人，在建制镇就增加了890万人，这表明劳动力转移的去向在哪方面解除了制度障碍，在哪个方面至少在一定时期内就会有突破。
走进城市刺激中国经济体制转型
大规模的候鸟式的农民流动，是中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式，以卢迈为组长的中国农村劳动力流动课题组研究表明，在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，在大半径的体制转轨中，以政策渐变方式调整结构偏差，这就是农村劳动力流动对中国经济增长和经济体制转型的贡献。
农村劳动力的流动促进了产业结构的调整。大批廉价劳动力的充分供给，促进了劳动密集型加工业的发展。从80年代后期起，港台资本纷纷将其劳动密集的加工业转移到广东、福建等沿海省区。这种转移并不是简单的搬厂，而是港台资本、沿海地区的土地和农民工的结合，从而创造出极大的生产力。中国的劳动密集地产品如玩具、服装、鞋类、皮革制品等加工产品出口大幅度增长，中国出口的13亿双鞋中绝大部分是农民工生产的。
同时劳动力流动促进了输出地农村经济与社会的发展。主要表现在通过劳动力和资金的双向流动，提高了资源配置效率，为输出地农民开辟了新的收入增长源。
而且现阶段劳动力外出就业成为农民就业和增收的主要途径。1997年以来，农民收入连续四年增速减缓，是改革开放以来的第一次。农业部政策法规司司长杜鹰说，去年全国的农民人均纯收入2253元，比上年增长了43块钱，增长率是2.1％。其中农民外出获得的收入人均240块钱，比上年增长37块钱，增长率是18.2％，由此可见，在农产品销售市场不太好的情况下，农民外出打工已经成为农民收入依然能保持增长的一个重要支柱。
最后农村劳动力流动冲击了城市的计划福利体制，促进了劳动力市场的发育。有研究总结道：农村剩余劳动力流入城市起到了拾遗补缺的作用，为城市居民生活的方便、舒适做出了很大贡献；它更重要的意义在于提高了城市劳动生产率，对城市企业原有用工制度带来有力冲击；同时降低了城市劳动力成本，增加了城市职工的流动性，有利于劳动力资源的合理配置和有效利用，对全国劳动力市场的发育具有不可估量的作用。
歧视限制把流动农民推向城市的边缘
根据1999年北京市外来人口普查，外来人口中在北京居住的时间有明显的延长趋势，其中居住3年以上的占19.4％；有10.4％的人口在京居住时间达5年以上。同时，举家在京的外来人口也越来越多。他们大多数是“不流动”的“流动人口”，已经成为事实上城市社会中的“纳税人”。但是体制上仍然把他们当“外来人口”、“暂住人口”对待，并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍，实施歧视性对待，把进城的农民推向城市体制的边缘状态。
近几年数次大规模抽样调查显示，外出农村劳动力中70％以上进入城市就业。从90年代中期开始，一些大城市出台了对外来劳动力的就业行业、工种限制，随后，又有许多大中城市甚至小城市陆续效法这种做法。限制外来人口进入的行业工种越来越多，对工种的规定之细致达到了令人不胜其烦的程度。
对于农民进城的规模总量有所控制是必要的，但以城乡户籍身份画线、实行职业保留并不可取，尤其是不能将这种措施制度化。这种措施可能排挤出少量农民以安置下岗人员，使城市居民的就业岗位有所增加，但是消极作用更为显著。在制度层面上，这种措施强化了就业领域已有某些淡化的城乡分割的制度性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。因此这种限制并不是市场经济改革方向上的制度创新，恰恰相反，只能说是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。从生活层面看，它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使进城农民的就业活动转入“地下”，成为打“黑工”。建立的劳动关系既不具合法性，自然也就更难规范，尤其无法通过加强政府管理来规范。在这种情况下，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯，强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意，往往带来不良社会后果。
近些年来，农民流动引发的户籍问题已经有过广泛深入的讨论。户籍改革实践本身也有了一定程度的推进，尤其是小城镇的户籍已经进一步放开。整体来看，旧体制下城乡分割的户口制度格局已经进一步松动，附着于户口分界之上的城乡利益差别明显缩小。这是符合城乡体制整合方向的。从目标来看，既不应该让城镇人口继续维持甚至恢复因为户籍身份而享有的特殊利益，也不应该要求进入城市的农村人口去分享旧城市人的特殊利益。实际上，那些在城市就业生活的集中在劳动比较密集、技术和资本含量比较低、收入也比较低的行业的进城农民，居住也是一个巨大的难题。我们看到，在城乡结合部，许多进城农民租住在当地农民的房子，这些房子通常是当地农户自己的院子搭建的，不少属于违章建筑，也有的以蔬菜种植为业的农民通常住在自己搭建的窝棚里、收购废品为业的一些人甚至直接住在垃圾场旁边的棚子里。凡此种种居住方式，一个共同的特点是住房缺乏统筹安排、缺乏规划。在许多时候，城市政府的管理冲突往往是围绕整顿违章建筑、违章租住等问题展开的。在地方政府和当地农民之间，经常遇到“建了拆，拆了又建”的拉锯战，而在地方政府和外来人之间，则经常上演“今天赶走，明天又来”的游击战。这种对那个方面来讲，都是高成本的。
城市政府方面有必要在规划建设上确立他们的安身立命之所，只有让更多的农民融进城市，使他们彻底完成向市民的转变，才能从根本上解决中国的农民问题。
