撰文：李文杰

    甲午一战，关系中国命运者极大，历史学家对于此战役期间，中国的内政动态和外交关系，以及战争本身，研究早已深入肌理。某种程度上，战争堪称复杂的“技术活”，筹备，动员，组织，控制，都影响到一场战争的走向。近代战争不仅是战场上的厮杀，更是交战各方国力及动员能力的较量。战争花销巨大，如何为战争筹款，当为主政当局最关心也最头痛的事情之一。作为战胜国的日本，其政府跳出平常的财政运作模式，超常规地动员财政金融机器为战争筹资，利用短期借贷、增加纸币供应、发行国债等近代金融手段，促使财界和民众在经济上全力支持战争。

    在历时年余的这场战争中，清朝当局又采取了什么样的战时财政政策？战时军费如何筹措？其效用如何？《东方历史评论》就此请华东师大李文杰副教授还原甲午战争前后清政府的财政体系，以及他们的努力和失败。

    东方历史评论：从宏观的角度看，1840年以来，除了发行外债，国家还发展出哪些募资的手段？其效果如何？和中国的政经系统有何关系？如果可以的话，您能否为我们谈一谈中国与日本或其他西方国家在同一时期发行债券和募资能力方面的区别？

    李文杰：最主要的新的财源有两项，一是厘金，二是通商口岸的关税收入。其中，厘金的创设和镇压太平天国战争有关。不夸张地说，战争是一项烧钱的事。本来，清朝传统的财政制度能够让收支平衡，一般还有盈余，但是规模空前的太平天国战争迅速掏空了清朝的国库，加之太平军陆续占领南方尤其是江南一些富庶区域，清朝财政雪上加霜。咸丰皇帝甚至熔铸宫中金钟铜器充作军费。当时在扬州帮办军务的雷以诚接受幕僚钱江的建议，向往来商人“捐厘助饷”。随后，江苏等地府州县广泛推行，向日用商品抽百分之一的捐税。这种办法迅速被全国推广，在战争结束后也没有撤销，成为清政府新的收入来源。

    第二个是关税。这主要是因为太平天国战争中，负责江海关税收的上海道逃离，英法美三国领事自行选择委员来监督收税，将税款缴给清政府。这事本来挺损害中国主权，但是清政府同时又发现，洋人监督收税的形式反而比原来地方官收到的关税要多，数目更加可信，于是后来就委托英国人李泰国为总税务司，负责各通商口岸海关的估税、征税。不久以后，英国人赫德接手这一职位，他采用西式会计制度、估税方式和管理体制，建立起总税务司——通商各口税务司的完整体系，很大程度上杜绝了海关腐败局面，使得海关税收成为清政府收入的大宗。甲午战争前九年，也就是从1885年到1893年，洋税收入每年平均约占清朝总收入的两成，厘金稍低一点，两者相加，大约占清政府岁入的四成。

    除了上面两种主要形式之外，清政府当时增加财政收入的手段还有捐纳、捐输、盐斤加价、整顿和增加内外鸦片税厘等，但通过这些方式增加的收入在岁入中的比重比较低，远不如洋税和厘金的分量。

    需要指出的是，传统岁入中的大项，比如说地丁、盐课、漕粮等，虽然数额很大，但是多半都有固定的开销用途，称为“常例”，比如说京城和各省官员俸廉、兵勇饷项、皇家陵寝供应、河工修缮等。在一般安定无事的年份，大体上都能收支平衡，保有一些盈余，但这些盈余遇到战争和大的自然灾害，就显得捉襟见肘、钱不够用了。所以，传统财政收入尽管绝对数量很大，但是财政体制是缺乏弹性的。在有了厘金和稳定的洋关税收之后，实际上清政府多了一些能够相对自由去支配的钱。

