——卢梭
应该让行政学研究一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以控制监督的权力，同时，使之与一切其他的干扰相分离。
——伍德罗·威尔逊
政府公共舆论管理是广义政府管理的子系统，政府管理的一般规律对政府公共舆论管理也同样适用。但是，由于政府公共舆论管理有特殊的规定性，它是政府管理中最复杂、最敏感、最重要的组成部分，对政府管理总体具有反作用。因此，政府公共舆论管理的理论支撑包括了政府管理的“一般理论”和政府公共舆论管理的“特殊理论”两个部分。另外，政府公共舆论管理研究还涉及舆论、公共舆论、新闻舆论、政府、政府职能、治理、公共行政、公共管理、社会存在、社会意识、意识形态等许多重要的范畴，本文在何种意义上使用这些概念，也需要加以界定。
一、舆论与公共舆论
舆论是一个历史性概念。它随着人类社会的产生而产生，伴随着人类社会的发展而发展。现代意义上的公共舆论产生于18世纪，是新兴的资产阶级同封建专制政权斗争的重要武器，在资产阶级夺取政权后逐步成为资产阶级民主制度不可或缺的重要组成部分。
（一）舆论
舆论自古有之。从舆论到公共舆论经历了一个漫长的演变过程。考证舆论概念的历史演变有助于厘清公共舆论概念的内涵和外延。
1.西方舆论概念的演变
在西方，对舆论的关注可以追溯到古希腊时期，并贯穿整个政治思想史。历史上，苏格拉底、柏拉图、亚里士多德，以及17、18世纪的思想家马基雅弗利、洛克、霍布斯、孟德斯鸠等都有关于舆论的论述。美国政治学家杜鲁门说过：“关于公共舆论的概念，在西方世界思想史上有悠久的传统，可以追溯到对政治过程性质的早期思考。直到18和19世纪广大民众参与民族国家的政府活动的程度日益提高时，这一概念才开始频繁使用。在重要的政治哲学家中，卢梭是第一个使用这一概念的。”从语源学和发生学的角度考证从舆论到公共舆论、从古代舆论到近代舆论、从近代舆论到现代舆论的演进脉络是一件需花费大量精力的事情。在此，只能化繁为简，大致地描述它的演进轮廓。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中对“舆论”与“公共舆论”进行了区分。按照他的分析，在西方历史上，先有“舆论”，然后才有“公共舆论”。“舆论”自古有之，而“公共舆论”是18世纪末期随着资产阶级公共领域的出现才得以产生并获得明确的内涵。在古代，英语和法语中的“舆论”一词源于拉丁语中的“opinio”，它与柏拉图的“doxa”和黑格尔的“meine”的意思完全一样，它的本意是指“相对于真理、理性的没有得到充分论证的不确定的判断。”但是，在日常生活中，舆论的另一个含义，即一个人在他人舆论中的“名声”显得更为重要。这两个含义之间是密切相连的，舆论未得到证实就是不确定的判断，而一个人在他人舆论中的名声也往往是不确定的，实际上也是难以确定的。从中可以看出，舆论本身就具有“集体意义”，也就是经常运用于个人与他人或人群关系方面。一个人的看法，只是个人意见，只有相当多的人形成了某种相对一致的看法，才能称之为舆论。既然这个概念本身就包含了“集合”意义，因此，在“舆论”之前所有用来指涉其社会性质的定语像common opinion、general opinion、vulgar opinion这样的复合词都可以作为冗词省去不用，至于public opinion、public spirit就更谈不上了。所以，法语把风俗习惯、流行观念和一般惯例等统称为“舆论”。
哈贝马斯认为，从“舆论”发展成为“公众舆论”经历了一个曲折的演变过程。在英国，从17世纪中叶开始使用“公共”（public）一词，但常被用来代替“公共”一词的一般是“世界”或“人类”。同样，在法语中的“公共”（le public）一词最早也是用来指“公众”。17世纪末，法语中的“publicite”一词被借用到英语中，成了“publicity”；德国直到18世纪才有“公共舆论”（offentliche meinung）一词，它是模仿法语“opinion publique”在18世纪下半叶创造出来的。英语中的“public opinion”大概也是在这个时候出现的。总体上看，“公共舆论”一词是18世纪末期出现的，即资产阶级登上政治舞台的时候，指的是“有判断能力的公众所从事的批判活动。”批判是指私人对公共事务通过公开运用理性得出的合理性判断，它意味着公众是受过教育（有理性批判精神）的和知情（这一点保证了判断是建立在事实基础上的）公众，也是阅读公众。这与“舆论”所指的两个原始意义，即“纯粹的意见”以及“意见当中所表现出来的名声”是相冲突的。哈贝马斯详细考察了霍布斯、洛克、福斯特、伯克、卢梭、边沁、康德、黑格尔、马克思、密尔、托克维尔等人在此演变过程中的作用，并从中揭示从舆论到公共舆论的转换过程。
从“舆论”到“公共舆论”的演变，不仅仅是词语的变化，也不仅仅是内涵的变化，实质上体现了舆论赖以产生的社会环境的变化以及由此引起的舆论主体在国家政治生活中的地位的变化。从西方古代舆论的概念可以看出，由于受公众受教育程度、政治知情程度、政治体制、政治文化，以及公众参政能力、传播渠道等因素的限制，公众的意见还不具有现代意义上的政治属性和功能，对国家政治生活的影响还十分有限。到了17、18世纪，新兴资产阶级开始登上政治舞台，为了争取统治权力，资产阶级启蒙思想家在反对封建专制政权的过程中，提出了“人民主权”学说。该学说认为，国家权力来源于人民，社会契约是建立政府的基础。主权应当属于人民。人民主权不仅不可让与，不可代表，而且主权也不可分割。那么，人民如何掌握国家权力呢？他们提出了两种办法，一种是代议政府制，即由人民选举产生代表，由他们产生政府、监督政府、罢免政府从而实现间接“执政”。另一种就是强调人民的意志的直接“执政”，即人民既可以通过选举代表的方法“执政”，又保留着通过各种渠道反映自己意见和建议而“执政”，这些意见的复合即为公共舆论。“现代国家把人民主权当作其自身存在的前提，而这种主权就是公众舆论。如果没有这一前提，如果没有将公众舆论作为一切权力（能够对所有人产生约束力的决定权力）的起源，那么，现代民主政体就缺少其存在的根据。”因此，在17、18世纪，舆论开始具有“公共性”，也即具有批判的性质。于是舆论从民间的意见转变成为公共的意见，公众舆论得以产生，舆论才成为有批判能力的公众通过表达“意见”，对公共权力进行的批判。至此，近代意义上的公共舆论得以真正形成。从18世纪末一直到19世纪中叶的舆论观有三个特征：即以理性自然主义为舆论研究的指导思想；提倡舆论的自由表达；注重舆论的社会立法和道德维系功能。
20世纪以来，西方舆论发展进入了现代舆论阶段。以约翰·杜威和威廉·詹姆斯为代表的实用主义哲学对现代舆论的形成产生了重要的影响。而由近代舆论观到现代舆论观的转变是由美国著名报刊专栏作家、社会政治活动家和社会科学家李普曼在《公众舆论》（Public Opinion）以及《幻影般的公众》（Phanton Public）等著作中完成的。李普曼认为，一般公众缺乏知识、囿于偏见和成见、时间和精力不足，无法对公共事务进行理性批判，再加上大众传媒制造了一种“拟态环境”，所以公众舆论变成了一种操作性很强、有许多非理性因素在其中起作用的意见和言论形态。与近代舆论观相比较，他更为关注的是大众传媒影响下的公众舆论、作为日常社会控制的公众舆论以及作为维护国家利益工具的公众舆论。他将公众舆论纳入了管理的范畴，指出当代意义最为重大的革命不是经济革命，也不是政治革命，而是一场在被统治者中制造同意的艺术革命。美国政治学家拉斯韦尔分别在1935年和1946年出版了《宣传与推行》和《宣传、传播与舆论》两部著作，不仅认为现代社会中人们对重要的社会问题只能借助大众传媒来形成意见，而且论证了舆论受宣传鼓动和传播媒介双重控制的过程。西方现代舆论观以经验全能主义为舆论研究的指导思想，注重舆论的大众媒介传播，注重舆论的日常控制功能。“在当代社会现实情形下，卢梭所奉行的自主自为地形成舆论的公众，变成了在企业和政府的舆论攻势和大众传媒的巨大作用下的受众，他们在大量的意见流和信息流面前，似乎只有选择的权利，无力形成自己的独立意见，即使形成自己的独立意见，也无从控制媒介传播自己的言论。他们从传统意义上的舆论的主体，变成了现实情形中舆论的客体。”
2.中国舆论概念的历史演变
在中国，舆论一词也很早就出现了。据考证，把“舆”与“论”首次联用并用舆论来指称公众的言论，最早出现在三国时代。《三国志·魏书·王朗传》上疏：“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑。”此后，“舆论”一词在汉语中以固定的含义沿袭至今。但是，在中国传统社会由于特殊的历史规定性，公民社会资源极其贫乏，社会的公共空间极为狭窄，舆论经常处于高压之下的蛰伏状态。近代资产阶级民主运动兴起以后，公共舆论的地位和作用才真正为人们所认识。资产阶级革命家康有为、梁启超、章太炎、孙中山等人都高度重视舆论的作用，撰写了大量的政论文章和著作，为民众的觉醒鼓与呼。康有为第一个将舆论这一概念与西方的“公共意见”（public opinion）相对应，用“舆论”表达“公共意见”。康有为在评价维新党人创办的《中外公报》时说：“报开两月，舆论渐明，初则骇之，继亦渐知新法之益。”第一次把现代传播工具与古老的舆论概念联系起来，赋予了它以新的思想内涵。而梁启超在《饮冰室合集》中详细论述了舆论的现代含义，其中的《舆论之母与舆论之仆》最为著名，于是舆论作为通用名词渐渐推广开来。在梁启超看来，所谓舆论，乃是多数人意见的公开表达，“夫舆论者何？多数人意见之公表于外者也。是故少数人所表之意见，不成为舆论，虽多数人怀抱此意见而不公表之，仍不成舆论。”很明显，我国学者在翻译西方的“public opinion”时，简单地使用了传统的舆论一词，而忽视了“public”的含义，以致造成诸多误会。应该说，“public opinion”的中文翻译直接等同于我国古已有之的“舆论”，单纯从语言学的角度这样翻译也是对的，但是，英文“public”具有特殊历史背景，不能随意在中文中省略掉。因为“公共性”在舆论中是至关重要的一个概念，没有公共性，舆论就只是人们私下的议论，它也许会使人们的怨言得到发泄，但是却不会使这种发泄取得合法的力量不断改善人们的社会处境。国内不少舆论学研究者用“现代舆论”一词来指代和“古代舆论”相区别的舆论。“现代舆论”一词和本文界定的公共舆论大体是一致的。
（二）公共舆论
公共舆论一词对应的英文是“Public Opinion”。在中文中有不同的译法：如“舆论”、“公众舆论”、“民意”、“公意”、“社会舆论”等等，比较多的是译成“舆论”。为了突出它的“公共性”特征并与古代舆论相区别，本文倾向于使用“公共舆论”这个译法。围绕公共舆论的内涵，政治学家、社会学家、心理学家、传播学家从不同的角度进行研究，提出了不同的定义。
1.国外学者的定义
法国启蒙思想家卢梭（J.J.Rousseau）在1762年写作的《社会契约论》中提出了公意（public opinion）理论。显然，“公意”就是我们所说的“公共舆论”，只是译文不同而已。卢梭是这样解释“公意”的，他说：“国家全体成员的经常意志就是公意。”卢梭所讲的“国家全体成员”意指人民整体的意志，其中自然包括个人的意志，但公意的基本特点不是个人意志的简单叠加，而是个人意志中相一致的部分，是“经常意志”。他说“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”他还对公意、众意和团体意志进行了区分。公意只有通过立法权力，即定期的人民集会才能表现出来。众意也是全体人的意志，但是公意和众意可能不一致，其原因在于公意是从人民的共同利益出发，而众意只不过是个人利益的总和。私意和团体意志也是从个人的私利出发的，彼此之间又有区别。“卢梭的公意内涵强调了整体性，强调公意本身是不可分割、不可转让、不可被代表的，这些主张都和他的主权性质直接相关。”
黑格尔从言论表达自由的角度说过：“个人所享有的形式的主观自由在于，对普遍事务具有他特有的判断、意见和建议，并予以表达。这种自由，集合地表现为我们所称的公共舆论。在其中，绝对的普遍物、实体性的东西和真实的东西，跟它们的对立物即多数人独特的和特殊的意见相联系。”从中我们可以看出，在黑格尔那里，公共舆论是公众抵御权力机构的思想武器。
法国社会学家塔尔德在舆论研究史上占据着重要地位。1899年完成的《舆论与公众》是社会学史上第一部舆论研究的专著。他认为，社会是各个个体相互作用的产物，个人在肉体上是分离的，但在精神上是相互联系的，这种联系与其说是感情上的联系，不如说是理智上的联系——这就是一种叫做“集体精神”的普遍意识。“集体精神”以舆论的形式表现出来，形成社会结构和一切社会运动的真正力量，此起彼伏的社会思潮皆因之酝酿、发生和高涨。这里，塔尔德把公共舆论看成为“集体精神”的表现形式，并认为“在我们的时代，舆论对公众来说正如灵魂对躯体那样。”
美国政论家、新闻传播学的奠基人之一沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）在1922年出版的《公众舆论》中对公共舆论进行了深刻地阐述。在他看来，舆论就其基础而言，乃是一种利益均衡的表现，体现为“社会的意见”、“集团的意见”和“民族的意见”。从意识水平上讲，舆论是一种超越个体行为空间与时间的意识，是一种扩大到大多数人、并能影响到大多数人的集合意识和整体思维。从内容上看，舆论是公众的一种评价体系，是公众针对当前的社会事件进行评价、反思和批判的一种活动，“舆论基本上就是对一些事实从道德上加以解释和经过整理的一些看法。”
当代著名学者丹·利谋（Dan Nimmo）对公共舆论也有过详细的论证。与众不同的是，他不是从集合意志而是从个体意志的角度阐述了舆论的内容构成。他认为，决定个人行动的意识可以分为三类：信仰、价值和期待。“信仰”指的是一个人接受某一件事情（不论对与错），信仰的形成是以过去的经验、目前的知识与信息等为基础的一系列印象。“价值”涉及一个人的喜欢和厌恶、爱与恨、期盼与担忧。“期待”构成一个人关于行动之后对可能发生的情况的印象，它来源于本人思考过去和现在所发生的事情，以及事情还将如何发展。据此，利谋认为，公共舆论就是一个人就某个问题表达他的“信仰”、“价值”和“期待”的行动。
在《布莱克维尔政治学百科全书》中，英国著名政治学家考尔特对公共舆论下的定义是：“公共舆论就是由人口的某些重要部分所持有的对某些有争议的问题的一系列看法”。按照这个定义，公共舆论至少包括三个要素：一是公共舆论是群体性意见，非群体成员所持有的意见不能构成公共舆论；二是公共舆论与有争议的问题有关，绝大多数公众意见一致的事情不会形成舆论；三是公共舆论在理性上是可以被辩护的，这个辩护的权利不仅在公众手中，政治组织同样拥有平等的辩护权。尽管多数的意见或少数的意见都可以叫“公共舆论”，但是从影响政治过程的角度考虑，公共舆论“乃是所有观点中的多数观点，或是大势声张的少数派观点。”考尔特强调的舆论似乎主要是占主导地位的舆论，至少是有较大影响的舆论。
日本学者冈田直之认为，公共舆论“是就政治社会中关于政治体制的正统性及政治领袖的选择或政策问题，通过制度或非制度的渠道有组织地集中形成、并且在正式场合表明的被统治者多样的集体意志，具有政治影响力和威信的舆论形成机构将各个明显或潜在的利益体系综合后，将某一特定的政治社会势力的政治意志作为国民普遍的意志用通用的妥当性原则公开展示的政治言论”。这里，公共舆论具有政治性质，而且是自觉的表达。
2.国内学者的定义
陈力丹对我国近年来舆论学著作所下的定义进行了概括。注：由于我国不少传播学者都用“舆论”对应“public opinion”一词，所以他们对现代意义上的“舆论”的解释，和本文提出的“公共舆论”一词的含义是相同的。主要有三种：
