受教育权的司法保护：教育诉讼在中国的发展

    刘兰兰[89]

    导言

    何为受教育权？在法律学术界一直没有形成一个一致的说法。劳凯声教授认为，由于“权利”概念本身存在争议，必然会导致对受教育权利的表述不一致。他从权利的要素角度，得出受教育权利的基本含义就是“公民作为权利主体依照法律、法规的规定，具有的接受教育的能力和资格”。[90]秦惠民教授从国家义务的角度认为，“从本质上说，现代社会的所谓受教育权，是指公民作为权利主体，依照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利”。[91]龚向和博士从教育的目的出发，认为受教育权是公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。[92]我国台湾地区的宪法学者许庆雄教授认为受教育权应当包含两个方面的内容：人们为维持独立地生活和追求幸福的能力而获取知识和基本技能的不可剥夺的权利，以及教育的自由，这些自由包括家长为子女选择教育的自由和教师的学术自由。[93]显然，学者们从不同的角度看，受教育权有着丰富的理论内涵，而且作为近现代国家福利行政出现后才产生的新兴权利形态，其内涵和概念不可能是唯一和确定不变的。正如孙霄兵博士指出的，受教育权总是特定的历史的受教育权，涉及历史结构或历史发展。[94]郑贤君教授也认为，受教育权是一个相当模糊的概念，很难给以准确的界定，“只要我们承认教育涉及人类心智的发展，就等于承认了受教育权是一项重要的但又难以准确界定的权利”。[95]

    受教育权虽然内容难以准确界定，但其作为现代社会中个人的一项基本权利，却得到了国际人权法和许多国家的国家法的确认。过去二十年来，教育发展过程中也产生了数量不少的教育纠纷，这些教育领域的纠纷，无论是民事诉讼还是行政诉讼，都说明了受教育权对公民的个人发展的重要意义，也反映了受教育权司法保障的发展与不足。

    本文共有四个部分：第一部分介绍了国际法与国内法上对受教育权的法律规定；第二部分介绍了中国受教育权的司法救济制度；第三部分展示了近年来典型的教育诉讼案例及发展；第四部分讨论了中国受教育权司法救济的完善。

    一、受教育权的法律规定

    在法律层面上，受教育权很早就受到国际人权公约的确认，在联合国核心人权文件以及区域人权公约中，受教育权一直被确认为一种基本人权。随着中国加入联合国核心人权公约，国际人权公约中对受教育权的规定也深深地影响了中国国内法对受教育权的规范和执行。

    （一）国际人权法对受教育权的规定

    自1948年《世界人权宣言》通过以来，受教育权的内容在普遍性国际人权法中不断得到充实与完善。《世界人权宣言》第26条规定：人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级阶段应当如此。在当前的国际人权公约中，明确规定“受教育权”的主要有联合国《经济社会文化权利国际公约》（International Covenant of Economic Social and Cultural Rights）（以下简称《公约》）和《儿童权利公约》（Convention of Rights of Child），前者详细规定了受教育权的内容和范围，后者则进一步规定了教育目的。

    《公约》第13条和第14条规定了受教育的权利，其中第13条是国际人权法中对受教育的权利规定最为广泛和全面的条文，本条详细规定了受教育权的内容，主要体现了三层意思：第一，受教育是一项普遍的人权，教育的目的在于“鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并使所有的人能有效地参加自由社会，促进民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊”；第二，“受教育权”的内容包括：（1）免费的初等义务教育，（2）面向一切人开放的各种形式的中等教育也要逐渐做到免费，（3）高等教育应根据成绩对所有人平等开放，（4）不断完善和发展学校制度，包括建立适当的奖学金制度和提高教员的物质条件等；第三，尊重父母和法定监护人为子女选择非公立学校的自由。[96]

    为实现受教育的权利，该公约的执行监督机构——经济社会文化权利委员会在其第13号一般性意见书中进一步明确受教育的四个基本特征，即可提供性（availability）、可获取性（accessibility）、可接受性（acceptability）和可调适性（adaptability）。[97]根据经济社会文化权利委员会的第13号一般性意见，缔约国应当采取各种立法、行政或法律上的措施以实现受教育的这些基本特征。例如教育的“可提供性”要求缔约国应当配置充足的教育资源，这些资源包括学校基础设施、教学材料、图书馆、教学技术手段等。而教育的“可获取性”则包含了三个相互关联的因素：非歧视、实际可获取性和经济上的可获取性。“非歧视”意味着“人人享有受教育的权利”，[98]要求缔约国在法律上明确规定禁止歧视的理由，特别要保障“易受害群体成员”，[99]如妇女、残疾人、老龄人等能平等地享有和实现受教育的权利。教育“实际可获取性”和“经济上的可获取性”则表明教育资源必须切实可行地为受教育者所获得，前者体现在物质环境保障受教育权，比如通过现代技术手段实现远距离教学，或划分学区实现就近上学；后者体现在人人负担得起教育费用，除初等教育“一律免费”以外，中等教育和高等教育要逐渐做到免费教育。教育“可接受性”要求缔约国在教育的形式和实质内容上，包括提供的课程和教学方法要为学生所接受。教育“可调适性”则是对教育目标提出要求，要求教育必须灵活，能够适应变动中的社会和小区的需求，使教育符合社会文化环境中的学生们的需求。