    相对清朝传统的财政体系而言，日本在明治维新之后，财政制度已经开始现代化，他们建立中央银行和金融体系，在后来甲午战争中，主要通过发行内债来筹钱。

    东方历史评论：清廷在战争中花费多少？日本又如何？

    李文杰：关于战争花销的具体数据，我还没有看到准确的统计，这主要是因为清朝军事财政的巨大变动。长达十多年的太平天国战争，使清朝严格的战后报销制度遭到破坏。军费用度从原来户部统一调拨库帑银和他省协饷，变成很大程度上靠地方自筹，遇到对外战争的时候也是这样，全国有点各自为战的意思。比如甲午战争期间，北上与日军作战的刘坤一部湘军，必须从江南地区、也就是刘坤一两江总督的本任地方来筹饷。而沿海沿江地带为了防备日军的进攻，也都要自筹经费和粮草。像署理两江总督张之洞，他为了购买战舰和筹措军费，四处通过自己的门生、下属找关系，向外国银行借款；江苏常镇通海道吕海寰在他的自叙中写到，为了前线战事和镇江防务，他也是四处筹粮筹银。这些都很难精确地计算到战争花费之中。

    我们能够知道的是，战争开始之后3个月，李鸿章奏报说，北洋截至年底，所需基本的战争费用为540万两，户部、海军衙门想办法奏拨的款项、海防捐输钱款等，这些所有给北洋的钱加到一起，只有420万两。因为战争在进行中，巨额的开销不能停，所以户部想出了一个办法，就是向国内商人、富户借款，也就是“息借商款”。当然，这种在战争中向商人借钱的方式之前也曾经用过。跟以往不同的是，户部这次计划是“借”，不但还本，也付给利息，同时，还仿照外债的模式，印发了债券，上面附有定期付息的小票。这是一种新的财政方式，从形式上仿照近代公债的模式，最后，户部上报的筹款数约为银1200万两。

    因为这笔国债借款并不是当场交钱，而是各省先上报预计数目，所以户部不能即刻就提款拨用。为了找到更直接、更可靠的财源，总理衙门在年底又通过总税务司赫德，托汇丰银行借款库平银1000万两。不到三个月之后，再次托汇丰借款300万英镑，按照当时的金银比价，300万镑约合库平银1800多万两。和“息借商款”不同的是，清政府的对外债借款要求立刻兑现，为此，不惜接受巨大的折扣。拿到手的钱，第一次是借款总额的94%，后一次只有89%。不过，尽管折扣很高，这两次外债借款较多地用在了防务和购买军械上面，成为中央政府在战争结束前可供支配的主要财源。

    日本为战争准备的钱款在2亿日元以上，折合中国库平银1.4亿两以上。其中，发行公债筹款占半数以上，这和清政府筹款的效率、额度，都形成鲜明的对比。

    还有一点很重要，就是清朝的战时军费都是临时凑出的，完全是“临时抱佛脚”。战争爆发后，李鸿章曾经说：“北洋常年额支各款，向仰给于他省，随到随用，毫无积蓄。一旦有事，征兵购械，无非临时猝办，事难费增，数倍于平日”。军务都是十万火急的事，这种体制又怎么应付战争呢？

    东方历史评论：在1894年，清政府的收支状况如何？中央和地方的状况有无差别？

    李文杰：在清朝的财政体制中，并没有中央和地方财政的划分，从理论上来说，一切的岁入和支出，都要由户部来统筹。不过，传统财政概念中的“起运”“存留”可以大概看作中央与地方财政的区分。所谓的“起运”，就是地方州县征收钱粮交给省级布政使，等候户部拨用的部分，其中，一部分起解到部，供京城开销，另一部分则是根据户部指令，协拨其他省份；相对应地，“存留”就是地方州县征收钱粮，扣留本地，供经费支出的部分。“起运”“存留”的比例，由户部统一调节斟酌，他们会根据形势需要，调整两者的比例。各省布政使根据户部指令，统计出入数据，上报奏销。所以，我们说的清政府的岁入，大体上可等于各省岁入的总和，但是这些岁入的绝大部分，被地方存留，或者协拨到别的省份，是不会解送到部库听候调拨的。这就使得国家在遇到重大危机的时候，能从国库中动用的机动款项非常少。

    还有一个就是，太平天国战争以后，户部要求各省将钱粮“协拨”其他省份的时候，往往会遇到困难，督抚会借口本省用度大，特殊情况多，将钱款截留下来自己用。在战时，甚至将过境的协饷给截留下来。中央政府的调度，已经不像之前那么灵活。

