一、问题的提出
从政治学和行政学的角度加强对公共舆论管理的研究不仅是理论建构的需要，更是现实生活的需要。从对现实矛盾和困惑的求解中提出问题，上升到政治理论研究的高度，然后再运用理论指导和解决现实问题，正是本课题研究的缘起所在。
1.主要依据
所谓依据，就是研究的必要性和可行性。这可以从理论与实践两个方面来看：
首先，公共舆论管理研究是政治学和行政学研究的题中应有之义。政治学是一门研究政治现象及其发展规律的科学。有关政治学的研究对象的界定主要分为“国家说”、“权力说”和“公共事务说”三种。大部分政治学学者倾向于“权力说”，即政治学的研究对象应该是政治权力，政治学研究实质是研究权力的获得、维持和运用的科学。但不管哪一种观点，都应该关注公共舆论的研究。因为公共权力的获得、维持和运用都离不开公共舆论的作用。中国古代所说的“民可载舟，亦可覆舟”、“一言可以兴邦，一言可以丧邦”、“防民之口，甚于防川”等都从不同侧面说明了政权与舆论之间的高度依存性。在现代民主国家，公共舆论更被捧上了“帝王的宝座”，成为政府工作的“权威的评判家”。按照“人民主权”学说，政府的权力来自于人民，人民既可以授权，也可以收回权力。
因此，人民的同意（或者说是“公意”）就成为政府存在的依据和基础。政府政策的制定和施行，政府对公共事务的有效管理，政府领导人的变更等都与公共舆论息息相关。对于公共舆论的高度关注也是西方政治学、行政学的一个传统。第一个明确提出“公共舆论”概念的卢梭正是“人民主权”学说的奠基人之一，是资产阶级启蒙思想家，也是政治思想家。而行政学的创始人威尔逊更是把政府如何应对公共舆论看成是建立行政学的重要根据。有些政治学学者如拉斯韦尔还是舆论传播学的创始人之一。1945年，在联合国教科文组织赞助下，西方政治学学者对政治学的研究范围作过一番梳理，他们把政治学的研究范围划定为政治理论、政治制度、政党团体、公共舆论和国际关系五大领域。其中，公共舆论被纳为政治学研究的重要内容。经过多年的研究深化，西方政治学、行政学对公共舆论的研究逐步聚焦在：公共舆论的形成和功能、民意调查、公共舆论与政治合法性、公共舆论与民主政治、公共舆论与政治意识形态、公共舆论与政治文化和政治社会化、公共舆论与政治沟通、公共舆论与选举制度、公共舆论与行政决策、公共舆论与外交等诸多领域，并形成了较为完整的理论体系。
相对而言，国内政治学和行政学研究中对公共舆论问题关注还不够。《中国大百科全书·政治学》把政治学的范围界定为政治理论、政治思想史、政治制度、政党及政治团体、行政学和国际关系六个部分。对公共舆论的关注程度，成为中外政治学研究的显著区别之一。笔者就此请教过国内知名学者，他们承认公共舆论对政治学研究的重要性，但是，因为在我国公共舆论问题属于意识形态范畴，极其复杂和敏感，研究的局限性比较大。另外，在传统的学科分野中，公共舆论属于新闻学和传播学的范畴，因而，政治学、行政学较少涉及。但笔者认为，随着中国政治民主化进程的逐步深入，公众利益表达欲望的增强，表达渠道的日益多样化和便捷化，公共舆论已经成为政治学、行政学研究无法回避的重要问题。而且，由于公共舆论研究是一个跨学科、综合性的研究领域，只有进行包括政治学、行政学在内的多学科交叉研究，才能推动该领域研究的不断深入。因此，加强公共舆论的研究既有利于政治学、行政学学科的完整性，也有利于公共舆论研究的深化。
其次，加强公共舆论管理的研究也是现实生活提出的一个紧迫课题。在我国，公共舆论管理属于宣传管理的范畴。在舆论管理机构方面，既有党委序列的宣传部，也有政府序列的文化、广播电视、新闻出版、新闻办公室等相应机构。其主要职能就是为全党、全国各项工作的开展营造良好的舆论氛围。党和政府历来就有重视宣传舆论工作的传统，宣传舆论工作在革命、建设和改革开放过程中发挥着极其重要的作用，是我们党宝贵的政治优势。毛泽东同志曾指出：“凡是要推翻一个政权，总要先造成舆论，总要先做意识形态方面的工作。革命的阶级是这样，反革命的阶级也是这样。”邓小平同志提出：“要使我们党的报刊成为全国安定团结的思想上的中心。”江泽民同志则强调“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。”胡锦涛同志也多次强调：“现代社会，宣传舆论的社会影响力越来越大，能不能把宣传舆论工作抓在手上，关系人心向背，关系事业兴衰，关系党的执政地位。善于做好新形势下的宣传思想工作，是加强党的执政能力建设的重要内容，也是对我们党领导水平和执政水平的一个重要考验。”我们党在公共舆论管理方面积累了许多宝贵的经验。