第一种，舆论是显示社会整体知觉和集合意识、具有权威性的多数人的共同意志。（刘建明，1988）
第二种，舆论是社会或社会群体中对近期发生的、为人们普遍关心的某一争议的社会问题的共同意见。（喻国明，1993）
第三种，舆论是公众对其关心的人物、事件、现象、问题和观念的信念、态度和意见的总和，具有一定的一致性、强烈程度和持续性，并对有关事态的发展产生影响。（孟小平，1989）
在此基础上，陈力丹对舆论下了一个定义：舆论是公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对的一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理智和非理智的成分。
3.公共舆论的内涵
综合各方面的意见，笔者认为，厘清公共舆论的内涵应该把握好如下几点：
一是公共舆论的主体。所谓公共舆论主体，是指公共舆论的承担者和制造者，也就是人们通常说的舆论群体或公众。舆论可以分为个体舆论、群体舆论和组织舆论三种。而作为公共舆论的主体，不是个别人，也不是少数人，而是对某一特定的舆论对象有着一致或相似看法的社会公众。根据刘建明主编《宣传舆论学大辞典》的解释，英国的沃伯兹在1513年首先使用了“公众”这一概念。他认为，公众是一种无形的、由特定价值体系维系的共同体，它可能生活在一定的社会组织中（如党派、团体），形成高度组织化的“集中的”公众，也可能生活在跨越特定组织的广大社会空间（如阶级、阶层），形成组织化程度较低、游走于社会各个角落的“分散的”公众。如果说公众是“一类人”，而不是单纯的“一群人”，那么舆论就是“类意识”。马克思指出，“作为类意识，人确证自己的现实的社会生活，并且在自己的普遍性中作为思维的存在物自为地存在着。”公众以自身的社会利益为基础，以公共事务为纽带，以社会意见的广泛交流、讨论、争辩为手段，形成了相对一致的社会整体知觉，进而形成全社会的价值体系，实现了社会的和谐和进步。由相近或相同的认知而关联、具有社会参与的自主性是作为舆论主体的公众的两个标志。
二是公共舆论的客体。“舆论客体”亦称“舆论对象”，是指与舆论主体的利益发生直接或间接关联，在一定范围内引起公众震动或关注的问题和社会事件。这些问题总是与政府发生直接或间接的关系。一般来说，作为舆论客体的社会问题和事件，一定能够激发公众强烈的情感，甚至能够引发全社会的共同关注，使公众不由自主地产生去评说、议论这些社会事件的冲动。舆论对象必须是社会的公共事务，即那些涉及许多人的共同利益，或引起共同兴趣的政治、经济、文化和其他社会事务。政府的公共决策、政府所提供的公共产品与公众的自身利益密切相关，往往成为社会意见涉及的对象和舆论关注的焦点。
三是公共舆论自身或本体。舆论首先应该是公开表达的有关信念、态度和意见的总称。信念，是指人们在接触事实和现象之前，头脑里已经存在的关于现实世界的图像、信条、价值观。李普曼认为，“不管我们认识什么熟悉的东西，我们都会借助于我们脑子已经有的形象。”“我们的一些信条在很大程度上决定着我们将看到什么。”态度是建立在信念之上的较为表层的结构，表现为“刺激——反应”之间的中介，它包含了认知、情感、意向等因素，是行为前的思想倾向。态度可以以言语形式表达，构成显舆论；以情绪形式表达，构成潜舆论；以行为表达，构成行为舆论。
四是公共舆论的一致性。舆论规模主要指公共舆论的数量、持续时间、强烈程度等，它是辨别舆论存在与否的一个客观标准。刘建明认为，按照感知事物比例的思维习惯，四分之一的比数通常被认为是“较多”的底数，这也是舆论形成的标志。陈力丹根据黄金分割原理，在一定范围内有38.2%（约三分之一多）的人持某种态度，这种意见便有了相当的影响力，而有61.8%的人持某种意见，则这种意见将成为主导舆论。舆论的强烈程度是指舆论存在的“量”的程度，如果只是少数人持有某意见，一般就不能视为公共舆论。舆论还有一个持续时间的问题，如果某些话题不能给公众留下多少印象，也不会形成舆论。
综上所述，笔者认为，公共舆论是社会公众中有较大影响力的群体围绕共同关心的社会事件和问题，通过一定的方式公开表达和传播的，对政府管理产生直接或间接影响，具有相对一致性和持续时间的信念、态度和意见的总和。
二、政府公共舆论管理的内涵及职能
“政府公共舆论管理”是一个尝试性的提法。笔者2007年3月20日搜索了“百度”、“Google”、“中国知网”等网站，均没有检索到完全一样的提法。因此，有必要对这一概念的相关问题作出论证和界定。
（一）政府与政府职能
政府是具有主导作用的公共舆论管理主体。当然，政府对公共舆论的管理权来自于公众的授权。政府职能有各种不同的分类标准，但一般而言，政府职能可以分为政治、经济、文化和社会四大职能。政府对公共舆论的管理尽管与政治、经济、社会职能有密切联系，但总体上应当属于文化管理职能的范畴。
1.广义政府与狭义政府
乔耀章教授在《政府理论》一书中对“政府”的范畴进行了系统的研究。书中提到：“绝大多数的政治学和行政学教科书、专著、辞典，包括《中国大百科全书》，对政府都作广义和狭义的两种界定：广义的政府，是指国家立法机关、行政机关和司法机关以及国家元首等，它们通称为政府；狭义的政府，是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关。”国外政治学学者认为，政府的存在是人类政治社会的一个基本现实。“除了原始的社会外，其他所有的社会都有设计良好的政府结构。人类看起来需要一种方式以组成共同体进行治理，为此各种理论纷纷出笼来解释这种倾向。”广义政府与狭义政府的区分是“近代资本主义社会对国家权力进行限制和职能分工的产物，即把国家权力划分为立法、行政和司法三权，而把政府归结于行政权力。”广义政府与狭义政府的区分的政治学意义是，它有助于揭示公共权力的来源及其相互制约关系，本身就是民主政治的产物。因为，广义政府是指公共权力机关，凡是具有公共权力或具有公共性的部门都可以称为政府，从这个意义上说，政府对应的范畴是公民，政府权力来自公民的同意和委托，对公民负责、受公民的监督。而“狭义政府”则把政府作为公共权力的一个组成部分，因此，政府不仅要受到作为权力来源和基础的公民的监督和制约，而且还受到公共权力的其他部分，特别是立法权和司法权的制约和监督。为了便于研究，本文所讲的“政府”是指广义政府。主要基于以下几点考虑：
一是“从国家权力运作的历史经验和现实实践来看，仅仅囿于行政机构来界定政府存在一定的困难。在传统社会，国家权力往往是不作严格划分的，而在现代社会中三权的划分也‘有名无实’，纯粹行政意义上的政府并不存在，各国的行政机构都或多或少承担一定的立法和司法功能，或者与立法、司法机构形成权力相互渗透的关系。故纯粹从行政权力的角度来理解政府，不易形成对政府的全面认识。”
二是开展比较研究的需要。开展比较的前提是比较对象必须具有同一性。由于受历史、文化和现实等各种因素的制约，不同国家的政府体制也各不相同。西方资本主义国家实行的三权分立制度，意在通过权力的相互制约达到权力的平衡。当代中国选择了人民共和国的体制形式，以人民代表大会制度为根本政治制度。这一政府体制是当代中国社会发展的必然选择，是在理论、制度和现实的共同作用下产生的结果。在中国政府体制下，全国人民代表大会是最高国家权力机关，政府由它产生，受它制约，两者之间不是相互制约关系，而是决定和服从的关系。另一方面，由于中国共产党是国家的领导核心，处于中国政府的决策核心，“中国共产党活动体制实际上已经成为政府体制的一部分，而且是最重要的一部分，离开中国共产党就根本无法了解当代中国政府。”因此，从广义政府的角度，即从公共权力机关的角度，才能在不同社会制度、不同国家之间搭建比较研究的话语平台。
三是开展政府公共舆论管理研究的需要。由于公共舆论的主体是公众，而与公众直接相对的应该是公共权力，也就是广义政府。虽然，在现实生活中狭义政府是最重要、最经常的管理主体，大量的公共舆论行政管理都是由狭义政府完成的。但是，立法机关、司法机关，包括执政党等公共权力主体对公共舆论管理同样负有重要责任。立法机关通过制定法律法规对公共舆论行为进行规范，使公共舆论保持在“秩序”范围内，而不至于危及社会整体的运行。司法机关则通过对司法案件的审理和裁决以维护公民的舆论权利，保证法律规定的公民权利和义务得到贯彻执行。执政党则通过直接和间接方式掌握公共舆论问题的决策权，使政党的利益能够得到有效的维护。只有对公共舆论的各管理主体进行综合研究，才能整体把握公共舆论管理的内在规律和变化趋势，才能准确把握公共舆论管理的“现实”。
2.政府职能及其转变
政府职能是指政府代表国家对社会施加统治和管理过程中所承担的职责和功能，是政府管理活动方向与实质的体现。研究政府职能问题实质就是探讨“政府应该做什么”的问题。对公共舆论进行管理和引导是政府职能的一个重要内容，研究政府公共舆论管理职能有助于把握政府公共舆论管理的“应然”和“实然”。
围绕这一基本问题，古今中外的政治学家各抒己见、争论不休。总体来看，争论主要集中在以下两个方面：一是关于政府职能的范围问题，即政府职能应该由哪些方面构成；二是关于政府职能的合理性问题，即什么样的政府职能才是最佳的政府职能。
第一，关于政府职能的类别。乔耀章教授认为，关于政府职能的划分主要有“两职能说”、“三职能说”、“四职能说”之分。“两职能说”最典型的是马克思、恩格斯关于政府职能的划分。在马克思、恩格斯看来，政府的本质是阶级统治的工具，目的是维护统治阶级的政治、经济和文化利益。但他们同时认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”这就说明政府除了具有统治职能外还具有社会职能，两者缺一不可。“三职能说”，最具代表性的是孟德斯鸠的政府职能观。孟德斯鸠是三权分立学说主要奠基人。他把国家权力划分为立法、行政和司法，目的是使权力之间相互制衡，防止权力滥用。与权力划分相对应，政府职能可以分为立法职能、行政职能和司法职能。而洛克的政府职能划分则包括立法、行政和对外（联盟）三大职能。“四职能说”认为政府职能具有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，这是中国政治学界普遍认可的职能划分方法。政治职能是指保卫国家的独立和主权，保护公民的生命安全及各种合法权益，保护国家、集体和个人的财产不受侵犯，维护国家的政治秩序等方面的职能；经济职能是指政府以积极的手段推动社会生产力的发展，维护经济基础的巩固和发展的职能；文化职能是指领导和组织精神文明建设的职能，包括思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等，其根本目的是提高公民素质，铸造可以使国民自立于世界民族之林的强大精神支柱；社会职能是政府组织全社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。
上述这些职能都是政府的静态职能。此外，从政府职能运行过程看，政府职能具有计划职能、组织职能、沟通职能和控制职能等方面，又称为政府的运行职能。笔者认同从以下五个方面把握政府职能问题：“其一，从体现国家职能看，政府职能包括阶级统治职能和一般社会公共管理职能。其二，从政府管理的作用的性质看，政府职能依次包括统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能和平衡性职能。其三，从政府管理的领域看，政府职能包括政治职能、经济职能、文化职能和其他社会职能。其四，从政府职能作用方式看，政府有立法职能、行政职能、司法职能、监察职能。其五，从政府管理的运行角度看，政府有计划决策职能、组织指挥职能、沟通协调职能、监督控制职能。政府的整个职能是由以上不同的角度的各职能的一系列复杂的组合构成的。组合的状况和种类不同，政府职能会有很大的差异。”
第二，关于政府职能的合理性和政府职能转变问题。世界各国政府职能的理论和实践表明，政府职能的合理性就是指政府权力行使是否有利于促进经济社会的健康发展，是否得到公众的认可。而政府职能转变就是指政府适应经济社会发展的需要而适时调整和改变政府职能的方向、重点和方式。政府职能的合理性和政府职能转变尽管也涉及政府的统治职能和政治职能，但更主要的是与统治职能相对应的社会职能。因为“阶级统治职能只存在一个强化或弱化的问题，基本不存在转变或转移的问题。关键是要转变政府的社会管理职能，转变这种职能的权限和履行方式。”“在政府的具体职能中，政府政治职能基本上也不存在转变的问题，要转变的是经济、社会、文化等方面的管理职能。”
政府职能的合理性和政府职能转变集中表现在政府与市场、政府与企业、政府与社会三大关系方面。比如，在政府与市场的关系上，就是要讨论在市场经济条件下如何把政府“看得见的手”与市场“看不见的手”相结合，既要防止“市场失灵”，也要防止“政府失灵”。在政府与市场的关系上，政府应当是市场规则的制定者和市场秩序的维护者，要通过制定市场经济法律和公正司法，规范和监控市场秩序，降低交易成本；市场运行规则的仲裁者，以权威的奖惩手段，保证市场竞争的公平性和有效性；经济运行过程的调节者，通过微观管制与宏观调节，保证市场健康运行；市场经济运行过程中的参与者，政府应向社会提供公共产品；经济和社会发展的规划者，通过制定发展战略和规划，为经济主体指明方向，避免短期行为。在政府与企业的关系上，企业应该是市场的主体，拥有经营决策和管理的自主权，政府不得干涉企业微观经营活动，政府主要是通过提供公共产品和公共服务为企业运行创造良好的环境，并防止“外部性”溢出。在政府与社会的关系上，应该逐步强化社会的自主管理，建立政府与社会的良好关系，维护社会公正和社会秩序；培育和管理科技、教育、文化、卫生、体育、广播、电视、出版等各项社会公共事务。其中包括对公共舆论进行必要的管理，以保证国家和民族主流意识形态健康发展；组织和管理社会救济、社会救灾、社会保险、社会福利等各项社会保障机制。
在西方国家，根据政府职能的强度不同可以划分不同的政府职能模式。在自由资本主义阶段，政府的职能定位是“看门狗”和“守夜人”的角色，主张“管得最少的政府就是最好的政府”。政府的职能被限定在国家安全、保护私有财产和人身安全以及一些必要的公共产品方面。1929年至1933年资本主义经济危机宣告了“自由放任主义”模式的失败。在此背景下出现了以强调国家干预为特征的凯恩斯主义。这种理论主张认为市场的缺陷只有通过政府行为加以弥补，主张政府参与经济生活，并实行强有力的干预政策，政府干预不仅是合理的，而且是必须的。同样，国家干预主义的实行在使西方走出经济危机的同时，也暴露了自身的缺陷。比如，政府干预使政府的规模扩大、资源的配置低效，结果导致了20世纪70年代“滞胀”现象的出现。于是，新自由主义理论又应运而生。这种理论认为，市场不是万能的，同样，政府也不是万能的。认为政府的职责范围只能限于为企业提供稳定的法律和秩序环境，保证企业间契约的履行，反对垄断，防止外部效应等。90年代以后，以美国克林顿政府为代表，开始了政府与市场合作的“第三条道路”，努力在自由放任与政府干预之间寻求平衡。总之，西方关于政府职能的争论实质是寻找政府干预与发挥市场作用之间的平衡点，并且呈现出循环往复的特点。
（二）政府管理与公共舆论
政府管理与公共舆论的关系是政府与公众关系在公共舆论领域的表现。在现代民主政治背景下，人民作为抽象整体对政府权力具有最后的决定作用，但是，政府经人民授权以后，便获得了代表人民行使权力的权力。这时，政府对于权力范围内的公众具有管辖权。公共舆论作为公众的集体意见，不仅是政府管理主体的权力来源，同时对管理主体进行限制、对权力行使过程进行监督、对权力运用的效果进行评价。这是公共舆论对政府管理的“管理”。反之，政府一经授权即成为“民意”的代表并获得了普遍性的权力，为了维护统治利益（包括公共利益）又必然会对公共舆论进行控制、引导、利用、塑造，使之有利于自己，这便是政府管理对公共舆论的“管理”。由此可见，政府管理与公共舆论具有双重属性——管理者与被管理者角色的重合。在不同的历史时期，伴随着政府管理幅度的调整，两者关系会发生一些变化，有时突出公共舆论的监督作用，有时则更注重政府对公共舆论的管理和干预。
