一 事业单位法人登记的概念及基本内容

    （一）事业单位法人登记制度概述

    事业单位法人登记管理，是国家对事业单位的设立、变更、注销及其法人资格进行核准登记，并对其登记事项和社会行为实施监督的一系列管理活动的总称。[1]事业单位登记管理制度，是关于事业单位登记管理的法规、政策和登记管理主体、客体、体制、权利、义务、内容、方式、目的等方面规定的总和。事业单位登记管理的主要目的是，确立事业单位的法人地位，规范事业单位的行为，保护事业单位的合法权益，强化对事业单位的监督管理，推进事业单位社会化。[2]

    事业单位登记管理最基本的法律法规依据包括：《民法通则》中的有关规定[3]，《事业单位登记管理暂行条例》，以及中办发〔1996〕17号文件中的有关要求[4]。事业单位登记管理的主要内容是：办理事业单位的设立登记、变更登记、注销登记，审查事业单位的年度报告并做出相应处理；依法保护事业单位与登记事项有关的合法权益；监督事业单位按照登记事项开展活动，处理违反《事业单位登记管理暂行条例》的行为等。

    事业单位登记管理的主体是国务院事业单位登记管理机关和县以上各级地方政府事业单位登记管理机关。事业单位登记管理的客体是各类事业单位。事业单位登记管理体制的基本形式是，统一领导、分级登记管理。事业单位登记管理的主要方式是，在登记管理方面以申请、受理、审查、核准、发（缴）证书、公告为基本程序；在监督管理方面以年度报告的提交和审查为基本形式，同时辅以其他形式。

    1986年4月12日第六届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第50条第2款明确规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”1988年国务院机构编制部门提出了建立事业单位证书制度的设想，1989年，开始酝酿并提出建立事业单位登记管理制度。

    1993年，在《中共中央关于党政机构改革的通知》（中发〔1993〕7号）中，第一次以中央文件的形式，正式提出：“要积极推进事业单位的社会化，使事业单位具有法人资格，进行事业单位法人登记。”1994年，中编办正式将《事业单位登记管理条例（草案）》报送原国务院法制局审查。与此同时，还开展了事业单位登记管理的试点工作。1996年，中办发〔1996〕17号文件进一步提出：“要建立和实施事业单位登记管理制度，使事业单位的发展和管理更加规范，要通过实施登记管理制度，确立事业单位的法人地位，推进事业单位的社会化进程，规范事业单位的行为，保护事业单位的合法权益，强化对事业单位的监督。”1998年9月25日，国务院第八次常务会议审议通过了《事业单位登记管理暂行条例》，并于10月25日颁布实施。该条例对事业单位的定义，事业单位登记管理机关，事业单位法人的设立登记、变更登记和注销登记以及监督管理等都做出了明确的规定。《事业单位登记管理暂行条例》的颁布，标志着我国事业单位登记管理制度有了基本的国家法规的规范。全面贯彻实施条例，已成为各级事业单位登记管理机关的重要任务。[5]

    （二）事业单位设立登记的条件和程序

    1.事业单位登记的条件

    事业单位法人设立登记，是指登记管理机关依照法定的条件和程序，对申请事业单位法人登记的单位，进行审查，对符合条件的予以核准登记，确认其法人资格，颁发《事业单位法人证书》的行为。事业单位设立登记的条件主要体现在两个法规中：一个是《事业单位登记管理暂行条例》第6条的规定，另一个是2005年4月15日国家事业单位登记管理局颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第36条的规定。

    概括起来，申请事业单位法人登记，应当具备下列条件：经审批机关批准设立；有自己的名称、组织机构（法人治理结构）和场所；有与其业务活动相适应的从业人员、设备设施、开办资金[6]；宗旨和业务范围符合事业单位性质和法律、政策规定；能够独立承担民事责任。

    2.事业单位登记的程序

    事业单位法人设立登记程序是以法规、规章等形式规定的、申请人与登记管理机关办理登记时必须遵守的方法、步骤，是贯彻条例精神，维护登记的严肃性、公正性的必要保障。设立登记程序依次分为申请、受理、审查、核准、发证、公告六个环节。

    （1）申请

    举办单位根据事业单位设立登记的有关规定，到登记管理机关领取相应的申请表格，按规定填写好后，把申请书和按规定应当提交的其他文件、证件一并报送有管辖权的登记管理机关。

