一 概念追问：中国事业单位制度的内涵考察

    （一）事业单位制度内涵考察的必要性

    从认识论的角度出发，概念是认识事物的第一步。从法理学层面上讲，“法律概念可以被视为是用来以一种简略的方式辨识那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具”[1]，但是，“当概念被视为真实存在并已全然无视后果的方式被发展到其逻辑的极限时，概念就不再是仆人而是暴君了”。[2]事业单位尽管作为一类重要的民事主体在中国已有半个多世纪的历史，似乎有着明确的内涵和外延，但事实并非如此，学界对事业单位内涵的认识还相当模糊。“事业”“单位”“事业单位”这些概念中，“事业”一词我国的理解与其他国家和地区不尽一致，而“单位”“事业单位”这些概念则完完全全是我国特有的概念，国外没有与之完全对应或基本对应的概念。正因为如此，有关事业单位的学术讨论客观上只能是关起国门自说自话，没有与国际上直接对接的话语平台。[3]在国内，这些基本的概念学者尚未认真考证过，也没有达成一致的意见。无论在日常口语中还是在学术研究中，对这些概念的内涵指向与外延范围的认识都不一致，统一的话语体系尚未形成，这在相当大程度上影响了对事业单位制度研究的深入开展和基本共识的达成。因此非常有必要厘清事业单位的基本概念问题。“事业单位现在看起来是一个很笼统的概念，什么是事业？什么都可以是一个事业，学校是事业，体育也是事业。那么，过去把一切都归纳在事业单位里面，现在不行了。”[4]因此，要研究中国的事业单位法人制度，必须对一些最基本的概念进行深究和追问。“事业单位改革涉及面广，情况复杂，规范概念是前提。”[5]那么，事业单位的含义到底是什么呢？事业单位到底是不是一个确定的法律术语呢？[6]这些问题有待于对“事业单位”概念进行追根溯源，才有可能把研究引向深入。

    （二）事业单位基本概念考察

    1.“事业”概念解析

    《现代汉语词典》这样解释“事业”一词：“①人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动的：革命事业/科教文化事业/事业心强；②特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（区别于企业）：事业费、事业单位。”[7]笔者认为，出版于1979年的《现代汉语词典》对“事业”的词条和义项的解释反映出那个时代人们比较普遍的认识：事业单位经费由“国家经费开支”的说法基本符合事实。[8]实际上，“事业”一词在中国大陆经过半个多世纪的使用，已经具备了独特的固定内涵。“事业单位”“事业编制”这些词，在中国的城市社会里，几乎对每个社会人来说都是耳熟能详的。然而在我国台湾地区，虽同属汉语地区，但是“事业”一词的法律含义与大陆迥然不同：在台湾学者看来，“事业”等同于“企业”，例如台湾《公平交易法》第10条规定：“独占事业不得有下列行为：以不公平之方法直接或间接阻碍其他事业参与竞争；对商品价格或服务报酬，为不正之规定，维持或变更；无正当理由，使交易相对人给予特别优惠；其他滥用市场地位之行为。”[9]在这段话中，可以清晰地看出：所谓“事业”就是大陆所指的“企业”。还有，王泽鉴先生在其著作《民法总论》中，就把“企业”与“事业”作为同义词。原文是：“企业（或称事业Unternehmen）系一有组织的经济单位，从财产法的观点言，乃结合物（所有权）、无体财产权、债权、商誉、劳动关系及顾客关系的组织体。”[10]显然，台湾地区的“事业”一词在法律上的内涵指向与大陆有很大不同，由此判断，“事业”“事业单位”这些概念都是在特定历史条件下形成的，并不是法律技术层面的概念。

    2.“单位”概念解析

    如何理解“单位”这一概念呢？客观地说，“单位”在中国社会的话语系统中已经是一个使用频率极高的词了[11]。在当代中国，单位几乎成为城市人社会化的一个最重要的标志。有学者甚至套用费孝通先生“乡土中国”的提法，认为“单位中国”可以概括中国的面貌和特色。的确，单位在中国不仅是人们安身立命和社会化之处[12]，还是国家管理社会的最基本单元。“城市单位体系是在政治计划力量的主导下形成的一种格局，单位确实具有一种超出其各自社会分工性质之上的共同性质。”[13]“单位”一词，在《现代汉语词典》中有两个含义：一是“计量事物的标准量的名称”；二是指“机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门”。“事业单位”中的“单位”是后者的含义。可以说，“单位”是中国独有的概念。英文有学者径直译为“Danwei”[14]，而不是“Unit”。