    从《公约》及其委员会的一般性意见中可以看出，“受教育权”是一个有着多层面内容的复合性权利，权利主体为一切人，平等是实现受教育权的基础，国家负有提供免费基础教育的义务和责任，除此以外，个人选择合适的教育方式的自由也应当得到保障，尤其是未成年人的父母为自己的子女选择教育的权利应当受到法律的尊重和保护。

    教育对于个人发展的重要性不言而喻，尤其是对于未成年的儿童，充足和优质的教育更是保障儿童将来享有或实现其他基本权利的重要条件。因此，联合国《儿童权利公约》不仅肯定和重申了《公约》所规定的受教育权的标准，而且进一步明确了教育的目的和父母对子女应受教育的优先选择权。该公约第28条的规定充实了受教育权的内容，要求缔约国采取一切适当的措施，使得所有儿童均能得到教育和职业方面的资料和指导，鼓励学生入学和减低辍学率，确保学校执行纪律的方式符合儿童的人格尊严。

    从《世界人权宣言》第一次对受教育权加以表述开始，普遍性国际人权法又陆续通过了很多公约，不断地对受教育权的内容进行充实，从而使得受教育权成为国际人权法保护的一项基本人权，成为当代人权法不可或缺的组成部分。国际人权公约不仅在内容上界定了受教育的范围和目的，而且还强调国家为实现该项权利应当负“尊重、保护和促进义务”。[100]尊重义务就是从立法和政策上明确受教育权的范围以及保障标准，只有把国际公约中对受教育的保护标准转化为国内法，才能建立起对受教育权利的法律保护。诚然，仅仅把受教育权利写入法律还是不够的，保护和促进受教育权还要进一步在立法的基础上完善对权利的司法救济。

    （二）中国法律对受教育权的规定

    中国法律不仅在宪法和基本法律中明确规定了受教育权，而且还建立了与教育相关的行政法规和规章，完善了中国的教育法制。

    1.宪法

    1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起临时宪法作用的《共同纲领》，其中不仅规定了我国的国体、政权组织形式、经济、文化、外交、民族等重大问题的政策，而且对教育的性质和任务作出了明确规定，即新中国的文化教育是“民族的、科学的、大众的文化教育”，“以提高人民文化水平，培养国家建设人才，发展为人民服务的思想为主要任务”。

    1954年制定的第一部《宪法》明确规定了“中华人民共和国公民享有受教育的权利。国家设立并逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利”。相较于《共同纲领》，1954年《宪法》明确地规定“接受教育”是公民的一项基本权利。1975年和1978年《宪法》尽管存在严重的缺陷，但仍然保留了对公民受教育权的规定。[101]

    1982年宪法进一步发展了受教育权，丰富了接受教育的广泛规定以及教育领域中的国家义务。一方面，1982年《宪法》第46条明确规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，赋予“接受教育”（receiving education）权利—义务的双重属性。在1982年宪法中，享有同样属性的基本权利还有劳动权。[102]把受教育视为公民必须履行的义务，从侧面反映了我国在特定历史时期教育水平落后的情况下，国家期望通过普及教育降低文盲率以及发展人口素质的目标。[103]另一方面，1982年《宪法》把教育确立为“精神文明”的重要内容。《宪法》序言在国家根本任务中增加“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容，精神文明主要包含两个方面的内容：一是发展国家基础教育、高等教育和各种职业教育；[104]二是通过普及理性教育、道德教育、文化教育等各种形式的教育，加强社会主义精神文明的建设。[105]

    2.教育法

    1982年《宪法》之前，教育领域的立法还很不完善，除了1980年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国学位条例》，尚未制定一部专门规制教育权利及教育管理的基本法律。直到1985年中共中央决定开始教育改革，教育立法才积极发展起来。在此后的几十年里，全国人大及其常委会制定了多部教育法律法规，包括《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》，1986年制定，2005年修订），《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》，1995年制定），《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》，1996年制定），《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》，1998年制定），《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》，2002年制定）。