1.不同历史时期两者关系的演变
在西方，舆论观有近代舆论观和现代舆论观之分。在不同的舆论观指导下，政府管理与公共舆论的关系存在着明显的区别。
从18世纪末到19世纪中叶属于近代舆论观。“公共舆论是权力的基础”是它的核心观点。这一时期，西方新兴的资产阶级向封建权贵和宗教势力展开政治和思想斗争，西方正处于崇尚理性自由、高呼“天赋人权”的启蒙时代。启蒙主义者认为，人类不必依赖教会和上帝，只要诉诸自己的理性就可以发现真理；人类理性的力量是自然的、与生俱来的，人是生而平等的。在此过程中，以卢梭和密尔为代表提出了自由主义的舆论观。这种舆论观，提倡舆论的自由表达。在卢梭看来，公民通过契约组成社会共同体之后即把自己从自然状态转入到公民状态。在公民状态中，人的思想、感情和灵魂都必然得到提高，使他在考虑问题和发表意见时必然诉诸理性，每个公民都有权自由讨论、表达意见、形成公意。密尔则把人们自由形成意见同真理的形成和发展以及人的素质提高联系起来。他认为，公民有权不受任何权威的约束自由表达意见。卢梭还认为，公共舆论（又称公意）是政府权力的基础，是政治法、民法、刑法之外的第四种法律。西方近代舆论观突出了公共舆论对政府的权力制约作用，而政府对公共舆论的管理被控制在最低限度。按照他们的观点，公共舆论不仅是民主精神的体现，而且是政府权力的真正来源和基础。1739年，大卫·休谟的观点代表了这一时期对政府管理与公共舆论关系的看法：“公共舆论是政府的唯一基础，这一格言对于最专制的、最军事化的政府以及最自由、最受欢迎的政府，同样适用。”
20世纪以来，随着资产阶级日益强大、资本的迅猛扩张以及工业技术革命的兴起，西方市民社会发生了巨大的变迁。由于人口的高度集中和流动，导致了不同宗教信仰、不同种族、不同职业和阶层的群体利益发生激烈冲突，特别是两次世界大战的爆发给人类带来深重灾难，人们对传统的舆论观进行了反思，形成了现代舆论观。现代舆论观同传统的认为以公共舆论为依托的公民自治不足以实现良好的行政管理。公共舆论的角色应该是：当公共事务管理进行得很好时支持在朝者，反之，支持在野者。从李普曼开始，政府管理与公共舆论的关系发生了倒转，即从强调公共舆论的权力转向强调政府对公共舆论的控制。
2.不同的理论派别对两者关系的认识
历史上，围绕政府与公众的关系可以分为两种模式，即“国家至上论”和“市民社会至上论”。“市民社会至上论”是启蒙运动时期占主导地位的模式，顺应了新兴资产阶级登上历史舞台的需要。在这一流派的理论家看来，国家的权力源自于人民，人民既是“委托人”也是“裁判者”。人民通过契约将部分权力让渡给国家，主要目的是保护私有财产，国家扮演的是“守夜人”的角色。这种模式强调大社会、小政府，认为社会有自生秩序和自治的能力，公众完全可以自主管理，国家则被视为一种“必要的恶”，如无必要，它的权力不应该增加。出于对国家机器的防范，国家对公共舆论的干预被视为非法，国家被视为表达自由的敌人。在此种模式中，公共舆论对于以国家为核心的公共管理主要起监督作用，而国家机器的行政管理力量则不应对公共舆论有所作为。与“市民社会至上论”相对的则是“国家至上论”。“国家至上论”对市民社会的自治性表示怀疑，认为“市民社会是私利的战场，是“一切人反对一切人的战场。”要克服这种非正义的缺陷，只有诉诸一个外在于社会的但却是最高的公共机构，也就是国家。他们认为，国家的本质是公共利益和个人利益的结合，国家的目的在于普遍利益或公共福利，国家代表着伦理精神发展的最高阶段。在这种模式下，强调国家对公共舆论的干预，自生自发于社会的公共舆论成为政治国家必须加以控制的力量，宣传机器则成了国家进行意识形态统治的重要工具。
3.威尔逊关于两者关系的论述
美国学者，同时也是美国第28任总统，伍德罗·威尔逊在1887年发表了《行政学研究》，提出了政治与行政分离的思想，奠定了现代行政学基础，标志着行政学作为一门独立的学科登上了历史舞台。也正是在这篇论文中，威尔逊深刻论述了行政管理与公共舆论的关系，突出强调了公共舆论在政府管理中不可替代的作用。威尔逊在行政学研究中讲到公共舆论时说：“在这一点上，我们便很显然地进入了一个问题更为重大的领域之中，这个问题便是公共舆论与行政管理之间的正常关系。”而且认为，它是“立足于本文全部研究内容中最基本的问题之上的。这个基本问题就是：在行政管理活动当中，公众舆论将起什么作用？”威尔逊认为，“准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”因此，威尔逊把整个行政学研究的基础建立在行政管理与公共舆论关系上的理论，对美国后来的政治学与行政学研究产生了重要影响。笔者认为，正是威尔逊奠定了从行政学角度研究公共舆论的传统。主要观点有：
（1）公共舆论在政治生活中居于统治地位。威尔逊在分析现代行政科学复杂性时，提出“究竟是什么因素正在起着阻碍作用呢？”他认为，“重要的是人民主权”，“正是我们以往最心爱的政治成功的完美性本身困扰着我们。我们把公共舆论捧上了帝王的宝座，而在公共舆论的统治下面，我们如果要想使主权者在执行任务的熟练技巧方面或者在使政府职能达到完美的平衡状态方面，接受任何速成的训练，那是不可能的。”接着，威尔逊又说，“在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用。这是当前半个世纪所承认的公理，甚至在俄国这个公理现在也将会被人们所信奉。”威尔逊用“帝王的宝座”和“必须起统治作用”这样的词，把公共舆论的作用放到了至高无上的地位，而且坚信不疑地认为这是“公理”。
（2）阐述了公共舆论发挥作用的机制。“任何人如果想要在一个现代立宪制的政府中实行某种改革，他就必须首先教育他的公民同胞，使之感到需要有‘某种’改革。在这之后，他必须说服他们愿意听取意见，紧接着就务必做到使舆论愿意听取正确的意见。他必须鼓动舆论，使之起而寻求某种意见。然后经过安排，把正确的意见摆在舆论前进的道路上。”威尔逊认为，“对于舆论来说，掌握它的人总是占着绝对优势，而要改变舆论则几乎是不可能的”。所以，任何政府都不可能去改变舆论，只能按舆论的运行机制有意识地引导舆论。公共舆论的主体是公众，或者说是一般公民，公共舆论只能是先从公众开始，结束于公众。由公众提出某种要求，而后由公众做出评价，这就是公共舆论发挥作用的机制。
（3）对公共舆论的类型进行了区分。如何“使公共舆论具有效力，而我们又免遭它的好管闲事之苦”呢？威尔逊对公共舆论的层次进行了有意义的区分，一种层次是“政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择”，另一种是“制定基本政策”。他认为，前者是一种没有效率和意义的监督，“像是一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操纵一部难以驾驶的机器”，这种监督只会让行政管理遭受“好管闲事之苦”，无法实现真正有效率和有意义的监督。而后者是“完全安全和有益的，是完全不可缺少的”。公共舆论应该对国家的大政方针、政策起作用，而不要把监督的触角只伸到具体的操作和日常管理、工作方法上。“应该让行政学研究一些最佳方法，这些方法能够给予公众评论以控制监督的权力，同时，使之与一切其他的干扰相分离。”
（4）需要建设一支与公众思想保持紧密联系、能有效应对公共舆论的文官队伍。威尔逊认为，“美国行政管理必须在一切方面都对公共舆论有敏锐的反应。在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员，这显然是工作的需要。”训练有素、素质过硬、具有公共精神和服务思想的官员，是接受公共舆论监督的重要保障。“一个具有公共精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公共政府的具有公正精神的工作。”同时，公共舆论有赖于一个信息公开的政府，逃避舆论，惧怕舆论，甚至压制舆论都只能是自欺，但欺骗不了公众。“群众的眼睛是雪亮的”，谎言最终会被公众所揭穿。所以一个负责的政府，必须把有关公众的信息公布于众，由公众做出选择和评价，才能保持社会的稳定和国家的长治久安。
4.政府管理与公共舆论关系的双重属性
从上述分析可以看出，政府管理与公共舆论关系具有双重属性。一方面，公共舆论代表的是某种“民意”的力量，在民主社会，它是公众的象征性权力；另一方面由于公共舆论的内在弱点——不一致性、不稳定性、不同质性注定了“被管理”的命运。
在民主政治条件下，公共舆论对政府的监督与“管理”构成了第一重关系。从威尔逊的论述中，我们也可以看到，威尔逊对公共舆论总体上持肯定态度，并把公共管理主体定位于“被监督者”。他说得很清楚，在行政管理活动当中，公共舆论起的是“权威的评判家的作用”。他认为，无论是在政治还是行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评是安全而且有益的，是完全不可缺少的。威尔逊之所以要建立行政学，其中的一个原因就是要发现一些最佳方法，这些方法能够既给予公共舆论以控制监督政府的权力，又能避免其他的干扰。一般认为，对政府权力的制约有三种，即权力制约权力、道德制约权力和权利制约权力。前面二者属于内部监督，而内部监督可能由于“内部人”现象而出现“监督失灵”，或者受到监督成本过高等局限。因此，仅仅靠内部监督是不够的，还必须有外部监督相配合。而公共舆论对政府的监督属于权利制约权力，是一种外部监督。这种监督由于是来自于公众，因而具备内部监督不具有的优势，包括信息优势、成本优势、覆盖面广等诸多优势。更为重要的是，公共舆论监督还是现代社会公民的一项最基本、最重要的民主权利。
政府对公共舆论的管理构成了第二重关系。虽然，在不同的历史时期，由于社会历史条件的不同，政府对公共舆论管理的幅度有所不同。但是，政府对公共舆论的管理是各个国家共同存在的一种现象。美国政治学家迈克尔·罗斯金认为，如果的确存在大多数人一致的意见，那么，公共舆论具有强有力的力量。但是，公共舆论的主体经常是包括几个小团体，每一个团体的观点相互冲突，加上一批尚未决定的人们，再加上更多的总是没有兴趣或观点的人。从内容上看，公共舆论是有关政治和社会事务散乱的理念与态度，并且会很快地改变。因此，罗斯金认为：“在多数场合，公共舆论是由行政官员制造的，而不是让他们服从的。”“政府能够创造公共舆论。”另外，再从政府决策来看，决策是政府管理的重要职能，有些学者认为“行政就是决策”。那么，在行政决策中，公共舆论又起什么作用呢？美国著名政治学家小V.O.凯伊在《公共舆论与美国民主》一书中写道：“就像我们经常看到的那样，政府努力去塑造公共舆论，为他们所倡导的政策寻求支持。如果这一努力存在的话，公共政策和公共舆论交叠的就应该表达为体现公共舆论的政府，而不是公共舆论形成的政府。”
（三）政府公共舆论管理的内涵、职能及特征
对于政府公共舆论管理这一概念，人们还存在不同看法。事实上，管理在本质上是社会组织为了达到预期目标而实施的以人为中心的协调活动，目的是实现公共利益与个人利益的最大化。控制是管理的一种手段，管理不等于控制。政府对公共舆论的管理不论形式如何，这却是一个客观事实，是政府的一个重要职能。
1.政府公共舆论管理的内涵
政府公共舆论管理，或称“公共舆论管理”、“舆论管理”，在国内研究中尚不多见，但在国外却已经有了较长的历史和许多成果。根据笔者所能搜集到的相关资料主要有：
谈玉才于1989年在《社会科学》第4期上发表了《西方国家舆论调控的特点与我国舆论管理的缺陷》一文。文中用了“舆论管理”的概念。文章肯定了舆论管理的主体是“国家的政治决策者”，而且强调“他们往往把了解、控制、驾驭社会舆论视为政治领导艺术中最重要的内容”。西方国家的政府通过制定实施的法律制度、多元的舆论环境、意志独立的传媒系统严格约束社会舆论对政府决策的影响，加强对舆论的技术性控制。“现代西方的舆论管理，其本质在于维护资本主义社会的稳定，保护资本主义的根本利益。但是，它在协调不同利益集团之间的矛盾，处理政府与公众的关系，控制、引导舆论和制约舆论作用方面，也有不少反映现代社会特点、具有社会控制一般意义的中性内容。这些，对于我们探索、改造和构建社会主义的舆论管理体制是具有借鉴意义的。”从作者的行文中间可以看出，舆论管理实质就是政府舆论管理，舆论管理的方式包括控制、引导、制约等。作者对舆论多元化的认可，表明了政府在舆论管理时，不能过于强调“舆论一律”，因为资本主义国家“舆论多元、观念市场化并没有削弱反而有利于统治阶级、富有阶层的意见传播，他们的‘意见商品’，包装精美，价格优惠，易于为公众认同。同时，社会心理学的研究也表明，在多种观点并存的舆论环境中，公众对他们的选择意见更容易相信，更易于内化。这比专制下的意见垄断能够更巧妙地支配公众的态度。”
纪忠慧在《试论舆论的规则管理》一文中，认为“舆论管理是政府实施整个社会管理的组成部分，具有行政管理的规范性、强制性和权威性，因而在广义上是一种规则管理。”在他看来，舆论管理“实际上是让权力从限制舆论内容的历史误区中退出来，以培养公民的公共精神，鼓励他们大胆地发表意见，同时激活权力合法性的舆论支点。”纪忠慧在另一篇文章《美国舆论管理的概念及研究范畴》中对美国舆论管理范畴进行了考证研究。在美国，“舆论管理”早已有之。1981年，美国政治与外交史学者希尔德勃兰特教授出版了《权力与公民：1897-1921年对外事务中的舆论行政管理》。“权力与公民”正是政府公共舆论管理的基本问题，而舆论行政管理指的就是政府公共舆论管理。2003年出版的《治理美国：断裂民主下的政治》一书提到：“对于总统来说，管理舆论与管理官员是同等重要的活动。”《注意力之王》一书写到：“美国进步时代，是舆论管理和公众意见概念化的重要时期。这一时代的政治家通过公众信息，比他们的前辈们更加有效地影响选民。”《考量布什政府》的作者认为：“舆论管理经常意味着为公民设定先入为主的框架，以使他们适应总统对政治事件或总统行动的预想。”
在西方，公共舆论管理是在企业公共关系的基础上逐步形成的。哈贝马斯认为，20世纪初“现代公共关系之父”艾维·李将“公众应该被如实告知”原则引进企业管理，从此，舆论走进了“管理”的视野。不过，“舆论管理与广告不同之处在于，它明确宣布政治领域具有政治功能。”1829年，安德鲁·杰克逊就任美国总统后，白宫雇佣了曾任报社编辑的阿莫斯·肯德尔作为其内阁成员，从事形象策划和白宫的宣传事务，标志着公共关系意义上的舆论管理进入政府运作。
现代意义上的舆论管理实践始于19世纪50年代末，当时，纽约的坦慕尼协会开始以采访的形式收集信息，为制定政策和新闻宣传服务，这意味着在舆论传播的基础上，增加了反馈的环节。
从宏观背景来讲，舆论管理要充分考虑到政治、经济、文化等因素对舆论活动的影响，通过“管理”这一中介，透视权力、舆论和社会深层结构的复杂运动；从舆论管理目的上讲，舆论管理需要研究如何促成正向舆论的生成和巩固；从舆论结构来讲，包括舆论的静态管理和动态管理、宏观管理和微观管理，从而建构科学的舆论观。
中宣部干部局组织编写的《新时期宣传思想工作》明确指出：“新闻舆论工作的宏观管理，就是从党、国家的工作大局和人民群众的根本利益出发，遵循党的方针政策，依据国家的法律法规，对新闻宣传工作实行组织、指导、协调和监管，积极支持和发展正确健康的舆论，坚决抵制和克服消极有害的舆论，保证正确舆论在社会生活中的主导地位。对新闻舆论进行宏观管理，是社会管理的一部分，是党和政府有关部门的重要职责，是以正确舆论引导人的内在要求，是促进新闻事业繁荣发展的重要保证。”从中可以看出，我国的舆论管理是党和政府的一项重要职能，党和政府通过管理新闻舆论进而实现对社会舆论进行引导。