    从目前学术界对单位的研究成果来看，对单位这一概念的界定至少包括以下几种。“单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。”[15]“单位是中国社会经济和政治生活的基本组织形式。”[16]“单位是中国社会组织和调控的一种特殊的组织形式，在社会长期发展的过程中，单位构成基本的调控单位和资源分配单位。”[17]“单位是一种一元化的集体组织形态，是隶属于国家的职能部门。国家是一个耸立在单位之上的大单位，它是由千百万块‘单位基石’逐级垒造而成的金字塔。农村政社合一的组织和城市中所有的集体组织均被视为单位。”“单位是组织化控制的手段，是一个由高度制度化的庇护者－受庇护者的庇护关系所构成的基本的社会单元。”[18]“单位是一个国家的缩影，它是一个集政治、经济、安全、福利所有职能为一身的组织，一方面，它是公共物品的提供者，承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能，是社会与政治的组织者，另一方面，它又是非公共物品的提供者。”[19]“单位是在中国社会调控体系中以实现社会整合和扩充社会资源总量为目的的制度化组织形式，是国家与个人之间的连接点。”通过考察可以发现，以上的界定有两个共同点：单位是一种制度化的组织形式，是中国城市社会的基本单元。但是，单位并没有确定的法律含义。其中，事业单位、行政单位是最典型的“单位”，国有企业也是典型的“单位”，农村基层组织不属于单位范畴。

    我国长时间以来以单位所属的行业和承担的职能作为划分单位类别的尺度，主要有行政单位、企业单位、事业单位。应该说这只是所有制一元化体制下的一种社会组织的制度安排。笔者不同意这种对于社会组织过于简单化的分类，因为这只是指明了单位的行业特点，而没有把超出社会分工之上的单位的法律性质、组织机构特点以及行为能力差异揭示出来，在社会组织呈现所有制多元化的市场经济条件下，这样的制度安排已经不合时宜了。

    单位制度，是中国民事主体制度的一个很重要的特色。在计划经济条件下形成的单位体制和单位体系，构成了民事主体的重要部分。然而“单位”并不是一个成熟的科学的民法概念，大陆法系的传统里面从来没有“单位”这个概念。从民法的角度来看，单位是一种社会组织属性的民事主体。原来在计划经济时代，单位之间的差异性很小，每一个单位就是计划经济体系中的一个单元。当然单位可以分为行政机关单位、企业单位、事业单位、社会团体单位等。单位是中华人民共和国成立以后才有的社会组织，1986年的《民法通则》对各种单位的规定可以视为对现实的一种客观反映。20年之后，“单位”一词在法律技术中的应用有必要引入更为科学的思考。值得注意的是：现在“单位”一词在法律规范意义上被我国立法部门普遍使用，例如本书所要研究的“事业单位”，实际上已经成为具有一定法律意义的词了。事实上，笔者认为“单位”很多时候被作为“组织”的同义词，作为个人的对应词。[20]在新出台的法律法规中，“单位”一词仍然频频出现。[21]笔者认为“单位”一词不能再作为法律用语出现了，因为这个词并不能准确指代相对应的法律主体。比如：一所大学是一个“单位”，而这所大学的各个院系、处室等内部机构，人们习惯上也称为“单位”；大陆的人对所就职的社会组织，无论是国有的，还是私有的，抑或是外资的，一概称“单位”。从语言学角度来说，我们不反对人们现在和以后继续如此使用这个称谓，但是在讲求严谨立法技术的角度，还是杜绝“单位”一词为好。立法部门和司法部门在大量使用单位一词时，实际上欠缺某种确定性。

    3.“事业单位”概念解析

    本部分结合上文对“事业”“单位”两个概念的词源考察来分析“事业单位”的内涵。中华人民共和国成立以后到改革开放以前，社会组织主要按照生产功能（也就是生产活动的领域）进行分类，主要有机关单位、事业单位、社会团体和企业单位四类组织，1986年的《民法通则》实际上沿袭了这种社会组织的分类方式，其中规定的事业单位构成了我国很重要的一类民事主体。

    中国大百科全书是这样定义事业单位的：“事业单位（institutional unit）是以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。事业单位不以营利（或积累资本）为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。作为一种社会组织形式，事业单位有久远的历史，早期活动范围主要集中于社会福利方面（如各种慈善机构）和文化教育方面（如各类学校）。在现代社会里，事业单位广泛分布于科学研究、文化教育、卫生、体育、新闻出版、广播影视、社会福利、环境保护、城市公共事业等领域。随着社会经济的发展和科学技术的进步，事业单位的数量不断增加、规模不断扩大，有的超出一国范围而成为国际性的社会组织。事业单位的存在与发展，对社会的进步有积极的推进作用。它的资金来源大致有三种：政府出资；民间集资；民间集资创办，国家予以补贴。中华人民共和国的事业单位大多数是国家出资创办的，并受国家行政机关的监督和管理。在中国行政编制中，事业单位的经费与人员工资由国家财政预算的事业费负担。1978年以后，中国部分国家事业单位进行了管理体制改革，重视经济效益，实行经费部分或全部自筹，减少对国家财政拨款的依赖。除国家的事业单位外，在中国还存在一定数量的集体所有制的事业单位。20世纪80年代以后还出现了民办和个人创办的事业单位。90年代以前，苏联、东欧各国的事业单位也基本上由国家出资创办，并受国家行政机关的监督和管理。在西方国家，大部分事业单位是民间创办或地方自治体设置的。在民办的事业单位中，由教会、各种基金会主办的占相当大比重。不少大的企业集团、公司，在其内部也创办有为本集团、公司服务的各种科技开发性的事业单位。”[22]

