——马克思
如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。
——麦迪逊
自法国思想家卢梭提出“公意永远是公正的”命题以来，民主就同公共舆论结下了不解之缘：“多数人的意愿构成了民主的基本结构”。以民意为核心的“多数裁定原则”无可争辩地成为现代民主制度运行的基础性原则。舆论权是公民的一项基本权利，维护公众舆论权也是民主国家和政府的一项基本职责。维护公众的舆论权意味着要限制和约束国家任意使用权力压制人民意见的表达，同时保障人民可以以表达意见的方式来影响国家权力的实施。正如民主化是一个过程，永无止境一样，维护公众舆论权也是一个永无止境的过程，区别只是不同国家紧迫程度和艰巨性不同而已。
一、公众舆论权与公共舆论管理民主化
公众舆论权是民主国家对公共舆论实施管理和调控的前提和基础。世界上绝大多数国家都从宪法和法律上对公众舆论权进行确认和保护。但公众舆论权的实现并不随宪法和法律的确认而必然实现，公众舆论权的真正实现还需要有民主的政治文化和政治制度、良好的公众素质以及市民社会的发育成熟、具有良好自律的大众传媒、法治保障和政治宽容、政治公开等许多社会政治条件的支撑。
（一）公众舆论权的内涵与特点
1.公众舆论权概念的提出
公众舆论权，是公民的一种民主权利，既是一项基本的公民权，也是一项包容性强，结构丰富的权利，是法律、法规及政策对公共舆论领域各种关系主体能够作出一定的舆论行为或者不作出一定舆论行为，以及要求他人作出一定舆论行为或不作出一定舆论行为的许可和保障。具体而言，就是指公众舆论权主体在政治民主、政治宽容和法治保障下，充分地享有包括知情权、参与权、表达权和监督权在内的政治自由和权利，对政府及其行政行为施加强有力的舆论影响和监督，实现公众和社会的政治参与。在人类历史上，与舆论和舆论权利相关的概念很多，诸如思想自由、表达自由、言论自由、出版自由、集会自由、请愿自由、游行自由、示威自由以及采访自由、编辑自由、报道自由、批评自由等新闻自由和新近出现的知情权、反论权、接近权，等等。为了便于深化这方面的研究，人们在上述概念基础上试图提出带有总揽性、概括性的概念。
历史上，与公众舆论权相关的核心概念主要有三个：一是言论自由权。所谓言论自由是指公民在法律规定或法律未加禁止的范围内，通过口头语言、书面语言或象征性语言等形式，按照自由的意愿发表意见、交流信息的权利。广义的言论自由包括了言论、集会、结社、新闻等自由。言论自由是公民最基本的权利，而其他的权利都是从言论自由权中引申出来的。从这个意义上说，言论自由是一个基础性的概念。二是表达自由权。国内不少学者认为，言论自由的范围比较狭窄，表达自由才是一个总体性概念。表达自由是“言论、出版、著作、新闻等自由的合称，是指公民有权通过口头、书面或音像设备自由地表达自己的思想和意见。”1789年法国《人权宣言》第11条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版的自由。”《世界人权宣言》第19条规定：“任何人都有权享有发表意见和表达的自由；这一权利包括不受干扰地坚持自己意见的自由，通过媒体，不分国界地寻求、接受和分享信息的自由。”
《公民权利和政治权利国际公约》第19条关于“意见、表达和信息自由”规定：“人人应有权持有意见，不受干预。”“人人应有表达自由的权利；此项权利包括寻求、接受、传递各种信息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的，或通过其所选择的任何其他媒介。”从中可以看出，表达意见的自由是言论出版自由的依据，表达自由比言论自由内涵更加宽泛。第三种就是舆论权的提法。比如肖金明在《舆论权论纲：意义与功能》一文中认为：“舆论权既具有权利意义，又具有权力价值，具有权利和权力双重属性。它首先是一个权利体系，与知情权、思想与言论自由、新闻自由等密切关联，其次构成一种特殊社会权力，即政府之外的第四种权力。”如同民法上的人身权是一项涵盖了人的姓名权、肖像权、人格尊严权、生命健康权等多项与人身相关的权利的总和性权利一样，舆论权亦不是一项具体的权利，它具有极强的包容性。是否具有舆论权，不仅取决于政治认同和宪法保障，而且包括相应的物质和程序等的保障。
