一 事业单位改革路径方面的研究
朱光明提出以行政首长聘任制为中心，完善事业单位的法人治理结构，以健全财务制度和资产管理制度为中心，完善事业单位的内部管理体系，以绩效评估制度为中心，完善对事业单位运营的监督约束机制。[1]张红岩等结合当前经济形势，对不同时期事业单位的内涵、特征进行综述，提出我国事业单位改革的目标和路径。[2]王键指出事业单位改革关系着改革、发展和稳定的全局，应明确政府和市场在事业单位改革与发展中的地位。[3]尉俊东等从公共服务营销的角度，根据组织受益人的特质，将非营利组织划分为以公众、顾客、成员为导向的三类组织，并分析了这三类组织的行为特征，探究了我国事业单位改革的方向与治理模式。[4]杜廷文等提出事业单位改革发展三要素：目标、机制和核心能力。[5]宋昇认为应结合事业单位体制改革和人事制度改革，在事业单位工资制度改革中引入现代企业薪酬制度理念，并提出建立符合各种类型事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位薪酬制度改革路径。[6]
龙献忠等在分析单位制度的特征以及单位制度对大学组织行为影响的基础上，提出我国大学单位制度改革的制度路径：要从事业单位走向公共事业。[7]杨宇立基于公共产品短缺的事实来研究中国事业单位改革问题。[8]符钢战首先讨论了提供和生产公共产品的主体，然后分析了国有事业单位的体制缺陷并评价国有事业单位的现有改革及存在的问题，最后提出了国有事业单位改革的目标与路径。[9]谢斌就事业单位存在的问题、面临的困境进行分析，然后从分类管理、制度建设等方面就改革提出几点思考。[10]唐晓阳认为事业单位改革的进程，与建立社会主义市场经济体制、与构建社会主义和谐社会、与各项社会事业的发展还很不适应，存在许多问题。[11]刘霞等认为在公共治理框架下的我国事业单位变革的总体思路应该是统筹规划、全盘布局、分类改革、分立政策、分别引导、分层操作，通过深层次制度变革和配套政策引导，将现存的事业单位分为不同的社会治理主体部分，从传统的一元治理模式（即政府管理社会事务）向多元治理模式（即政府、企业、第三部门共同治理社会事务）方向发展。同时认为公益事业单位的改革是我国事业单位改革的重点和难点，要针对这类事业单位改革目标进行二次认定，区分为政立事业单位和社立事业单位，并设定各自的改革方向和变革路径。[12]
周宇指出事业单位的人事制度改革进程与企业相比已经滞后，其原因在于事业单位人事制度改革遭遇到制度环境的难题，同时改革本身也存在一些问题。[13]张敬荣分析了事业单位改革滞后的原因，认为事业单位自身的特殊性和改革本身的复杂性与艰巨性等客观方面的原因，以及目标方向不明确、理论准备不足、政府推动力度不够等主观方面的原因，使改革一直难以取得实质性的进展和突破，其改革成效与目标预期以及实践需求相差甚远，与国有企业改革、党政机关机构改革相比相对滞后，与社会主义市场经济发展要求不相适应，严重影响和制约了各项社会事业的发展。[14]马格格在对新公共管理运动进行述评的基础上寻求可供我国乡镇事业单位改革借鉴的经验。[15]岳云龙从回顾和总结以往几十年我国事业单位管理和改革历程的经验得失入手，提出了深化事业单位改革的目标取向、路径选择及切入点。[16]冯华艳提出进行全面、协调的事业单位改革，需要重新界定政府的角色和促使政府从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的约束机制等。[17]唐鋆赟运用公共财政理论、公共产品理论、新公共管理理论以及非营利组织管理理论的知识和方法，充分借鉴国外公益事业改革经验，结合我国现实国情，提出我国事业单位改革应遵循公共财政的原则，目标是建立一个与社会主义市场经济体制相适应的，精简高效、结构合理、节约财政的事业单位体制。[18]张玉磊设计出了能够实现事业单位向非营利组织转化的改革路径。[19]刘太刚等通过对30年的行政体制改革进行全面总结，分析其中的经验和教训。[20]金进喜从非政府组织发展与地方治理的视角，以浙江事业单位的改革为背景，在实践层面上分析了浙江省事业单位改革的现状与经验，并探讨了事业单位改革与地方治理模式变革的关系及意义。[21]
冯丽指出实现政府职能与市场职能的合理分工，理顺上级主管部门与事业单位的关系，规范事业单位的创收行为，是深化事业单位改革的必然途径。[22]左然考察了事业单位改革的历史，分析了事业单位改革存在的问题，提出事业单位改革的方向是构建中国特色现代事业制度；认为改革的目标模式是独立的事业单位监管机构+事业法人治理，而事业单位分类改革的重要意义在于整合事业单位资源，实现基本公共服务均等化；提出改革过程中必须加强事业单位外部监管和内部治理，加强事业单位法律制度建设，为事业单位改革和监管提供制度性保障。[23]詹国辉等认为事业单位改革应该遵循政事分开、多中心治理、社会化、民主化与法制化原则，在事业单位改革的方向上必须坚持分类改革，还应注意政府合理干预服务提供、倡导公共服务竞争机制提高服务质量、建立完备的法律法规体系和监督机制等相关问题。[24]李兆宇通过对事业单位概念、现状和问题的分析，以及对改革历程的回顾总结，提出适应社会主义市场经济体制和政府职能转变需要的事业单位改革目标模式，分析推进改革的路径。[25]