    东方历史评论：债务基本情况是怎样的？发行债券的效果是否成功？

    李文杰：1894年举办的国债内容比较复杂，各地区情况也不一样。

    按照户部的设想，是想向银号、票号、商人借款，来应付甲午战争的财政困局。从1894年9月28号户部上奏开办“息借商款”，到第二年的4月28号奉旨停借，大概七个月时间，户部给皇帝的奏折上说，各省陆续上报的借款总额共有库平银1200万两左右，同时，户部让各省上报借款的“已收数量”。所以很显然，1200万两的数字并不是实际的筹款数。我们以广东省为例，他们上报的数据是500万两，位居各省之首，但实际上，广东只卖出了270万两的债券。如果按照广东的例子去推测，息借商款最后收到的实际银两，肯定远不到1000万两，并且它们绝大多数并没有直接用在战争上，因为4月17号《马关条约》已经签署，战争也完结了，户部居然不知道各省究竟收了多少钱，当然更谈不上去使用这些钱。从筹款目的也就是应对战争需要来看，借款是不成功的。

    那么，是不是说这次内债发行就失败了？也不能完全这样讲。以刚刚提到的广东省为例。在户部上奏办理“息借商款”之后不久，两广总督上报说，本省可以筹款500万两。当然，这只不过是在上谕的催促之下给出的计划借款数。随后，广东当局就委托粤海关税务司发行“息借商款”的债券。他们的具体做法是，让广东布政使司和外人控制的粤海关税务司签订合同，委托税务司来管理这次借款的债券发行。粤海关税务司为此准备了总额500万两的债券，每张面额250两。债券的年利息是8.4%，每张债券都由粤海关税务司签字盖印，表示信用。粤海关定期从关税中拿出一部分，按六个月一期的间隔，偿还债券的利息，每期也抽签偿还一部分债券的本金，六年后还完所有的债券本息。最后，粤海关税务司卖出了270多万两的债券。

    由于广东官方第一次出面这么做，当地人也不知道这个债券究竟能不能兑现，加上刚开始卖的时候有点向商人强制的意思，后面债券发行停得又很突然，所以人们对这个债券并没有信心，不认为这个债券能够按照最先的章程来兑现本息。结果，当年债券贬值很快。不过，由于粤海关税务司严格履行六个月一期还息的承诺，债券本息得到如期的偿付，这个债券很快成了市场上的抢手货，价值也就迅速回升了。从商人的角度来看，如果自己投资购买的债券能够按期收到利息，到时间可以收回本钱，他当然愿意继续去买。这样一来，政府的信用也就树立起来了，人们愿意借钱给政府。从这个角度来讲，广东的息借商款一定程度上是成功的。

    东方历史评论：发行的举措内债由哪个机构负责？

    李文杰：各地情况不一，在京城是户部负责。各省都是由布政使司负责办理借款，一些有通商口岸的省份，则是由布政使司会同海关道台划分各自区域，一起来办理。

    这次举借内债是从京城开始的。由于用款太急，户部派出本部的司员，在京城向银号、票号、商户借款100万两，充当军用。户部还专门设计了详细的利率——年息8.4%、还款计划、交款方法、银两的成色标准，还颁发了借款印票，也就是债券。债券由户部盖印，写明本息数、交兑日期，并且附上借款小票五张，约定半年还息一次，随即注销小票一张。第一期还息，从第二期起，本利一起还，每次还本四分之一，两年半本息还完。为了防止勒索和其他弊端，户部在京城借款，从设计和操作都是委派本部的司员操作，避开了胥吏。

    在京城立好规矩之后，户部就上奏，向各省省会和通商口岸或者富商聚集地区推广，让地方自己设立章程进行操作。户部设计的方案是，由各省布政使司、海关道台依照京城的办法，向商人劝办借款，发给印票，由布政使司或海关道台盖印，显示信用。另外从各省的地丁、关税等收入中，拿出一部分还本付息。章程并没有规定每个省份都必须办理，也没有指定哪一个机构专门办理借款这件事，所以并不是所有省份都参与了这次借款，参与省份的负责机构也有些差异。