上述三种概念既有自身特有的规定性，同时又相互交叉，言论自由带有基础性，表达自由带有总括性，舆论权则强调了权利属性。本书使用公众舆论权并不排斥上述三种表达，而是把这些内容包含于其中，并强调了集权表达的权利。
2.公众舆论权构成及含义
作为一个概括性、集合性概念，是表达权、知情权、监督权、参与权等的总称，舆论权的内容十分宽泛。
第一，表达权。简单地说就是公民个人或集体依法自由表达自己意见和建议的权利，包括三个方面的内容：
言论自由权。上文已经讲过，所谓言论自由是指公民在法律规定或法律未加禁止的范围内，通过口头语言、书面语言或象征性语言等形式，按照自由的意愿发表意见、交流信息的权利。可以分为三个层次的内容：①寻求和接受信息的自由。人类为了生存和发展，必须认识和改造主观和客观世界，必须组成社会和进行交往沟通，为此，就要寻求和接受前人和他人的经验，享有寻求和接受信息的自由。否则，生存和发展将不可能。②思想和持有主张的自由。寻求和接受到的信息，成为思想的资源，经过加工成为思想、主张和意志。这种思想、主张和意志，不应受到干扰和禁锢，否则发展将会停止，生存将受到威胁。③以各种方式传递各种信息、思想和主张的自由。法国学者让·达尔西认为，“比之《世界人权宣言》中阐述的基本人权更重要、更全面的权利概念，那就是传播权。”传播和交流是实现言论自由权的保障，它要求政府保障传播自由和提供传播表达的渠道和条件。言论自由是人们认识、接受、发展和传播知识、经验以及真理的重要形式，保障言论自由是对人的关怀和尊重。它与其他自由和权利一起成为现代市场经济、民主政治和现代国家立国的基础。
新闻自由权。新闻自由一词的英文是Freedom of Press。这个词在西方国家的不同历史时期有过不同的内涵。在文艺复兴期间，Freedom of Press仅指言论自由，即文艺复兴运动先驱们反对教会的思想禁锢，争取自由表达自己的意见。17世纪初，西欧各国印刷术广泛运用，Freedom of Press主要指出版自由；到报刊开始在西欧各国兴起，Freedom of Press又指报刊自由。而现在，在原有的含义基础上，突出强调了信息交流的自由。现在，一般都译为“新闻自由”。新闻自由主要是指创办媒体自由、采访自由、编辑自由、通讯自由、出版自由、批评自由等，是公民言论和出版自由权在新闻传播领域的延伸和派生，属于新闻工作者的基本权利。
传媒接近权（the right of access to mass media）。传媒接近权即一般社会成员利用传播媒介阐述主张、发表言论以及开展各种社会和文化活动的权利，同时，这项权利也赋予传媒应该向受众开放的义务和责任。这个概念反映了资本主义媒介制度下的社会成员的言论自由或表达自由的权利与媒介的资本主义私人占有制之间的巨大矛盾。1967年，美国学者J·A·巴隆发表了《接近媒介——一项新的第一修正案权利》一文，首先提出了“媒介接近权”的概念。1973年，他又出版了《为了谁的出版自由——论媒介接近权》一书。巴隆认为，美国宪法第一修正案规定的“出版自由”所保护的是作为一般社会成员的受众的权利，而不是传媒企业的私有财产权；在传媒越来越集中于少数私人资本的现代，广大受众越来越被排斥在传媒之外，因而必须把第一修正案的权利归还给它的真正拥有者——读者、视听众。这一概念是指作为信息接受者、利用者的公民有权接近和利用大众传播媒介表达自己的主张、意见，有权要求大众媒介刊登或播放其意见、广告、声明、反驳等，有权要求大众媒介传播自己想要传播的信息。