本书所讲的政府公共舆论管理，是以政府为主体的国家机关为维护公共利益和公共秩序，运用直接和间接手段，对公共舆论加以规范和引导，促进政府目标实现的管理活动。政府公共舆论管理研究的目的，就是揭示政府如何适应公共舆论并有效驾驭公共舆论、实现政府管理目标过程中的客观规律。这一界定主要包括以下几方面的内容：
第一，谁管理。既然政府公共舆论管理是政府管理的一部分，主体当然是拥有公共权力的广义政府。从治理的角度看，政府为了有效实现对公共舆论的管理，还要善于借助各种公共机构和私营机构，也就是我们经常说的要形成“大宣传”格局，形成舆论管理的“统一战线”。
第二，为何管理。政府对公共舆论的管理，既是为了维护统治阶级利益的需要，也是为了维护公共利益的需要，两者共同构成了政府公共舆论管理的目的。当然，两者关系有时可能并不一致。历史上，一切反动的、落后的阶级和政府为了维护他们的自身利益而置公共利益于不顾，最终改变不了灭亡的命运。在社会转型时期，人们利益格局处于变动之中，各种利益冲突有可能会加剧，这时，就更需要倾听各方面的意见和建议，通过舆论引导，使公众认清公共利益之所在，从而为社会变革提供秩序基础。
第三，管理什么。政府公共舆论管理的对象当然是公共舆论。由于大众传媒在舆论的形成和引导中具有特殊作用，所以舆论管理必须要重视和加强对新闻舆论的管理，但新闻舆论不等于公共舆论，新闻舆论导向正确并不等于社会舆论导向就正确。所以，政府公共舆论管理必须关注公众的舆论（或者叫民间舆论、社会舆论），才能真正达到管理目的和效果。
第四，如何管理。政府对公共舆论的管理不是简单的控制，而是从政府管理的总体目标出发，寻找公众舆论表达与政府控制间的平衡点。舆论管理首先是要发扬民主，维护公众的舆论表达权利。没有舆论表达自由的管理就是一种钳制舆论的行为，这样的舆论管理也不可能达到预期效果。舆论管理还具有公众自我管理的性质。即使政府对公共舆论的干预也必须是从人民群众的整体和长远利益出发，必须依法进行，否则就是不合法的。政府公共舆论管理方式多种多样，有“硬管理”和“软管理”之分；有“直接管理”和“间接管理”之分；也有“堵”和“疏”之分。这些方式的运用是政府公共舆论管理的艺术性所在，政府需要根据实际情况，动态性把握和运用，以求最佳的管理效果。
第五，管理目标。总体而言，政府公共舆论管理有三大目标取向：民主目标、统治目标和发展目标。具体包括：通畅舆论表达渠道，包括正式渠道和非正式渠道；规范表达行为，保证舆论表达的健康、规范、有序；扶持积极有益的正向舆论，即符合公共利益的舆论；抵制负面和有害舆论，对有害和负面的舆论必须从法律上作出界定，而且应该保持在最低限度。
2.政府公共舆论管理的职能
政府公共舆论管理既然是政府的一项重要职能，那么，它的职能应该包括哪些方面？其职能应该如何定位？这是本项研究必须做出回答的问题。
第一，政府公共舆论管理职能的定位。所谓定位，就是说政府公共舆论管理职能在政府所有职能结构中所处的位置。按照本文所采用的政府职能“四职能”说，政府职能包括政治、经济、文化和社会四种职能。政府公共舆论管理应该属于其中的哪一种？到目前为止，尚没有人对此做出明确的回答。尽管如此，在一些政府的文件和其他资料中间接地提到了这个问题。本文认为，政府公共舆论管理属于政府文化职能。主要基于如下两个方面：
法兰克福学派文化批判理论的启示。文化批判理论是法兰克福学派的一个重要组成部分。其代表人物葛兰西对文化观念是这样理解的：“德·桑克蒂斯曾说：‘缺乏力量，因为缺乏信仰。缺乏信仰，因为缺乏文化。’但这里的文化意味着什么呢？它无疑是指彻底的、统一的和民族普及的‘对生活和对人的观念’，是某种‘世俗宗教’，是某种‘哲学’；它应该名副其实地成为‘文化’，即应该产生某种道德、生活方式、个人与社会的行动准则。”在法兰克福学派学说中，文化首先是一种意识形态，或是宗教的，或是哲学的，但都是围绕生活与人为中心展开的，而且在整个民族的范围内具有彻底、统一和普及的特性。文化应该有生产和再生产的功能，能够形成个人与社会的道德、生活样式、行动准则，这个形成的过程正是个人自己规范自己，意识形态渗透与发挥效力的过程。从这一概念出发，法兰克福学派阐述了国家的文化意识形态功能。葛兰西首先开启了国家思想文化职能的探索。他认为：“一个社会集团通过两条途径来实现它自己的至高无上的权力：作为‘统治者’和作为‘文化和道德的领导者’。”每个国家都是道德国家，其中一个重要职能就是通过教育、文化、宗教、家庭和日常生活等渠道，把统治阶级的价值观念和信仰强加给大众，使之认同统治阶级的统治，从而取得意识形态霸权和统治的合法化。
米利本德则更加明确地提出了资本主义国家有三个职能：①国家具有广义的经济职能，通过控制收入和需求来协调经济的发展；②国家在政治上有维持秩序和法律的镇压职能，保护私有制，调整资本各个部分之间以及资本与劳动者的关系；③国家具有思想文化职能，它推动社会共识的形成，并向公众灌输这样一种意识形态：对资本有利的就是对大家有利的，任何其他方式都不及资本主义好。法兰克福学派还对大众传媒对意识形态的作用进行了批判。他们认为，现代传播技术的发展使得国家有可能大规模介入意识形态行业，以便更加直接地干预人们意识观念的形成，影响“公众舆论”的导向。国家一方面利用自己的传播企业传播消息、观点、主张和见解，并且对这些东西的传播施加影响；另一方面，国家尽其所能地阻止那种它认为是“无用”的观点和消息的传播。所以，他们提出“媒介即意识形态”的著名论断。概括起来，法兰克福学派的文化批判理论认为，在资本主义国家，文化（广义文化）成为资产阶级维护意识形态霸权的一个重要组成部分；文化意识形态职能与政治职能、经济职能成为资本主义国家“三位一体”的重要职能；资本主义国家文化意识形态职能的一个重要方式就是通过大众传媒影响“公众舆论”的导向。由此，可以判断，公共舆论管理也从属于国家的文化意识形态职能，即与暴力相对应的职能。由于法兰克福学派是一种批判理论，而且主要集中于对意识形态的批判，所以，他们虽然认识到了大众传媒、公共舆论等对意识形态的作用，但没有注意到公共舆论的其他功能，包括民主政治功能。但是，他们对公共舆论管理的定位具有合理和借得借鉴的因素。
中国对于政府文化职能的界定。目前在中国政府管理的理论和实践中，一般都把公共舆论管理工作纳入政府文化职能的范围。黄达强、刘怡昌主编的《行政学》把政府职能分为政治、经济、文化和社会四种职能。在讲到文化职能时认为，国家行政管理的文化功能，一般包含教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等各项文化事业。并指出“努力形成有利于现代化建设和改革开放的理论指导，舆论力量，价值观念，文化条件，社会环境。可以说，这就是对发挥文化功能所提出的时代要求。”这里，他们明确地把形成有利的“舆论力量”作为政府文化职能的一项重要内容。2002年中组部组织编写的全国干部培训教材也把新闻、舆论等纳入文化职能的范畴，认为“文化职能，包括进行思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等，其根本目的是提高全民族素质，铸造可以使国民自立于世界民族之林的强大精神支柱。”不仅理论上如此，实践上也是如此。2002年召开的党的“十六大”报告也把“以正确的舆论引导人”，“新闻出版和广播影视必须坚持正确导向，互联网站要成为传播先进文化的重要阵地”，作为文化建设和文化体制改革的重要内容。
近年来，中央先后出台的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《国家“十一五”文化发展纲要》也都是如此。这说明，在中国，政府已经把公共舆论的管理和引导纳入文化职能的范畴。把公共舆论管理纳入政府文化管理职能体现了理论与实践、历史与现实、国内与国外的统一。目前，我国经济社会的发展对文化建设提出了更高的要求，推动着文化建设的快速发展。相应地，文化概念也从“小文化”向“中文化”和“大文化”拓展。在我国，传统意义的文化是一种“小文化”，管理主体是文化部门，内涵主要是语言、文艺及其他各项文化事业。近年来，由于国家越来越多地采用政治、经济、文化和社会四项职能划分方法，特别是江泽民同志提出“社会主义先进文化”之后，文化概念在使用上越来越宽泛。所谓“中文化”，管理主体是各级宣传部门所管的文化，包括了文化部门、新闻出版、广播电视、文学艺术等部门的职能总和，简言之，就是宣传文化系统所管的文化。因为，在现有体制下，各级党委宣传部门是宣传文化系统的扎口管理部门。“大文化”就是指和经济、政治、社会相对应的文化，这个意义上的文化就已经包含了公共舆论管理的内容。
第二，政府公共舆论管理职能的内容。纪忠慧认为，政府对公共舆论的管理主要是规则管理，就是“让权力从限制舆论内容的历史误区中退出来，以培养公民的公共精神，鼓励他们大胆地表达意见，从而在社会决策中选择最好的意见，同时，激活权力合法性的舆论支点。”他反对对公共舆论的内容进行干预，认为“内容管理难以消解管理手段的非正当性”，“如果以内容为标准把舆论划成一条线，进而一定要把稍微超出这条线的言论压入线内，使社会舆论变成清一色，那么，人类文明的进步就会付出更大的代价。”事实上，规则与内容并不能绝对地分开，问题不在于是否要进行规则和内容的管理，而在于如何管理，管理的性质是什么，管理的边界和限度如何设定。美国学者查菲从政府对传媒管理的角度提出政府应履行鼓励性、限制性、参与性三项职能更具借鉴意义。尽管对于政府的公共舆论管理职能存在争议，笔者认为，一般来说，政府对公共舆论的管理具有以下一些共同的职能：制定有关法律、法规和政策对公共舆论进行必要的规范；通过诸多渠道掌握和了解舆论动向，即舆情；对舆论加以必要的引导和干预，使之符合统治阶级的利益和意志；对舆论传播载体进行管理，包括大众媒介、文学艺术、社科理论等产生和传播公共舆论的领域，亦即哈贝马斯所说的“公共领域”。对于政府行使公共舆论管理职能，马凌认为，政府在处理与公共舆论关系时应该做到有所为，有所不为。应该尽量淡化“引导者”角色，主动处于“被监督者”位置，做到有所不为；要适当充当媒介资源的“配给者”角色，培植市民社会，做到有所为；当好民意的“调查者”、政策制定的“反馈者”、危机事件中的“信息发布者”等角色。
3.政府公共舆论管理的特征
政府公共舆论管理属于政府管理的范畴，但同时又是最复杂、最敏感、最重要的部分，具有自身特有的规定性。它的特殊性在于：
一是复杂性。政府公共舆论管理，对象不是一般的事务，而是作为社会意识形态而存在的公共舆论。1980年中央电视台播出的一出罗马尼亚话剧《公正舆论》（编剧奥·巴琅格）中有这样一段台词形象地描绘了公共舆论的复杂性。“他是个奇怪的人物。你可以同时在任何地点，在所有的地方遇到他。在城市，在乡村，在火车里，在大街上……他以各种不同的面貌出现；有时是工人，有时是农民、战士或大学生……他有各种不同的年龄：年岁不大，或上了年纪。他有时是妇女，有时是男人，但他无所不知，无所不察，什么事情也休想逃过他的眼睛，什么人也骗不了他。”这段话用戏剧语言表达了公共舆论本身的复杂性。此外，从舆论的主体看，有个人舆论、群体舆论、组织舆论、阶级舆论、阶层舆论等。从舆论形成过程看，有潜舆论、显舆论、行为舆论之分。从舆论传播方式看，有人内传播、人际传播、群体传播、组织传播、大众传播等。从舆论的表现形式看，有媒体、利益群体、民意调查、专家学者的意见、投票、公共集会、示威游行、群众来信、电话、电子邮件等。从舆论质量看，有理智舆论与非理智舆论、积极舆论与消极舆论、正向舆论与负向舆论。而且，舆论往往具有捉摸不定、动态变化的特征。舆论的测量、舆论引导效果的评价也存在很大的不确定性。所以，准确把握和管理公共舆论是政府管理中艺术性最高的部分。
二是敏感性。因为公共舆论是公众的意见和呼声，政府对公共舆论管理的紧和松、疏和导、扬和抑反映了一个国家的历史、社会和文化传统，反映了一个国家的经济发展水平，反映了一个国家的政治参与水平，反映了一个国家言论自由和舆论控制的尺度，最后集中地反映了一个国家的民主化、法治化程度。因为，一个国家对待公共舆论的态度，从某种意义上代表了政府与公众的关系，是政府与公众、国家与社会关系的反映。在民主化趋势日益增强的今天，发展中国家在经济社会转型过程中，还面临着保持政治参与热情高涨和维护政治秩序之间的平衡问题。如果两者关系处理不好，极易引发政治失序，甚至导致社会动乱。不仅如此，政府对公共舆论的管理还会和政府所宣称的民主原则及对公众意见的尊重产生冲突。乔姆斯基在《新自由主义和全球秩序》中就此分析到：“一个像样的民主社会应该建立在‘被统治阶层意志’的原则基础之上。这个观点已经赢得普遍的认可，但它又容易遭到反对，因为它太偏激也太经不起推敲。太偏激，是因为它暗示了人民必须受到支配和统治。太经不起推敲，是因为即使最残暴的统治者也会要求一定程度的‘被统治阶层意志’，而且一般都会得到，而不仅仅是要求武力征服。”笔者认为，乔姆斯基所说的“太偏激”主要是指它与西方民主宣示的民有、民享、民治等“民意政府”的说法相矛盾。而“太经不起推敲”是指不能把民主政府与专制政府对待“民意”的态度分开。这一观点实际反映了西方民主的虚伪性，同时也说明政府对公共舆论管理的敏感性。
三是重要性。俗话说：“一言可以兴邦，一言可以丧邦。”舆论对于政府权力的获得、巩固，对于政府合法性和政府权威，对于社会稳定、经济发展、文化传承具有至关重要的作用。19世纪中叶美国总统亚伯拉罕·林肯也说过“你有舆论的支持，无往而不胜；没有舆论的支持，无往而不败。”一些学者在总结苏联解体的原因时认为，苏联解体，首先突破的不是经济而是舆论，舆论失控，脱离了党的领导。所以，公共舆论管理对治党、治国、治政、治军都具有重要意义。舆论管理的好坏还直接关系着政府公共管理的有效性，是所有政府管理过程不可缺少的重要内容。
三、政府公共舆论管理研究的理论支撑
政府公共舆论管理是一项交叉性、边缘性研究，同时，也应该是一项具有特定对象、特殊分析工具和模型的研究。本项研究主要有四大理论支撑，即意识形态理论、自由民主理论、大众传播理论和公共管理理论。
（一）意识形态理论
“意识形态”（ideology）是一个内涵丰富、复杂多变、歧义丛生的范畴。相应地，意识形态理论也是一个包容量大、内容广泛，同时又争论不休的学术领域。但是，研究政府对公共舆论的管理不能不涉及意识形态问题。一方面，公共舆论与意识形态有密切关联，无论是在结构上还是在功能上都是如此。另一方面，政府对意识形态的管理与对公共舆论的管理又有许多一致的地方。政府对公共舆论的管理是以某种意识形态为基础和前提的，也就是说，意识形态为政府公共舆论管理提供了基本的价值尺度。更为重要的是，在现实政治生活中，对意识形态的认识和管理还存在许多“误区”，其中之一就是“泛意识形态化”，这就影响了政府对待公共舆论的态度和做法。因此，转变政府对公共舆论的管理方式，前提就是科学地认识和对待意识形态。
1.社会存在与社会意识
本书坚持马克思主义关于社会存在决定社会意识的唯物主义观点。从社会存在出发，揭示公共舆论的产生、发展和变化规律，从而为政府管理公共舆论提供科学基础。
社会存在和社会意识的关系问题，是社会历史观的基本问题。社会存在与社会意识的辩证关系，是通过它们之间的矛盾运动展开的。它们之间既对立又统一，由此推动人类社会历史不断向前发展。
一般认为，马恩合写于1845-1846年的《德意志意识形态》一书是历史唯物主义诞生的标志。在该书中马恩写到：“这种历史观就在于：从直接生活的物质生产关系出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的，它所产生的交往形式，即各个不同阶段上的市民社会，理解为整个历史的基础；然后必须在国家生活的范围内描述市民社会的活动，同时从市民社会出发来阐明各种不同的理论产物和意识形态，如宗教、哲学、道德等等，并在这个基础上追溯它们产生的过程。”1859年，马恩在《〈政治经济学批判〉序言》中对社会存在与社会意识的关系作了最为经典的表述：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”