李长春同志在2003年全国宣传思想工作会议上对近十多年来我们党领导和管理宣传舆论工作的经验进行了总结。主要有七个方面：（1）坚持高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，确保宣传思想工作的正确政治方向；（2）坚持以经济建设为中心，服从服务于改革发展稳定大局；（3）坚持以人为本，服务群众，把人民群众的利益和要求作为宣传思想工作的根本立足点；（4）坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，唱响主旋律、打好主动仗；（5）坚持一手抓繁荣，一手抓管理，推动宣传文化事业健康发展；（6）坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，保持宣传思想工作的生机与活力；（7）坚持党对宣传思想工作的领导，保证党对意识形态的领导权和主动权。应该说，这些经验对于中国改革开放成就的取得起到了非常重要的作用，今后仍然需要坚持。
与此同时，李长春同志也指出：“经济基础、体制环境、社会条件和传播手段的深刻变化，使得宣传思想工作的环境、任务、内容、渠道和对象都发生了很大变化。”换句话说，我们现有的舆论管理工作还存在着一些不相适应的地方。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要“牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论”，“坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权。”这就是说，能否有效驾驭公共舆论已经成为党和政府执政能力建设的重要内容。2007年1月23日，中央政治局第38次集体学习的内容就是关于世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理问题。4月23日，胡锦涛同志主持中央政治局会议再一次研究网络文化建设问题。同年4月5日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例从2008年5月1日起施行。在如此短的时间内采取如此密集的动作，进一步表明了中央对舆论管理工作的高度重视。汶川地震和奥运会的举办进一步标志着我国舆论管理工作日益走向开放、透明和公平，引起国内外的广泛关注。如果说，“执政”是政治学研究重要范畴的话，那么“关系人心向背，关系事业兴衰，关系党的执政地位”的舆论执政能力建设当然也应该是政治学研究不可或缺的重要内容。面对新形势，迫切需要我们认真研究和回答以下一些紧迫问题：执政与公共舆论之间是什么关系？政府公共舆论管理有什么内在规律？当前政府公共舆论管理面临的环境发生了怎样的变化？在新的形势下如何有效引导舆论？世界各国公共舆论管理有何经验与教训？我们党如何在继承以往经验的基础上实现公共舆论管理领域的与时俱进？等等。本课题的研究旨在尝试对此做出一些探讨和回答。
2.研究目的及意义
本项研究的目的主要是：以马克思主义立场、观点、方法为指导，广泛汲取古今中外多学科、多领域的研究成果，对政府公共舆论管理的基本理论、体系框架、宏观背景、结构功能、现实矛盾以及未来的对策进行深入的研究和探讨，探索构建中国特色社会主义公共舆论管理学科体系，弘扬主流舆论，有效引导公众舆论、扼制有害舆论，维护社会秩序，促进政治发展，推进和谐社会的构建。其意义在于：
首先，有利于维护社会秩序，推动经济社会转型。科学的舆论管理才能有正确的舆论导向。而正确的舆论导向对于国家的长治久安至关重要。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过，国家作为一种凌驾于社会之上的力量，它的一项重要职能就是缓和社会的矛盾和冲突，把冲突控制在秩序范围内，以实现有效的统治和治理。1978年，党的十一届三中全会确立了改革开放的基本政策，开启了中国社会转型的历史先河。有人认为，中国的社会转型主要表现为农业社会转变为工业社会，封闭社会转向开放社会，乡村社会转变为城市社会。但从本质上说，是社会结构的变迁过程，即原有的均质社会被多元社会所替代；各阶层之间利益结构开始分化，即生产力的发展引起了生产关系和上层建筑的变化。在社会大转型时期，原有的社会秩序逐步被打破，新的社会秩序逐步开始形成。在转型时期，由于人们的利益矛盾引发的社会冲突增加，舆论领域呈现出多元化、分散化和冲突化的特征。中外各国经验表明，在社会转型时期，维护政治秩序是顺利实现社会转型的前提。通过有效引导社会舆论，可以使人们正确看待个人利益与集体利益、短期利益与长远利益的关系，以实际行动理解和支持改革，从而有效化解社会矛盾，维护社会稳定，为经济又好又快发展创造良好的舆论环境。