熊波认为应当按照“政事分开、事企分开”的原则，改革和完善事业单位管理体制，使其更好地履行社会管理和公共服务职能。[26]王孝海认为大部制改革应主要在以下几个方面下功夫：更新观念，树立“以人为本”的行政理念；明确政府机构改革与政府职能转变的关系，切实以转变政府职能为改革的核心内容；立法、行政、监督三管齐下，遏制部门利益化膨胀格局；配套改革协调进行，积极推进政治体制改革和事业单位改革；促进改革民主化，倡导民众积极参与改革过程。[27]贾智莲等认为前期事业单位的改革过分强调“减负”和效率而偏离了公平的目标，导致基本公共服务供给不足。[28]胡其图认为事业单位的改革要实行市场化，把事业单位从政府机关中脱离出来，成为在市场经济体制下自负盈亏的法人实体，在非营利的事业单位实行聘用制，并逐步完善事业单位的岗位管理制度，同时改革事业单位的收入分配制度，建设高素质的专业技术人才队伍。[29]徐婧雯从制度层面对事业单位作了一个剖析，从事业单位在制度建设方面存在的问题入手，提出制度要创新才能适应新形式的发展，并尝试提出制度创新的具体方案。[30]竹立家指出事业单位改革的前提是提高公共服务的质量和效率，而不是一味强调降低服务成本；改革的路径是完善事业单位的内部治理结构，而不是推卸和转嫁政府责任，走市场化道路。[31]张秀玉等指出事业单位改革最重要的是体制上的变更，用人方面应推进聘用制，建立科学合理的考核制度，引进竞争激励机制，纳入社会保障体系等。[32]
张旭庆认为我国事业单位改革走了一条曲折的道路，事业单位改革之所以落后于企业和政府改革，根本原因是一些深层次的矛盾和问题没有破解，在推进改革中存在许多误区，改革的政策不够配套，改革的阻力仍然较大，事业单位管理体制还不够完善。[33]徐育才认为在加快推进事业单位改革视域下，人力资源作为一个职能部门价值观应该从过去的管制向服务转变，态度从被动接受向主动建言转变。[34]王成东从国家第十二个五年规划中关于事业单位分类改革的总体方针出发，通过分析西方国家公共服务部门的改革实践经验，根据公益类事业单位改革的发展态势，就公共服务的提供、法律法规建设和监督制约机制等提出了自己的观点和建议。[35]朱蕾认为改革应以建立新型的事业单位管理体制为目标，为事业单位注入新的活力，使其更好地为社会主义建设和人们的生活服务。[36]许建勇指出改革滞后所导致的事业单位机构膨胀、财政负担加重、效率提高缓慢、公共服务供给不足等严重影响了教育、科技、文化、卫生等社会事业的发展。[37]韩萍等通过调研得出结论：我国事业单位改革进展顺利程度低于事业单位满意程度，改革推进越深入地区对改革进展顺利程度评价越低，外部服务对象评价总体上低于事业单位及事业单位创办者政府机关的评价。另外改革推进程度越高的地区改革积极性越高、改革动力越足；外部服务对象比事业单位与政府更希望改变事业单位现状，这表明事业单位改革是必要的。[38]
倪超英结合吉林省事业单位改革的经验与教训，对思想领域如何看待改革问题进行探讨。[39]尚虎平等通过分析卡梅隆联合政府推行公共机构改革，提出我国政府可以推出“政府局”“行政执行局”“公共事业单位”等公共机构改革模式，在每种模式特定的路径下，不仅可以解决政府越位、缺位、缺力、虚位问题，也能够解决公益缺位、服务缺位和服务低质的问题，还可以解决目前事业单位改革分类模糊、缺乏实施机制的问题。[40]蒋强等通过对我国事业单位改革历程的回顾，总结其所持价值取向，并对其进行辩证的批判，引导我国新一轮的改革回到以公共利益最大化为本位的价值取向上来。[41]刘小康认为需要重新界定事业单位，在事业单位法人类型下涵盖行政类事业单位，通过法定机构或执行机构的方式改革行政类事业单位，实现政府决策职能和执行职能的相对分离与相互制约，是行政类事业单位改革的一个值得考虑的路径。[42]江玉芬分析了我国事业单位改革的必要性及紧迫性，然后探讨了当前我国事业单位改革的基本取向，最后重点分析了当前事业单位改革的基本路径。[43]阳敏等建立了一个政府、市场、志愿供给机制交易费用边际比较以及交易契约安排维度分析的基本范式，并进一步明晰了我国公共事业单位“中层设计”的改革演化路径：从初步的分类归位，到明确事业单位的目标类型和特征定位，再到构建事业单位治理机制并完善政府对事业单位的规制模式。[44]
徐雪峰以镇江市城市水利管理处这一水利公益事业单位个体为基础，由内而外，从三个方面阐述了公益事业单位管理变革的路径：首先是创新机制，实施内部管理变革；其次是引入社会评价机制；最后是变革政府对事业单位的绩效评估和监管机制。[45]陈海云指出关于事业单位改革成功的标准问题应从最关键、最简明、最通俗等方面综合考量，应突出这样的“三好”标准，即“单位职能履行好、内部机制活力好、社会综合效益好”。[46]高红等通过对“公益性”价值的客观依据和主观选择两个层面的理论分析，提出在推进事业单位投资主体多元化的同时，重构以“公益性”为内在价值线索的事业单位价值体系的制度建构路径。[47]周晓认为吉林省的事业单位改革应该以中央精神为基础，在改革推进层次上依据先分后改的原则，采取渐进化和差别化的方法；在编制创新上应该结合事业单位职能定位，积极探索编制法制化道路；在多元主体参与方面应该秉承基本公共服务以政府主导为中心的原则，构建事业单位人员编制合理布局。[48]陈那波等从如何建构中国特色公共服务体系的角度重新审视事业单位改革的路径，整合各世界组织的统计数据以构建国际公共服务绩效数据库，通过国际对比寻求以事业单位为主体的中国公共服务模式的缺失和改进空间，从供给主体、供给方式和供给内容三个方面进一步提出实现2020年事业单位改革目标的具体战略。[49]
徐晓新等指出公益类事业单位改革应走出公益性定位和市场化手段相互冲突的认识误区，围绕实现公益目标和增强活力、能力的中心，汲取社会企业的有益经验，重视相关立法，通过管办分离和强化监管，促进公益类事业单位多元参与的法人治理模式的构建，创新人事制度，培养和任用社会企业家。[50]杨哲对我国事业单位改革的发展现状进行了分析，深刻了解了我国事业单位改革的趋势和目标，在此基础上对我国事业单位改革的若干问题进行了研究。[51]贾博认为公益类事业单位改革的关键就是在强化公益性与激发自主性之间取得平衡。[52]景小勇从科学分类文化产品的角度，对公益性文化事业单位的分类进行界定，从而为公益性文化事业单位改革提供方向。[53]陈海莹通过对事业单位发展取向的研究，试图明确事业单位改革发展的路径。[54]杨洪刚认为要根据本地区经济社会发展实际并结合行业发展特点、事业单位规模、改革发展阶段等不同情况，选择不同的改革路径和改革模式，不能搞“一刀切”。[55]邹利敏提出科学设计事业单位分类改革路径，是顺利推进相关改革的重要内容。[56]林秀娟指出行政类事业单位是事业单位改革和行政体制改革的关键联系点，是行政体制改革的重要组成部分，应纳入以大部制为核心的行政体制改革框架中。[57]