    这里面，广东和江苏的情况相对特殊一些。广东的借款是由广东布政使司与粤海关税务司签订合同，让税务司印制、出售债券，并负责从关税中拿出一部分钱，偿还债券本息。排在第二的江苏省，总借款约为230万两。负责借款的机构共有三个：一个是位于省城苏州的江苏布政使司，一个是位于上海的江海关道衙门，还有一个是位于两江总督驻地的江宁布政使司。江海关道和江宁布政使办理的债券，每张面额250两，盖用江海关道台印章。江苏布政司办理的债券，每张面额100两，盖布政使司印章，不久之后一部分也置换成江海关道发行的债券。布政使司和海关道台还要派遣委员，在省城以及下属的州县找大商号和富户借款。这其中，当然就会出现一些强买强卖的情况。由于当时正处在战争期间，各种捐输、加税很多，基层的大户人家被劝借的委员弄得很痛苦，他们也分不清捐款和借款，一些京官在得知家乡情况后开始上奏告状。这也是后来息借商款突然停掉的原因。

    东方历史评论：借款最后被用来做什么？和借债的目的是否一致？

    李文杰：这个各省情况差异很大，但是有一点可以肯定，绝大多数的借款并没有达到借债的目的，也就是没有用在对日战争中。上面提到过，在借款已经停止，也就是《马关条约》签订之后十多天，户部才上奏，让各省汇报已收的现银，所以他们连各地能否收到银子心里都没数，更谈不上去调配、使用这笔钱。他们能够动用的，也就是京城的借款100万两。当然，这个钱也不是京城商户出的现银，而是从内务府提用的，户部设计的方案是，先用内务府的钱，然后用商人的钱来补内务府的钱。但是，区区一百万两库平银，能对战争起到多大作用呢？户部在奏折中说借款对“军兴用款不无少补”，这只不过是粉饰之词。

    至于这个借款都用到哪里去了，情况也是很复杂。我们以上面说到的江苏为例。它的借款分为三部分：苏州、南京两个布政使司和上海江海关道台。其中，苏州借款100万两，中间除去省里的“积谷公款”，另外有商人借款60余万。1896年初，张之洞在苏州开办商务局，因为缺钱，张之洞就做主，将60余万的息借商款当作商务局的股本，借款人也就成了股东。尽管遭到一些反对，还是有57万的息借商款成了商务局的本钱。

    东方历史评论：债务偿还情况如何？是否留下隐患？

    李文杰：各省情况也都不一样，向上面说到的广东，由于是税务司经办，所以本息还款都能按期偿还。当然了，并不是所有借款人都能到省城的税务司领取本息钱款。他们想要拿到本息，就要通过中间人，而中间人往往会借机刁难勒索。这使得款项虽然到位了，但并不是都能凭借债券拿到本息银两。江苏的情况上面也说了，有57万的息借商款充作商务局的股本，当然这些钱也就谈不上偿还本息了。江西省借到了约24万两的钱，在偿还了两期之后，有绅士站出来说，这钱我们也不要了，就当是报效朝廷的吧！巡抚将这个事奏报了上去，得到的旨意是：按照“新海防捐”也就是捐纳的先例处理，即赏给实官或者头衔，并且可以移奖给子弟。有了这个旨意之后，下面开始群起效尤。在江西省，所有909名参与借款的绅士和商人，上缴了他们总金额达库平银23.9万两的债券，接受了朝廷的“奖叙”。债券的本息银两，自然也就一笔勾销了。

    所以一般来说，有通商口岸的沿江沿海省份，由于他们能拿出部分海关税收保障借款的偿还，所以还款情况好一些，内陆省份将借款变为捐纳的情况比较普遍。政府欠债不还，而将债务变成捐纳，这对于一部分本来希望买官的人来讲，看起来并不吃亏，但这种行为造成的后果很严重。本来人们就不相信朝廷、皇帝真的会向臣民“借”款，这下果然坐实了；就算名义上找你借你，也不会还你。那么，以后政府再要找人去借款，大家也就更不愿去相信了。广东的情况虽然好一些，但是很多借款人并不能直接去面对粤海关税务司，仍免不了借助官方的中间人，勒索也就无法避免。所以，尽管利息丰厚，人家可能还是会想，下次我就不去找这个麻烦了。