其次，有利于推进民主政治建设，焕发推动社会发展的内在动力和活力。民主政治建设需要维护公民的民主权利。发扬民主，也要求尊重和保护公民的民主权利。2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中，谈到推进社会主义民主法制建设时，明确要求“各级政府要坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”将“表达权”等“四权”写入政府工作报告意义重大，寓意深远。舆论权是公民民主权利的重要内容，而“四权”的提出，则标志着党和政府把公民的舆论权放到了更加突出的位置。知情权，是舆论权的基础和前提，不知情就谈不上表达，更不用说监督。参与权，即公民依法参与国家和社会事务管理的权利，而通过表达意见和建议，通过舆论的渠道反映利益诉求也是一种参与，而且是经常化的参与。表达权，包括舆论表达权，即公民可以通过各种渠道说出自己真实想法的权利。监督权，包含着舆论监督权，这是公民监督国家机关及其工作人员的经常、有效的途径。舆论权作为一项民主权利，既是目的又是手段，作为目的它是人民主权的体现；作为手段，可以进一步增强公民的主人翁意识，调动人民群众参与改革开放和现代化建设的积极性和主动性，加快中华民族伟大复兴的进程。
再次，有利于提高党和政府的执政能力，更好地担负起历史和人民赋予的领导重任。我国现有的舆论管理体制是在战争年代形成的，还带有不少高度集中的计划经济模式的色彩，公共舆论表达的渠道还不够通畅，舆论引导的有效性有待进一步提高。改革开放以来，特别是党的十六大以来，党和政府围绕新闻舆论改革做了大量工作，取得了明显的成效。但是，随着全球化进程的加快，市场经济体制的逐步成熟，大众传播的迅速发展，市民社会的发育和形成，原有的管理体制和管理方式正面临着一系列新的挑战。特别是“现代信息技术的迅速发展和广泛运用，突破了信息传播与扩散的时空界限，世界上任何一个角落的事件都有可能借助互联网等途径迅速传遍世界。而传播方式的变革，使舆论更具有开放性、互动性、实时性和突发性，一旦处理不好，会迅速出现负面舆论，产生负面效应。”要求各级官员特别是高级官员一定要适应新的形势，进一步增强舆论意识，不断提高引导舆论的本领，掌握信息传播的主动权。加强政府公共舆论管理研究，探索舆论管理的规律，借鉴国外有益经验，有利于在坚持四项基本原则的基础上，重新调整政府公共舆论管理模式，以期进一步提高党和政府在新形势下的舆论执政能力。
二、研究现状与文献综述
政府公共舆论管理研究既是政治学、行政学的重要研究领域，也是舆论学、传播学、新闻学、法学、社会学、心理学等学科关注的重要问题。从目前所见的资料看，众多的研究者或是运用这些单一学科的基础理论进行学理建构，或是综合两门乃至多门学科的理论成果进行交叉性研究、边缘化分析。可以说，在质和量上都取得了相当可观的学术成果。根据笔者搜集到的资料，这些研究主要集中在以下几个方面：
1.政治学——行政学视角
对公共舆论的关注、研究是西方政治学和行政学的传统之一。1762年，卢梭在政治学名著《社会契约论》中，首次将“public”和“opinion”合起来使用，创造了“public opinion”一词，也就是我们今天所说的公共舆论，又称“公意”。在卢梭看来，“公意”是人民主权的基础，是人民“心中的法律”，开创了公共舆论管理研究的民主传统。一个多世纪以后，行政学研究的奠基人之一——伍德罗·威尔逊在1887年发表的《行政学研究》中，研究了行政管理和公共舆论的关系。他认为“在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用”，而公共行政学的重要职能之一，则是“对于叫做公共舆论的由民众组成的君主进行训练和劝说。”另外一个具有代表性的政治学学者就是拉斯韦尔。1926年，拉斯韦尔在他的博士论文《世界大战中的宣传技巧》中运用行为主义的研究方法，系统研究了第一次世界大战中各国的宣传策略和技巧。此后他又发表了《传播在社会中的结构与功能》，提出了著名的“五个W”理论，从而成为传播学的“四大奠基人”之一。1981年，美国政治和外交史学者希尔德勃兰特（Robert C.Hilderbrand）出版了《权力与公民：1897-1921年对外事务中的舆论行政管理》，明确提出了“舆论行政管理”一词，并对麦金利到威尔逊等四任总统任期内的舆论行政管理进行了实证研究。总的来看，无论是近代、现代还是当代的著名政治学家，他们或直接或间接，或褒或贬，几乎都触及政府管理与公共舆论关系问题。西方现有的一些政治学教科书中，也都把公共舆论作为重要内容。比如，美国学者迈克尔·罗斯金等著的《政治科学》是美国大学广为采用的教科书，该书论述了公共舆论问题。