    学界对事业单位概念的认识并不完全一致。中国政法大学李曙光教授认为，“一般来说可以把中国现有的事业单位定义为非企业法人，其定义是指在教育、医疗、科研、文娱、体育以及农业技术服务等领域为社会公众提供公共服务的机构和组织的总称”。[23]王鸿认为，“事业单位是指以实现社会公共利益为目的，由国家机构或其他组织利用国有资产而依法设立的从事社会公共服务活动的组织”。[24]方军认为，“事业单位是指由政府批准的，并且和财政发生资金往来和管理关系，独立履行某种社会公共服务的社会组织。它具有既不同于国家行政机关，又不同于企业单位的双重性质”。徐进认为，“事业单位是指向社会生产和人民生活提供公益性服务及所创造的价值不能完全用货币表现，由政府给予补贴和政策支持的非营利性社会组织”。[25]世界银行于2002～2004年进行的一项关于中国事业单位改革的研究课题采用了1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》中的定义，将事业单位定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”，从事教育、科技、文化、卫生等活动。[26]根据1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，姜述俊认为“事业单位是指受国家行政机关领导，所需经费由国库支出，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织”，“事业单位在法律上是指实体性的社会公益服务组织，具有区别于其它法人组织的服务性、公益性和实体性”。[27]社会学家杨晓民、周翼虎认为，“在以大规模政治运动为基础的计划经济中，生产组织的产品可以划分为政治产品和经济产品”，“在企业单位中，主要生产经济产品，用来满足‘人民生活需要’和‘建设社会主义’”，“在事业单位中，主要生产政治产品，例如报纸、书籍、科研材料、政治学习材料等”。[28]

    1955年第一届全国人民代表大会第二次会议《关于1954年国家预算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这个概念，并一直沿用至今。[29]笔者所做的文献检索中最早出现“事业单位”字眼的规范性文件是1952年6月27日发布的《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。[30]

    20世纪60年代的官方文件主要是从举办主体、经费来源和行业属性三个方面来表述事业单位的。[31]1963年，国家编制委员会代国务院草拟《关于编制管理的暂行办法（草案）》，将事业单位界定为，“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》则规定，“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。[32]

    改革开放以后，事业单位的定义第一次出现变化：由原来的举办主体、经费来源和行业属性三要素变为行业属性一个要素。1984年全国编制工作会议印发的《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》中这样表述事业单位：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”这样的定义按照有的学者的理解，暗示着改革开放之初随着各方面情况的变化而出现的“事业单位体制正孕育着一些原有体制之外的变化”。[33]事实也表明了这一点：一是按照《国务院关于城镇集体所有制经济若干政策的暂行规定》（国发〔1983〕67号），国家开始允许成立集体所有制事业单位，而且出现了实际上由个人举办但是登记为集体事业单位的情况；二是事业单位开始了所谓“自收自支”的改革。

    但是，这样仅仅依据职能和行业属性来扩大事业单位外延的做法并没有维持很长时间，1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》采纳了举办主体、公益属性、经费来源、行业属性四要素定义事业单位的新模式。在实行社会主义市场经济背景下出台的1998年《事业单位登记管理暂行条例》的表述值得重视：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”[34]第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于1999年6月28日公布，自1999年9月1日起施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》[35]第10条将事业单位定义为：“本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”可见采取的是公益性和行业性两个定义标准。最新的关于事业单位的解释是2005年4月15日国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，其中第4条规定了事业单位的概念，较之于《事业单位登记管理暂行条例》更加详细：“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”[36]

    不难看出，国家对事业单位的规范界定并不是始终一致的：经历了从20世纪60年代的行业属性、举办主体和经费来源定义三要素，到80年代的行业属性定义一要素，再到公益属性、举办主体（国家）、经费来源和行业属性定义四要素的转变。显然，事业单位作为公共服务机构的公益性已被普遍认为是最重要的特征了。

    笔者认为现有事业单位的法律特征可以概括为四个方面。①宗旨公益性。事业单位主要从事公益事业，这是事业单位区别于其他社会法人组织的一个最重要特点，事业单位不是商事主体，不以营利为目的。其最重要的职能就是提供某种特定的公共服务。②举办主体特定性。事业单位都是国家举办的服务于特定公益目的的法人组织。不是国家举办的但是具有公益性并从事科学、教育、文化、卫生等行业的社会组织不能被认定为事业单位，应该视情况认定为非营利组织、企业组织。③公共服务行业属性。从事科学、教育、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。④资产来源于国有资产。事业单位的资金来源是公共预算资金，在现有的法律框架内，这种资产被认定为国有资产。

    4.事业单位法人

    事业单位在法律中的概念是事业单位法人。事业单位取得了法人资格即成为事业单位法人，在形式上表现为经过登记管理机关登记（备案）。事业单位法人是指为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，依法取得法人资格的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。顾名思义，事业单位法人是指经事业单位登记管理机关依法登记备案认定的事业单位。