第二，参与权。即通过舆论参与国家政治和社会生活的权利。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。公民政治参与的方式有很多，诸如政治投票、政治选举、政治结社、政治接触、政治冷漠、政治表达等。其中，政治表达，即舆论权的行使是政治参与的一种重要方式。公民通过法定的途径和方式表示自己的政治观点和政治态度，从而影响政府决策和行为。由于舆论是一种集体行为，可以形成一种集合效应，使政府明显感到某些利益要求和支持意向。现代社会的舆论参与主要是通过大众传播工具而实现的。在资本主义国家，舆论被作为基本人权之一加以提倡，但实际上西方各国都对这些参与自由加以立法、司法和行政管理等方面的限制。社会主义国家人民运用政治舆论在国家政治生活中发挥着重要作用，影响公共决策，监督国家机关和政府官员的行为等。
第三，知情权（知晓权）。知情权的英文是Right to Know。知情权（知晓权）在广义上说，指的是社会成员获得有关自身所处的环境及其变化的信息、保障社会生活所需的各种有用信息的权利，从这个意义上来说，它也是人的生存权的基本内容。从狭义上来说，知情权（知晓权）指的是公民对国家的立法、司法和行政等公共权力机构的活动所拥有的知情或知察的权利，这是公民的一项基本政治权利，也意味着公共权力机构对公民负有信息公开的责任和义务。知情权概念最早出现在1766年瑞典新闻法中，但首先使用知情权的是20世纪40年代中期美国记者库柏。美国“五角大楼案”在维护公民知情权的进程中具有里程碑意义。知情权是舆论表达权、参与权的前提，如果公众对政府的方针政策等信息不知情，则谈不上其他舆论权利，也不利于提高公众参与国家政治生活的素质和能力。
第四，监督权。舆论监督有广义与狭义之分。广义的舆论监督是指公民通过一定的组织形式和传播媒介，充分发表意见、建议，表达自己意志的权利和通过自由地表达舆论影响公共决策、监督一切不良行为的一种社会现象。狭义的舆论监督是指新闻舆论监督，指一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共领域的言论空间中通过公开指控、评论、提出建议等手段所体现出来的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不正当行为的监督与制约。对政治权力的制衡和监督是人类社会政治发展进步的最重要成果之一，也是人类社会在对封建专制政权进行斗争中逐步取得的重要成果，对舆论监督权利的承认和保障既是这种重要成果的组成部分，也是体现政治民主的最重要的内容之一。
3.公众舆论权的性质及特点
公众舆论权是私益权与公益权的结合。作为私益权，公民通过舆论权的行使，能够自由发展自己的人格权利，同时通过这种行为积极参与国家政治生活，体现个人在国家和社会生活中的主体性，从中获得物质与精神上的利益或满足。私益权的根本目的是促进作为社会人、政治人的权利主体的价值实现。由于公共舆论代表公众意志，传达民主的声音，是在社会普遍性认知和接受程度下所表达出来的公意的声音。因此，舆论权又具有公益权的性质。舆论权是人民当家做主的重要体现和实现条件，它可以激发公众对政治事务的思考，提高民众对国家事务的参与感与向心力；能够影响政府决策，使政府的政策符合人民群众的根本利益，使人民群众的意志在政策上得到实现；舆论通过对公共权力的制约功能，及时揭露政府官员的腐败行为，形成一种强大的公众舆论压力，促使公共问题得以妥善解决，使被监督者在舆论的压力下保持警醒而正当行使权力。
根据肖金明等人的分析，公众舆论权的主要特点有：
首先，公众舆论权是一项基本权利。在民主社会，舆论权是人权不可缺少的一个组成部分。如果人无自由，将沦为没有人格的奴隶；如果人无财产权，将失去人格的独立；如果人无思想和表达思想的自由和权利，其人格也将是不完整的。资产阶级启蒙思想家在论证“天赋人权”过程中，都把舆论自由作为一项重要的权利。密尔对此进行过详尽的论证。他是这样推理的：“第一点，若有什么意见被迫缄默下去，据我们所能确知，那个意见却可能是正确的。否认这一点，就是假定了我们自己的不可能错误性。第二点，纵使被迫缄默的意见是一个错误，它也可能，而且通常总是，含有部分真理；而另一方面，任何题目上的普遍意见亦即得势意见也难得是或者从不是全部真理；既然如此，所以只有借敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补足。第三点，即使公认的意见不仅是真理而且是全部真理，若不容它去遭受而且实际遭受到猛烈而认真的争议，那么接受者之多数抱持这个意见就像抱持一个偏见那样，对于它的理性根据就很少领会或感认。不仅如此，第四点，教义的意义本身也会有丧失或减弱并且失去其对品性行为的重大作用的危险，因为教条已经变成仅仅在形式上宣称的东西，对于致善是无效力的，它妨碍着去寻求根据，并且还阻挡着任何真实的、有感于衷的信念从理性或亲身经验中生成出来。”