相对而言，国内政治学对公共舆论的直接研究不多。但是，笔者注意到，近年来，随着政治学研究的不断深入，也出现了不少间接研究成果。这些成果分别从政治发展、政治文化、政治社会化、政治传播、政治沟通、政治心理学、行政决策和行政伦理学等角度阐述政府管理和公共舆论的关系，为本课题研究提供了宝贵的参考资料。纪忠慧在2006年连续发表了《试论舆论的规则管理》和《美国舆论管理的概念及研究范畴》两篇文章，对“舆论管理”的范畴进行了考证，认为“现代意义上的舆论管理实践始于19世纪50年代末”，“至20世纪中叶，舆论管理随着公共关系的演变，经历了从‘单向灌输’到‘投公众所好’、再到‘双向沟通’的三次理念转变，利用报刊和电视达到控制舆论的目的。”他认为，“舆论管理是政府实施整个社会管理的组成部分，具有政府管理的规范性、强制性和权威性，因而在广义上是一种规则管理。”胡仙芝在《政务公开与政治发展研究》一书中，探讨了政务公开、政治发展与公民知情权的关系，认为“政务公开是公民知情权实现的必经之路，只有通过政务公开制度的建立和完善，才能使公民的知情权真正地得到实现和保护。”王卓君在《公众舆论的政治社会学解析》一文中，从政治文化和政治社会学的角度探讨了公众舆论与政治系统运行的关系，认为“敏锐的政治家和体制灵便的政治系统，对公众舆论的变化总是会适时地作出反应，而且能够比较好地和比较及时地处理由于公众舆论分歧而产生的重大问题。”王景玉在《试论政治沟通》一文中，认为政治沟通必须关注公共舆论，“政府借助大众传媒安排公众的注意力，从而间接达到影响舆论、左右人们的观点和思想的目的。”不少学者从行政决策的角度研究公共舆论的功能，认为公共舆论帮助构成政府输入和政府输出，“政府的主要工作是把社会的输入变成政府的输出，亦即以某种权威政策决定的方式来回应人们关于政治和公共事务的要求。”王存福也认为，“不断完善公众舆论参与公共政策的各种方式，可实现公共政策的规范化、科学化与民主化。”有学者把治理理论引入公共舆论传播管理领域，认为政府公共舆论管理的主体应不限于政府组织，也应该包括非政府组织、利益集团和社会运动团体等。
近年来，政治学与传播学相结合而产生的政治传播学研究发展很快，对于开展政府公共舆论管理研究具有较强的借鉴意义。周鸿铎在《政治传播学概论》一书中，系统介绍了政治传播的基本概念和原理，认为“政治是传播的主神经，传播是政治的控制器”，“传播能力是政治家功成名就的重要条件”。有学者认为，“传播学与宣传学尽管名称各异，但实际上二者都是围绕着信息的传输和效应展开研究，而且研究的方法和目的也完全一致”，因此，“传播学即宣传学”。在政治传播学领域出现了一批研究成果（有的是博士论文），如张昆的《大众媒介的政治社会化功能》，刘华蓉的《大众传媒与政治》，谢岳的《大众传媒与民主政治》，汪凯的《转型中国：媒体、民意与公共政策》等。
在政治传播研究的基础上，不少学者进一步提出了“政府传播”的概念，认为“与政治传播不同，政府传播重在考察政府如何通过其占有权威信息源的优势使媒体被动传播以形成信息控制的行为。”政府传播既是一种政府行为，也是一种传播行为，处于两者的交叉点上。
2.宣传学——舆论学视角
在我国，政府公共舆论管理更多的是用“宣传”或“舆论引导”的概念。关于宣传方面的研究，马克思主义经典作家和党的历代领导人都有过非常详尽的论述。比如列宁说过：“任何负有远大使命的政党的第一任务，都是说服大多数人民，使他们相信这个党的纲领和策略正确。”曹福田在《试论宣传学》一文中对宣传学进行了比较系统的研究，认为宣传有四个方面的特点：（1）宣传是一种传播的手段和过程，它是人与人、人与社会之间信息、观念和思想的传递和分享；（2）宣传是依赖于一定的物质技术媒介来实现的，如果离开了物质载体，宣传就很难实现；（3）宣传总是有一定倾向的，它反映着社会和阶级的利益与意愿，带有社会的和阶级的烙印；（4）宣传是有目的的，不是强化就是改变受传者的情绪、观点、立场和行为。近年来，“舆论引导”或“舆论导向”的概念频频出现在领导人的讲话和各类文件中。虽然有关舆论引导和舆论导向的文章很多，但大多是从引导艺术的角度，探讨如何提高舆论引导水平，主要是着眼于“工具理性”的角度进行探讨。
20世纪80年代改革开放的社会环境为中国当代舆论学研究的开创提供了广阔的历史舞台，以舆论或公共舆论为对象的舆论学研究取得了长足进展。据不完全统计，1988年中国人民大学出版《基础舆论学》以来，我国已出版专著、合著20余种，论文数百篇，初步形成了中国舆论学学科体系。如刘建明在《天理民心——当代中国的社会舆论问题》一书中，向人们描述了改革开放时代生气勃勃但又有些混乱的舆论环境，各种各样的话语膨胀现象，舆论监督的坎坷，大众传媒卷起的舆论旋风，提出了将舆论活动纳入法制轨道、疏通民意渠道、建立社会预警系统等设想。陈力丹在《舆论学——舆论导向研究》一书中则从舆论主体的角度分析了我国当代社会舆论的特点：公众的分裂心态导致的矛盾化的舆论，公众的浮躁心态酿就的情绪型舆论，社会群体分化造成的分散化的舆论，据此提出了针对性的策略。舆论学推动实践的一个表现，就是民意测验的实际应用，自1986年起，全国先后成立了舆论调查机构100多所，它们每年都推出有影响的民意测验报告，为政府部门的改革提供了有价值的民意动向。舆论学研究的成果也推动了政治学、社会学、社会心理学、管理学、公共关系学对舆论现象的研究。有学者进一步指出，“随着中国广泛融入国际社会和因特网的普及，社会舆论将成为公众认识世界的重要意识参数，很可能成为大众传播和政府行为的意向指示器。”