    现在的事业单位法人的概念逻辑实际上不周延。[37]《民法通则》颁布之前，佟柔教授1983年主编的《民法原理》把当时存在的事业单位称为“事业法人”（还不是《民法通则》所确定的“事业单位法人”），并给出了定义：“事业法人是依靠国家预算拨款从事经济活动以外的业务活动的各类组织，如以实现社会主义国家文教、卫生、学术等职能为目的的国家机关和社会团体。”[38]1986年出台《民法通则》以后，民法学者对事业单位有了新的认识。一度认为事业单位既可以由国家创办，也可以由自然人或者法人自由组建。出版于1990年的《中国民法》认为：“事业单位法人是指从事非营利性的、社会各项公益事业的各类法人。它包括从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位，这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。”关于事业单位法人资格的取得，该书认为：“依据法律规定或行政命令组建的事业单位，从成立之日起，即具有法人资格；由自然人或法人自愿组建的事业单位，应依法办理法人登记，方可取得法人资格。”[39]江平教授认为：“事业单位法人是指从事非营利性的、社会各项公益事业的法人，如学校、医院等。事业单位法人虽然有时也取得一定利益，如文化演出等，但获取盈利并不是事业单位法人本身的目的和宗旨。”[40]彭万林教授认为：“事业单位法人是从事非营利性的各项社会公益事业的各类法人，包括从事文化、教育、卫生、体育、新闻出版等公益事业的单位。这类法人不以营利为目的，一般不参与生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。当然，这只是理论上的说明，有时现实并不如此。在实践中，我国出现了‘事业单位，企业经营’的法人（如某些出版社），其性质就很含糊，不知是企业法人还是事业法人。”[41]尹田教授认为，在我国“事业单位”不是一个十分清晰的概念，一般而言，事业单位是指以社会公益事业为目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等各种非营利性活动的单位。如学校、研究机构、医院、文艺团体等，其通常是由国家机关或其他组织利用国有资产举办。具有独立经费或者财产的事业单位，依法取得法人资格。[42]民法学者刘岐山、徐武生认为，事业法人与企业法人相区分的标准，在于是否从事商品经济活动和创造物质财富，事业法人主要从事商品经济活动以外的其他社会活动，这些活动不具有商品经济性质。[43]

    5.事业单位与相关概念的联系与区别

    （1）事业单位与非营利组织（NPO）

    什么是非营利组织呢？日本学者川口清史认为，非营利组织一般是指不以获取利润为目的，而从事商品生产、流通，提供服务的民间组织。他还指出，非营利组织是美国的提法，实际上，从具有公共性质的教育、医疗、福利等为社会公益服务的组织来看，这些组织不同于企业，不是以获取利润为目的，同时这些组织一般是民间性的。[44]我国台湾学者江明修认为非营利组织可综合界定为“具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的。组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质之组织”。Wolf曾对非营利组织作了描述性的定义：具备公众服务的使命；必须在政府立案，并接受相关法令规章的管辖；必须为非营利或慈善的机构；经营结构必须排除私人利益或财物之获得；其经营享有免除政府税收的优待；享有法律上的特别地位，捐助或赞助者的捐款列入免（减）税的范围。非营利组织应具备三项目标：执行政府委托之公共事务；执行政府或营利组织所不愿或无法完成之事务；影响国家营利部门或其他非营利组织之政策方向。[45]可以说，非营利组织的管理，不是靠“利润动机”的驱使，而是靠“使命”的凝聚力和引导。

    笔者认为，非营利组织首先是一个私法人（国家政权机关法人虽然不以营利为目的，但不是非营利法人），其次是私法人层面的以公共服务为宗旨、盈余不分配给组织成员的法人主体。因此，非营利组织不等于我国的事业单位，我国的事业单位是公法人层面的主体。而我国民间组织兴办的各类公益机构（民办非企业单位和社会团体），则属于非营利法人。有的学者有意无意地对此问题持不正确的看法，把我国的事业单位甚至是政府也包括进非营利组织的概念体系内，这是不太妥当的。

    （2）事业单位与非政府组织（NGO）

    非政府组织一词来源于联合国的定义，非政府组织是英文“Non－Government Organizations”的意译，英文缩写NGO。一般认为，“非政府组织”一词最初是在1945年6月签订的《联合国宪章》第71款中正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商做出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务或促进社区发展，都称为非政府组织。笔者认为，非政府组织最初是联合国使用的一种区别于政府组织的称谓。后来被泛化到国内民间组织层面，现在我国有些学者将非政府组织和非营利组织混用，指向基本相同。笔者认为非政府组织这个概念主要是在国际上使用，不应在法律技术层面使用。

    （3）事业单位与“第三部门”

    “第三部门”本身是一个在社会学理论上使用的概念，而完全不是一个法律概念，也不是法学中的概念。无论是在中国还是在任何其他国家，都没有统一规范第三部门的法律制度。第三部门包括我国法律中规定的哪些类型的组织，是一个纯粹的理论问题。[46]有学者主张，中国的第三部门可以包括社会团体、事业单位和民主党派。[47]葛云松博士认为，第三部门应该包括社会团体、事业单位和民办非企业单位。[48]本书认为，第三部门是一个社会学中的概念，是指除了政府和企业之外的其他社会组织的总称。由于中国的事业单位大都是政府创办的，因此不完全属于第三部门，当然事业单位发挥着国外第三部门所发挥的作用。在法律技术层面，笔者同样不主张使用第三部门的称谓。