    （2）受理

    受理是登记管理机关依法做出的接受事业单位法人设立登记申请的表示，是登记管理机关履行登记责任的起点。在受理这一程序时，登记管理机关首先要对设立登记的申请进行初步核查。核查的主要内容有：申请设立登记的单位是否属于登记的范围和本登记管理机关的管辖范围；提交的文件、证件是否齐全、有效；《事业单位法人设立登记申请书》填写是否准确、清楚。对在这几个方面都符合规定的设立登记申请，应当予以受理；对不符合规定的，登记管理机关有义务提出指导性意见。

    做出受理决定后，负责受理工作的人员应在《事业单位法人设立登记申请书》有关栏目中签署同意受理的意见和受理时间，并将所有材料一并报送负责审查的领导。对不予受理的应通知申请单位，并退还申请材料。

    根据条例，登记管理机关做出受理决定后，应在30日内，做出核准登记或不予核准登记的决定。因此，受理时间必须是准确的、公开的、双方认同的，并具书面形式。

    （3）审查

    审查是设立登记程序中最核心的环节。在这一环节，要对申请单位提交的文件、证件和其他相关材料进行全面的审查、鉴别，并做出综合判断。审查的主要内容包括：是否属于本登记管理机关的管辖范围；提交的文件、证件和有关材料是否齐备、真实、有效；申请设立登记的事业单位名称是否符合名称管理的有关规定；批准该单位成立的批件是否真实，以及该审批机关是否有权审批；法定代表人的人选是否符合国家有关规定；宗旨和业务范围是否符合国家有关规定，用语是否规范；经费来源、开办资金数额、从业人员数额以及场所是否与其宗旨和业务范围相适应；是否能够独立承担民事责任。经审查合格后，由审查人员在《事业单位法人设立登记申请书》的相应栏目签署意见。

    （4）核准

    核准是登记管理机关对事业单位法人设立登记申请做出最后决定的环节。在这个环节，主要是依次做两个层次的工作。一是对审查环节的审查工作进行“复审”；二是根据复审情况，对事业单位法人设立登记申请做出最后决定。“核准”则准予登记；“不予核准”则不准予登记。

    （5）发证

    有关人员接到核准人移送的核准设立登记的材料后，应及时按照核准的登记事项及其他规定（如证书号的编制规定）印制并向被核准设立登记的事业单位颁发“事业单位法人证书”；同时，将有关材料整理归档。被核准登记的事业单位凭证书刻制公章，开设银行账户，并向登记管理机关备案。

    《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第6条规定，“事业单位法人证书”是事业单位法人资格的唯一合法凭证。未取得“事业单位法人证书”的单位，不得以事业单位法人名义开展活动。

    （6）公告

    公告是指由登记管理机关将核准设立登记的事业单位法人的有关登记事项通过公开发行的报刊公之于众。这是事业单位设立登记的最后一个环节，公告的发布标志着事业单位设立登记的最终完成。登记管理机关对公告的内容，必须认真审核，经确认准确无误后，方可发布。

    二 事业单位登记制度现存法律问题透视

    （一）事业单位登记制度必要性质疑

    事业单位登记不同于工商登记，工商登记制度有其必要性。工商登记是特定商事主体对抗其他主体的法定形式，工商行政管理机关依法负责对各类市场主体进行登记管理和监督管理，主要是对于各类市场主体的资格条件、资格审查、资格授予、资格管理等方面的规定。就具体内容而言，包括关于公司与非公司企业、关于内资企业与外商投资企业登记注册管理的规定。工商企业的投资主体有：国家、集体、自然人、合伙以及国外的投资主体。工商登记的法律意义，主要在于通过登记注册，使企业获得市场主体的资格，并明确其权利义务，明确其责任形式、经营活动范围等，为其在市场活动中发生的各种法律关系的协调和各种法律纠纷的处理，提供必要的法律基础。同时，我国的工商登记法律制度一直贯彻登记与监督管理并重的原则。工商行政管理机关不仅为企业建立登记档案，从形式上记载其设立、变更与注销等情况，同时还要对企业的登记行为以及登记后的经营行为进行实质性的监督管理。监督管理方式既包括登记过程中的审查，也包括实行登记后的企业年度检验和日常检查监督制度。监督管理内容主要有检查企业是否按照法律规定办理设立、变更、注销各项登记，是否按照合同、章程和各登记事项的规定从事经营活动；检查企业及其法定代表人是否遵守国家法律、法规和政策；检查企业有无其他违法经营活动；等等。对有登记违法行为和其他违法经营行为的企业，工商行政管理机关要依法责令其停止违法行为，并予以制裁。这些制裁主要包括警告、罚款、没收非法所得、没收非法财物、责令停止营业、收缴营业执照以及吊销营业执照等。此项原则的实行，使得我国的企业登记管理法律制度更具力度，更有利于规范市场主体资格和维护市场秩序。[7]