3.新闻学——传播学视角
在我国，有关公共舆论管理方面的研究最早、最为深入的当属新闻学和新闻传播学研究。在很长一段时间里，人们把公共舆论等同于新闻舆论，政府对公共舆论的管理、引导、调控就是对新闻的管理、引导和调控。这方面的成果很多，2007年2月21日，笔者通过“中国知网”进行了精确地检索，其中，查到“新闻学”的有793条，“新闻传播学”的有179条，“传播学”的有1200条，相关的条目则更多。
在大众传播时代，新闻媒体是政府公共舆论管理不可或缺的物质载体和中介。尤其在中国，政府引导媒体，媒体引导舆论，仍然是政府公共舆论管理的重要特征。与此相关的研究成果有：一是探讨大众传媒与公共舆论的关系。如陈力丹的《试论大众传媒与舆论的互动》，吕文凯的《大众传播时代舆论形成的主要方式及发展态势》，田家华、龙朝双的《政策议程创立中的舆论“虚拟”》，李伟权、杨江宁的《舆论之舌——大众传媒应对现代舆论》，李峻登、田新华的《大众媒介影响公共舆论的主要理论研究述评》等。二是探讨政府与新闻媒体的关系。如明安香的《美国新闻传媒与政府关系剖析》，张诗蒂的《政府、媒体和公众关系的动态平衡》，唐娟的《传媒、政府、政党》，展江的《美国政府对新闻界的调控》，吴庚振、周远帆的《“软控制”：西方国家新闻自由的背后》，刘国明的《关于美国政府限制新闻自由的研究》，童兵的《香港新闻传媒的行政调控与法律监管》。三是探讨新闻舆论监督。如奠红兵的《试析我国舆论监督中存在的问题及对策》，南振中的《舆论监督是维护人民群众根本利益的重要途径》，陈力丹的《试论我国舆论监督的性质和存在的问题》，王梅芳的《舆论与舆论监督：正义、公正与制衡》，杨明品的《新闻舆论监督》（专著），王梅芳的《舆论监督与社会正义》（专著）等。另外，随着互联网的快速发展，对网络舆论的研究也逐渐增多，如邓新民的《网络舆论与网络舆论的引导》，李永刚的《互联网与民主前景》，秦刚、彭跃辉的《网络公共舆论的价值变异》，胡翼青的《网络的传播学思考》等。
4.法学视角
法学研究侧重从权利与义务相平衡的角度出发，对舆论自由与政府干预的限度进行了探讨。肖金明在《舆论权论纲：意义与功能》一文中认为，“舆论权既具有权利意义，又具有权力价值，具有权利和权力双重属性。”赵玉红在《论新闻自由权》一文中认为，“在任何充分享有民主的法治社会里，新闻自由权都是作为一项制度性的基本政治权利来加以保护的，其目的在于有效地监督政府。”李炳烁在《言论自由的限度理论》一文中认为，“对言论自由施加限制的唯一根据只能是其他正当权利的要求，而且不能因此而压制言论自由的合理空间。”刘萃、金石在《政府对新闻自由管制标准管窥》一文中，在分析国外经验的基础上，对我国政府新闻管制标准提出了有益的建议。郎劲松在《中国新闻政策体系研究》一书中认为，新闻政策在中国舆论管理中发挥着重要作用，弥补了立法方面的缺陷，书中还对中国现行新闻政策的战略选择模式、政策价值标准以及政策结构进行了系统、科学的阐释，从而有助于准确把握中国舆论管理的特点。
总体来看，笔者感到，在公共舆论管理研究领域有这样的特点：即国内研究落后于国外的研究，政治学研究落后于传播学、新闻学研究，理论研究落后于实践的发展。由此带来如下几个方面的局限：一是长期停留于实践和应用层面，没有上升到理论层面。大量的研究集中在政府如何引导舆论方面，亦即技巧方面。只注重“要怎么样”而没有研究和反思“为什么要这样”，是否“应该这样”？当工作没有能达到预期效果时，也是一味强调方法的改进，实际许多问题并不仅仅在于方法问题。二是学科之间整合不够。由于政府公共舆论管理涉及的面很广，单学科研究不足以解决问题。由于政治学、行政学在这个领域研究的缺位导致公共舆论管理研究不能得到深入。因为政府管理与公共舆论的关系本质是政府与公众的关系，是政府获得权力合法性的基础，也是民主政治建设的重要体现，是我们党执政能力建设的重要内容。特别是随着民主政治建设的深入，公共舆论在国家和社会管理中越来越重要，因而加强这方面的研究也显得越来越迫切。三是对政府公共舆论管理所面临的环境变化研究不够。按照系统理论，系统受它赖以生存的环境的影响，当环境发生变化时，系统内部也应该作相应的调整。