    （4）事业单位与民间组织

    民间组织是我国对非官方举办的国内公益机构的一种正式用语[49]，包括民办非企业单位和社会团体（社团和基金会）。事业单位不属于民间组织，民间组织也不能被认为是事业单位。但是，人们一度在认识上和操作上把包括民间组织在内的从事公益事业的机构认定为事业单位，例如有的民办研究所、民办学校赫然拥有事业单位的登记证书[50]，而实际上它只是一个民办非企业单位。当然，事业单位经过改制，可以成为民办非企业单位等形式的民间组织。

    《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。在笔者看来，所谓“民办非企业单位”这个概念缺乏科学性，不能准确界定其内涵和外延。这类组织主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业及经济监督事业的领域，例如民办大学、民办康复中心、民办图书馆、民办研究所、民办婚姻介绍所、民办法律援助中心、民办体育场等。那么，这类机构叫不叫事业单位呢？有的学者认为这些是事业单位，笔者认为不是。因为1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定“事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。可见，利用民间资金举办的民办非企业单位并不是制度框架内的“事业单位”。

    （5）事业单位与特殊企业、公营企业

    “特殊企业”的概念，是经济法学者史际春教授提出来的。史教授认为，由国家和法律授权、承担某种政府的或社会的经济管理职能的组织，比如国家开发投资公司、中央国债结算有限责任公司、中国长江三峡工程开发总公司、中国通用技术（集团）控股有限责任公司、国家电力公司、中华全国供销合作总社等企业或组织，属于特殊企业。并认为，特殊企业应该以特别法形式对其作专门规定，以便对公有财产管理经营进行有效监督。[51]应该承认，中国现存的一些事业单位随着文化、教育、科研、医疗等领域的体制改革可以归入“特殊企业”范畴中，比如新成立的中国广播电视集团、中国对外演出集团、中国电影集团等。这类企业由国家投资，首先要完成国家交给的公益性任务，其次还要实现一定的营利性目标。经济学家钱津教授在国内首先提出了“公营企业”的概念。认为“公营企业，又称政府企业，是现阶段各个国家都存在的一种经济成分”。[52]钱津先生还援引原欧洲共同体法规指南中对公营企业的定义，“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”。特殊企业与事业单位的共同之处在于其宗旨皆为公共服务和举办主体皆为国家。我国事业单位中经营性质比较强的部分，经过改制，可以成为特殊企业，特殊企业也可以成为事业单位。不同之处在于：在现有法律框架下，特殊企业不能纳入事业单位的范围。

    二 制度沿革：中国事业单位制度变迁考察

    （一）第一阶段：中国事业单位制度的确立（1949～1978年）

    中华人民共和国建立以前，我国是一种多元主体举办社会事业的格局，没有事业单位这个概念。中华人民共和国成立后，借鉴苏联的管理模式，建立起高度中央集权的计划体制。先后采取了一系列公有化措施，接收了原国民党政府的全部机构，自上而下建立了一系列相应的事业职能机构，由国家直接举办公共事业。并且在短短几年里，将教育、科学、卫生、社会福利等社会服务行业原有的民间团体全部收归国有。

    据笔者所做的考证，至少在1952年《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中“事业单位”这个特定概念就出现在规范性文件中。实际上，笔者认为事业单位走上中国主体制度的历史舞台可归因于中国编制制度。直到现在，事业单位的第一特征仍是国家事业编制。国家第一次对事业单位进行正式定义是在1965年的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》中，意见指出“凡是直接从事为工农业生产和人民生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制”。这是对事业单位法定含义的第一个规定，从此正式确立了中国事业单位制度。所以可以得出结论：改革开放以前的事业管理体制，是顺应指令性计划经济体制而建立的，在长期的运行过程中逐渐形成了其特有的格局。[53]事业单位乃是我国依据自己特有的编制分类对各类组织进行的划分。这种计划经济体制下的编制逻辑是：将社会活动分为物质生产部门与非物质生产部门，科学、教育等事业被划入非物质生产部门，不属于经济活动，不能也没有必要产生生产收入，没有生产收入就没有必要进行经济核算，就必须由国家财政提供经费。现在看来，这种对社会组织的分类方法是极其笼统的，科学性与合理性不足。首先，当时将社会活动分为物质生产部门与非物质生产部门两大部门的分法不很科学；其次，把科学、教育、文化、卫生等活动整体划入非物质生产部门的划分也是简单化分类的一种粗糙做法。现在事业单位所包括的民事主体有公权力法人、公益机构、企业化机构，公共性为0%～100%，可见，事业单位这个概念今天客观上已经不具有分类学的意义了。

    综上可得出以下结论。第一，对事业单位的概念尚没有形成规范而统一的认识。无论是学者的阐释，还是规范性文件的表述，均尚未形成一致的看法，因此有进一步研究的必要。第二，事业单位的定义要素发生了变化：由原来的举办主体、经费来源和行业属性三个要素，到行业属性一要素，再到公益属性、行业属性、举办主体、经费来源四要素。这体现了决策者对脱胎于高度计划经济条件下的事业单位的认识过程：所从事的行业范围在缩小；举办主体明确化，即只有国家才能成为事业单位的举办主体，凸显事业单位的公共性。第三，国家对事业单位的定义更多的是从编制的角度、预算的角度考虑的，而对其组织机构特征、行为特征这些法律性要素几乎没有考虑。第四，中国事业单位是一个独特的主体制度，事业单位这个概念并不具备应有的法律技术特征，更多的是代表着财政预算和某种身份特性，是计划经济时代和苏联民法学影响下的产物。在社会主义市场经济条件下，应该重新审视事业单位作为主体制度的法律问题，准确规范事业单位的改革行为。