对于人来讲，舆论权与人身权、财产权几乎可以相提并论，应当属于基本人权范畴。伏尔泰曾经说过，我可以不同意你的观点，但我誓死捍卫你发表意见的权利。因为这是不可剥夺的“天赋人权”。对于社会来说，舆论权是一项大众性权利，与民主、平等相联系，是社会自主性的体现。从法治的角度讲，舆论权属于宪法性质，现代民主国家都通过宪法和法律保护公民的舆论权，使之具有不可或缺、不可取代、不可转让的基本权利性质。
其次，公众舆论权是一项发展性的权利。舆论权经历了一个历史的发展过程。尽管传统专制社会中也有允许民间议论朝政，间或也存在和传播民间舆论，但并不存在以言论、出版等自由为表现形态的舆论权。公众舆论权是伴随着资产阶级革命而形成和发展的一项权利，具有近现代意义的权利。公众舆论权本身也经历了一个从一元到多元的发展过程。在资产阶级革命时期，由于大众媒介发展规模很小，新闻界尚未发展成为独立的职业阶层，“一方是权力，一方是市民和新闻事业，这一简单明快的对抗关系，形成了自由的结构，可以说是当时言论自由的基本构图。”表明这时的舆论权还是一元结构。19世纪中后期，大众传媒迅速发展，出现了独立化趋势。在英、美、法等国家相继出现了发行量在几万甚至几十万份的报纸。随着新闻界地位的上升和独立性增强，公众的言论自由与新闻自由分离，从而形成了公众舆论权和新闻舆论权并立的二元格局。与此同时，公众舆论权的内容也经历了一个内容多样化的发展过程。舆论权的传统内容以言论自由为核心，包含了出版自由、集会自由、游行自由等多项与舆论密切相关的权利。
随着新闻业的不断成熟和发展，新闻采访自由、编辑自由、报道自由、批评自由等构成舆论权的重要组成部分。20世纪中期，美国爆发了新闻界和律师界争取知情权的运动。随着“情报自由”、“阳光照耀下的政府”等立法的推进，知情权在美国、日本等许多国家成为社会公众、新闻媒体的一项重要权利。另外，由于现代大众传媒的垄断化、公众与报刊的疏离，使公众的言论自由等舆论权受到来自非政府一极的限制，于是出现了旨在克服报刊和大众疏离矛盾，保障社会公众自由地接近、利用报纸、广播等大众媒介表达自己的意见的机会的权利，被称为“媒介接近权”。知情权、接近权同其他与舆论相关的权利，比如反论权、隐私权等成为舆论权的重要内容。
第三，公众舆论权是一项结构性权利。在与舆论相关的权利群中，思想自由是最基本的权利，如果没有思想自由，言论自由、出版自由、集会自由、游行自由等表达思想的自由将是难以想象的。但是，这些自由是一个整体，相互联系，缺一不可。正如马克思所言，“自由的一种形式制约着另一种形式，正像身体的这一部分制约着另一部分一样。只要某一种自由成问题，那么整个自由都成问题”。所以，舆论权中的各项权利和自由的良性互动将便于舆论权释放更强的能量，使舆论权的能量与其促进政治革新和人权保障、强化社会监督和社会稳定等功能相适应。舆论权的结构还表现为公众舆论权与新闻舆论权的并立。公众舆论权与新闻舆论权应当构建一种良性互动关系，形成舆论的统一战线和舆论合力，并与公权力形成一种相对关系。两者的良性互动便于产生强大的舆论能量，而两者的疏离甚至对立却只能削弱和消释舆论的效力，从而弱化舆论权的政治和法治功能。公众舆论权与新闻舆论权不能协调统一，并非舆论权的结构性缺陷，而是两类舆论权的关系性缺陷，更多的是新闻业自身的结构问题。