同理，政府公共舆论管理所处的环境发生变化后，政府的管理方式方法也要随之变化。目前，中国的经济社会转型给传统的公共舆论管理方式带来了严峻的挑战。不仅是国内环境发生了变化，而且国际环境也发生了变化。但对这方面的研究仍然停留在表面，没有深入到事物的本质。四是缺乏对中国国情的研究。政府舆论管理与一个国家的历史传统、政治文化密切相关，因而简单地移植国外经验是不行的。正确的态度是在吸收国外有益经验基础上结合特有的国情进行观念和制度的创新。正如威尔逊所说的那样，“需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。”这方面的研究也有待拓展和深入。
三、主要内容及逻辑结构
全书以政府在公共舆论管理中的职能为主体，内容涉及政府公共舆论管理相关问题概述，政府对公共舆论的鼓励性职能、限制性职能和引导性职能等章节。全书还结合构建社会主义和谐社会目标研究政府公共舆论管理应采取的对策措施。
政府公共舆论管理界说。这一章是对整个课题研究的理论和范畴进行界定。相关的范畴主要有公共舆论、政府管理、政府职能、政府公共舆论管理等。涉及的主要关系包括公共舆论与意识形态、公共舆论与大众媒介等。理论支撑主要有社会存在与社会意识辩证关系理论、大众传媒影响公共舆论的理论、公共舆论的民主政治功能理论等。
公众舆论权的维护：政府公共舆论管理的前提。本书认为，政府公共舆论管理应该建立在公共舆论的自由表达基础之上。只有允许舆论的表达才谈得上管理舆论，只有维护公众的舆论权才谈得上政府对公共舆论的管理权。本章首先从政治发展的视角分析了舆论权的由来、内涵、构成、特点和实现条件。在此基础上，分析了历史上一些经典作家对舆论权理论的论证，分析了公众舆论权对民主政治的意义和功能。最后，以美国为例论证了西方国家维护公众舆论权的做法及其局限性。
公共舆论的干预：政府公共舆论管理的边界及限度。本章借用了经济学中关于政府干预的理论，探究了政府对公共舆论干预的理论依据和实践表现。政府对公共舆论权干预的边界和限度是全文的重点和难点所在。为此，本章用了较大篇幅从概念和模型入手，对西方国家政府干预的限度原则进行了归纳和讨论，以期总结出一些普遍适用的规律性。
公共舆论的引导：政府对公共舆论的积极管理。这一章着眼于政府对处于动态变化中的公共舆论如何实施有效引导的问题。研究更多的是从调控艺术的角度展开。首先关注的是政府公共舆论引导的规律问题，认为公共舆论不仅应该引导而且也是可以引导的。政府公共舆论引导的规律包括公共舆论运动规律、新闻引导规律、政府媒体与公众互动规律等。具体而言，政府对公共舆论的引导又有主流意识形态引导、主动传播式引导、政策法律引导、行为引导等途径。本章还探讨了在跨文化传播背景下政府如何引导国际舆论，使之与国内舆论引导相衔接的问题。
政府公共舆论管理与和谐社会构建。本章首先分析了政府公共舆论管理与和谐社会的相关性，提出和谐社会的构建离不开和谐舆论的支撑，只有舆论和谐才有真正意义上的和谐社会的结论。在此基础上，进一步探析了中国在社会转型的特殊时期，政府公共舆论管理面临的环境变迁，从中强化了政府舆论管理必须作出相应改革和调整的观点。对于如何进一步优化政府公共舆论管理，文中提出了三个方面的趋向：即民主化、法治化和效能化趋向。
四、主要研究方法
当代中国政治学的研究大致遵循两条基本的研究路径：一条是规范研究方法；另一条则是经验研究方法。本课题研究则力求将两种研究方法结合起来，尽量吸收其优点，克服其不足，做到优势互补。
1.规范研究方法
该方法侧重于价值判断、定性分析和逻辑演绎，即“纯从思想本身去寻求真理”。本书系统地梳理了中外有关政府与公共舆论的学说、流派和理论观点，并以此作为研究的逻辑起点。正如牛顿曾经说的那样：“如果说我比别人看得更远些，那是因为我站在了巨人的肩上。”历史上，像马克思、恩格斯、列宁、卢梭、黑格尔、密尔、杰弗逊、汉密尔顿、威尔逊、霍尔姆斯等人对政府与公共舆论的关系都有过精彩的论证，许多观点今天看来仍然闪耀着真理的光芒。要想看得比别人更远，首先就得吸取他们具有普世性的观点，然后在此基础上继续前进。当然，他们的观点可能会带有时代乃至阶级的局限，但这并不妨碍吸取他们“合理的内核”。当代的诸学科领域也有很多涉及本领域的观点，笔者也尽可能进行搜集、整理和加以运用。这些整理工作是繁杂而艰苦的，但是他们的观点犹如一颗颗闪亮的珍珠，串起来就成为一条项链。人类思想前进的脚步变得如此清晰：因为人类所有的追求，最终是为了追求一种最高、最大的“善业”，即是为了“人的自由而全面的发展”。
2.经验研究方法