根据马克思主义的唯物史观，社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有反作用。
社会存在对社会意识的“决定”作用主要表现在：社会存在是本原，社会意识是派生的，是社会存在的反映；社会存在的发展决定社会意识的发展，是社会意识发展的基础；社会存在为社会意识提供了反映的工具和实现手段；社会存在为社会意识提供最后的标准。社会意识能否正确地反映社会存在，要靠实践来检验，最终要靠社会存在来检验。
在肯定社会存在决定社会意识的同时，马克思主义认为，社会意识具有相对独立性，并对社会存在有着巨大的反作用。相对独立性主要表现在：一是社会意识和社会存在的发展变化的不同步性。一般来说，落后的意识形态会阻碍社会的发展，超前的意识形态会推动社会存在的发展。二是社会意识有自己的独特的运动规律。反作用表现在社会意识具有认识世界改造世界的作用。社会意识对社会存在的认识是主观见之于客观的过程，这一过程是有目的、有计划、主动的反映；它不仅能反映事物的现象和外部联系，而且能反映它们的本质联系，反映它们的发展趋势和规律。在此基础上，社会意识能够进一步改造世界，包括改造人自身。
社会存在与社会意识的关系原理对于我们客观把握公共舆论的本质和规律，具有重要的指导意义。公共舆论属于社会意识的范畴，和其他社会意识一样，并不是先验存在的东西，本质是公众对“社会存在”的反映，是“被意识到了的存在”。公共舆论的客体——公共事务，不过是迫切需要解决的、突出的社会存在而已。社会矛盾的出现、激化或平息，社会矛盾双方力量的失衡、调整或转化等等，都有可能作为公共事务引发公共舆论。但是，并非所有的公共事务都能引发社会舆论，只有社会矛盾达到一定的程度，社会舆论的潜在能量和张力才会通过一些偶然事件而表达和传播。此时，舆论又作为能动的因素反作用于社会，推动社会矛盾的解决，消除社会隐患。此时，大众媒介的作用则是作为“反映的工具和实现手段”而发挥作用。当一种公共舆论形成以后，政府有效地引导公共舆论，既要着眼于舆论形成的认识因素，即由于认识局限所存在的舆论冲突，更要着眼于挖掘引发公共舆论的社会根源。只有这样，才能真正提高“舆论执政能力”，有效驾驭公共舆论。认识不到这一点，就是违反了历史唯物主义原理。
2.意识形态及其功能
一般认为，意识形态概念最早是由法国思想家德·特拉西在《意识形态原理》（1797年）中提出来的，意指人们揭示观念的成见和偏见的根源的“观念的科学”，并试图以这门科学作为与过去的“非科学”相对立的新的社会和政治秩序的基础。19世纪，马克思、恩格斯在创立历史唯物主义过程中，对意识形态的含义和实质有过阐述。不过直到19世纪中叶马克思、恩格斯《德意志意识形态》发表和1929年卡尔·曼海姆《意识形态与乌托邦》出版以后，这一概念才逐渐流行开来。
当代学者莱蒙德·格斯（Raymond Guess）在他的《批判理论的理念》中区分了三种不同的意识形态概念：一是“描述意义上的意识形态”，即在分析某一社会总体结构时，只限于指出意识形态是这一总体结构的一部分，不引入某种价值批评或赞扬这种意识形态，只作客观描述，不作带有主观意象的评论；二是“贬义上的意识形态”，也称为“否定性的意识形态”，即承认意识形态的存在，但对它的内容和价值采取否定的态度，认定它不可能正确地反映社会存在，而只能曲解社会存在，掩盖社会存在的本质，凡是从这一角度去理解意识形态的人，必然对意识形态持批判态度；三是“肯定意义的意识形态”，即不光承认意识形态的存在，而且对它的内容和价值采取肯定的态度，认定它能客观地反映社会存在的本质。自特拉西提出“意识形态”概念以后，拿破仑是第一个持否定态度的人。他抨击他们为“空谈家”，认为这一理论无非是削弱政治权威而已，从而使意识形态一词披上了一层浓厚的否定色彩。当时，意识形态一词表示知识上的贫乏、实践上的愚昧，特别是作为一种危险的政治情绪。西方意识形态理论家大都把意识形态看做是“虚假的意识”，对意识形态持批判态度。
应该说经典马克思主义对意识形态也是持否定态度的。马克思在《德意志意识形态》“序言”中明确指出：“人们迄今总是为自己造出关于自己本身、关于自己是何物或应当成为何物的种种虚假的观念。他们按照自己关于神、关于模范人等等观念来建立自己的关系。他们头脑中的产物就统治他们。他们这些创造者就屈从于自己的创造物。我们要把他们从幻想、观念、教条和想象的存在物中解放出来，使他们不再在这些东西的枷锁中呻吟喘息。我们要起来反抗这种思想的统治。”但是，意识形态概念在社会主义国家的实践中逐渐被赋予肯定的含义，即从原来的否定资本主义意识形态转为肯定社会主义的意识形态。之所以会发生这样的转变，说明马克思对意识形态的论述本身就包含着转化的“胚胎”。马克思对意识形态概念的描述总体上包括了三层意思：第一层次，意识形态是一个总体性概念，它包括许多具体的意识形式，如政治思想、法律思想、道德、哲学、宗教等。第二层次，意识形态是生活过程在人们头脑中的反映。第三层次，意识形态的载体是语言，它的高级表现形式是政治思想、法律思想、道德、宗教等。
笔者认为，意识形态是客观存在的社会政治现象。意识形态本身是一种信仰和价值体系，安东尼·唐斯称之为“一种有关美好社会的文字幻象，一种建构此种社会的信仰形式”。对意识形态的理解受制于意识形态所维护的阶级和阶层利益。意识形态具有鲜明的阶级性、系统的理论性、强烈的实践性、突出的价值性、相对的独立性、历史的继承性等特征。其中，意识形态与政治权力的关系问题居于意识形态问题的核心位置。对于意识形态在维护国家统治中的作用，现代西方学者同样也给予了高度关注。
著名政治学家罗伯特·达尔认为，任何政治体系的领袖都要维护和弘扬一种政治意识形态。一种政治的意识形态应该提出道德的、宗教的事实和各种假设，以此来证明政治体系的合理性。它通常包括评价组织机构、政策和领袖的各种标准、关于政治体系运作的理想化描述以及缩小现实与理想目标间差距的纲领。政治意识形态的内容是不能由统治者按照自己的心愿随意创造和操纵的，必须对经验和事实具有一定的解释力，而且一旦政治意识形态在政治体系中得到广泛接受，统治者也必须服从它，否则就会冒破坏自己合法性的风险。达尔认为，政治的意识形态并非是统一和一贯的，它会随着形势和环境的变化而变化。含糊性是它的一大特点，正因为含糊性才使得灵活和变化成为可能。此外，人们对政治的意识形态的接受程度也是互有差异的，有些人甚至会坚持与其对立和冲突的意识形态，受到全体社会成员一致赞同的意识形态是不存在的。
对于意识形态的重要作用，美国经济学家道格拉斯·诺思从另外一个角度进行了解释。诺思认为，“意识形态是一种节约机制，人们通过它了解了自己所处的环境，建立起一种指导行为的世界观，而使决策过程简单明了，使执行过程费用减少。”具体地说，意识形态有三个特征：第一，意识形态是个人与环境达成协议的一种节约费用的工具，它以“世界观”的形式出现从而使决策过程简化。第二，意识形态是与个人对其所领会的关于世界公平的道德和伦理判断纠缠在一起。意味着可以在相互对立的理性和意识形态中进行选择。第三，当个人的经验与他的意识形态不一致时，他会改变意识形态上的看法。
西方马克思主义对意识形态的功能也进行过深刻地分析。葛兰西认为，国家的统治方式有暴力和同意两种方式，而意识形态的统治则属于“同意”的方式。资产阶级国家利用意识形态的领导权，牢牢控制着人们的思想观念，使他们认可社会秩序，自觉地服从资产阶级统治。其后，阿尔都塞从结构功能的角度对意识形态进行剖析。他认为，意识形态对社会再生产具有至关重要的作用。一个社会为了继续存在，就必须再生产劳动力，而“劳动力的再生产不仅要求劳动技能的再生产，而且同时还要求将劳动者对现存秩序规范的顺从态度再生产出来，也就是将劳动者对占统治地位的意识形态的顺从态度再生产出来。”
英国社会学家、传媒研究专家约翰·B.汤普森认为，研究意识形态就是研究意义服务于建立和支撑统治关系的方式。其中，“建立”指的是意义可以积极地创建和制定统治关系；“支撑”指的是意义可以通过生产与接收象征形式的现有进程来服务于维持和再造统治关系。他认为，意识形态的运行可以分为五种一般模式。一是合法化。即象征形式的产生者构建一系列理由来设法捍卫或辩解一套社会关系和社会体制，有些还将它普遍化，从而说服人们支持。二是虚饰化。即统治关系可以通过掩饰、否认、含糊其辞或者对现有关系或进程转移注意力或加以掩盖的方式来建立和支撑。三是统一化。即通过在象征表层面上构建一种统一的形式，把人们都包罗在集体认同性之内而不问其差异和分歧，从而建立和支撑统治关系。四是分散化。统治关系可以不必通过把人们统一在集体中而建立起来，而是通过分散那些可能对统治集团造成有效挑战的人和集团，或者通过使潜在的反对势力面向邪恶、有害或可怕的目标而建立起来。五是具体化。可以通过叙述一项过渡性的历史事态为永久性的、自然的、不受时间限制的方式来建立和支撑统治关系。
综上所述，意识形态主要有五个方面的功能：一是社会整合功能。占统治地位的意识形态运用特殊的优势把分散的、单个的社会意识形态，包括公共舆论统一起来，把对立的意识形态分化或销蚀为合意识形态的观念形式，把未建立或未完善的观念形态形式体系化或逐步意识形态化，从而使意识形态体系成为高效率的、有统摄力的社会统治观念形态。二是意识形态的合法化职能。通过辩护、约束、激励、节约等途径，意识形态使公民认同现存政治权利、政治机构和政治秩序，从而使其具有合法性。三是意识形态的经济功能。意识形态作为世界观的价值系统，为人们“应该如何行为”提供价值信念上的共识，进而减少人们合作行为的“摩擦费用”，达到节约经济成本的功效。四是社会管理功能。意识形态通过对人们价值规范的引导，可以使人们超越狭隘个人机会主义动机，遵守社会普遍的伦理规范，建构社会文明进步的积极成果。五是意识形态的控制功能。意识形态运用物质和观念的元素、工具对社会制度和人们的思想进行驯化和牵引，使社会秩序保持在意识形态整体框架内。把意识形态冲突限制在一定秩序之内，并使人们把意识形态内化为自身的信念、价值规则和行为规范。
3.意识形态与公共舆论
公共舆论与意识形态在内涵上是一对既有区别又有联系的概念，在功能上也是既有对立的一面也有相互促进的一面。政府在对公共舆论进行管理和施加影响时，往往以是否符合主流意识形态作为标准，并以主流意识形态影响、塑造和引导公共舆论，使公共舆论朝向有利于主流意识形态的方向。但是，公共舆论并不简单地与主流意识形态相一致，有时也会存在不一致甚至相互冲突的地方。
陈力丹在谈到两者的区别时认为，“意识形态是掌握国家政权的阶级、政党的主导思想，统治阶级的思想通常是占统治地位的思想，即我们常说的意识形态。舆论是社会自在的精神形态，会受到意识形态的强烈影响，但两者并不完全等同。”“强调舆论导向的目的，即在于希望各种非主流的思想观念，以及其他一些属于主流思想的形式不一的思想观念，能够同现实的意识形态协调，趋向于它，至少不要影响现实意识形态对全局的控制，以保持社会稳定。”笔者认为，公共舆论与主流意识形态的区别主要有如下几个方面：
第一，表达主体不同。公共舆论表达的主体是公众。公众主要是一个政治性概念，一般指社会上围绕共同关心的公共事务或问题，通过公开、合理的讨论而形成的能动的社会群体，他们是社会公共利益的维护者，其行为是有理性的。公众往往是作为政府的相对面而存在的，没有政府也就没有公众，没有公众也就没有政府。公众既是政府服务的对象，也是评价政府得失的主体。比如，政府制定一项政策要问计于公众，通过民意调查、听证会等途径了解公众的意见，出台一项政策以后，还要了解公众的意见和建议。意识形态的主体是特定阶级和社会集团，其中执政者所坚持和传播的意识形态是主流意识形态，反之则是非主流意识形态。公众往往因事而变，因事而分，但意识形态的主体则相对稳定。
第二，表现形式不同。舆论是社会“自在”的精神形态，围绕同一问题，不同范围的公众有不同的诉求，所以，舆论往往呈现出不系统、分散化、多元化等特征。意识形态是“自为”的精神形态，是一种思想和信仰体系。意识形态不是支离破碎的想法和观念，而是形成了一种思想理论体系，它是由政治、法律、哲学、道德、艺术、宗教等社会学说、思想观点组成的系统化了的思想观念体系，而这种社会意识形态诸形式既是相对完整的理论体系，又是相互联系、互相影响的有机整体，使得意识形态具有系统的理论性。另外，公共舆论处于社会意识活动的表层，人们随时都可以通过各种渠道直接感知，而意识形态则处于社会意识活动的底部，人们需要通过系统地理解一系列原理或符号，才能感受和理解它的存在。
第三，存续时间不同。公共舆论是围绕某些社会事件而形成，一旦事件消失了，围绕这个事件所形成的舆论也会随之消失。比如，2003年围绕“非典”的爆发，形成了强大的社会舆论，随着“非典”的消失，这方面的舆论也随之消失。但是，意识形态则具有相对独立性，意识形态形成后不会马上消失，与社会发展不完全同步。意识形态有时可能会落后于社会存在的变化，这时，意识形态会成为社会前进的阻力和障碍。有时意识形态会超前于社会存在，尤其是在社会历史急剧变化的时期，某些社会意识往往成为社会革命和历史变革的先导，给社会存在以深刻的影响。意识形态的另一个特点就是具有历史继承性。“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像梦魇一样纠缠着活人的头脑。”
第四，功能不同。公共舆论反映的是公众对某些问题的看法，是基于公共利益的诉求表达机制。公共舆论表达的背后隐藏的是利益需求，包括政治利益、经济利益、文化利益和社会利益等。公共舆论直接的功能是维护和实现公众利益。由此可以引申出若干间接功能。比如，对公共权力的监督和制约功能、政治参与功能、社会稳定功能、政治社会化功能、政治沟通功能等。从公共舆论与政权的关系来看，正向的公共舆论可以为政权提供合法性基础，从而维护和巩固政权；负向的公共舆论则破坏政权的合法性基础，使政权丧失道德和价值的维系。大规模的负面舆论的出现则是社会变革的前兆。意识形态特别是主流意识形态主要功能是为政权的存在提供合法性论证。国家力图通过合法性使人们相信，国家的统治之所以受到普遍的认可，不仅是因为人们出于对暴力惩罚和强制的恐惧，而且还由于国家具有公正和恰当的道德信念。美国政治学家费克斯从三个方面阐述资本主义国家意识形态的合法化功能，这些功能包括：经济上支持大众的消费需求，政治上把各种反抗纳入主流政党之中，文化上建立公共教育制度。由此可见，主流意识形态的主要功能就是使一定的社会政治制度、政权体系得到合法化论证，履行维护政治统治与政治秩序的特殊功能。
与此同时，公共舆论与意识形态也相互联系，相互交织。有时，人们会把舆论工作归入意识形态的范畴。它们之间的联系主要表现在：
第一，两者同属于社会意识的范畴。按照社会存在与社会意识的划分标准，公共舆论和意识形态都是人们对社会存在的反映。相对于意识形态而言，公共舆论是浅表化的社会意识，是社会变化的表征。另外，因为两者同属于社会意识，必然存在着相互影响，有些公共舆论可能会成为意识形态中的新的因素，融入意识形态的范畴。公共舆论包括意识形态公共舆论和非意识形态公共舆论。
第二，意识形态制约着公共舆论的形成和导向，公共舆论对意识形态具有反作用。意识形态在所有社会意识中具有主导作用，对其他社会意识具有规范和引导作用。许多成功的意识形态都经过了理论上、哲学上以至道德上的充分论证，使其成为一种系统的理论体系和价值体系。这种系统的理论体系和价值体系具有理想、理论先导和价值导向的功能，往往成为人们为某种社会理想、社会制度和社会目标而奋斗的一种巨大力量。尤其在社会转型时期，会成为动员和引导人们向既定的方向和目标前进的旗帜。主流意识形态由于得到了政府权力的支持和传播，对公共舆论的形成具有强大的影响力，是公共舆论形成的“环境”或“意见气候”。如果一种舆论背离某种意识形态目标，这种意识形态就将其限制在一定范围，甚至用对立的观点压制它的传播。反之，公共舆论对意识形态具有反作用。当主流意识形态代表社会前进方向、符合公众的根本利益时，公众舆论从总体上就会支持和巩固主流意识形态的统治地位；当主流意识形态不能与时俱进、丧失存在的合理性、与社会发展背道而驰的时候，就会出现公共舆论对主流意识形态的不满和反对，这时，反主流的意识形态就会利用公共舆论与主流意识形态进行斗争，其结果是新的意识形态逐步占据主导地位。