    这些教育部门法主要有两大类的内容：受教育者的权利，以及国家管理教育的职责。在受教育者的权利方面，教育部门法规定了受教育者的诸多权利，受教育者特别是未成年的受教育者的教育权益，及其监护人的教育权益，其中最重要的权利就是平等受教育权。如《教育法》第9条和第36条规定，中华人民共和国公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，在入学、升学、就业等方面依法享有平等的受教育机会。《义务教育法》第4条规定适龄儿童依法享有平等接受义务教育的权利。《高等教育法》第9条规定，国家采取措施帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育，在入学录取中，不得歧视符合录取标准的残疾学生。

    在国家义务方面，《教育法》普遍规定国家在教育管理和教育投入上应当附有积极义务，保障受教育者能获得充分和有质量的教育资源。《教育法》第18条规定：各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。《义务教育法》第12条规定：地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。流动儿童应当由流入地人民政府提供平等受义务教育的条件。《民办教育促进法》第5条规定，民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。

    3.少数人群保护法

    在目前国内有关规定教育权利的立法中，除了以上的教育法律，对受教育权利的规定也见于对于少数人群的特殊保护法。对少数人群的受教育权的保护，主要体现在教育平等权，以及对未成年人的父母负有保障未成年人上学的义务等方面。

    例如，未成年儿童是受教育的最主要的群体，为保障适龄儿童在校接受教育的权利，《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年制定，2006年修订）第13条规定，父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。

    又如，为保证女童和女性享有平等的教育机会，《中华人民共和国妇女权益保障法》（1992年制定，2005年修订）第16条规定，国家保障女性在受教育方面享有与男子平等的权利，在入学、升学录取时禁止性别歧视。该法第18条还规定父母或监护人必须履行保障适龄女童上学接受教育的义务。

    残疾人受教育方面，《中华人民共和国残疾人权益保障法》（1990年制定，2008年修订）专设“教育”篇章，第21条规定，残疾人享有平等接受教育的权利，政府、社会、学校应当采取有效措施帮助残疾儿童、少年完成义务教育。为保障残疾人受教育权的实现，该法规定各级各类教育机构应当履行接受能适应学习生活的残疾儿童、少年随班就读。对不具有接受普通教育能力的残疾人，通过特殊教育班或提供特殊教育的机构实施相应的教育。[106]

    二、受教育权的司法保护

    （一）受教育权性质的多面性

    由于受教育权的内容难以统一界定，其性质也具有多面性。从权利属性来看，国内学界基本上分为两种意见，一种意见认为受教育权是一种典型的社会权利，另一种意见认为受教育权是一种兼具社会权和自由权的复合型权利。从规则性质看，受教育权是一种权利—义务复合型的基本权利，兼具权利和义务的双重性质。

    1.社会权

    社会权与自由权的价值基础不同，自由权的价值基础是自由主义与个人主义，社会权的价值基础是实现平等。因此不同的价值追求，导致对权利保障的国家义务也有不同的表现形式。自由权是排除国家公权对个人权利的干涉和侵犯，而社会权则是要求国家通过积极作为的方式提供诸如教育、卫生、安全等公共产品或社会福利。郑贤君教授直言：“受教育权是积极的社会权利”，她认为随着现代化扩张的进程，国家与社会出现了一定程度的融合，工业化生产与国家管理有必要对国民进行教育，以提供符合社会生产和国家管理需要的人力资源，于是教育纳入国家的全面规划之中，成为国家的积极责任之一。

    实际上，在多个国家的宪法史上，受教育权在被规定为基本权利的同时，也赋予国家相当的积极义务去实施和实现受教育权。如1919年德国《魏玛宪法》规定“青年教育由公共机关任之。其设备，由联邦各邦及自治区协力设置之”。该宪法还规定了联邦政府和相应的公共机构的责任，凸显了国家为实现受教育权而承担的积极义务。

    2.兼具自由权的复合型权利

    教育问题是一种双向的社会交往活动，受教育行为是一种受动行为，而教育行为是一种施动行为，两者是辩证统一的。在传统的宪法制度下，只是注重了公民在宪法上的“接受教育”的权利，而忽视了与受教育权相对应的“教育的权利”。[107]劳凯声教授认为受教育权的自由权性质以学习自由为基础，以受教育机会均等为权利要求，以促成健全人格与幸福生活为最终目的，具有不可侵犯和不可替代的性质。[108]而作为社会权，其性质在于强调国家主体的积极保障作用，强调公民受教育权利的实现必须有国家积极作为和干预，创设和提供各种必要的教育条件。为此，国家应当按时、充分划拨教育经费，举办公益性质的教育机构，提供教育教学活动必须的教学设施，培训充足合格的师资，满足公民的教育需求。