    （二）第二阶段：中国事业单位的改革（1978～1998年）

    1.中国事业单位法人制度的正式确立

    1986年《民法通则》出台，把事业单位法人作为一类法人，第50条第2款规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”事业单位法人作为中国特色的一个法人类型，就这样正式出现在国家的民事立法中。在学者所写的民法典建议稿的几个版本中，都保留了事业单位法人这种类型。

    2.政府主导的事业单位营利性取向

    1978年，中国共产党十一届三中全会以后，国内开始了经济体制的全面改革，事业单位制度随着改革大潮的涌动也发生了一些以“创收”为主旋律的制度层面的变化，这种变化既有决策层的政策肯定，也有事业单位内部强烈的创收冲动。事业单位出现浓厚的泛商化倾向，普遍开展形式不同却缺乏法律规制的营利性活动。主要表现在：第一，事业单位被允许创收，从事商业活动；第二，事业单位所在的如教育、医疗、科研、文化等行业开始允许非国有资本的进入。1980年1月24日，中共中央、国务院发出《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》，对以下问题作了明确规定。①从1980年起，国家对文化、卫生、科学、教育等事业单位和行政单位实行“预算包干”办法[54]，结余留用，增收归己，以调动增收节支、提高资金使用效果的积极性。[55]②一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业单位的发展。应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营[56]，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。鼓励事业单位创收，减少财政拨款成了当时事业单位改革的一个主旋律。例如1985年国务院发布的《事业单位奖金税暂行规定》第1条规定“鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡，使事业单位有计划地逐步提高职工的收入水平，并从宏观上控制消费基金的过快增长……”这些制度实行以后，各种事业单位几乎使出浑身解数为本单位、本部门创收，确实有了一定的经济收益，并出现了一些企业化管理的事业单位，与企业一样，独立核算、自负盈亏。[57]同时也出现了一些弊病，表现在两个方面。一是单位之间利益不均，而且差距越拉越大，甚至造成同属于一个单位不同部门之间利益极不均衡的现象。[58]二是一些事业单位的营利行为没有遵守相应的法律法规，出现了不正当经营的现象。1989年3月15日，最高人民法院、最高人民检察院针对这个问题下发了《关于当前处理企业事业单位、机关、团体投机倒把犯罪案件的规定》，指出：“一切企业事业单位、机关、团体违反国家有关法律法规，以及国务院有关规定和政策，通过各种手段进行投机倒把活动，为本单位牟取非法利益，特别是有些机关、单位利用手中掌握的权力从事投机倒把活动，严重地破坏了正常的经济秩序和经济环境，妨害了改革和建设事业的顺利进行。”

    针对这些问题，财政部1988年5月对原预算包干办法进行了修订，重新制定颁发了《文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”办法》，根据各类文教事业单位和行政单位机关的不同特点，规定了四种单位预算包干方式，并制定了三种预算包干经费的核定办法：经费和任务挂钩，一年一定；核定基数，比例递增；包死基数，一定几年不变。这种做法的不足之处在于：当各种监督机制不是很健全的时候，很可能会导致个人对资源的侵吞。[59]

    1989年，经国务院批准，财政部颁布了《关于事业单位财务管理的若干规定》，明确规定了对事业单位要根据不同的情况分别实行全额、差额、自收自支三种预算管理形式，加强了对事业单位的财务管理。一是将事业收入全部纳入单位预算，与国家预算拨款统一核算，统一管理；二是改革现行预决算制度，事业单位的预决算不仅要反映国家预算拨款的情况，也要反映事业单位收入的情况，防止收支两张皮；三是加强事业单位收入的核算工作，准确反映组织收入活动的收益情况，防止单位增收、财政增支、虚盈实亏现象发生。[60]

    1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（中发〔1992〕5号文件）提出对事业单位的政策有两个。①实行“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，不能过多依赖国家投资。②实行企业化经营。“现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管理。”以政府文件的形式肯定了事业单位企业化经营的行为。但是从现在的眼光看，不加细分地大规模鼓励本来以公益事业为固有职能的事业单位去创收赚钱，给社会公益事业带来不少负面影响：公权力和公益性的公共资源被商业化利用、有些行业的事业单位利用转型时期的某种垄断资源赚取超额利润、事业单位营利行为缺乏相应的法律调整等。[61]

    事业单位所在的如教育、医疗、科研、文化、传媒等行业开始允许非国有资本进入。例如国家出台了《社会力量办学条例》《民办教育促进法》《中外合作办学条例》等法律法规，放松准入法律规制，原先只能由国家创办的事业单位开始允许由非国有主体创办。