第三，公共舆论与意识形态对政权的合法性同样都有重要意义。笔者认为，意识形态是对合法性的论证，为政权披上“合法性”的外衣，但是，合法性应该是公众对政权的认可，而这种认可直接表现在公共舆论的价值评价上。法国学者雷蒙·博兰（Raymond Polin）指出：“凡是建立在价值基础之上并以此得到公众舆论承认的即为合法的。”他这里所讲的“价值基础”，主要就是指意识形态。因为意识形态首先是一套指导人们的行为的价值观念。胡格韦尔特讲得非常明确：“‘意识形态’这个词现在只意味着能促使人们行动起来并证明他们的行动正确性的一套思想、信仰和价值观。”
笔者认为，合法性的概念应该是一个相对的概念，一个政权是否具有合法性不是由支配这个政权的统治阶级来认可，而是来自“权力—服从”关系的另一方，即被统治阶级的认可。主流意识形态的社会化有助于被统治阶级对政权的合法性的认可，但主流意识形态本身不是合法性的最终评价。所以，博兰的观点有助于澄清这样的一个逻辑：即意识形态并不证明合法性，而只有来自权力委托人——公众的真实意见——公共舆论才是判明政权合法性的依据。目前，在理论界存在误解，即把意识形态看成是统治合法化的依据，这是不对的。各国统治者关注民声、民意的实践，也从一个侧面佐证了这一观点。
（二）自由民主理论
在人类政治文明发展的历史长河中，自由和民主一直是人们苦苦追求的两个价值目标。千百年来，为了实现自由和民主，人们付之以长期的奋斗和艰辛的努力。在资产阶级革命过程中，启蒙思想家高举自由与民主的大旗，使自由民主的价值观念深入人心，并在制度建设中积累了丰富的经验。但是，资本主义自由民主制度并非是完美无缺的，具有许多自身无法解决的矛盾。
1.自由主义理论及其价值
自由主义是一种把个人自由视为最高社会价值与终极追求的理论学说与实践模式。自由主义既是一种理念、一种政治思潮，同时也是一场社会运动、一种社会制度的建构和政策导向，更是一种宽容异己、兼容并包的生活方式。作为一种独立而完整的思想体系的自由主义是近代资本主义兴起与发展的产物。作为一种政治学说，自由主义主要研究个人与政府、社会与国家的关系。它本着个人自由优先和社会自主的政治原则和价值取向，力图阐明政治的合理性基础，并在确定个人、社会与政府的权利和权力界限、划定各自活动范围的基础上，将自由与权威有机结合起来。政治自由表明个人在社会政治生活中可以自我决定、自我做主，在法律允许范围内，不受外界力量的约束，可以在无外部异己力量的强制下选择自己的政治信仰、政治态度和政治行为。
自由主义可分为古典自由主义与新自由主义。古典自由主义者可以从亚当·斯密、约翰·密尔、约翰·洛克一直到哈耶克和诺齐克。古典自由主义将个人自由放到最优先的地位，崇尚天赋人权，保持着对权力自我膨胀的高度警惕，坚持普遍而抽象的自由理念。在他们看来，自由是绝对的，是每个人与生俱来的权利。正是由于赋予自由的绝对信仰，他们始终对政府持一种浓重的怀疑态度，反对国家任何形式的干预，主张政府除了保护性功能外再也没有其他功能。20世纪30年代世界经济危机以后开始出现了新自由主义理论体系，“二战”后发展成为一种社会政治思潮。70年代末，“里根经济学”和“撒切尔主义”启动了一度被边缘化的新自由主义思潮并开始成为资本主义国家的主流意识形态。新自由主义主要内容有：认为每个人都是有理性的，市场是完全自由的竞争；鼓吹极端利己主义，认为人都是自私的，不可能有利他的动机和行为；提倡自由放任的市场经济；反对国家干预；主张私有化。新自由主义实质是对17世纪重商主义保护商业资本利益的传统自由放任原则的留恋和回潮。
应该肯定自由主义对于人类社会的发展起到了重要的推动作用。它对于发展人的自由意志、对抗神权和君主的专制、反对教条思想对人的束缚起到了宣传号角的作用。自由主义的一系列主张，如自由竞争、天赋人权、私有财产神圣不可侵犯、代议制等，适应了资产阶级的扩张需求，也使资本主义迅速得到发展。自由主义关于价值多元主义、宽容主义、个人主义等基本价值主张不乏普适意义的因素。但是，自由主义也有许多片面之处。从理论上看，自由主义推崇人的理性，但人并不总是理性的，人没有普适的、不变的本性，理性是相对的，是在交互中通过试错而逐渐培养起来的。人的权利之间存在着冲突，这些冲突不能靠自由主义所主张的“自生秩序”解决。滥用权利会导致对他人权利的破坏，导致社会的整体失控。所以，人的理性是有限的，人的权利是有边界的，人的自由选择不能危害他人的生命、健康、利益和正当期望。国家必须采取法律、政策等手段对经济社会生活进行必要的干预。这是我们在汲取自由主义合理因素时必须加以把握的问题。
2.民主政治理论及其价值
“民主”一词来源于古希腊，原意是“人民的权力”。在人类历史上，不同学者往往赋予民主以不同的含义，进而阐发自己的社会政治理想。这一思想发端于古希腊，后经17世纪英国政治思想家洛克的阐述，被广为传播和接受。洛克根据社会契约理论，提出人民的统治是通过人民对于政府组成、政治权力行使的同意来实现的，而人民的同意是根据多数决定规则进行的。18世纪法国思想家卢梭认为，人民的同意是在人民的共同意志基础上形成的。据此，他提出了“人民主权”原则，认为民主的本质就是人民主权的实现。美国政治学家科恩认为，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”这一观点在西方具有代表性。马克思主义认为，在本质上民主就是“承认少数服从多数的国家”，“民主是国家形式，是国家形态的一种”。“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”
民主政治理论最核心的内容是对民主政治价值的探讨。多少年来，人们对民主政治是不是一个好的政治制度仍然存在不少争论。西方一位政治学学者说过，民主不能保证最好的，只能防止最坏的。在现实生活中，民主确实有一些局限性。比如，民主确实会使公民走上街头，举行集会，从而可能引发政局的不稳定；民主使一些在非民主条件下很简单的事务变得相对复杂和烦琐，从而增大政治和行政的成本；民主往往需要反复的协商和讨论，常常使一些本来应当及时做出的决定，变得悬而未决，从而降低行政效率；民主还会使一些夸夸其谈的政治骗子有可乘之机，成为蒙蔽人民的工具。但是，笔者认同“民主是一个好东西”的判断。因为就民主政治本身而言，民主政治至少有四个方面的价值。第一，民主政治意味着人们对“平等”的追求。民主政治是以天赋人权为基础的。“人人生而平等，人人生而有追求生命、自由、财产和幸福的权利。”这是民主政治得以产生的前提。民主政治的价值之一就是回应了人们对平等的追求，它赋予人们平等的政治权利及参政机会，使所有人都可以平等地表达自己对公共事务的意见。第二项价值是“自主”。这里所讲的“自主”，是指每个人都有权决定与自己生存和发展息息相关的事情，而不受别人控制。自主是基于他人无法确知我们真正的利益所在，更重要的是，别人一旦拥有了决定别人命运的权力后可能会导致对个人权利的损害。自主意味着个人在让渡权利组成政治社会以后，仍然保留了一些重要的权利。第三项价值是“参与”。政治参与不仅是公民参与政府决策的需要，是一个工具性目标；参与还有利于激发公民的民主精神，让公民学会沟通、协调、理智、宽容等美德；参与还是提供决策正当性的最终依据。第四项价值就是“稳定”。民主政治条件下，政权的更替是稳定的，尽管每一次选举过程中会出现激烈的竞争，但是，随着选举的结束，政治就会回归正常的轨道。
3.政治自由与政治民主
政治自由与政治民主在社会历史发展中总是相互促进，相互为对方的发展、进化创造条件。政治民主以制度化的力量凝结着社会政治自由发展的成果。当社会政治生活处于专制状态时，政治自由与政治民主同时将会受到扼杀而不复存在。
自由是民主的前提，离开了自由就不可能有真正意义上的民主。首先，民主的主体是不能没有人身自由的。民主政治是一种所有享有公民权利的人都能参与政治活动的制度，而作为主体的人只有享有充分的自由才有可能投身于民主政治之中。其次，民主的一个重要原则是在自由、平等的基础上让人们充分地发表意见和看法。只有在人们自由地发表看法和交换意见的基础上，才能达成共识，民主决策才有可能。这些自由包括思想自由、财产自由、政治自由等。
自由并不是一定能导致民主。与专断和独裁不同，民主是按照大多数人的意愿进行决策的机制。但是大多数人的意志并不等于就是真理，有时真理就是掌握在少数人手里。所以，真正的民主既要尊重大多数的意见，也要兼顾少数人的意见。同时，自由本身也不是无限的。如果只强调自由，甚至超越法律去追求政治自由，那么，民主就会遭到破坏，政治自由就会走到反面。
4.卢梭的人民主权理论
卢梭是法国启蒙运动中特色鲜明的小资产阶级政治思想家，是革命的人民主权论的集大成者。卢梭于1762年发表的《社会契约论》，从公意（公共舆论）的角度论述了主权在民思想。卢梭关于政府管理与公共舆论的思想对于政府公共舆论管理研究具有重要的理论意义。
首先，公意是人民主权的基础。在阐发人民主权论中，卢梭提出了他的“公意”理论。在他看来，国家的一切权力的基础在于民众，公共舆论具有法律一般的巨大力量和不可移易性，或者说公共舆论本身就是法律——文本法律之外和之上的法律，它“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。我说的是风俗、习惯，而尤其是舆论。”他把意志分为公意、众意、团体意志和个人意志。公意是国家全体成员的经常意志，是全体成员反映其共同利益、共同目标和共同幸福的共同意志。因此，建立国家、治理社会就完全根据这种体现公共意志的“公意”。所谓主权也就意味着执行公意，即公共幸福，来指导国家的各种力量。他认为，公意永远以公共利益为依归，是治理国家的根据所在。公意作为全体契约者共同的整体意志，必然是最高的、神圣的，“公意必须从全体出发才能对全体适用；并且当它倾向于某种个别的、特定的目标时，它就会丧失它的天然的公开性，因为这时我们判断的便是对我们陌生的东西，于是便不能有任何真正公平的原则在指导我们了。”“公意当其具有个别的目标时，它就轮到它自己变了质，也就不再作为公意来对某个人或某件事作出判决了。”
一切权力属于人民是现代政府的根本组织原则，在民主国家里，掌权者必须以“公意”作为自己行动的指南，主权者必须以“公意”作为自己行使权力的依据。卢梭特别强调主权是“公意”的运用，“公意”是主权的表现。因此，主权不可转让。任何转让就意味着用个别意志代替“公意”。个别意志不可避免地倾向于偏私，而“公意”则倾向于平等。卢梭的主权不可转让的思想产生了主权不能代表的思想。主权之所以不能代表是因为主权是由“公意”构成的，而意志又是绝对不能代表的。
其次，民主议会是公意的实现途径。在公意的实现途径上，卢梭提出，公意通过全体公民的民主议会而得以运行，并通过这种决议又将其意图昭示天下。卢梭认为，议会表达了全体人民的意愿而非部分的意愿，但是，它仅仅要求绝大多数的声音，尽管它也认真地倾听少数人的意见并公正地加以考虑，公意不可能心存不良，它永远公正，永远以公共利益为依归。虽然人们最初为自身的利益所激发，但是当他意识到社会契约是合乎理想的，便会迫不得已地考虑他人利益。社会契约一旦签订，民主制度的机制一旦运行，个人就会比以前更加认真考虑其他人的那些利益，这种考虑首先可能只是出于慎重，但是，许多人慎重的集合、争论、迁就他人的妥协，以及自觉地承认他们具有共同的理想等等，不可能不促进对所有人幸福的关心，这样，人成为具有社会良知的社会动物，成为具有一种公意和唯一目标集合起来的个体。由此便诞生了一种公共利益的统治，一种公共国体，一种包含许多成员的国家。
第三，政府违反“公意”则人民有权收回权力。卢梭认为，国家是全体人民的集合体，也称为主权者，主权者的意志就是公意。国家就是公共人格，是政权，是一切权力的源泉。政府只是在臣民和主权者之间建立的中间体，以便使两者得以相互结合，而中间体的成员就是行政官员或者国王。政府和主权者的关系是被委托和委托的关系，因此，主权者不受政府的约束，相反，政府凭主权者而存在，是主权者的执行人，是人民的仆从，政府只是借助人民的力量，按照人民的意志活动而已。因此，行政权力的委托者绝对不是人民的主人，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。约束政府的根本办法是主权者定期集会，讨论主权者是否愿意保存目前的政府形式以及人民是否愿意让目前实际担负行政职务的人们继续任职，即主权者可以限制、改变或收回委托给政府的权力。
自由民主理论是政府公共舆论管理的重要理论支撑之一。一个国家所持的自由民主理念及其制度对政府公共舆论管理具有直接的制约作用。换句话说，有什么样的自由民主制度，就有什么样的政府公共舆论管理。反之，政府公共舆论管理既是自由民主制度的重要体现，又对自由民主制度的完善起到重要的推动作用。美国政治学学者萨托利认为公共舆论“首先是一个政治概念”。一方面，公共舆论作用的发挥有赖于民主制度的建立和完善，另一方面，在民主社会，人民的意志是政治统治的基础，从某种意义上说，民主政治就是民意政治，就是舆论政治，公共舆论直接关系自由民主的实现程度。正如学者所言，“民意这一圣洁的字眼，从古至今使一切派别为之倾倒，因为一旦博得代表民意的桂冠，也就能获取人民巨大的支持。”
（三）大众传播理论
研究政府舆论管理，就不能不研究大众媒介。从政府公共舆论管理的角度，我们着重揭示大众媒介在公共舆论形成、扩展及影响力提升中的作用，找准政府有效管理公共舆论的中介和抓手。也就是说，现代政府公共舆论管理离不开对大众媒介的管理。同时，探讨大众媒介所反映的舆论与实际舆论之间存在的一致性和不一致性，增强政府公共舆论管理的有效性。
1.大众传播与公共舆论
公共舆论的生成方式、传播路径皆有不同，但都离不开大众媒介。一部新闻传播媒介的发展史，就是一部公共舆论与传播媒介相互结合、相互促进的发展史。离开了大众传播的作用，公共舆论不可能快速地形成，离开了公共舆论，大众传播就成了无本之源。著名传播学家麦克卢汉认为，“媒介是人的感觉器官和表达器官的延伸。”“媒介即信息”。人们的意见总是要通过一定的媒介才能被感知。马克思对于当时媒体的代表——报刊的论述，可以使我们对媒体在舆论形成中的作用有一个明确的认识。在马克思看来，报刊的责任就是代表社会舆论、表达社会舆论。马克思打过一个比方，他把社会舆论比作“袋子”，把报刊比着驮袋子的“驴”，即报刊是社会舆论的载体。马克思说过：报刊不仅“是社会舆论的产物，同样地，它也制造这种社会舆论。”“报纸是作为社会舆论的纸币流通的。”
大众传媒作为舆论的通道和首要载体，传播并代表着各种舆论，较大范围内舆论的产生和消失往往是媒介信息传播和引导的结果。随着电子媒介的出现和普及，使舆论的不断形成、发展、消失变得司空见惯。而公众相对于国家权力机构处于弱势地位，更多情况下是在接受媒介的舆论引导，往往是被动角色。即使舆论是以一种相互作用的过程而存在，大众传媒还是起到了一种推动、控制舆论发展或转变的主导性作用，成为国家机构与公众之间的特殊中介力量。如果没有大众媒介就谈不上舆论不息的流动与整合，而如果没有舆论的整合，社会上也就不能形成对政府管理具有足够影响力的、相对集中统一的舆论。