    但也有学者认为“受教育权”中的“自由权”的比重应当大于“社会权”。莫纪宏教授认为，教育问题首先是自由问题，即个人的教育问题主要由个人全权决定，[109]但为了保证一个国家和民族文化的发展，政府需要对基础性的教育实行义务教育，未成年人由于在接受教育问题上缺少足够的行为能力，所以在政府提供了充分必要的义务教育条件下，接受义务教育就成为未成年的一项强制措施。

    笔者赞同莫纪宏教授的看法，受教育权本质上应当是一种自由权利，国家为受教育者实施积极教育投入的行为应当以尊重受教育者的教育自由为前提。诚然，受教育者获得教育资源和实现教育目的离不开国家的积极行为，但如果国家的教育行为不符合受教育者的需求，而同时也没有给受教育者提供自由的选择教育形式的管道，在这种情况下，受教育者的教育权益将很难实现。例如，公立学校教育资源及教育质量的严重不平衡，导致学生及其家长为选择优质教育资源付出巨大代价。所以相比较教育管理的公权力行为，国家对个人教育自由的消极不干涉行为更容易被忽视，从而剥夺了个人在受教育上的自主性。

    3.权利—义务双重性质

    我国宪法第46条规定公民有受教育的权利和义务。从宪法规定上来看，公民既有请求国家发展教育事业，以各种形式接受教育的权利，同时为了确保每个公民接受教育，国家对于“接受教育”作出强制性的要求。但由于宪法第46条语言的过于概括和模糊，在“受教育义务”方面，引起学者的争议。

    郑贤君教授认为“受教育是公民的义务”，这既是现代国家全面管理社会的需要，也是公民为满足社会经济生产需求的知识品格而被纳入到国家强制性措施中，因此表现为宪法对教育的义务性规定。[110]刘松山博士论证受教育是公民的一项义务基于以下两个理由：一是教育是谋求个人与社会发展的一条基础性的不可缺少的途径，是人作为社会的一员所必须具备的条件；二是国家要实现民族强盛和国家繁荣富强，必须不断提高公民素质，必然使受教育成为必由之路，因此自然将受教育作为公民的一项义务予以要求。[111]

    但有学者不能完全赞同把“受教育义务”视为公民的一项宪法义务。莫纪宏教授指出，如果受教育是公民的一种宪法义务，那么意味着如果拒绝接受教育就必须受到法律上的相应制裁，[112]而这显然与受教育权中的自由权品格是相违背的。虽然法律规定国家实行义务教育，保证每个少年儿童接受九年义务教育，但这里作为接受义务教育义务主体的个人应当是未成年人的父母或监护人，而接受教育的未成年人应当是义务教育的权利主体。而作为受教育权宪法上的义务主体，国家仍然负有保障公民享有受教育权的责任，以及保障未成年人的父母或监护人敦促和保证未成年人接受义务教育的宪法义务。

    （二）受教育权的国内司法救济

    受教育权因其兼具社会权与自由权的属性，一方面国家（主要体现为教育行政部门）要积极地行使行政职能管理教育活动，包括招生、考试、就业、学校管理等，监督个人履行接受义务教育等；另一方面，个人享有一定程度的教育自由权排斥他人和国家公权力的干涉和侵害。因此，基于受教育权的双重属性，国内对受教育权的司法救济主要体现在民事诉讼救济和行政诉讼救济制度中。

    我国教育法第81条规定：违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。

    我国行政诉讼法第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这一条文对行政诉讼的原告资格作出原则上的限定，其核心在于“具体行政行为”和“合法权益”。

    根据行政诉讼法第12条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对抽象行政行为提起的诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第3条指出：《行政诉讼法》第12条第2项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。因此，我国行政诉讼的受案范围现定于具体行政行为。这一限定反映在原告资格上，表现为作为原告与被诉行政行为之间必须具有“特定”的关系，依照这一规定，只有当行政主体的具体行政行为侵犯特定相对人的受教育权时，该相对人方可援引此项权利提起行政诉讼。对于非特定性的、具有普遍效力的行政行为，如有关入学资格与条件等规范性要求，如果公民认为违背我国法律规定的平等享有受教育权的原则，而该违法并未对其形成直接的、现实的侵害，则无权请求法院予以撤销。