此外，舆论权与人身权、财产权不同，人身权和财产权的主张和实现维护和保障着人的安全和利益，舆论权则在言论自由、出版自由、集会自由、采访自由、编辑自由等权利和自由的个体性和群体性的主张和实现中转化为一种社会权力。宪法赋予公民包含着多种权利和自由的舆论权的主要意义侧重于促进和实现普通公众对政府生活的民主参与。政治民主化愈来愈依赖于公众的政治参与。公众通过行使舆论权，以舆论的形式作用于政府生活。因此，舆论权可以视为与政府权力相对的权力，体现为市民社会对政府生活的间接决定力、支持力和抵触力。舆论营造的是一种社会氛围，这种氛围构成了政府权力生存和发展的基本环境。政治民主化程度主要表现为舆论权的广度、深度、力度和适度，体现在政府权力对于舆论权产生的间接决定力、支持力和抵触力的承受和接纳程度。
（二）公众舆论权与民主政治
政府对公众舆论权的维护前提是实行民主的政治与社会制度，在专制制度下根本不可能有真正意义上的公众舆论权。因此，准确地把握和理解公众舆论权，必须对民主、民主化、政治发展以及民主制度的构成与实现条件进行研究和论证。
1.民主的含义及实现条件
民主是一个历史久远的概念。不同时代，不同阶级赋予民主以不同的含义。王浦劬、燕继荣认为，有关民主的含义中最有代表性的有四种：其一，民主是按照人民的意志进行政治统治。这种观点被人们称为“古典民主理论”，代表人物是洛克和卢梭，并为密尔、柏尔、麦迪逊等人所继承。其二，民主是人民投票决定权力的归属。这一理论被人们称之为“精英民主理论”，代表人物是奥地利经济学家熊彼特。其三，民主是多利益集团的相互作用。这种民主观被称为“多元民主”，代表人物是现代美国政治学家R·达尔。其四，民主就是人民参与政治决策。代表人物是英国社会主义者、政治学家柯尔。这些定义从不同角度揭示了民主的含义，都具有合理性的一面，同时，也都有局限性的一面。笔者认为，第一种定义是民主的本意，而其他定义或多或少都是从这一定义演变和引申出来，揭示的是民主的制度特征和实现方式，有的则是对这一定义的补充。
关于民主的实现条件，也有不同的描述。林肯在1863年葛底斯堡演说中讲到了民主的内容和特征，他认为，民主就是“民有、民治、民享之政府”。对于这三个词，萨托利这样解释：“民有，是指自治的人民，即直接的民主；相反，人民是统治的对象，人民是被统治者；从统治的合法性来自人民的同意这个意义上说，统治源于人民；统治是经人民选择的；统治受人民指导。民治的含义则较为笼统……民享则是明确地指为了他们（人民）的好处、利益和福祉。”这充分说明民主是现代政治权力的合法来源，是政治权力的伦理基础。可以说，没有民主的政治，不应该称为是合法的政治、合理的政治。在此，萨托利提出了现代民主制的条件。“现代民主制度取决于有限的多数原则；选举程序；和代表权的转移。”英国政治学家菲利普·施米特和特里·林恩·卡尔则认为民主是一种管理体制，其中统治者在公共领域中的行为要对公众负责，民主包括八个要素：
第一，民主所代表的是：公共利益，包括在国家强制力下支持制定约束社会的集体规范，做出约束社会的集体选择。
第二，公民是民主政治最与众不同的要素。
第三，竞争是民主政治的本质属性之一。
第四，民主政治等同于公正、可靠、定期举行的选举。
第五，民主政治另一被人民普遍接受的形象是，它等同于多数民众统治（majority rule）。
第六，合作一直是民主政治的重要特征。
第七，市民社会作为其前提基础。
第八，代表，无论是直接或间接选举产生的，在现代民主政治里真正发挥着最大的作用。这里是一种运作机制的民主，而公民、社会、合作、多数制、选举、代表等是建构民主体制的基石。其中，政府与公民的关系是主要范畴。
在论述民主条件时，不少学者还认为，要使民主得以运行，必须具备一定的程序条件，“就其本质而言，它们是民主政治存在的必要条件而非充分条件。”
从以上程序性条件可以看出，作为权力来源的人民和作为建构现代民主政治基础的公民权利，是构成民主政治及参与政治活动的基础。这些公民权利包括了言论自由、公开和多渠道获取信息的权利，就政治问题自由发表意见而不受惩罚的权利等，换言之，缺少公众舆论权，民主就是不充分的、有缺陷的。
2.民主化与政治发展
民主化是西方学者在研究政治发展理论时提出的一个概念，也是政治发展的一个核心概念。