    （三）第三阶段：中国事业单位制度的深入改革和走向规范（1998年至今）

    以1998年10月25日年国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》为标志，事业单位开始在市场经济的条件下逐渐规范。改革进入攻坚阶段以后，人们开始质疑事业单位简单套用企业改革思路的做法。一方面，事业单位在市场化的大潮中暴露出许多深层次制度问题，被称为计划经济的最后一个堡垒。另一方面，依法治国的理念深入人心，科学发展观和“构建和谐社会”成为主流的观念取代了原先的经济利益至上的做法。国务院发展研究中心认为有些事业单位所属的领域比如医疗卫生行业的市场化改革取向是错误的。笔者认为，事业单位运行和服务的目标是使公共服务提供方面的社会效益最大化，而不是机构本身的效益最大化。事业单位所追求的公共利益与机构自身利益特别是从业人员的个人利益通常是不一致的，甚至是有矛盾的。鼓励事业机构追求“经济绩效”并将其与个人收入挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公众利益的结果。“从这些年一些行业、一些地方改革的实践看，这种问题事实上已经很突出了。”[62]

    可以说，这个阶段是事业单位走向规范的阶段。

    注释

    [1]〔美〕E. 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999，第484页。

    [2]〔美〕E. 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999，第489页。

    [3]由于中国事业单位在国际上没有对应的概念，因此英文的翻译也五花八门。“事业单位，无论其称谓还是机构性质在西方发达国家都没有对应的词，可以说这是典型的中国特色。许多专业人士反复斟酌，给了其一组对应的英文Public Service Unit（公共服务机构），其定义是指在教育、医疗、科研、文娱、体育以及农业技术服务等领域为社会公众提供公共服务的机构和组织的总称。”对事业单位的翻译，有过“Public Service Unit”“Public Institutions”“Institutional Units”“Non－Profit Organizations”等。目前学术界对事业单位的翻译已经达成共识。世界银行课题组即采用了“Public Service Unit”，笔者就此问题请教过在北京大学访问的美国天主教大学的卡拉·塞蒙教授，她说“事业单位”甚至可以直接翻译为“Shiyedanwei”。

    [4]江平：《体育组织与体育运动中的民事法律问题》，法大新闻网，。

    [5]张雅林：《审视事业单位的概念误区》，《中国行政管理》2003年第2期。

    [6]据笔者所做的文献检索，尚没有全面翔实的资料对“事业单位”的词源进行考察。

    [7]《现代汉语词典》，商务印书馆，2002，第1153页。

    [8]赵立波：《事业单位改革——公共事业发展新机制探析》，山东人民出版社，2003，第9页。

    [9]赖源河编审《公平交易法新论》，中国政法大学出版社，2002，第188页。

    [10]王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社，2001，第236页；廖义男：《企业与经济法》（台湾大学法学丛书之18），1980，第19页。

    [11]刘建军：《单位中国》，天津人民出版社，2000，前言部分。笔者在Google上做了关键词为“单位”的搜索，发现有12100000个查询结果，足见“单位”在中国已经成为一个被普遍接受的词了。

    [12]从民法的角度来看，单位实际上还赋予其组织内部的个人以某种权利能力，因而在这个意义上单位成为中国的自然人个体提升身份属性的社会位阶的重要因素。所处单位的不同，可以使具有相同禀赋和外在条件的人的身份属性、行为能力和获取社会资源的机会产生天壤之别。在笔者看来，我国自然人民法上某些社会化的身份权的获得主要来自单位这种组织形式，单个自然人行为能力的大小也在很大程度上取决于其所从属的单位。比如一个教授只有在一个被称为单位的大学任职，才能被社会认可。同样一个老师，如果从一个名不见经传的院校调到一个全国知名的高校，他或她的行为能力和社会声誉会得到很大提升——这在中国几乎是常识。国家单位体制中的每个人都是为了这种身份上升方向的不断转换而努力再努力。在进行社会主义市场经济建设的今天，的确到了反思这种单位制度如此强烈身份属性的时候，单位意识应该逐渐淡化。

    [13]路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。

    [14]例如，刘建军《单位中国》中的英文摘要部分就是把“单位”译为“Danwei”的。刘建军：《单位中国》，天津人民出版社，2000，第1～6页。

    [15]路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。

    [16]朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，1997，第349页。

    [17]王沪宁：《从单位到社会：社会调控体系的再造》，《公共行政与人力资源》1995年总第1期。

    [18]李猛等：《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》（香港）1996年秋季卷总第16期。

    [19]李强：《国家能力与国家权力的悖论》，《中国书评》1998年第2期。

    [20]人们习惯于把社会组织称为单位，在市场经济条件下，本来不属于单位体制的民营企业也被人们赋予了单位的意味。可见，在中国，单位已经成为一种文化了。

    [21]比如《物权法草案》第六条“任何单位和个人负有不妨碍权利人行使物权的义务”。另，以“单位”为关键词检索北大英华《中国法律法规大全》（2001）就会发现，有52个法律法规的名称中含有“单位”字眼。