    虽然行政诉讼法第2条将行政诉讼救济的保护范围限定为“合法权益”，并且该法第11条对行政诉讼受理案件的范围明确列举了“人身权”和“财产权”，但行政诉讼法并没有绝对把“受教育权”排除在行政诉讼救济中，从司法实践来看，“受教育权”应当属于行政诉讼管辖的“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。1999年颁布实施的行政复议法第6条有关行政复议的受案范围第9项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。这一规定表明，我国法律肯定受教育权是公民享有的一项积极权利，公民有权要求政府履行保障其受教育权的义务。无论是政府侵犯公民受教育权的行为，还是拒绝履行保护公民受教育权的不作为行为均是违反该项义务的体现，相对人有权对此提起行政诉讼。

    三、中国教育诉讼的发展

    （一）与人身权、财产权有关的教育诉讼

    广义上的受教育权包含了受教育者的人身权和财产权。近年来，涉及教育纠纷的民事法律诉讼也主要体现在侵犯受教育者的人身权和侵犯受教育者或民办教育机构的财产权两方面。

    传统上，受教育者人身权纠纷主要针对学生的身体健康权受损害，如教师体罚学生。另一方面，受教育者的人身权纠纷与受教育权纠纷出现竞合现象，比如齐玉苓案中，[113]原告起诉被告侵犯其姓名权，该侵犯行为导致原告的受教育权益受到损害。在原审法院要求是否能适用宪法保护原告的受教育权的请示下，最高人民法院曾作出“被告人以侵犯姓名权的手段，侵犯了原告依据宪法所享有的受教育的基本权利”的司法解释。[114]这被许多学者兴奋地视为开启中国宪法司法化的第一案，[115]其意义与影响不亚于美国联邦最高法院的马伯里诉麦迪逊案。虽然最高人民法院保护个人受教育权的出发点是良好的，以及学者对于宪法司法适用的迫切渴望，但从涉案法律关系以及纠纷的法律问题上来看，本案是一个民事案件，本案中所涉及的受教育权既受到宪法保护，也受到普通法律的保护，教育法已对侵犯受教育权的侵权行为提供了民事法律救济，因此法院对于裁判该案有充足的法律依据，而大可不必直接援引宪法规则。[116]

    教育民事纠纷的另一类诉讼就是侵犯财产权案件。一方面，由于教育乱收费侵犯了受教育者的财产权，侵害财产权必然影响甚至构成对受教育者的受教育权的侵害。

    例如，2005年北京市一小学生对北京市教委提起行政诉讼，原告称其到市教委下辖的石佛营小学报名入学时，被要求支付991元后才能注册入学。原告的监护人认为收费行为违反《中华人民共和国义务教育法》的规定，故起诉法院要求撤销市教委收取费用的行政行为，并要求法院判令被告在其辖区内实行免费的义务教育。西城区法院裁定，原告要求市教委在管辖区域内实行免费义务教育不属于法院行政审判权限范围，故驳回其诉讼请求。[117]

    虽然法院是以“不属于行政诉讼管辖范围”为理由驳回原告的诉求，但根据相关的教育法律规定，受教育权可以获得民事法律救济。根据教育法第42条规定：受教育者可以对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对于学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。

    此外，学生与学校之间基于教育培养合同关系而产生的纠纷，学生也可以提起受教育权民事侵权诉讼。但遗憾的是，尽管有相关教育法律提供了民事救济途径，但司法实践中，民事救济途径未必能充分地保障个人的合法权益。例如1997年四川师范学院中文系本科毕业生何春环与母校签订定向培养合同，被保送四川大学攻读硕士学位，定向培养合同规定推荐生毕业后回校工作，不得要求继续学习或到其他单位谋职，至少在本校连续工作8年以上，方可视情况考虑工作变动。何春环在硕士毕业前夕，考取了四川大学的博士研究生。四川师范学院获悉后，多次要求四川大学将何春环的毕业证和硕士学位证书直接发给四川师院，并取消其博士入学资格。而后，何春环状告四川师院，请求法院裁定原告与被告签订的培养合同无效，被告立即停止干预原告报到入学的侵权行为。法院受理后，被告提起反诉，要求法院责令原告立即完全履行合同，回学校工作。一审法院判决驳回原告要求确认定向合同无效的诉讼请求，二审法院维持一审判决，同时也驳回了原告请求退还硕士毕业证书的请求。之后，四川大学作出退学处理，原告的博士梦彻底破碎。[118]本案中，决定原告继续受教育的定向培养合同从法律上看是一份民事合同，若按照合同法的规定，原告应当按照合同规定履行被告所要求的回校工作的义务，但合同中包含的“不得要求继续学习”的强制内容是限制原告的受教育权利，这显然和宪法和教育法对公民受教育权的保障是相违背的。