打破瓶颈让流动促进城乡共发展
收入差距是人口流动的诱因，人口流动是配置劳动力资源、缩小地区和城乡间收入差距的一个重要手段，又是经济增长的一部劳动力。劳动力流动会带来社会的一定的不稳定性，但压制人口流动可能造成更严重的社会不稳定。
国家税务总局综合研究组王小强博士认为，看着积聚在城市高楼大厦角落里、在五星级饭店的广场上、在火车站背着大包小裹的民工，有种像坐在炸药包上的感觉。他们非常年轻，大多数在17、18岁，对未来充满希望和憧憬，同时又是处在好胜斗勇的年岁，巨大的城市反差、贴在他们脑门上蔑视的字符，对我们的社会安定是非常危险的。1981年到蛇口调查民工问题的时候，那时他们的工资300元一个月，而那时一个科长月收入才50块钱，而90年代初，就是农民工大规模流动开始，到现在可以说没涨。这种廉价劳动力的无量供给和近年来城市下岗工人发生越来越激烈的冲突，像北京就有上百种限制，今年又提出必须有初中毕业证才可以务工。拿着中华人民共和国身份证到城里来旅游，赶上什么大日子，不知怎地就被抓走了，就像犯了法集中遣返回乡，然后还要在回去以后为这段吃住行付很高的费用。所以我们社会安定这根弦绷的更紧了，从骇人听闻的大案到溜门撬锁，对他们进行法制教育是不太可能的，因为法律连他们的基本人权都没有保证！
就业过程突然中断对于进城农民的生活打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重，因为下岗职工还有稳定的住所，有一定数量的生活保障金，有家庭的直接支持，而进城农民几乎一无所有。尤其是如果上在岗位上的外来劳动力被强行消退离岗，可能会同为突然失业而出现全面生活危机。不仅造成他们生活困难，更会造成他们精神上的创伤，甚至激起心理和行为上一定程度的反社会倾向。绝大多数从限制岗位被清出来的“民工”并不自动离开城市，除非被强行遣返，但强行遣返往往中途逃回。一些人在走投无路的情况下铤而走险，不能不说有某体制歧视的因素。另外，“清”得走农民工，未必请得来下岗失业的城市职工，或者消退的农民多补充的城市劳动力少。就业方面的清退措施加剧了部分农民的生活流离，使他们进一步边缘化，而城市本身不能得到预期利益。从城市的角度看，即便我们不能说其结果是损人不利己，也可以说是得不偿失。
调查发现，在北京郊区15块钱1天，赤峰15块钱、甘肃15块钱，一直到公路的尽头，三江交汇的那一点，还是15块钱1天，中国农村劳动力流动已经使价格均衡到无与伦比的地步，也就是进入了市场机制。城市化到底能解决多大规模的就业问题值得斟酌。大家一直说，中国农民的问题解决了，中国的问题也就解决了。我认为容纳流动农民工，乡镇企业已经趋缓、城市化在若干年内还达不到解决问题的能力。应该有组织的让农民工参与进西部大开发。比如危机到北京的沙尘暴起源的几片沙地，那里种树是完全有条件的，1块钱一亩地，打一口井，4、5年的艰苦奋斗，草呀树呀全都起来了，又养牛，又养羊。但现在这些地方为什么治不起来？因为在沙漠边缘的地方，人少地多，治沙模范一人治20万亩，对大沙漠也无能为力，因此要进行带有政策色彩的大规模劳务输入，保护劳动者的基本权益，一月450块钱的廉价劳动力，这将是改善西部基础环境、解决中国劳动力就业的主要途径。
专家认为，中国的人口还在继续增加，有估计到2030年人口总量将达到16亿人，而在未来30年中，如果我们将城市化率提高到50％，即8亿人口居住在城市，这就意味着城市人口每年增加1000万人，考虑到城市生育率的下降，新增人口将主要是从农村移入的居民。但农村人口仍将保持在8亿左右，因此政府投资于农村基础设施建设是一项长期有效的投资。但是，流动农民所指示的劳动力市场的需求和农民对城市生活的向往，又说明异地转移，开放大城市是城市化政策的一个重要组成部分。
开放大城市可以有两种选择，一种是开放现有大城市，使农村人口向大城市转移，形成城市高度集中的城市化形态。另一种是建设大都市区，在一特定区域内通过相对分散配置而推进大都市区，使农村人口向大城市及其附近的小城镇转移，形成区域综合协调发展基础上的城市化。
因此大城市仍有很强的容纳能力如果能将珠江三角洲、长江三角洲的苏南、上海、浙江，京津地区规划为大都市圈，另外在成都、武汉、西安等地建设中心城市，那么大城市在接纳农民流入的潜力将是巨大的。北京目前市区可容纳的流动人口被规定为300万人，如果把快捷的轻铁建成，与北京市区之间通过便捷的交通相连的各个卫星城都发展起来，北京的大都市圈再容纳300万人，甚至1000万人，应是可能的。
同时投资劳动力的人力资本是提高经济效率，增加农民工就业机会和提高其收入水平的重要途径。目前可以通过鼓励设立社区大学，可以考虑将这类培训中心向社区大学转化，使其依托社区，面向社会各种群体，成为职业教育的重要基地。政府需定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息，以此引导培训农民工的学习。这些职工需求的分析研究不光需要掌握当前劳动力市场的信息，而且还需要对未来几年的经济形势、产业和就业结构做出分析，这是需要政府主持才能做好的工作。企业培训是一条重要的培训渠道。企业投入资金培训，但如果受培训的农民工流动频率高，就会使企业丧失人员培训的积极性。应在农民工定居条件、社会保障制度等方面作出规定，鼓励雇佣关系长期化、稳定化，从而使企业和农民工的利益都得到保障。
教育是人类生命演化法则的一个组成部分，是不可抗拒的生命更替的一种存在形式。那么，令我们对教育产生非议的就不可能是教育本身，而是我们所积累的“社会规则”的趋势：我们所有参与社会活动的人们正在追求什么？正在干什么？我们实际上将要把什么传递给下一代？
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