潘波认为应当充分认识并积极发挥法治的功能，坚定不移地以法治方式推进事业单位改革，探索适合我国国情和发展阶段的改革路径，做好改革顶层设计、组织落实、横向衔接、纵向安排、推进手段、制度建设等方面的工作，同时，高度重视并努力解决改革中出现的问题，确保事业单位改革达到预期目标。[58]王琼对事业单位改革路径依赖现象进行了分析并提出对策建议。[59]曾基友从事业单位改革现状入手，针对当前事业单位人才总体素质偏低、员工工作积极性不高、管理者责任感不强以及人员分流受阻等突出问题，结合心理资本对事业单位改革与发展的主要作用，从转变观念强化心理资本、物质激励与精神激励相结合、政府放权提高管理者自主性、提供各种保障机制以及培育心理资本等方面提出了对策建议。[60]石嘉莹从公益类事业单位的困境入手，研究在公益服务提供领域推行公私合作的可行性，并在此基础上提出推行这一模式的具体路径以及配套制度，希望借此为我国公益服务格局的变革提供思路。[61]周柯全尝试性地提出了事业单位改革的应循路径，包括处理好事业单位存量改革与增量发展的关系，健全事业单位法人治理结构，积极落实人事、财政、养老保险等配套化改革，加强法制建设和完善监督机制等。[62]吴开松等从公共服务供给特点入手，提出公益类事业单位管理改革思路，为改革实践提供新路径。[63]王琳琳针对事业单位管理体制改革的方法展开研究，为事业单位改革工作的开展提供参考。[64]
张志刚从民主、管理、协同等角度分析公车改革制度执行过程中的阻碍因素，建立事业单位公车改革分类模型，探索公车改革在事业单位分类情形下的路径选择，为减少新一轮“车轮腐败”以及事业单位的科学管理提供更加细致的理论依据。[65]苏雨以事业单位绩效工资改革的价值为主要出发点，论述了当前事业单位绩效工资改革存在的误区，从两个方面对事业单位养老保障制度的改革路径进行分析，并且针对这两方面内容存在的问题提出相应的对策。[66]顾倩从事业单位绩效工资改革的价值、当前改革存在的误区入手，尝试分析和探索当前事业单位绩效工资改革的有效基本路径。[67]郭卫锋对生产经营类事业单位改革发展的路径进行了梳理，并对破除路径依赖提出了基本研究思路。[68]龚俊朋从事业单位分类、行政化的危害着手，对事业单位行政产生过程及干部任免行政化进行深入分析，最后提出要深化行政体制改革、下移资源配置权限、健全法律制度等思路。[69]易丽丽基于事业单位生产的公共服务性质，对公益类事业单位政事关系进行类型划分，认为在不同类型的政事关系中，政府对公益类事业单位的管理模式和管理方式是不同的，以政事关系为突破口，认为不同的管理方式的选择是公益类事业单位改革的出路。[70]
黄照两对事业单位岗位绩效工资改革现状进行了简要的分析，并且对改革条件进行了讨论。[71]柳学信等研究了政府购买公共服务体系中各个参与主体的资格、职责、与其他参与主体的关系、如何培育合格的参与主体以及政府购买公共服务体系对深化事业单位改革的促进作用，并提出政府购买公共服务体系的改革路径。[72]宁靓认为公共服务供给侧改革推进事业单位改革要以事业单位的财政管理制度为先导，以人事编制改革为重点，将完善事业单位内部管理体制和运行机制作为改革路径，依托政府购买服务模式发挥市场机制的作用，加强事业单位的内外部监督，实现公共服务的结构优化、质量提高、内涵品质和效率提升。[73]张葆晖结合我国事业单位改革的实际需求，对如何优化内部控制创新路径以及强化内部控制、提升财务管理效能进行了一系列探讨。[74]董杨从逆向合同外包角度出发，系统梳理国内外逆向合同外包现象，并结合实际调研，分析我国的乡镇事业单位改革中“七站八所”的重置现象，为中国事业单位改革的反思提供一种新视角。[75]
苗大雷等认为以国家治理现代化为指导，事业单位改革应着力构建政府主导、市场运行、社会介入和个人参与的新型治理体制，这可以通过两步走战略实现：首先，落实分类改革，注重修订并完善登记、监督和管理制度，建立事业单位法人治理结构，推进制度化和民主化建设；其次，在分类改革完成后，推动事业单位立法工作，加强法治化和文明化建设。[76]马宇鑫认为经营类事业单位要想很好地进行改制转企，就要从战略视角出发，为转制企业提供战略分析和战略方向选择，进而提出企业战略方案，以便促进转制企业发展。[77]
事业单位是我国计划经济体制下的阶段性产物，已成为我国经济社会发展不可或缺的一支重要力量。但受体制机制等因素影响，事业单位发展也出现了与改革开放要求不相适应、与经济社会发展不相协调的问题，如部门所属、各自分割、重复设置，多数小而全；管理人员占比过大，专业人员占比过小，专业化程度低；基本依从行政机关管理，行政化倾向严重，内生动力和活力缺乏等。这些问题加剧了公共服务和公共资源的紧张，影响国家治理，不利于经济社会发展和人民生活水平的提高。深化事业单位改革，已成为一项紧迫任务。
综合上述文献，国内学者关于事业单位改革路径研究主要围绕以下几方面展开。①实行政事分开。明确合理的政府职责范围，提供公共服务和管理公共事务是政府的重要职责。明确事业单位职能，合理划分政府直接创办和间接创办的事业边界。②促进公共事业管理市场化。引入市场机制，改变现有事业单位的服务对象与经营范围，促使其逐步转向市场，开展自主经营，并打破各种行政性的市场垄断，取消各种不合理和不必要的经营限制，从而逐步形成统一规范的科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场以及其他各类相关市场，以实现公共事业服务方向的社会化和市场化。③改革事业单位财政资金供应方式。要建立新型的人事管理制度，逐步取消事业单位的行政级别和管理者身份，实行全员聘任制。在制定各类事业机构、各类人员的基本工资标准上，应允许事业组织内部实行多样化的劳动分配制度。最后需要建立统一的事业组织经营收入与支出管理制度。④加强事业单位监督机制建设。首先要实现事业单位运行的法制化和民主化，确保事业单位改革的顺利实施，法律与法规建设尤为重要。其次要建立新型的人事管理制度，健全事业单位各类人员的考核、晋升、奖励、惩罚和辞退制度，同时引入激励竞争机制，建立富有活力的人事管理与运行机制。最后要健全社会保障制度，保证改革稳步推进，加快事业单位与企业社会保险接轨，解决好关系职工切身利益的社会保障问题、做好人员分流安置工作。