公共舆论的产生以媒介的出现为前提。美国学者萨托利说：“在技术上使用大众媒介，使‘新闻’和报纸出现之前，fomu popularize(道听途说)是不能真正成为公众舆论的。”哈贝马斯认为，“公共性”是公共舆论的重要特征，没有公共性，舆论只能是私下的议论，就不能对政治产生实际的影响，就只是一种“舆论”而不能成为“公共”的舆论。而公共性一开始就与独立的大众媒介有内在的关联。早期真正意义上的报纸叫做“政治报纸”，被政府当局用来作为一种统治的工具。但是，随着资本主义商品经济的发展，在国家中出现了新型的市民阶层。市民社会作为国家的对立面而出现，但是它又与国家联系在一起，它也超越私人性而关注公共事务，并且这种关注是与公共权力机构相对立的，因为“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但是私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论。”
因此，报纸杂志作为市民社会的讨论手段很快就成为公共领域中的一个因素。在英国，由于1695年结束了书刊检查制度，民间的报刊大为繁荣，到1750年，报刊的日报和周刊的销售翻了一番，它们大多是反对派的论坛。而“反对派的革新是创造一种大众舆论……这种舆论有着共同的目标，并且意气一致能够被调动起来，用于政治目的。所谓革新，并不是蛊惑民心和喊口号，也不是喧闹的民众场面——当时还没有固定的公众集会。……应该说，这种公众舆论是由另一种因素引导的，即一种独立的新闻事业的建立。这种新闻事业懂得如何确立自己的立场，把针对政府的批评和公开的反对立场提高到一种规范的高度。”到了这个时候，“报刊才真正成为具有政治批判意识的公众，即第四等级的批评机构。”
大众传媒是公共舆论最重要的传播载体。自从出现了面向公众的大众媒介，公共舆论便有了“自下而上”的表达渠道，媒介成为公共舆论的载体。在公共舆论与政府议程之间，媒介充当了“传音壁”和“扩音器”的角色。发现舆论、成就舆论、报道舆论，最后“上达天听”，成为媒介的重要功能。现代人生活在一个大众媒介环境之中，接触大众传媒，是现代人的重要生活内容。作为一种强有力的大型社会信息系统，对舆论的形成、汇集、扩散具有重要的作用。传统的政治学与舆论学认为，公共舆论是一种“社会合意”（social consensus），它的产生是一个“问题出现——社会讨论——合意达成”的理性过程。在这个过程中，传播媒介或作为“载体”或作为“喉舌”或作为“公众的精神纽带”发挥着合理的作用。正如美国政治学家伯纳德·科恩在其《报纸与外交政策》一书说的那样：“媒介在使人们怎样想这一点上很难奏效，但在使人们想什么这点上却十分有效。”另一位美国学者麦克利德认为：“媒介在舆论形成过程中的角色，是作为渠道或联系者，变动的代言人和认识方法发挥作用的。”
美国政治学家J.布莱士在1889年出版的《美利坚民主国》中阐述了报刊在舆论形成中的作用。他认为，围绕社会公共事件的公共舆论的形成，大体要经历四个过程：基于情绪和期待的印象形成阶段；单纯地交换或获取信息的消极传播阶段；通过讨论和争论而使舆论得到组织化的传播阶段；形成最终合意和付诸行动的阶段。因此，现实的舆论是一个由分散的、具有情绪性和偏颇性的个人印象或观点，经过传播而结晶为合理的公众意见的过程，而在这一过程中，报刊作为核心的传播媒介起着重要作用。布莱士认为，报刊的三种功能，使它成为合理、理性的舆论形成的最重要的推动力，即，作为事件的报道者和讲解员的功能；作为政治主张的代言人的功能；反映社会上读者一般意见的“测风标”功能。报刊通过这三项功能，就能使舆论超越个人意见的简单相加，成为组织化的有机整体。唯有这种舆论，才能在民主政治中发挥主导作用。
塔尔德在1901年出版的《舆论与集群》一书中，认为报刊对社会的一个最主要的贡献，就是造就了现代舆论的主体——公众（Public）。他是这样分析的，在报刊出现以前，社会群体的活动形态“在本质上是保持着肉体接触的集群”（crowd），这种群体通常聚集于同一物理空间之中，容易受到模仿、暗示和感染机制的制约，具有情绪性和激动性，往往形成非理智的群体行为。报纸导致了公众的诞生，公众与作为物理人群的“集群”不同，他们是“纯粹的精神上的集合体”。公众由“有理性、有知识、有教养”的个人组成，他们各自坐在自己家中，阅读着同一份报纸，关注着同一个公共事件，并能够公正、冷静地进行思考。塔尔德认为，唯有作为公众意见的舆论才有政治上的正当性和合理性，报刊是将分散的公众连成一个有机整体的纽带。
美国社会学家C.H.库利在1909年出版的《社会组织》一书中写到，“印刷意味着民主”，而民主只有在舆论获得某种组织性之际才能够成为现实。他认为公共舆论“不是100个人分别制造的100只船，而是100个人合作制造的1只大船”。在库利看来，舆论实质上是组织化的群体意识和公共意识，这些意识的成长“与电信、报纸和快速邮政等等是直接相联系的”。他认为，这些近代传播媒介的发达不仅扩大了人类的交流与沟通，而且促进了“各国、各民族和阶层间的共通的人性和道德的发展”。
公共舆论与大众媒介存在着相互制约关系。尽管大众媒介在代表公共舆论和传播公共舆论中具有重要作用，但是，两者仍然存在着区别。也就是说大众媒介所表达的舆论并不完全与公共舆论重叠，两者存在不一致的地方。有不少学者把大众媒介表达和传播的舆论看成是新闻舆论。新闻舆论也有广义与狭义之分。狭义的新闻舆论是指“新闻媒体自身表达的对社会事务的意见和评价”，其意见表达主体是新闻媒体；广义的新闻舆论则是指“通过或经由媒体表达的社会意见”，其表达主体是社会公众中那些“意见领袖”或具有参与和表达意识的活跃的人群。在两者关系上，公共舆论是自发的意见表达方式，新闻舆论则是自为的意见表达方式。公共舆论相对而言包含着新闻舆论，新闻舆论不是与公共舆论相对立的“另一种舆论”，而是公共舆论的一种特殊的、经过平衡化处理的表达形式。公共舆论与新闻舆论的不一致性，源于表达主体以及利益诉求和功能目标的不一致。
公共舆论与新闻舆论的不一致性，突出表现在大众媒介对公共舆论的虚拟表达。也就是说，大众传媒既可能代表舆论，也有可能歪曲舆论，不能反映“舆论真实”，从而出现“舆论虚拟”现象。这里包括大众传媒对各种舆论的平衡反应和报道问题，这对于政府决策具有负面影响。1947年，美国社会心理学家库尔特·卢因在《群体生活的渠道》一书中指出，群体传播过程中存在着一些把关人，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息内容才能进入传播渠道。1950年，怀特将把关人概念引入新闻研究领域，提出了新闻筛选的把关人模式。他认为，大众传媒的新闻报道并不是、也不可能是有闻必录，而是一个取舍选择的过程。在这一过程中，传媒组织形成了一道关口，通过这道关口传达到受众那里的新闻只是众多新闻素材中的少数。有些学者就此提出了“媒介事件”和“准事件”的概念。“媒介事件”，即由于媒介对事件的描述给人留下的事件印象。“准事件”则是指媒介人为地制造的“新闻”。从政府决策的角度看，由于大众传媒的介入，可能会使公共舆论从认知环境的层次给予决策者以丧失客观和正确的判断的威胁。这就是舆论作为价值表达和利益表达的统一体带给政府议程负面效果，让决策者在已经被折射了的利益和价值表达声中采取看似科学和民主的决策，这个决策的结果可能与科学化、民主化的政治理想相去甚远。
但是，这并不是说大众媒介可以单方向地操纵公共舆论，它同时也受到公共舆论的制约。它们是互相作用、互相制约、互相影响的辩证关系。公共舆论既可以增强大众传媒的作用，也可以减轻大众传媒的作用。当大众媒介符合民意时，公共舆论可以加强大众媒介的作用；当大众媒介不符合民意时，公共舆论就会减弱大众媒介的作用。美国舆论学研究者赫伯斯特认为，舆论在社会历史中有三种趋向：一是大众意见传播从“自下而上”变为“自上而下”，即过去舆论的流动主要是通过人际传播达到社会上层，而现在是舆论通过大众媒介自上而下流动；二是意见表达与衡量的日益合理化，即现代舆论理性化程度提高的趋势；三是意见的结合逐渐无名化，指社会精英的意见与一般公众意见的融合。舆论无名化趋势说明舆论质量在提高，自为的大众媒介在与自在的舆论互动中虽然占据主导地位，但由于公众的渐趋成熟，舆论中的理性因素增加，公众不再对媒介偏听偏信。
大众媒介与舆论的关系不是静止不变的关系，而是在互动中运动和提高的关系。大众媒介与公共舆论密不可分，媒介反映、组织、引导、控制甚至制造舆论，舆论反过来又抵御和制约着媒介，二者在互动中持续变化发展。这是我们在把握两者关系时应该加以注意的问题。
2.大众媒介影响公共舆论的主要理论
当代西方传播学关于大众媒介影响公共舆论的理论假设主要有议程设置理论、社会化和间接影响理论、“沉默的螺旋”理论、影响不一理论、交往行动理论、管理导向与市场导向理论等。其中主要的理论是议程设置理论和“沉默的螺旋”理论。
议程设置理论。议程设置（Agenda-setting）理论或假设研究的是大众媒介在认知层面的传播效果，20世纪60至70年代盛行于美国。美国学者W·李普曼在《公众舆论》中讨论了报刊对于事件的解释如何会改变人们对于现实的看法，认为大众传媒的报道活动营造了“拟态环境”并形成了人们头脑中“关于外界的图像”。1968年，美国学者麦库姆斯和肖首次明确地概括为大众媒介的“议题设置功能”并进行了检验。通过检验1968年总统竞选新闻内容与人们看待各种竞选问题的重要程度之间的相关性，来考察媒介议程和公众议程的关系。他们请求被访者说出“主要事情……政府应当集中精力干的事情”。通过对比调查结果发现，在选民对当前重要问题的判断与大众传媒反复报道的问题之间，存在着高度的对应关系。他们就外交、财政等15个项目的问题进行了比较，发现在主要项目上两者的相关系数达到0.967，在次要项目上达到0.979。据此，他们认为，媒介为公众建立了政治议程，大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，并能确定各种问题重要性的优先顺序。在议程设置研究中，存在着一些争论，主要不是是否存在影响问题，而是较多地集中在有助于这种影响或多或少的偶然条件。
对此，戴维·韦佛（David Weaver）认为，有三种立场出现在各种研究中：第一种，媒介在设置公众议程时既是必要的，又是充分的；第二种，媒介在设置公众议程时是必要的，但不是充分的；第三种，媒介在设置公众议程时既不是必要的，也不是充分的。来自研究中最多支持的观点是第一种，第三种观点支持最少。同时，这一理论也受到了一些质疑和批评。比如，中国学者郭庆光认为，资本主义社会的媒介议程设置过程，从本质上来说是占统治地位的政治、经济和社会势力对舆论进行操作和控制的过程。议程设置理论的真正意义，正在于为研究这些资产阶级学者力图掩盖的问题提供了一个重要的契机。同时，该理论还有其不足之处，它只强调了传媒“设置”或形成社会议题的一面，而没有涉及反映社会议题的一面。尽管议程设置理论有其不足和缺陷，但它对于公共舆论的形成和传播效果研究是一个里程碑，为舆论导向和社会控制提供了思路和启发。同时，该理论极有可能突破社会制度的属性而具有普适性的意义。
“沉默的螺旋”理论。“沉默的螺旋”（the spiral of silence）概念最早见于诺依曼1974年在《传播学刊》上发表的一篇论文，1980年以德文出版的《沉默的螺旋：舆论——我们的社会皮肤》一书，对这个理论进行了全面的概括。诺依曼在1965年最早注意到这一现象。这一年，联邦德国进行议会选举，主要竞选对手一方是社会民主党，另一方是基民盟和基社盟的联合阵线。在整个竞选过程中，双方支持率一直处于不相上下的胶着状态，但在最后投票之际却发生了选民的“雪崩现象”——后者以压倒性优势战胜了前者。诺依曼当时担任阿伦斯巴赫舆论研究所所长，为了找出发生这种现象的原因，她对选举期间追踪调查的全部数据重新进行分析。诺依曼发现，尽管双方的支持率一直未变，但对获胜者的“估计”却发生了明显的倾斜，即认为基督教两党阵线将会获胜的人数不断增多，到投票日前变成了压倒多数。诺依曼认为正是这种对“周围意见环境的认知”所带来的压力，导致了许多人最终改变了投票对象。
此后，诺依曼又对“意见气候”(opinion climate)和“多数意见”对个人的压力进行了多次实证研究，提出了“沉默的螺旋”理论。主要内容是：舆论的形成是大众传播、人际传播和人们对“意见环境”的认知心理三者相互作用的结果；经大众传媒强调提示的意见由于具有公开性和传播的广泛性，容易被当作“多数”或“优势”意见所认知；这种环境认知所带来的压力或安全感，会引起人际接触中的“劣势意见的沉默”和“优势意见的大声疾呼”的螺旋式扩展过程，并导致社会生活中占压倒性优势的“多数意见”——舆论的诞生。诺依曼“沉默的螺旋”理论强调了大众传播对舆论的形成具有强大的社会效果和影响。这个“强大影响”已经不止于认知阶段，而是包括了“认知——判断·意见——行动”的全过程。但也有不少学者认为这一理论具有一些不足之处：诺依曼过于强调了人们对孤立的恐惧这个动因，其实意见表达后面对利益的期待这一动因，超过了对孤立的惧怕；对问题的了解程度也是人们决定是否公开表态的重要因素；诺依曼论证中忽略了公众所在社团、群体在形成更大的社会影响中的角色。当问题涉及较为广泛的公众的切身利益时，如果传媒强调的东西与之过分相悖；当公众对某个问题较为了解，处于自由发表意见的文化传统下，如果传媒的意见与公众的意见差距过大；当公众属于某些严密或团结一心的社团时，如果传媒的意见与该社团的信念相悖，那么，公众即使面对无形的压力也会公开发表意见，敢于与传媒的意见相左。
（四）公共管理理论
自20世纪70年代以来，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的规模、途径、方式不同，但一般认为，都属于“新公共管理”的范畴。新公共管理运动的兴起标志着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。新公共管理理论，亦称“公共管理理论”，提出了一系列新的理念和模式，对于创新传统的政府公共舆论管理具有直接的理论和实践意义。一方面，公共管理（Public Management）与公共舆论两者契合于公共利益。如果说公共管理的目标是公共利益的最大化，公共舆论则是这种抽象的公共利益的具体表达。另一方面，政府公共舆论管理也要借鉴和运用公共管理提出的有价值的做法和经验。公共管理及治理理论提出的一些原则，如企业式政府、引入竞争机制、政府回应、注重绩效、顾客导向等原则对政府公共舆论管理的改革和创新具有理论和现实意义。
1.公共行政及其范式
行政对应的英文是“administration”，表示政府对国家或政府对国家事务的管理。一般认为，威尔逊最早从行政学的角度对“行政”范畴进行了界定。从威尔逊的界定我们可以看出，行政与政府管理是既有联系又有区别的两个范畴。从主体来看，政府管理有广义和狭义之分，而行政的主体则是狭义政府。因为美国建国以后实行的是“三权分立”制度，立法、行政与司法是相对独立的关系。所以，威尔逊所讲的行政是指狭义的政府。其次，行政是政府管理的一部分。威尔逊最重要的贡献是提出了政治与行政二分法，而后经古德诺作进一步阐释，明确了政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。事实上，政府管理中“国家意志的表达”与“国家意志的执行”不可能完全分开，这就决定了行政管理只能是政府管理的一部分。“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且与政府本身具有同样悠久的经历。”“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。”威尔逊对政治与行政的区分为行政学研究奠定了基础。笔者认为，从研究的角度把政治与行政分开，并从政治中抽象出“行政”研究领域是合理和必要的。但是，威尔逊本人对公共行政的定义也存在着矛盾的地方，并没有详细说明公共行政研究所涉及的领域，行政与政治领域的适当关系，以及行政学能否成为一个类似自然科学那样的抽象科学，这成为其后困惑行政学研究的一个难题。