    （二）与平等权有关的教育诉讼

    在司法实践中，涉及教育平等权的纠纷多发生在招生录取过程中，侵权行为多是教育部门或教育机构的具体行政行为侵犯了考生的平等权，由此引发的行政诉讼。

    2000年青岛三名考生参加了当年的由教育部统一命题的全国高考，但因为教育部根据每年分配给各省份的招生计划指标而划定录取分数线，山东地区的录取分数线高出北京地区100分，由于存在如此巨大的差距，导致原告的三名青岛考生尽管高考分数超过北京地区的录取线，但没有达到山东地区的录取线，而未能获得高校录取，于是三名考生向最高人民法院起诉，状告教育部发布招生计划的行政行为侵犯了他们平等受教育的权利。但最高法院告知他们，根据行政诉讼法第14条规定，对国务院各部门所作的具体行政行为提起行政诉讼，由所在地中级人民法院受理。而后，三名原告及其代理人决定终止这起诉讼[119]。

    教育平等权的诉讼还涉及对少数人群的受教育权的平等保护。例如，1997年中学生王伟参加了河南省普通中专考试，考分超过录取分数29分，但平顶山财贸学校以计算机房在四楼，王伟因小儿麻痹症留下下肢残疾无自理能力为由拒绝录取。王伟以财贸学校拒绝录取行为违反宪法和教育法赋予的平等受教育权，向法院提起行政诉讼，请求法院依法判令被告按照残疾人保障法规定，变更拒绝录取的具体行政行为。而后，被告经对原告的残疾程度的详细调查，最终改变原具体行政行为，原告主动向法院申请撤回起诉。[120]

    （三）与教育选择权有关的教育纠纷

    此类纠纷一般有两种，一种是发生在招生录取中侵犯考生报考学校的自由权，一种是和监护人为子女选择何种形式和内容的教育有关的自由权。

    在前一种纠纷中，考生填报志愿是选择教育资源和教育机会的过程，这种选择权是基于个人对教育资源的择优取舍，也是个人意志的自由表达。这种教育选择权得不到保障，侵犯的是个人接受优质教育的机会。例如，1994年，武汉大学附中学生程肯在初中升高中的考试中填报的第一志愿是华中师范大学一附中。而武大附中为保证本校高考的升学率，有意留下优秀学生，要求程肯报考母校的高中。但程肯对华师一附中向往已久，拒绝了母校的要求，依然报考了华师一附中。但在学校为学生办理的集体报名中，武大附中隐匿了程肯报考华师一附中的实情，致使程肯尽管中考成绩超过华师一附中的录取分数线，但因报考信息不准确而未被华师一附中录取。程肯不愿在武大附中读书，而转至另一所中学，并向武大附中申请转出学籍，但遭到拒绝。后程肯委托其法定代表人向武汉市武昌区人民法院提起民事诉讼，状告其母校侵害其受教育的选择权，要求法院判令被告立即停止侵害、并赔偿损失。[121]

    法院经调查认定：被告不应违背原告志愿而擅自将其报考档案归入普通高中类，侵害了原告的受教育选择权，应承担侵权责任。法院最后判决被告败诉，并承担原告因转学而遭受的财产损失。

    对于涉及监护人及家长教育选择权的教育纠纷，我国现行法律中没有明确规定家长的教育选择权，但却规定了家长或监护人负有保证子女入学接受教育的义务，因此在司法实践中，依照法律的规定，家长或监护人的教育义务是法院审判的重要内容。例如，2004年北京石景山区法院受理一起以现代私塾挑战学校教育引发变更抚养关系的民事诉讼案件，[122]原告王育是八岁孩子侯鸿儒的母亲，被告侯波是小鸿儒的父亲，原告与被告在孩子两岁的时候离婚，被告获得小鸿儒的监护权。但被告在小鸿儒达到应当接受义务教育的年龄时，一直没有送孩子入学，而是在家按照自己的教育方式教育其子。法院经调查，发现被告的家庭式教育确有一定效果，小鸿儒的学习水平经测试已达到小学三年级水平，而且在英文和语言方面更是超过同龄孩子的水平。但原告不满被告的教育方式，认为被告没有履行义务教育法规定的监护人履行使其子女接受义务教育的职责，而家庭式教育的封闭性也不利于孩子拥有自然和健康的家庭社会生活，所以原告要求法院变更小鸿儒的监护权。法院认为，对于离婚后的子女抚养问题，应从有利于子女身心健康，保障子女合法权益，并结合父母双方的抚养能力和条件等方面综合考虑，最终判决驳回原告诉求。但法院在判决中同时指出，义务教育是对未成年人进行德智体美劳及社会生活的全面教育，从家庭教育模式来看，家长的能力毕竟受到一些局限，法院因此督促被告在合理期限内，尽快履行义务教育法所规定的监护人义务，送孩子入学接受义务教育。[123]