事业单位今后的改革发展应通过兼并、合作、新建等方式，注重鼓励和推动优质医疗资源、教育资源等向发展水平较低的区域转移，推动基本公共服务均等化。同时，采取国家政策引导和事业单位集团内部工资福利倾斜、定期轮换等措施，鼓励人才为边远地区服务。通过体制机制创新和政策引导，增强事业单位改革发展的动力和活力，让人民群众享受到事业单位改革发展成果。此外还应继续大力支持社会力量兴办公共事业，充分调动社会资源，为社会提供数量更多、质量更好、效益更高的公共事业产品与服务。
二 事业单位分类改革方面的研究
李小红从人的需求弹性的角度出发把事业单位分为关系人们生存需要的事业单位、关系人们发展需要的事业单位以及关系国家长远发展需要的事业单位三类。[78]张焕英探讨了近几年来我国事业单位分类改革中的模式选择、国有资产管理、改革成本与经费、收入分配等的几个难题及其解决途径。[79]施澜等提出一种新的事业单位分类视角，将事业单位分为行政管理型、经济服务型、专业服务型和社会公益型四种。[80]尉俊东等从公共服务营销的角度，根据组织受益人的特质，将非营利组织划分为以公众、顾客、成员为导向的三类组织，并分析了这三类组织的行为特征。[81]朱喜群认为需要进行全面协调的事业单位改革，其中包括制定总体改革方案，科学界定政府在公共服务领域的职能，推进事业单位分类改革，深化事业单位内部管理体制改革，完善公共财政体制和加强配套制度建设。[82]李鸥认为事业单位的改革需从理念、制度和组织三个轴心指向来综合考虑改革的目标选择、制度安排和组织架构。[83]
成思危提出中国事业单位改革的战略步骤，首要的就是按照其公益性程度以及社会化程度，把事业单位分为官办纯公益、官办准公益、民办纯公益、民办准公益四类，并建议今后纯公益事业单位应以官办为主，以民办为辅；而准公益事业单位应以民办为主，以官办为辅。中央编办、财政部、国务院发展研究中心共同组成的课题组提出了按照职能和特点差异对现有事业单位实施分类改革的主张，建议除了要将那些服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利市场主体存在却是事业单位的机构尽快推向市场外，对那些具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的事业单位，仍须政府主办；有些事业单位则应借鉴国际经验，按照非营利机构模式由政府间接组织和管理。[84]张雅林依据公共行政管理理论和建立公共财政的需要，提出了功能分类法，即按照事业单位的主要特征和功能对事业单位进行类别划分，具体根据目前其在中国政治、经济和社会生活中的不同功能，将事业单位分为行政执行类、社会公益类和生产经营类三种类型，不同类型的事业单位承担不同性质的任务，适用不同的改革思路。[85]谢斌就事业单位存在的问题、面临的困境进行分析，然后从分类管理、制度建设等方面提出几点改革的思考。[86]杨宇立认为公共服务类事业单位囿于对“公益”的狭隘理解，长期阻止民间资本参与竞争性供给，使改革打着貌似市场的旗号，沿着从计划垄断向市场垄断的歧路推进，造成相关服务价格刚性攀升的“夹生化”改革后果。作为事业单位改革实践组织者和指导者的赵子涛对事业单位分类改革的企业化模式、公益化模式、行政化模式进行了分析，并援引案例加以论证。[87]
刘太刚回顾了我国事业单位分类改革的历史，认为分领域的事业单位改革，本身就是一种分类改革，因为分类的基础在于各个领域（行业）事业单位不同的行业特点，可以说是事业单位分类改革的前奏；工资制度的分类管理则是事业单位分类改革的雏形。1996年中央机构编制委员会《关于事业单位机构改革若干问题的意见》确立的“根据事业单位的不同情况，分类进行改革”方针和“推行多样化的分类管理”思路标志着事业单位分类改革的正式提出；21世纪初期地方事业单位分类改革实践中，分类标准更明确，更具操作性。[88]李春林等在深入贯彻党的十七大精神的基础上指出，推进事业单位分类改革，必须有新的视野和新的思考，尤其要在根本思考的基础上进行总体设计和全面推进。[89]王妮丽认为事业单位分类改革不是简单的对号入座，将各种事业单位按照服务性质的不同分别转化成相应的社会主体，而是从总体上强调鼓励企业、非营利部门参与公共服务的具体生产，改变政府作为单一生产方的局面，在政府作为公共服务提供方的前提下形成一种多元竞争的格局，从而确保公共服务的质与量。[90]左然以承担公权力和公益性公共服务的功能为标准，把事业单位分为行政监管类、行政与公益混合类、公益类、经营类四类，提出应当把承担监管职能和执法职能的行政类事业单位法人转变为独立监管机构或是法定执行机构，经营性事业单位不一定都转为企业，需要转制成为企业的事业单位原则上应当先整合，把事业做大做强后再成建制地转企，事业单位改革的方向应是建立中国特色的现代事业制度，主要包括建立事业单位法人治理结构和完善事业法人的监管制度。[91]
景朝阳认为，对于目前中国存在的事业单位，从法学理论和立法技术的角度看，有六种主体模式可作为其分类改革的制度选择：一是享有公共管理权力的法人，二是承担社会性职能的非营利财团法人，三是承担社会性职能的非营利社团法人，四是非营利企业，五是由非国有社会力量创办的提供某种社会服务的民办非企业单位，六是商事主体性质的企业法人。[92]龚怡认为事业单位改革要顺利推行，必须对事业单位进行科学合理的分类，针对不同类型的事业单位采取不同的改革措施。[93]李黎伟认为文化事业单位的分类改革与新治理模式的探索，是深化文化体制改革、提高建设社会主义先进文化能力的迫切要求和重要内容。[94]王凯认为事业单位的改革应该着眼于改变目前事业单位浓厚的行政依附性的组织体制，创造条件使其逐步产生分类分化，向不同类型的独立法人主体或非政府性非营利组织体制变迁。[95]罗艳俊对政府收支分类改革的主要内容及特点以及财务工作的主要变化等问题进行了分析，指出在事业单位改革的方向上必须坚持分类改革。[96]詹国辉提出应注意政府合理干预服务提供、倡导公共服务竞争机制提高服务质量、建立完备的法律法规体系和监督机制等相关问题。[97]黄恒学等运用“产品—需求”和“组织功能”标准，对事业单位分类提出了新的思路和框架。[98]