这与西方的行为主义研究相似，侧重从“过程分析”来动态地把握实践，即“从外在和内心的当前经验中去把握真理”。在笔者看来，拉斯韦尔是这方面的典范。他在24岁时写成的博士论文就是一项实证研究。为了写作论文，他专门到欧洲各地进行旅行，访问了一些与宣传及世界大战有关的学者和政府官员，并查阅了大量资料。按照他的话说，这“并不是一次‘离开理论去度假’，而是探寻真理的一次操练。”笔者在写作本书过程中，有幸参与了中宣部组织的“社会各阶层思想动态调查”以及“苏州市新社会阶层思想状况调查”等，为了解公众的“潜舆论”掌握了基础资料。此外，本书还注重对政府公共舆论管理案例的实证分析，如“孙志刚案”、“刘涌案”、“非典案”、“宝马撞人案”、“西方媒体对西藏问题的不实报道”等。这些案例不仅为研究增加了实证因素，而且也预示着中国政府公共舆论管理微妙而又深刻的变化。
五、研究视点与不足
由于目前国内从政府管理的角度研究公共舆论尚不多见，直接可以借鉴的资料很少。因此，本课题也可以说是一项探索性研究。在写作过程中，笔者意在以下几方面作出尝试：
1.“政府公共舆论管理”命题的提出和界定
国内目前经常使用的是“舆论引导”、“舆论导向”、“舆论调控”、“舆论控制”、“政治传播”、“行政信息管理”等概念，而使用政府公共舆论管理这一范畴的还不多见。笔者认为，提出这一范畴有如下几方面的价值：一是突出政府在舆论引导中的主导地位。在现实生活中，公共舆论管理是由政府、政党、社会组织、中介机构等主体共同协作进行的，但政府在其中居于主导地位。这是由政府权力的性质和职能决定的，也是由公共舆论对政府行为的影响力而决定的。相对其他的主体而言，政府对公共舆论领域具有绝对的权威性和巨大的影响力。这本来不成问题。但是，长期以来，这个领域的研究责任主要由传播学和新闻学承担。而传播学学者大都从“本位”出发，将自己的研究视野限定在对媒介机构作为传播主体的传播过程及效果的考察和研究上，也就是将大众传媒作为舆论引导的主体。有一个学者的看法很有代表性。他认为：“‘舆论引导’的确切含义当是指‘新闻舆论对公众舆论的引导’。”这就是传播学学者所说的“无头案”。而本书研究则认为，政府是公共舆论管理和引导的主体，媒体只是政府管理公共舆论的中介环节。这样，就恢复了政府应有的地位，理顺了政府、传媒和公众三者的关系，从而有利于推动政治学和传播学的发展。二是把公共舆论管理纳入政府管理的范畴。尽管公共舆论作为政府管理的对象有其特殊性，但是，任何国家、任何政府都有这个方面的职能，而且是极其重要的职能。从政府管理的角度探讨公共舆论管理才能抓住公共舆论管理的本质，也才能为政府有效行使此项职能提供理论指导。从学科建设来看，公共舆论管理本来应该是重要内容，但实际上并没有被列入研究重点，这不能不说是一个缺憾。笔者正想在这方面起到抛砖引玉的作用。值得再次强调的是，政府对公共舆论的管理不等于扼制公众正常的舆论表达，相反，它是以公共舆论的自由表达为基础的，其中，既有从政府基本职能引申出来的“规则管理”，也包括与政府“自利性”相关的干预和引导。另外，政府对公共舆论的管理并不排斥舆论对政府行为的监督。在民主社会中，政府对公共舆论的管理与公共舆论对政府的监督并行不悖，舆论监督是政府舆论管理的一个重要参数，政府公共舆论管理的模式正是在两者互动中形成和变化的。
2.政府公共舆论管理具有“三项职能”的观点
本文认为，政府对公共舆论管理应该具有三种职能，即鼓励性职能、限制性职能和引导性职能。1946年美国哈钦斯委员会副主席查菲在专门报告《政府与大众传播》中对政府与媒介、政府与舆论的关系作了详尽的阐述，他将政府在其中扮演的角色概括为三种类型。第一种是利用自己的权力限制大众传播中的讨论；第二种是采取肯定性的行动，鼓励更好和更广的传播；第三种是成为双向传播中的一部分。在查菲看来，当时的美国，第一种依然存在，但是只占很少的一部分；第二种尚未广泛采用；第三种则还是新鲜事物。在笔者看来，在21世纪的中国，政府上述三种职能都已具备了实施的条件，而且也应该按照这三个方面合理配置政府公共舆论管理职能，这样才能实现民主的管理、理性的管理、法治的管理，最终实现真正有效的管理。本文认为，所谓鼓励性职能，就是政府要积极主动地创造条件维护和保障公民享有宪法和法律保护的舆论权利；限制性职能，就是政府为维护公共利益和公共秩序，通过制定法律、法规和政策等途径，规范舆论表达行为，并把舆论冲突“控制在秩序范围内”；引导性职能，就是政府为了实现预期目标，通过主动的信息发布、媒体公关、行为导向等方法，将舆论凝聚到有利于实现政府目标的方向上来。提出这三项职能的价值在于：首先，它拓宽了政府在公共舆论领域的职能范围，也就是说，管理并不仅仅是控制和干预的问题，而且包括畅通民意表达渠道、鼓励公众畅所欲言的问题。其次，有利于提高政府驾驭公共舆论的能力。政府的这三项职能之间是相互联系、相互影响、相互制约的关系，妥善处理这三项职能之间的关系是政府公共舆论管理的关键。科学有效的公共舆论管理意味着合理配置这三项职能，防止制度“过度”和“欠度”，形成毛泽东同志所说的“既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。”