    东方历史评论：这是近代最早发行的内债吗？如不是，这一内债和此前的政府债务有何区别？

    李文杰：看如何定义了，如果只是国内借债的话，其实在太平天国运动甚至更早的时候，清政府因为国库吃紧，就有向巨商富户借债的举动。1853年，周祖培曾经上奏建议向山西票号借债，供军需之用。广东布政使司也曾经向山西票号借款，充作京饷。在1878年，商人胡光镛为了筹集西征军费，曾经出具债票在江南筹款。

    不过，1894年的息借商款倒是在各方面更像近代意义上的内债。我们通过广东的例子就可以看出来：它有专门的办理机构，有稳定的还款保障，有规范的债券、有定期的利息小票、有抽签偿债的手段，债券能自由流通、买卖，并且，本息的偿还都能按原计划落实下去。所以可以说它具备了近代内国公债的主要特点。

    东方历史评论：和后来的昭信股票等有何区别与联系？

    李文杰：昭信股票是息借商款的扩大版。它们之间的区别我认为主要体现在规模和影响上面。从对象上来看，息借商款主要针对的是沿海沿江几个地区的商人、富户，所以叫作“商款”，昭信股票则是向全民来借；息借商款发端于户部的京城借款，随后通过上谕推广，但只有十个省份上报了后续的借款结果；而昭信股票则是全国性的，除了各直省，蒙古、东北、各驻外使馆都有参与。其次，息借商款实收银两远不到一千万，昭信股票则超过千万。另外，昭信股票设计有全国性的户部昭信局和各省的分局，各省昭信局下面有州县劝办委员；还有全国统一印制的无记名债券“昭信股票”。这样，昭信股票对基层的骚扰、对老百姓造成的冲击、对政府信用的影响也就比息借商款严重得多。从借款目的来看，息借商款是为了应对中日战事，昭信股票是为了偿还即将到期的对日赔款，但是它们都没能及时拿到现银，也就都没有起到设计中的作用。从还款结果来看，息借商款尚有部分省份能保证本息的偿还，而昭信股票到后来几乎全部成了捐输、捐纳。

    东方历史评论：当时发行国债收到怎样的回响与反应？国人普遍回应如何？朝中大员、普通士人、商人群体、地方政府的回应有什么不同吗？

    李文杰：谈到借款的态度，可以主要分为四个人群来说，第一个是朝中官员；第二个是省里的中高层官员；第三个是大商人；第四个是地方绅士富户。

    朝中大员对息借商款不太上心。这个事情是户部经办的，向全国推广也是户部建议的，但是我们从当时户部最煊赫的两位堂官——翁同龢、张荫桓日记里，看不到太多的记载和感受，他们对于借外债更感兴趣。其他人更不用讲了，基本没太多反响。户部上息借商款的奏折之后一个多月，就成功与汇丰银行签订了借款库平银1000万的合同，这笔款有点折扣，清朝只得到94%，不过借款的年利息只有7%，低于息借商款的8.4%，并且立即兑现，在这种情况下，谁还会指望那个还处在印票、劝办阶段的息借商款呢？所以第二年战争一结束，军费压力不那么大的时候，户部马上停掉了息借商款。

    朝中御史言官的态度不一样。在息借商款刚刚开办的时候，一个叫褚成博的给事中写了个奏折，说政府之前通过汇丰银行借的钱，实际上多是中国人的，我们还要承担金银比价上涨带来的损失，所以与其找汇丰银行，让别人得利，不如我们自己来办。这是支持的态度。后来，地方上息借商款强买强卖，有人又上奏反对，并且将山西、江苏的地方官给告了，张之洞专门为此上奏辩解。