潘娟指出事业单位分类改革应注意以下几点：一是按照职能标准对事业单位进行合理分类；二是明确事业单位分类改革的目标和原则；三是按照不同的事业单位类别有针对性地确定和实施改革方法；四是制定并完善事业单位用人制度、分配制度、未聘人员安置及社会保障制度等。[99]吴雪云指出应根据不同类别事业单位的特点，采取不同的改革方式，让不同类型的事业单位各归其位、各行其道。探索深圳事业单位体制改革不断创新，继续深化，稳步推进的方法，以达到预期改革目标。[100]姜爱林认为未来改革的方向主要是在划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的事业单位三个大类的基础上，只保留单纯的公益性事业单位。[101]项风华等探究了住房公积金管理机构的事业单位分类问题。[102]郭小聪认为事业单位分类改革的本质，必须从公共服务体制转型的宏观视角才能加以把握。[103]张国强认为对事业单位按功能分类，是事业单位分类的本位回归。[104]张彩云联系潍坊市事业单位改制实际提出依法稳妥推进事业单位分类改革的思路和建议。[105]
王成东等认为分类改革是全面实施事业单位改革的首要任务，而将主要从事生产经营的事业单位企业化，则是分类改革遇到的难点之一。[106]王为民从新公共服务视角分析中国事业单位的分类改革。[107]宋世明认为所谓的分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。[108]李文钊等基于非营利和公共服务均等化的逻辑，从融资和付费两个角度，重点对“公益性”的事业单位进行了细分，提出可以对其采取三种改革模式：①主要由政府承担费用的事业单位可以直接转化为公办非营利组织（基础性公共服务）；②主要由政府和私人共同承担费用的事业单位可以直接转化为公办非营利组织（选择性公共服务）；③费用主要由私人来承担或者由政府购买特定公共服务的事业单位可以直接转化为民办非营利组织。[109]李强从江苏等地的实际情况出发，主要基于组织理论的新制度主义学派视角，综合运用组织理论、公共管理学、经济学、法学等相关理论，对地方事业单位分类改革这一极具实践价值和理论意义的问题进行了研究。[110]李迪通过对事业单位改革历史四个阶段的回顾与事业单位改革现状的深入分析，结合自身工作所在地上海市闸北区对事业单位分类改革科学合理分类、体制机制建立、实施方式方法、法律保障措施的探索以及从中获取的成效，进一步探究闸北区事业单位分类改革中遇到的问题。[111]
罗重谱认为要将事业单位分类改革与行政体制改革、非营利组织发展有机结合，促进公共服务供给主体多元化、供给方式多样化；建立健全事业单位运营绩效考评制度，加强对事业单位的监管。[112]齐军从事业单位分类改革的角度出发，对事业单位以此为契机深化人事制度改革，进一步转换用人机制和搞活用人制度进行调查研究。[113]王桂丽阐述事业单位改革的内在动因是事业单位定位不明，政事不分，效能低下。[114]刘莹认为应在分类改革的基础上深化公益性事业单位改革，重点从内部治理机制、外部管理体制和保障、配套措施等方面进行研究，全面推进事业单位改革。[115]崔晓锋以职能为标准将事业单位分为三类，每一类都有自己的改革方向，概括而言，我国事业单位的分类改革就是“甩掉两头，留下中间”。[116]甘卫斌以广东省深圳市为例，对我国事业单位分类改革试点的成效进行了分析，总结了试点地区改革探索实践的成功经验及存在的问题，为在全国范围内加快推进事业单位分类改革提供了借鉴。[117]张金亮指出事业单位分类改革是一项系统工程，其实质是政府、市场、社会三者关系在经济社会发展过程中的调整与重构。[118]田利以公益服务为切入点，结合事业单位改革中最基本的问题，对公益服务视角下的分类改革进行研究。[119]管仲军分析探讨事业单位分类改革的重要方向——现代公益性事业组织，并以打造公益性责任主体为内在逻辑，从组织形式和运行机制上系统建构现代公益性事业组织，从而使事业单位的组织属性回归其“公益性”，进而真正成为具有独立公益主体资格的责任主体。[120]
程爽等指出经过多年的探索，如今我国事业单位改革已经进入新的阶段，确立了事业单位分类改革的基本方式。[121]何峥嵘认为要建立市场经济体制下中国特色的国家事业制度，还需在分类改革的基础上从组织的社会功能、价值目标、法律属性等方面对事业组织予以明确界定。[122]孙莹认为分类改革的设计首先要在明确价值和逻辑的前提下确定改革的标准尺度，如事业单位改革的价值取向，分类原则和标准等。[123]冯会玲从我国政治领域发展不尽如人意、分类推进事业单位改革的情境堪忧、分类推进事业单位改革的“瓶颈”、政事分开的可行性及度的把握不力四个方面对此进行了剖析。[124]阮丽桃以事业单位分类改革为视角，简单从三个方面分析了现有事业单位中存在的问题。[125]江礼义对我国事业单位分类改革中的问题、实施模式等进行了探讨。[126]刘洪安认为事业单位分类改革是事业单位改革的大势所趋，从事业单位分类改革的困境和策略出发，论述事业单位改革应注意的问题和可采取的措施。[127]黄宜荣指出为了保证分类改革的有序进行，当前的要求是先试点后推进，这一过程则要求按照因地制宜的原则展开。[128]吴斌才将公益性事业单位分为两个类别——公益一类、公益二类，认为实现政府、市场和社会三种供给机制的有效整合是公益性事业单位改革的实质，公益性事业单位改革的方向是建立现代公益性事业组织。[129]左海燕分析了事业单位的主要分类方式，针对不同类型的事业单位，探讨了其改革轨迹，总结了改革经验，提出了今后改革的走向判断。[130]