3.政府面对公共舆论的双重角色
在民主政治条件下，公共舆论不仅是公共管理主体的权力来源，同时也是制约政府权力的重要力量，对政府管理进行监督，对政府管理的结果给予评价，也就是说，公共舆论是对政府管理的“管理”。反之，控制、引导、利用、塑造公共舆论，使公共舆论朝着有利于自己的方向发展，将公共舆论作为政府管理的对象和工具，也是政府的必然行为。公共舆论的不一致性、不稳定性和不同质性，决定了其必然“被管理”。但是，正如言论自由的有限性一样，政府对公共舆论的干预也是有限度的。一般来说，这个边界应该由法律来划定。密尔在《论自由》中提出的标准是，“任何人的行为，只有涉及他人的那部分才须对社会负责。在仅涉及本人的那部分，他的独立性在权利上则是绝对的。对于本人自己，对于他自己的身和心，个人乃是最高主权者。”在美国，这个边界是由最高法院在司法判例中逐步确立的。如“明显且即刻危险”原则认为，除非言论自由会导致明显且即刻的危险，政府就不应当干预。我国新宪法第三十三条已经明确“国家尊重和保障人权”。接下来，我们需要从法律和司法上进一步明确政府干预的法律界限，只有这样，才能实现舆论自由与公共利益之间的平衡。但是，笔者认同，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展。”也就是说，中国的民主化进程应该从中国实际出发，在维护政治秩序的前提下，走“渐进式”改革与发展之路。
4.政府、媒介与公众的三者关系
政府公共舆论管理就是政府、媒介与公众三者互动关系。三者关系处理得好，就会产生正向作用，即政府想说的，是媒体感兴趣的，也是公众愿意听的，在三者互动中凝聚舆论共识，把舆论引导到政府所希望的指向上来。但是在现实生活中，往往会出现不一致的情况，政府舆论、媒体舆论与民间舆论相脱节，一方面是媒体的“狂轰滥炸”，另一方面是公众的沉默。由此还会产生各种谣言的广为流传，销蚀政府统治的合法性基础。究其原因，是因为政府、媒体与公众之间既有一致性，有时也会有矛盾性。寻找三者之间的最大公约数是政府的领导艺术所在，也是当前我国政府公共舆论管理亟待解决的问题。
5.政府对公共舆论的直接管理和间接管理
直接管理又称“硬管理”或“显性管理”，即通过行政的方式、控制的方式进行管理。而间接方式则是利用媒体、公众心理、舆论形成发展的内在规律，并辅之以经济的、法律的手段加以管理和引导。直接方式往往带有“堵”的特征，即规定什么能报，什么不能报；什么时候能报，什么时候不能报；什么多报，什么少报，等等。而间接方式更多采用“导”的方式，表面上是由媒体自主确定，但是政府可以通过对信息源的控制、主动设置议程以及经济控制等隐蔽的手法达到左右公共舆论的目的。在我国，间接方式比如政府新闻发言人制度的建立、领导人“用行动表态”等正在逐步增加，直接方式正在逐步减少。在西方国家，表面上强调新闻自由，实质上是用“隐性”的方式进行着严格的控制。只有把直接管理与间接管理相结合，并逐步以间接管理为主，才能真正达到事半功倍的效果。
6.和谐舆论与和谐社会的关系
构建和谐社会是我们党确立的一项战略目标，也是社会主义社会的本质要求。社会和谐与舆论和谐是互为表里、相辅相成的两个方面，只有利益和谐或只有舆论和谐，都不是真正意义上的和谐社会。和谐舆论对于构建和谐社会具有重要的促进作用，它通过表达功能、稳定功能、沟通功能和监督功能等为和谐社会建设营造有利的舆论环境。构建和谐社会，首先就要充分听取民意，了解公民对政府政策的真实态度，因而，“民主机制是实现社会动态稳定的现实基础。”在构建和谐社会目标下，政府公共舆论管理模式应该把握民主化、法治化、效能化和动态化等趋向，逐步探索出一条中国特色的公共舆论管理新路子。
虽然本书在上述方面进行了一些探索，但由于资料和学识等方面的限制，充其量也仅仅是提出了一个值得研究的框架，其中还有大量的问题有待进一步探究。比如，“公共舆论”与“舆论”的概念界定问题；公共舆论管理与舆论监督关系问题；政府对公共舆论干预的限度问题；网络舆论对公共舆论的影响问题；政府公共舆论管理的适应性问题；中外公共舆论管理的借鉴问题。再有，如何充分运用政治学和行政学的研究成果阐述公共舆论管理问题？如何把宏观管理与微观管理有机结合，增强可操作性？如何把握公共舆论的动态性特征，进一步增强政府公共舆论管理的针对性？等等。更有甚者，书中许多观点也仅仅是“一家之言”，对与错、是与非，还有待实践的检验以及专家学者们的评判。
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