    事业单位登记也不同于民间组织的登记，民间组织的登记制度有其必要性。一方面其举办主体也包括非政府的自然人、法人等，不是单一的国家或者政府；另一方面民间组织的成立和运作关涉不特定社会公众的利益，因此无论是各种协会、学会，还是基金会的成立，都需要经过民间组织登记程序得到国家公权力的确认，获得设立的许可。此外民间组织登记主管机关还对民间组织的内部治理运作享有监督与检查权，对其是否具有减免赋税资格有认定权，对非营利组织发起捐募活动有许可权，并拥有处分权或解散权。

    事业单位并不是多元的社会力量举办的组织机构，而是由单一的主体即国家举办的服务于特定社会公益目标的机构，按照国际惯例，这种机构并不需要登记，只需要备案即可。这些机构完全是国家设立的公法人财团或者公法人社团，没有私法主体设立的事业单位，且事业单位的登记还是收费的，更增加了成本，笔者认为，事业单位的设立、变更或者注销只需要备案和公告就可以了，专门对事业单位进行登记必要性不充分。实际情况也说明事业单位登记制度流于形式。一是事业单位客观上对登记没有积极性，潜意识中总感觉到登记不登记没什么两样，也不影响自己开展业务活动。一些举办单位缘于部门小集体利益，把所属事业单位视为自己人员的储备库及财力的支持库，不愿让其参加登记，大部分事业单位都是在登记管理机关督促后才被动登记。[8]二是“事业单位法人证书”没有起到应有的作用。2000年7月，中央编办会同最高人民法院、最高人民检察院、国家人事部等15部委联合下发了《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》，规定事业单位在办理刻制印章、开立银行账户、税务登记、法律诉讼、社会保险等诸多事项时必须提供“事业单位法人证书”。但从实际工作的效果看十分不理想，大多数事业单位不直接从事经营活动平时很少用法人证书，登记的积极性不高，还有相当大一部分事业单位因为规模小、资产关系不顺无法登记，“事业单位法人证书”的社会作用难以充分发挥。

    因此，实际上事业单位登记制度并没有足够的必要性，仅仅为了登记而登记，陷入形式化思维，而且事业单位登记制度还占用大量的社会资源。建议取消事业单位登记制度，改为备案和公告制度。事业单位由于属于国家设立的公共服务主体，设立时必须有相应的审批程序，并在法定的框架下完成，其能取得事业单位资格，说明已经具有足够的合法性。相比企业法人登记，登记机关是设立企业法人的第一道监管门槛，事业单位为了登记而登记没有任何意义，究其实质现在的事业单位登记其实相当于一种备案制度的。

    （二）事业单位“双重法人”现象思考

    所谓双重法人，是指既被事业单位登记部门认定为事业单位法人，又被工商行政管理部门认定为企业法人的现象。受利益驱动，一些具有经营性质的事业单位在办理了“事业单位法人证书”后，还到工商部门办理“企业法人证书”，形成了事实上的“双重法人”资格，哪个身份有利就用哪个身份开展活动，破坏了市场经济公平竞争秩序，显然与立法原则相违背，这类单位由于主体身份不明确，在业务活动中遇到纠纷时，责任也难以明确。

    双重法人现象的出现源于国家法规的规定。《企业法人登记管理条例》第27条对事业单位、科技性的社会团体从事经营活动的登记管理做出了规定：“事业单位、科技性的社会团体根据国家有关规定，设立具备法人条件的企业，由该企业申请登记，经登记主管机关核准，领取‘企业法人营业执照’，方可从事经营活动。”《企业法人登记管理条例》第28条规定：“根据国家有关规定，实行企业化经营，国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性的社会团体，具备企业法人登记条件的，由该单位申请登记，经登记主管机关核准，领取‘企业法人营业执照’，方可从事经营活动。”《企业法人登记管理条例施行细则》第3条规定：实行企业化经营、国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性社会团体，具备企业法人条件的，按照第2条所列行业或者下列所属行业申请企业法人登记：公用事业，卫生事业，体育事业，社会福利事业，教育事业，文化艺术事业，广播电视事业，科学研究事业，技术服务事业。