20世纪90年代中共十四大确立了社会主义市场经济体制的基本路线后，尽管分类推进事业单位改革已取得众多成效，例如在社会保障改革敏感问题方面做出了突出贡献，但总体而言这项改革的推进并不理想，至少“科学分类”至今尚未完成，同时还面临诸多亟待解决的难题。其取得的成效主要有两个方面。一方面，传统事业单位存在的问题和弊端得到了一定程度的缓解，向现代事业制度迈出了一大步，较好地适应了市场经济发展的要求。另一方面，事业单位改革工作和大胆尝试积累了丰富而宝贵的经验，为下一步的改革奠定了坚实的基础，同时，也为深化事业单位改革创造了良好的社会环境。我国事业单位改革过程中存在的不容忽视的问题突出表现为事业单位改革没有与政府机构改革同步，没有与政府职能转变同步，没有充分适应市场经济发展的要求。具体表现在以下几个方面。①政事不分、事企不分，政府职能转变迟缓。事业单位的分类改革过程中应对“政事分开”的含义进行明确界定，“政事分开”有别于“政企分开”，概念的模糊极易造成人们对改革认识的偏差。②事业单位人员过多，财政负担沉重。③机构和企业改革中的人员分流增加了事业单位的人事负担。④事业单位改革配套政策相对滞后。
针对上述问题，我国事业单位分类改革应遵循以下思路。
首先，按照政事分开、事企分开的要求，建立一个适应社会主义市场经济体制需要、精简高效、机构合理、富有弹性的现代事业组织体系。事业单位分类改革要以最大限度地提高公共服务水平为目的，尽可能满足社会公众多元化的需求，加强政府对社会参与公益性事业的引导，强化政府对事业单位的监督管理。
其次，事业单位要有一定的自主权。要根据行业性质、业务范围及人员特点，建立起适合本单位特点、促进事业发展的管理制度。具体如行政主管部门要下放事业单位具体事务管理权限，进一步扩大事业单位的业务运行和招募、考核、培训、奖惩等方面的自主权。在条件具备的事业单位，探索符合本单位实际情况的法人治理形式，在有关部门和社会公众的监督下依法自主运作，独立承担民事责任。
最后，制定并完善事业单位分类改革的相关配套措施。在用人制度方面，事业单位分类改革要求以转换用人机制为重点，全面实行事业单位人员聘用制。实现由单纯行政管理向法制管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，由身份管理向岗位管理转变。在收入分配制度方面，按照职位性质及工作绩效确定工资待遇，探索管理、技术等生产要素参与分配的实现形式和办法，实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的多种分配制度，使分配向关键岗位和业务骨干倾斜，逐步实行“一流人才、一流业绩、一流报酬”的分配机制。在激励和监督机制方面，正确引入期权激励体制，建立科学的考核评价体系，建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度。在人员保障方面，据本地区改革进程和事业单位实际情况，建立并完善事业单位职工养老保险、失业保险、医疗保险、社会保险等的社会保障制度，着力研究事业单位分类改革中的分流人员、下岗落聘人员和今后事业单位新进人员的社会保险问题以及建立多层次、多形式的未聘人员安置制度。
三 法律视角下的事业单位改革研究
寨利男针对目前行政法学对行政相对人理论的忽视问题，建议对行政相对人的相关理论予以足够的关注，并对目前事业单位行政相对人的地位进行了重新审视。[131]许英结合事业单位治理现状，对影响事业单位法人治理结构的相关因素进行初步探讨，其影响因子主要包括内部外部两大类：外部要素主要有政治因素、社会因素、财政因素、服务对象因素；内部要素主要有组织结构、产权关系、委托代理关系、人事及分配机制、监督机制。[132]孙晟提出建立事业单位法人治理结构的途径是：深化事业单位管理体制改革，推进政事分开，充分保障事业单位的独立法人地位；规范准入规制，鼓励事业单位适度竞争；加快事业单位人事制度改革；强化事业单位法人监管；完善事业单位管理立法，细化事业单位登记管理、产权管理等方面的法律法规。此外，事业单位法人治理结构的建立还应遵循法定的程序和规范。[133]李玉兰认为事业单位要走向市场，成为能够自我发展、自我约束、独立参与市场竞争的主体，就必须建立与之相适应的法人结构。[134]
谢一帆认为建立法人治理结构是深化事业单位改革的必然要求，是解决事业单位现实困境的迫切需要，亦有国内外相关实践的示范经验；事业单位法人治理结构改革宜分步而行，分类设计模式，健全配套机制，加强制度保障。[135]黄晓洪等认为我国事业单位的监督机制存在权力不能相互制约的问题，完善的事业组织监督机制的建立和法人产生制度密切相关。[136]徐澜波等提出要扩大现有事业单位法人的内涵，构建事业法人的概念，使事业法人能够包容法人型民办非企业单位和原事业单位法人，可以有效而简便地解决上述困境。[137]廖克勤认为事业单位改革中的法律制度存在缺失，影响了事业单位改革的深入开展，事业单位改革必须符合事业单位法律特征的要求，依法界定政府的管理职能，注重法律适用的平等，注重法律的价值取向，依法确保程序的正当。[138]左益洋等从构建事业单位法人治理结构的角度进行思考，通过分析事业单位治理结构的缺陷，提出改革事业单位法人治理结构的总体构思。[139]赵锟从组织的三个基本方面即理事会决策机制、激励机制、监督机制着手构建，认为组织的领导与决策问题是研究事业单位法人治理机制首先要解决的问题，是事业单位法人治理机制系统的核心。[140]姚伟达认为推进事业单位法人治理结构建设，不仅是创新事业单位管理体制的迫切需要，也是促进政府职能转变的内在要求。[141]