公共行政的几种范式。自从威尔逊提出了政治与行政二分法之后，西方行政学经历了一个发展过程。美国公共行政学专家尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》中提出了公共行政的五种范式。第一种范式是政治与行政二分法（1900-1926），这一阶段主要确立了行政学研究的地位。第二种范式是：行政学的原则（1927-1937）。这一阶段主要是以探讨行政管理原理为焦点，认为公共行政领域中存在着某些原理，人们可以发现这些原理，行政官员要学会运用这些原理。范式三：作为政治学的公共行政学（1950-1970）。在这一阶段，公共行政学重新思考了政治学与行政学的关系，致力于重建公共行政学与政治学的联系。范式四：作为管理学的公共行政学（1956-1970）。即把管理学的原理和思路运用到公共行政学领域，甚至把行政学作为管理学的一个分支。范式五：作为公共行政学的公共行政学（1970-）。这一阶段公共行政学真正从政治学和管理学中独立出来，成为一门具有自身规定性和学科体系的科学。从行政学发展的过程看，行政学的诞生和发展过程是一个不断寻求自身研究对象和范围的过程，即寻找自身“位置”的过程；同时，随着不同历史时期需要解决的行政和社会问题不断调整自身的研究重点，即确立研究“焦点”的过程。
2.公共管理的主要特点
目前，在西方国家兴起的公共管理运动标志着公共行政学发展进入了一个新的阶段。在公共管理研究中，学者们对“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等概念的含义及相互关系的讨论十分热烈。同时，对英文“public administration”、“public management”与中文术语的对应关系也存在分歧。本书关注的主要是公共管理理论对传统政府管理的突破，以及政府管理中如何借鉴和运用公共管理理论的一些原理。这对于政府公共舆论管理同样具有借鉴意义。
首先，公共管理与公共行政一脉相承。美国学者欧文·休斯在《公共管理与行政》一书中认为：“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间里居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板、层级管理体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”按照休斯的说法，公共管理可以看成是政府管理研究的一个新的阶段，是对传统公共行政理论的新发展。
有学者把公共管理分为三个阶段：第一阶段是早期成长阶段，即从公共事务管理产生之初一直到19世纪中叶。这一时期又分为国家产生前和国家产生之后。在原始社会仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；国家产生之后，政治性公共事务日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时发展条件的限制，主要运用经验式管理。第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段无论是政治性公共事务还是社会性事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要。政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。第三阶段是公共管理阶段，从20世纪80年代至今。这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。原来主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。这一观点从公共行政历史演变的角度说明了公共管理与公共行政一以贯之而又推陈出新的关系。
其次，公共管理是公共行政的新范式。按照休斯的观点，传统的公共行政有四个方面的永久性原则：其一，政府组织及其结构应根据官僚体制（科层制）的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。其二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务；换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。其三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家的事情，政治与行政的分离可以保证责任制的落实。其四，行政被当作一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。传统的公共行政学理论及实践是与西方工业社会的政府管理相适应的。随着西方社会由工业社会向后工业社会和信息社会的转变，这种理论及模式越来越不适应，包括体制僵化、效率低下、缺乏活力、公共产品和服务提供缺乏等弊端。因此，从20世纪70年代以来兴起的公共管理运动可以看成是对传统公共行政的一个新的发展。
公共管理不是简单地对传统公共行政模式和运作方式进行操作层面的局部调整，而是具有模式转换性质的一种全面清算和创新。对于这种公共管理范式，西方学者作了不同的概括和描述。波立特（C.Pollitt）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为公共管理主要是由20世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在政府管理中的运用。胡德（C.C.Hood）则把公共管理的特征概括为七个方面：①向职业化管理的转变；②标准与绩效测量；③产出控制；④单位的分散化；⑤竞争；⑥私人部门管理的风格；⑦纪律与节约。经合组织1995年度发展报告《转变中的治理》把公共管理的特征归纳为八个方面，即转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善质量管理；加强中央指导职能。尽管西方学者对公共管理范式的解读各不相同，但他们都具有一个相同或相似的取向，即都以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共服务质量为特征。
第三，公共管理对传统公共行政的突破点。综合各方面的观点，公共管理与传统的公共行政相比，在以下几个方面进行突破：一是借鉴企业管理经验，建立企业式政府。美国学者奥斯本提出了企业家政府理论。这一理论要求政府管理引入企业管理的做法。概括起来，有十项原则：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。公共管理理论以公共选择等为理论基础，认为在政府与社会的关系上，政府不再是高高在上的官僚机构，主张建立一个“企业式政府”。一个政府官员，应该是负责任的“企业家或企业管理人员”，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。新公共管理改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管制”行政而是“服务”行政。对公共服务的评价，应以顾客参与为主体，通过客观介入以保证公共服务的提供符合顾客的偏好，从而产出高效的公共服务。二是公共管理中引入市场竞争机制。
公共管理理论认为，政府是公共服务的提供者，但并不意味着所有的公共服务都应该由政府提供，对公共服务的垄断应该予以取消，要让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。政府要针对公共服务的不同性质采用不同的方式。比如，对一些公共服务机构如医院，不一定由政府提供服务，可以通过招标、合同出租等方法将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其进行绩效评估并提供相应的报酬即可；而对影视业，政府完全可以不从事该活动而由私营部门承担；对于高校，政府应该积极培育市场，鼓励人们积极参与。三是以效益为主要价值取向，提高行政绩效。追求行政效能是公共管理的出发点和落脚点。与传统的公共行政不同，公共管理主张严格的行政规制、实行严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据目标对完成情况进行测定。传统的公共行政往往重投入，忽视效果。而公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。公共管理理论还主张广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。这些管理手段和经验包括项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣、绩效工资、人力资源开发和组织发展原则等。
3.作为公共管理的治理理论
治理对应的英文是“governance”，源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。与治理相对应的是统治（government）。两者常常被交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。
20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家，赋予了治理新的含义，对治理作出了新的界定。治理理论的主要创始人罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著作中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到授权，却能有效发挥作用。
与统治不同，治理指的是一种共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换言之，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。从中，我们至少可以看出：治理与统治并不是没有关系的两个范畴，事实上，两者并无本质区别。治理与统治的目的一样都是创造条件以保证社会秩序和集体行动。不仅如此，两者在使用上常常呈现出你中有我、我中有你的状况；治理意味统治发展的新阶段，是对传统政府统治模式的“扬弃”。英国政治学学者格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理具有五个论点：其一，治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；其二，治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；其三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；其四，治理指行为者网络的自主自治；其五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。罗茨则认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个动态的过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
尽管治理对应的是统治，但是，政府治理也同样可以看成是广义政府管理的新的要求，或者是政府管理的一种新模式。因为广义政府管理就包括统治职能和含义。根据全球治理委员会的观点，政府治理最突出的特点就是要求人们重新理解政府：一是传统观念认为公共事务的管理权属于政府，政府是单一的管理中心。治理理论认为，任何国家的公共事务管理中心从来就不止一个。特别是福利国家对公共服务职能的强调，使得大量从事生产和经营活动的国有、国营部门出现在公共领域，增加了政府的复杂性。于是许多私营和志愿性机构也愈来愈多地参与到公共产品服务中来。简言之，传统的政府统治或政府管理认为主体是单一的政府，而治理理论则认为，除了政府之外，各种公共机构和私营机构也是参与者。二是传统的政府管理权力运行方式是自上而下的，而治理则是一个上下互动的过程。治理“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”三是如果说传统政府管理的制度要素是无限政府、人治政府、专制政府和集权政府，那么，与此相反，政府治理的制度要素则是有限政府、法治政府、民主政府和分权政府。政治治理理论的提出，对于政府公共舆论管理具有重要意义：政府治理理论的一些理念对于公共舆论管理同样适用，也是目前政府公共舆论管理领域之必需。
4.公共管理理论对政府公共舆论管理的意义
公共管理理论对于政府公共舆论管理具有极为重要的借鉴意义和价值：
政府公共舆论管理要注重公共性原则。因为公共管理以公共事务为对象，与每一个社会成员都有直接或间接联系。因此，尊重公民的基本权利，特别是尊重以公共利益为基础的公共舆论就成为公共管理的一项基本要求。公共管理要求管理主体具有多元性，政府部门不再是公共产品和服务的唯一提供者，它必须依靠与公众、企业、非赢利组织共同治理。相应地，政府公共舆论管理也要走出依靠各方面力量共同“治理”的新路子。公共管理的实质是公共权力的行使和运用的过程，作为权力之源的公民自然具有监督和控制的权力，政府必须接受公众的舆论监督，从而达到使公共管理真正服务于公共利益的根本目的。
政府公共舆论管理要注重适应性原则。任何一种公共管理系统都需要与外部环境相适应，才能有效地解决公共问题，促进社会发展。我国正处于社会转型时期，原有的政府公共舆论管理存在着政府干预过多、统得太死、人们缺少自由度等弊端。作为“社会公器”的新闻媒体还没有引入市场竞争机制，缺乏活力。借鉴公共管理的原则就要求作相应的改革，提高政府管理对外部环境的适应性。
政府公共舆论管理要注重效能性原则。效能包括效率和功能，效能性原则要求政府决策科学化、决策过程合理化。要充分发挥公众在决策过程中的作用，扩大公众政治参与的积极性并提高决策参与能力。
政府公共舆论管理要注重法治性原则。法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。公共管理必须在宪法和法律许可的框架下进行。政府公共舆论管理也不例外。但是，长期以来，我国相关法律体系严重滞后，而现有的法律也缺乏操作性，这就使政府公共舆论管理带有不少主观性和随意性的特点，需要加以重视和解决。
政府公共舆论管理要注重回应性。增强政府及其他公共管理主体对公民和社会的回应性，是提高和保证公共管理效能的重要途径。公共管理的回应性要求政府必须对公共舆论保持高度关注，通过公共舆论及时了解公众需求，发现公共管理中存在的问题，及时做出改进和完善。回应性还要求政府要切实尊重和保护公民的权利，包括利益诉求表达权，保持公共决策信息系统的开放性和决策系统的有效输入和反馈，从而实现政府与公众之间的良好互动，政府与其他组织的良好合作。
政府公共舆论管理要注重公平性。现代信息社会技术的进步和通讯网络的发展为各种非政府组织和普通公民参与政府决策和公共管理活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强，使公民对政治和公共管理事务的了解日益增多，要求政府管理坚持公平与效率并重。特别是在努力构建和谐社会的条件下，政府要努力为公民平等享有各方面的权利创造良好的条件。政府公共舆论管理还要注意保护弱势群体的舆论表达权，为他们的政治参与提供平等的话语平台。
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