    全额预算管理的事业单位绝对不能登记为企业法人。从实际情况来看，全额拨款、国家差额补贴、自收自支三种类型的事业单位在法人资格的多重性上各有特点。这类事业单位主要是学校、基础科研单位、环保监测单位、防疫检疫单位、博物馆、文史馆、档案馆等。全额预算单位不能办理企业法人登记或营业登记。其理由如下。一从性质、任务看，全额预算管理的事业单位如学院、博物馆、基础科研单位基本上属于社会公益性、技术性的单位，主要承担国家某一方面的任务，这些任务是必须完成的。因此，它的任务和性质决定了其不能成为市场经济的主体。二从承担民事责任的后果看，市场经济主体是要承担一定的民事责任的。全额预算管理的事业单位如果进行企业法人登记或营利登记，就意味着它要用自己的全部财产去承担民事责任，实质上是国家承担无限责任。这显然是不可能的。

    差额预算管理的事业单位不能登记为企业法人。这类事业单位主要有医院、基础技术和应用科学研究单位、科技馆、展览馆、艺术馆及文艺创作单位等。差额预算的事业单位有较稳定的收入，所以国家只核拨部分经费，不足部分自己解决。但国家并不打算把它推向市场，比如医院等基本上是社会福利单位。在企业登记的掌握上应与全额预算管理的事业单位相同，不能办理企业法人登记或营业登记。

    自收自支的企业化管理事业单位存在比较普遍的双重法人现象。这类事业单位包括规划研究设计单位、报社、杂志社等。实行企业化管理的事业单位的国家财政拨款经费逐年递减，发展趋势最终是过渡到自收自支，国家不再核拨任何经费，使其成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场经济主体，并进行企业法人登记，取得企业法人资格。企业化管理的事业单位进行企业法人登记，可能出现双重法人资格问题。

    双重法人存在一些法律问题，主要是明显的利益取向和双重主体身份和名称。一方面，由于双重法人的身份，以提供公共服务的名义享受国家财政拨款。国家核拨经费递减期间该单位在财政部门仍有户头，享受财政经费。企业法人登记后，国家仍然定期拨款，并不取消经费。另一方面，这类双重法人利用企业法人的身份，依赖独特的优质资源，比如版号、频道、版面、公共卫生资源、公共教育资源、公共科研资源大肆进行利益取向的营利性商行为，缺乏必要的制约，造成市场秩序混乱。[9]可以说，双重法人现象的产生，凸显了法人分类制度的缺陷。事业单位申请企业法人登记，均应按照《企业名称登记管理规定》，这样就可能出现事业单位登记后又有新的企业法人名称的现象。两个名称的存在，虽说主体是一个，但从国家赋予民事主体的法律地位角度讲，一个是事业法人，另一个是企业法人。登记通常采用两种办法：一是按原事业单位名称进行企业法人登记；二是进行营业登记。从趋势上看，这类事业单位如果不是提供公共服务，而是提供市场化程度高的活动的，那么应该以商事主体身份进行商事登记（我国为工商登记，其他国家则是法院或者其他机构登记），企业法人登记有利于这类单位向企业过渡。企业法人登记后出现双重法人资格的问题，应该说随着经费的递减直到国家不再核拨经费，其事业法人资格也就没有了实际意义。[10]对自收自支的事业单位，国家不核拨任何经费，由单位自己创收。按照《民法通则》的规定，应该说这类事业单位不具备事业法人的基本条件。因此，自收自支的事业单位应该办理企业法人登记，由该事业单位的民事主体投资设立，经企业登记主管机关核准，取得企业法人资格。

    注释

    [1]徐进：《事业单位“入市”的通行证——兼论建立事业单位登记管理制度的必要性和重要性》，《中国机关后勤》2000年第11期。

    [2]事业单位在线，。

    [3]《民法通则》第50条第2款规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。

    [4]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》（中办发〔1996〕17号）。

    [5]事业单位在线，。

    [6]事业单位经费来源是指事业单位的收入渠道，包括财政补助和非财政补助两类。

    [7]宋彪主编《经济监督案例教程》，中国人民大学出版社，2003，第151页。该部分为景朝阳撰写。

    [8]冯晨、孟勤芸：《事业单位登记管理面临的问题及对策》，《继续教育与人事》2001年第8期。

    [9]事业单位从事营利性活动，不但成本由国家买单，收益单位内部成员消化，还享受税收等优惠。

    [10]冯晨、孟勤芸：《事业单位登记管理面临的问题及对策》，《继续教育与人事》2001年第8期。

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