王立京提出保证公益类事业单位法人治理结构的实际运作，要提高治理效率，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者的有机结合，缺一不可。[142]李雅莉等认为建立和完善事业单位法人治理结构是建立现代事业单位法人制度的核心内容，建立事业单位法人治理结构是实现法人本质的要求，是推行依法治理的需要，是推进事业单位改革的需要。[143]董红认为现行法律将公立高校定位为事业单位法人，使其仅仅具有民事主体资格，而不具有行政主体资格。[144]任进认为事业单位承担行政职能，应以法律、行政法规、地方性法规和党中央国务院文件规定为依据，以是否履行行政职能为标准，坚持从严认定，积极稳步推进、分步实施，改革方向是职能归位、调整机构。[145]鹿国帅认为在事业单位法人治理运作过程中，必须始终坚持以充分表现并不断巩固事业单位法人的公益性为前提进行整个运作。[146]郭加强分析了法人治理结构国内外研究现状、事业单位法人治理理论和事业单位法人治理结构存在的问题等，并提出了昆明市公益类事业单位法人治理结构的目标模式，有针对性地提出了建立昆明市公益类事业单位法人治理结构的保障措施和对策。[147]姜鳕桐借鉴企业法人治理结构的经验，构建事业单位法人治理结构运行机制模型，提出通过权利/权力制衡机制和激励约束机制建立和完善事业单位法人治理结构的主要论点。[148]
宋彭认为法人自治基础上的科学管理是现代公益事业组织的基本要求和基本特征，公益类事业单位内部治理模式改革的核心是构建与组织属性相符合的法人治理结构。[149]余俊毅从行政法的角度出发，在分析行政类事业单位的概念、法律地位的基础上，梳理出现有规制体系下主要的规制难题，参考学习西方国家对类似职能公共服务机构的规制方式，从法律法规、行政规制、司法规制三个方面提出完善行政类事业单位法律规制的方法。[150]王侃从历史、理论、立法等角度，描述了事业单位的流变，指出了其法律地位的困境和现实中的问题，并根据类型化的方法提出了重构方式。[151]田甜通过对比国外传统法人分类和我国现行的法人立法模式，深入探讨了事业单位法人制度的定位困惑，得出了在我国现有法人规定基础上重构事业单位法人制度的初步结论。[152]查竞春对“事业单位法人治理结构”及其分解的“事业单位、法人、治理、结构”等词进行解析，分析其概念及重点关注内容。[153]程辛荣阐述了理事会制度在治理结构框架下政校行企多方合作机制以及合作案例，并就法人治理结构实践提出几点思考。[154]高鹏程通过对事业单位进行清算，分析了事业单位的法律地位和现实风险。[155]
李萌萌提出，我国高校被法律赋予了事业单位法人地位，但是事业单位自身存在定位模糊、政事不分和事企不分的问题，加上事业单位法人的定位是基于民事法律关系而言的，导致高校缺乏公法地位，涉高校案件缺乏司法救济，不利于维护学生的受教育权和教师的合法权益。[156]刘霞认为事业单位法人治理结构的建立对现有管理体制带来较大挑战：一是对现有管理体制的挑战；二是对现有人事制度的挑战；三是对现有外部对接循环系统的挑战。[157]叶伦等通过对浙江省事业单位法人治理结构试点改革的考察发现，虽然试点单位基本搭建了法人治理结构框架，并在许多方面进行了改革尝试，但试点工作还存在法人治理流于形式等诸多不足。[158]燕杰贵认为建立和完善事业单位法人治理结构是分类推进事业单位改革的一项重大制度创新，是事业单位由传统管理迈向现代治理的必由之路，是全面推进社会治理体系和治理能力现代化的重要途径。[159]曹宝於提出建立和完善事业单位法人治理结构是适应时代发展的迫切要求。[160]姜蕙指出明确事业单位法人治理结构的内涵和作用，建立健全公益性事业单位法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益性事业单位发展深层次矛盾和问题的根本措施。[161]张智文认为法人治理结构是加强政府职能转变，创新管理体制，实现政事分开、管办分离的改革措施。[162]戴珩提出要通过政府加大自身改革力度、完善相关配套政策、鼓励和引导社会力量参与，完善文化事业单位法人治理结构内部治理机制、健全和完善文化法律法规体系，推进建立和完善文化事业单位法人治理结构。[163]
周详指出明确法人内涵是“依法治校”的前提条件，这一目标的实现有赖于相关行政组织机构法对事业单位法人进一步赋权，并给予大学稳定的制度环境。[164]何峥嵘提出事业单位改革的关键在于借鉴公法人理论，赋予事业单位独立的法律人格，使其从计划体制下的事业单位走向市场体制下的事业法人。[165]吕永邦认为法人治理结构能够解决事业单位所有权归属、所有权与经营权分离等问题，事业单位法人建立并完善法人治理结构，实施以理事会或董事会为架构的法人治理结构是事业单位改革的有效途径。[166]刘小康认为法人治理结构本是一个外来语，如何准确把握法人治理结构的内涵与本质，并成功应用于中国事业单位体制机制创新实践，需要相应的理论准备作为支撑。[167]周晓梅等认为建立事业单位法人治理结构，是对现行事业单位管理体制机制的重大变革，要立足于确保公益目标实现，着眼于增强法人自主权。[168]冯冰梳理了改革开放后历次政府机构改革中“三定”规定的政策演变历程，分析了“三定”规定法律体系的弊端，并从国际经验借鉴及国内某事业单位两个角度对事业单位“三定”规定的法律地位进行了实证研究。[169]
秦奥蕾认为深化事业单位法人治理结构改革，需要我们切实运用法治思维和法治方式，着力加快事业单位立法，这是由事业单位法人的法律属性决定的，也是解决改革实践中各种问题的必由之路。[170]李治燕认为作为党政机关附属物的事业单位，在法人治理结构方面存在决策技能不健全等多方面的问题，并且始终没有在真正意义上建立一个法人治理结构，严重制约和影响了事业单位的发展。[171]廖敏等认为探索建设事业单位法人治理结构，是事业单位体制机制创新的关键一环，也是目前已明确的改革模式，而完善事业单位法人治理体系建设应当把握公平、法制和务实的原则。[172]刘安庆借鉴国内外企业法人治理结构的先进经验，通过构建以理事会等为核心的治理架构，探索实现事业单位由传统管理走向现代治理的改革路径。[173]王相华认为在改革政策的强力推动下，公益性文化事业单位法人治理结构建设试点工作扎实推进，理事会及配套制度建设实现突破，促进了体制机制的创新。[174]陈运雄等认为优化事业单位法人治理结构的路径有三个：一是探索出资主体多元化，夯实法人治理结构建设的基础；二是健全组织架构，优化运行机制；三是推进配套改革，营造良好的制度环境。[175]王晓鹏认为目前最重要的目标就是改革事业单位的法人治理结构，并且走向加强管理会计创新之路。[176]