    （四）与学校管理有关的教育纠纷

    在教育领域中，学校与学生之间的关系，尤其是公立学校在学校管理方面的诸多措施，直接影响学生受教育的效果，甚至会剥夺学生受教育权利。

    例如，2002年重庆某学校一女学生与男友旅游途中因同居怀孕，学校在知道此事后，根据原国家教委颁布的《高等学校学生行为准则》、《普通高等学校学生管理规定》以及该校的《学生违纪处罚条例》中关于“道德败坏、品行恶劣”，“发生不正当性关系者给予留校察看直至开除学籍的处分”等相关规定，对此两名学生做出了勒令退学的处分，两名学生不服学校的处分，以“定性错误，于法无据”为由将母校告上法院，要求学校撤销作出的勒令退学的行政处分决定。法院审理后认为，原告起诉学校要求撤销处分一案，不属于人民法院受理范围，裁定驳回起诉。[124]

    此类涉及学校管理而影响受教育者身份资格的案件还可以追溯到1999年北京海淀区法院受理的田永诉北京科技大学拒绝颁发学位证和毕业证行政诉讼案，[125]刘燕文诉北京大学不授予博士学位行政诉讼案。[126]在这些由学生直接发起的法律挑战中，法律在平衡尊重学校的教育自主权和学生的受教育权的关系上还存在立法保护的疏漏。作为行使行政管理权的公立高校，一方面享有大学自治的若干权力管理学校教学及学生事务，另一方面行使其行政权，尤其是影响学生继续接受教育的处分行为时，所依据的法律规范的“合法性”是诉讼中的焦点。在女大学生怀孕被开除案件和田永案中，作为被告的学校都是因为处分学生的校规直接影响当事人继续接受教育的权利，而这种教育机构制定的严重影响受教育权实施的规范性文件缺乏上级位阶的法律的授权。

    行政诉讼法中规定法院对具体行政行为的合法性进行审查，而合法性审查所依据的是法律保留原则，即在对学校的行政诉讼中，法院对学校行政管理行为的审查依赖于立法对行政的规范与制约，行政权的行使，必须有法律授权依据。而立法法中虽然规定若干事项属于法律的调整范围，但并未明确将公民受教育权列入法律保护的范围。这一立法的欠缺造成法院在行政诉讼中无法对此类事项进行实质的合法性审查。

    四、受教育权的司法救济制度完善

    （一）完善行政诉讼救济制度

    古谚云：无救济即无权利。

    首先，应扩大行政诉讼原告资格。从尊重和保障人权的原则出发，行政诉讼原告资格应当从“教育权利保护”扩大到“教育利益保护”。正如马怀德教授指出的：“判断行政诉讼原告资格，关键要看起诉人与被诉行政行为之间是否存在利害关系，起诉人是否具有值得法律保护的利益，不管这种利益是限时的还是奖励的，是直接的还是间接的，以及法院是否提供适当的救济。所以我们建议将行政诉讼法关于原告资格的抽象规定修改为：只要公权力主体的行为对相对人受法律保护的利益造成了不利影响，而法院又能够提供有效的救济，则该相对人享有提起诉讼的权利。”[127]

    宪法和教育法都明确规定受教育权是公民的一项基本权利和具体的法律权利。无论是从宪法的“尊重和保障人权”的原则，还是从行政法的“依法行政”原则来看，当教育行政机关以及学校的各种法律行为和事实行为给受教育者的权利和利益造成损害，如果受教育者的诉权得不到法律的承认和保护，受教育者的教育权利将会落空，如果侵权的教育行政行为得不到责任追究，受教育者的教育利益将无法弥补。

    其次，行政诉讼的受案范围有待扩大。受教育权作为给付性权利的救济，应当纳入司法救济的范围。但从我国宪法法律规定看，行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准：一是具体行政行为标准，二是人身权、财产权标准。客观上限制了作为行政相对人的诉权，不利于保障公民、法人和社会组织的合法权益，也不利于监督行政主体依法行政。

    有学者提出，应当将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼范围，对于人民法院不宜受理的特殊行政行为采用列举排除的方式加以规定。特别是应当取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人宪法权利以及包括受教育权在内的法律权利和合法利益的行政行为均被纳入行政诉讼的范围，接受司法审查。

    （二）发展公益诉讼

    国内学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。[128]也有学者认为：公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的司法活动。[129]