    [22]《中国大百科全书》（网络版），:918/web/index.htm，该词条作者为田穗生。

    [23]李曙光：《关于事业单位改革的思考》，《中国改革》2004年第6期。

    [24]王鸿：《事业单位改革的基本法律问题》，，2005年12月6日。

    [25]徐进：《登记管理：事业单位“入市”的通行证——兼论建立事业单位登记管理制度的必要性和重要性》，《中国机关后勤》2000年第11期。

    [26]世界银行：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，《经济研究》2005年第8期。

    [27]姜述俊：《市场经济条件下事业单位改革探讨与对策》，《机械设计与制造》2005年第4期。

    [28]杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社，1999，第156页。

    [29]徐颂陶等：《神圣的天职——中国现代人事管理》，中国人事出版社，1996，第209页。

    [30]“现在根据国家卫生人员力量与经济条件，决定将公费医疗预防的范围，自1952年7月份起，分期推广，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人，获得享受公费医疗预防的待遇……”参见《中国法律法规检索系统》。

    [31]杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社，1999，第39页。

    [32]上述文件都只是草案和讨论稿，没有正式颁发，而且前后定义并不一致，但由于长期以来没有专门的法律规定，实际工作中人们基本以此为依据。张雅林：《审视事业单位的概念误区》，《中国行政管理》2003年第2期。

    [33]齐红：《单位体制下的民办非营利法人——兼谈我国法人分类》，中国政法大学，2003，第8页。

    [34]2004年6月27日《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》修订了该条例，但是本条没有做任何改动。

    [35]该法第三条对“公益事业”做出了界定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”

    [36]笔者分析，这个范围包括公益机构、公共事业机构、服务业机构和企业机构。

    [37]景朝阳：《事业单位法人制度改革的五大法律问题》，《检察日报》2005年11月28日，第3版。

    [38]佟柔主编《民法原理》，法律出版社，1983。

    [39]佟柔主编《中国民法》，法律出版社，1990。

    [40]江平主编《民法学》，中国政法大学出版社，2000，第138页。

    [41]彭万林主编《民法学》，中国政法大学出版社，1999，第92页。

    [42]尹田：《民事主体理论与立法研究》，法律出版社，2003，第172、418页。

    [43]刘岐山、徐武生：《法人》，法律出版社，1986，第26～27页。

    [44]冯压波：《基金会管理运行机制研究》，青岛海洋大学出版社，2002，第1页。

    [45]台湾非营利组织研究网，。

    [46]苏力等：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社，1999，第1页。

    [47]康晓光：《创造希望——中国青少年发展基金会研究》，漓江出版社、广西师范大学出版社，1997，第627页。

    [48]苏力等：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社，1999，第2页。按照编写说明，这部分是葛云松博士执笔。

    [49]之所以这样说，是因为国家主管此项工作的民政部设立民间组织局，下设民办非企业单位管理处和社会团体管理处。但是笔者觉得民间组织这个概念并不是完美无缺的。

    [50]例如民办的华夏经济研究所、北京市城市大学都有事业单位证书，可参见其网站。

    [51]史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社，2001，第156页。

    [52]钱津：《特殊法人：公营企业研究》，社会科学文献出版社，2000，第1页。

    [53]黄恒学：《中国事业管理体制改革研究》，北京大学出版社，1998，第8～21页。

    [54]预算包干，主要是指实行全额预算管理和差额预算管理的行政、事业单位按照上级单位批准的行政工作任务、事业计划和年度预算，包干使用预算资金，年终结余和增收都留归本单位下年继续使用，不上缴财政，如有超支或短收也不补助。参见宋新中《当代中国财政史》，中国财政经济出版社，1997，第426页。

    [55]从法治的角度来看，财政预算的收支两条线是一条不二的基本原则。我们固然克服了一定程度的暂时财政困难，却累积了社会不公的矛盾和深层次的体制弊端。时至今日，仍有类似官员参股煤矿的流弊。我们的确有必要反思这些改革初期的做法，尽可能（而不是逐渐）地去规范包括事业单位在内的公共机构的行为模式。

    [56]笔者认为公共事业单位不能轻易变为企业经营。这实际上是赋予公共事业单位创收营利的合法性。

    [57]《事业单位工资制度改革后财务管理的若干规定》（1985年10月12日财政部发布）第2条“事业单位已经实行企业化管理，又能够经济自立的，财政部门不再拨给事业经费，应执行国家对企业的有关规定，独立核算，自负盈亏”。另参见《事业单位奖金税暂行规定》第2条。

    [58]笔者所在的某大学就有这种情况，学校创收能力强的几个部门比如成人继续教育学院员工的收入和福利一度要比其他部门高出1倍以上；还有一些部门或者院系的领导把创收当作重要任务来抓，甚至作为考核的重要依据。

    [59]刘建军：《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社，2000，第406页。笔者认为，这实际上涉及事业单位的内部治理法律问题。

    [60]宋新中：《当代中国财政史》，中国财政经济出版社，1997，第499页。

    [61]按照逻辑，事业单位一旦从事经营性行为，就应受到相关法律如税法、反不正当竞争法的限制，但是由于从身份上还属于事业单位，这些法律无法适用，所以，笔者强调我国应该树立商行为观念，按照商行为进行相应的法律规制。

    [62]国务院发展研究中心社会发展研究部葛延风研究员接受《瞭望东方》周刊记者王俊秀的采访内容，。

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