苗大雷以国家治理现代化思想为指导，指出事业单位改革应着力构建政府主导、市场运行、社会介入和个人参与的新型治理体制，可以通过两步走战略实现：首先，落实分类改革，注重修订并完善登记、监督和管理制度，建立事业单位法人治理结构，推进制度化和民主化建设；其次，在分类改革完成后，推动事业单位立法工作，加强法治化和文明化建设。[177]
我国事业单位立法是中国特色社会主义法律体系的短板，一直比较薄弱。对事业单位法人进行法律规制是今后国家和学者探索研究的重点，建立和完善事业单位法人治理结构是事业单位改革的重要内容，是实现事业单位体制机制创新的迫切需要，也是实现事业单位自身长远发展的制度保障。我国事业单位法人治理结构起步较晚，导致事业单位法人治理结构改革整体推进速度较慢，在法人治理结构方面的立法还很粗略，存在漏洞，没有法人破产的规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确等。《事业单位登记管理条例》对于事业单位法人制度的规定过于模糊，需要国家和学者积极探索研究以弥补不足。除《民法通则》进行原则性规定外，只有文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和有些零散的规定，法律法规还不健全，制度管理还不到位，《民法通则》已无法适应当前中国的政治、社会、经济和文化需求。
2017年3月15日《民法总则》正式问世，《民法总则》在法人制度制定方面在很大程度上超越了《民法通则》和相关法律，做了诸多契合现实需求的新规定。主要实现了以下几个方面的突破。①依据《民法总则》第58条，法人设立以准则主义为原则，即自然人设立的组织体只要符合法律、行政法规规定的，都可取得相应的法人资格，登记机关不能拒绝登记。该条规定“设立法人，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定”，表明只有法律、行政法规才能设置法人成立的许可前置要件。②《民法总则》将法人的基本种类分为“营利法人”和“非营利法人”。③明确了营利法人和非营利法人的范围和根本特征。④《民法总则》将机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人，规定为特别法人。《民法通则》中对营利法人与非营利法人的分类有助于推动社会主义市场经济改革，但在民法典体系中作此规定的妥当性不足。法人制度的具体规范并不能从这一分类方式中演绎出来，法人的内部争议与外部纠纷也不能据此得到解决，我国仍需构建妥当的法人治理结构和权力分配机制。从法人制度出发，立法者能够通过法律预设的规范类型，为法人内部意见形成与外部第三人利益保护提供基本框架。从法理上讲，法人制度是立法者平衡各方利益、进行利益选择的结果；从经济学的角度讲，法人制度体现了通过典型化方式减少信息不对称现象，进而节约交易成本的考量。因此，法人制度的设置实际上是设定妥当的法人类型，维持交易秩序的要求。如何设置具体的法人制度，首先依赖于如何将法人进行分类。《民法总则》充分发挥了组织和动员社会各方面力量的功能，弥补了《民法通则》调整市场以外的社会领域的欠缺。此外，《民法总则》对非营利法人的规定相对粗疏，并且针对事业单位、社会团体等不同类型的法人进行特别规定的分类方式实际上消解了非营利法人规范的一般性内容。为了实现民法典的体系妥当性价值，应当在民法总则中对非营利法人进行一般规范抽象而非逐一列举。因此真正践行尚需若干配套单行法和法规。
法人制度的一个重要立法目的在于实现国家对不同法人类型的区别规制，它承载着不同的规范价值。探索建立和完善事业单位法人治理结构，是涉及事业单位管理体制和运行机制的重大变革，难免会出现很多问题，因而不能操之过急。事业单位建立法人治理结构后，主管部门对事业单位的具体管理职责将由事业单位理事会来行使，这样既保证了主管部门下放权力又激发了事业单位发展活力。但是，放权并不意味着撒手不管，而是应在放权的同时形成有效的监管机制，这样才不会重蹈近些年来由于事业单位的市场化改革过度而全面趋利化的覆辙。
加快事业单位法人治理结构改革，需要我们进一步创新理念，着力加快事业单位立法，有效发挥立法对改革的引领、推动和保障作用。①建立各方参与、各负其责、相互制衡的法人治理结构，要以立法保障和推动法人治理结构改革。建立和完善事业单位法人治理结构的核心是在国家层面明确事业单位法人的独立地位，通过规范其行为保障公益目标实现。②要充分借鉴国外法人治理经验，参考我国其他法人立法实践，做好顶层设计。根据我国事业单位法人治理结构改革方向，构建起与国家治理体系和治理能力现代化目标相适应，统一规范、层次分明、内在协调的事业单位体系。③从根本上保证事业单位法人的独立性，在立法上明确界定决策层及管理层的法定职能。要确立理事会的决策监督职能。把政府直接“办”事业单位的职能交给理事会，可以使事业单位法人经由理事会这一机构获得自身重大问题的决策权、管理权、监督权。减少微观管理和直接管理，使事业单位独立自主经营、提高公益服务质量和效率，保障法人治理结构顺畅运行。④进一步明确与完善法人分类。针对《民法总则》关于法人分类的不足，营利法人与非营利法人的界分标准还有待完善，同时营利法人与非营利法人作为法人的基本类型，要适当扩大非营利法人的范围。在立法上，我国应当采取公法与私法的基本划界方法，明确规定公法人与私法人的基本分类。
注释
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