    一般来讲，本省中高层官员为了起带头作用，向朝廷表忠心，在收到借款的上谕之后，会认购一定数量的款项。但是从心里来讲，各省督抚和地方官对这个事情不太支持。当时户部在建议息借商款的时候，是有侧重的，他们给广东、天津、山西这些大商人聚集的地方下了配额，希望广东出500万两，天津、山西等地方各300万两。这本来就有点摊派的意思，让督抚们十分为难。你说如果完全不强制吧，没人愿意买；你如果强制推销呢，第一，我要自己出钱，做个表率；第二，如果逼得急了，没准乡里士绅就会向京里本籍的言官通气，到时候参劾奏折上来，既得罪士绅，还要想办法应付朝廷的责难。没人愿意平白受这种气。所以你看张之洞，他江苏省虽然收到了230万两的借款，但其中220万两是上海道和江苏布政使借到的，他的直接下属——江宁布政使只借到不足10万两。所以但凡能顶得住户部的压力，地方督抚一般不愿意揽这个活。

    参与借款的商人则多是省城或通商口岸的金融商家，例如票号、银号、典当行。他们出于维持生意的需要，同时也因为自己政治地位的限制，在朝廷发下借款或者捐输上谕的时候，不得不捐款表示自己“激发天良”，拥护朝廷。但这种变相勒索谁又会真心接受呢？他们只能敢怒不敢言。

    至于地方的绅士富户就不同了。这些人分布在基层，有着社会身份和地位，甚至在北京有人，因此，他们不像商人那样惧怕衙门。如果“劝借”超出了他们的容忍限度，他们甚至可以让同乡的言官参劾本省的长官。所以这些人参与借款就不会太积极。张之洞在息借商款即将叫停时统计说，江宁布政司当时只收到绅士富户的款项7.2万两，其中，捐款6.1万两，借款只有区区1.1万两。

    东方历史评论：当时清政府募资举动的正当性、合法性从何而来？清廷又运用了哪些方式（如修辞）来使之更易被社会各界接受？

    李文杰：我们讲“无债一身轻”，传统社会中，个人、家庭不喜欢借债，朝廷也同样如此。黄遵宪就说，“中国未闻有国债”，他解释说，周赧王筑台避债，随后东周灭亡，这是一个让后人耻笑的典故，“高筑债台”是亡国的表徵。所以，有道之君不干这种事。另一方面，“普天之下莫非王土”，历史上，朝廷向人民借用钱谷，最后往往不会去还。借就沦为了捐，成了一种义务。所以，人民也不喜欢朝廷借债。但晚清时期，因为战争需要，清政府屡次向外资银行借款，取得了成效。

    为了减少金银比价上升带来的损失和避免过大的折扣，清政府想到了借内债。在商言商，这个事情用商业的宣传就可以了；但是，清政府却使用了一些别的词汇。户部奏折说，“因思中华之大，富商巨贾岂无急公之人？”他们说，被劝借的商人纷纷表示“食毛践土，具有天良，朝廷现有要需，敢不竭力设措”？后来办昭信股票的时候更夸张了，建议者黄思永在奏折里说：“大抵乡闾通缓急，集腋乞邻，视为常事，况在军国之重，君父之尊，苟有天良，安忍推诿？”也就是说，你如果不拿钱出来，就是让君父忧心，就是泯灭天良了，用今天的话来讲，这有点道德绑架。

    可是，宣传毕竟只是宣传，当人们有权自行选择的时候，就能见分晓了。就上我们上面说的，省城和通商口岸从事金融的大商人不得不借，稍微有点社会地位的士绅富户消极观望，握有实权的地方大员也不积极。

    东方历史评论：在发行国债的过程中，有无体现出西方元素？清朝又是如何处理的？

    李文杰：这个过程中，并没有西方人出借钱款，但是西方元素还是有的。首先，息借商款是在西方因素刺激下产生的，就像户部奏折所说的那样，近年国用不够，往往找外国银行息借洋款，因为金银比价，折耗太多。所以，他们干脆仿照外国银行的借款模式，自己来办。细节上，清政府印制了债券，另附利息小票，在广东还使用抽签债之法，这些都是在模仿外国银行发行政府公债的做法。另外，广东布政使司与粤海关税务司签订代办合同，将借款委托给外籍税务司办理；而税务司使用的是西式的财务管理制度，这个制度很好地保障了广东息借商款的本息偿还，这个算是最明显的西方元素吧。

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