    相对于传统的诉讼，公益具有以下几个特征：（1）公益诉讼的目的是为了保护国家、社会公共利益，追求社会公正、公平；（2）利害关系的不特定性和广泛性。法律允许在特定利害关系人不愿、不敢或不便提起诉讼时，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼；（3）公益诉讼的发起者不一定与本案有直接利害关系；（4）公益诉讼成立的前提既可以使违法行为已造成了显性的损害，也可以是尚未造成显性的损害，但存在损害发生的可能；（5）在具体的原则和制度方面，公益诉讼有其特殊性，如对处分原则有过多的限制。[130]

    教育是现代社会中最重要的公益事业之一，也是一种公共产品。公民接受教育不仅涉及本人的利益，也关系到国家、民族和社会的整体利益，这也成为各国政府和社会的一个共识。而且，实践中大量教育违法行为侵犯学生受教育权，就传统上狭义的权利或利益关系人诉讼，很难满足权利人的救济要求，这就更需要突破狭隘的“直接利益关系”标准，从公共利益和多数人利益的角度出发，通过发展公益诉讼，扩大对权利人的救济途径。正如上文提到的青岛考生诉教育部侵犯教育平等权以及北京小学生诉北京市教委义务教育收费案，都引发了广泛的社会关注。这些案件不仅仅关系当事人在具体个案中的教育权益，而且案件所反映的法律问题更是广泛地与每一个在该教育阶段的受教育者息息相关，会影响所有受教育者的教育权益。

    在过去的几十年的司法实践中，涉及经济、社会、文化权利的公益诉讼案件的数量不断增加，这些公益诉讼涉及平等就业权、[131]妇女权利、[132]工伤赔偿、[133]环境保护等方面。[134]公益诉讼也成为中国人权司法实践中有影响力的救济途径。这些积极的公益诉讼的实践培养了一批公益律师以及提供法律援助的公益组织。这些案件通过媒体的广泛传播，促使政策制定者们主动地对涉及大多数人利益的相关政策进行修正和改革，例如青岛考生起诉教育部门后，教育部门对高考招生制度进行相应改革，制定更加公平的招生政策。此外，公益诉讼所涉及的广泛群众利益以及社会影响也促使立法机关适时地修改法律，完善对权利的立法保护，例如2006年义务教育法明确义务教育阶段的免费性，禁止收取学费以及一切杂费。

    （三）加强法院人权保障职能

    《经济、社会、文化权利国际公约》第2条规定了国家在实现经济社会文化权利上负有一般义务，即“用一切适当方法”保证公约权利的充分实现。公约委员会在其第十三号一般性意见中进一步明确国家负有人权保障的三层义务，即“尊重、保护和实现的义务”（respect，protect and fulfil）。公约要求各国通过各种方式履行义务，包括立法上对权利的确认和尊重，政策上积极创造条件满足权利的实现，以及在司法上对受损的权利提供充分的救济。虽然立法和行政为权利提供了预防保护，但在权利受损时，司法救济最能直接和有效地弥补受到侵害的权利人。联合国人权高级人员办公室也指出，通过不同地区大量人权案例，司法人员在促进和保护经济社会文化权利中发挥“决定性作用”（essential role），[135]原因是社会弱势群体除非得到充分法律保障，否则他们的权利一旦受损，只能求助法院，法院成为这些人们纠正侵权和声张正义的最后救济途径。

    在我国的司法实践中，法院在人权保障方面发挥的作用非常有限，这一方面由于当前的宪政体系中，法院本身职能有限，不具备普通法系地区法院对法律解释和审查的职能，也不具备大陆法系地区宪法法院强大的违宪审查职能。根据我国最高人民法院的司法解释，司法机关在审判案件中没有直接适用宪法的权力。[136]由于法院无权对宪法直接援引，因此在大部分案件中，法院也无法以宪法条款支持受教育权的保护。

    另一方面，人民法院在审判案件时，仅享有适用法律的权力，最高人民法院可以对人民法院审判工作中具体适用法律作出司法解释，[137]因此在审判具体案件时，人民法院必须严格按照法律规定适用法律，对于法律未作规定的问题，法院只能采取驳回起诉或不予受理，这也是许多受教育权案件无法得到法院救济的原因。例如在家教育的合法性宪法和法律未做明确规定，在立法作出修改之前，人民法院只能在司法中回避这个问题。

    十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出推进法治建设和司法制度改革，“维护宪法法律权威”，“确保依法独立公正行使审判权检察权”，并且明确提出“完善人权司法保障制度”。司法保障对于权利保护不仅是一种司法救济，有时可能是唯一的和最后的一道救济途径。因此，在推进法治建设和完善国家人权保障机制的进程中，应该通过立法发展和司法改革，倡导人民法院司法能动性，提高人民法院在人权保障中的积极作用。

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