二战结束以后，亚、非、拉一系列新的、独立的民族国家出现以后，不仅面临着发展经济、消除贫困的问题，也面临着政治制度的有效选择问题。西方发达国家为了继续对这些国家予以控制和施加影响，全面推行对社会主义阵营的“冷战”政策，在提供经济援助的同时，开始对这些国家的政治制度模式进行研究，从而形成了旨在推广西方政治模式和政治文化的政治发展理论。政治发展，从其本源上讲，是特指发展中国家由传统政治体系向现代化政治体系变迁的历史过程。
在《政治发展的诸方面》一书中，派伊把不同学者对政治发展的内涵理解为十个方面，即：“①政治发展是经济发展的政治前提，是适应并促进经济发展的政治条件或政治形式的生成过程。②政治发展是工业社会典型政治形态的生成过程。③政治发展是政治现代化，而这种政治现代化又是以西方的政治现代化为参照标准的。④政治发展是民族国家的运转和建设过程，政治发展首先是一种国家政治制度中的民族主义政治形式。⑤政治发展主要是国家行政与法律方面的发展，即现代行政组织、行政秩序与法制的发展。⑥政治发展是政治动员与政治参与的过程。⑦政治发展即是建设民主政治。⑧政治发展是一种稳定而有序的政治变迁，是一个社会能够理性而有目的地控制政治过程，引导社会变革的方向。⑨政治发展是政治系统的能力的提高过程，其中主要指政治动员和权力行使能力的提高。⑩政治发展是多元社会变迁的一个侧面。”
纵观整个政治发展研究，几乎所有的论著都是围绕两个主题而展开的，这就是政治民主和政治稳定，有民主优先论和稳定优先论之分。正如亨廷顿和多明格斯所指出的：“政治发展的讨论常常集中于讨论朝什么发展，而不是发展什么。这两个‘什么’发展曾是广泛分析的题目，它们就是政治民主和政治稳定。”“政治发展的早期分析文章往往倾向于把政治发展进程界定为朝向政治民主的进展。而民主发展反过来又与经济发展的进程有关。”
许多政治发展的研究者之所以特别强调政治民主在第三世界国家发展中的重要性，是因为他们都深信，政治民主与经济的发展之间存在着正相关关系，即经济的发展必然要求政治民主的发展，而政治民主的进步又会促进经济的增长。阿尔蒙德认为：“政治经济增长、发展、现代化、进步，不管如何称呼，都包含着由四个因素支配的积极和向前发展的运动，即包括四个变量：两个政治变量，两个经济变量。”这两个政治变量就是“政府能力（或权力）”与“人民参政情况（或民主化）”。两个经济变量则是“经济增长（或财富）”和“分配（或福利）”。派伊也坚决主张“民主政治有助于经济发展。反对那种专制和集权体制有助于经济发展的论断。”同上。李普塞特的研究表明，“民主制度的存在与高水平的经济发展之间有着高度的相互关系”，而鲁塞特、达尔、卡特莱特、麦克龙和克纳德、纽鲍尔、迈尔和杰克曼等人后来的研究也证实了这一点。甚至有人还精确地指出，“当社会通过人均收入达到1960年时的300至600美元这一过渡区时，民主也许就会出现”。从终极意义来看，无论是权威的建立还是秩序的维持，其本身并非真正的目的，而是手段，是实现更高级的价值目标的前提。而许多学者认为，这个更高价值目标，便是政治民主。因此，民主的精神不死，从事政治发展研究的政治学家即使在强调秩序和政治稳定时，也没有放弃对民主的追求与向往。
从政治发展的角度，民主化也就是一个国家政治民主从不完善走向完善的过程。从民主的价值目标看，民主化不等于西方化，不是照搬照抄西方民主模式。当然，也要善于吸收和借鉴西方民主制度建设中的有益经验。从民主建设的过程看，必须在维护政治秩序的前提下有序推进民主化。笔者认为，结合中国特有的政治文化，我们民主化所要实现的目标应该包括三个层次内容：首先，作为国家制度层面上的民主政治，主要指的是一种国家政权体制形式，比如，国家机构、国家管理、政党制度、选举制度等；其次，作为公民和团体层面上的民主政治，体现为人民广泛参与国家政治；第三，从社会发展目标的角度，把民主政治认作政治发展最终追求的价值目标。从民主化的内容来看，民主化则主要包括：一是公众对公共事务的积极参与程度。即全体社会成员自愿通过各种合法形式和途径，直接或间接参与国家政治生活的程度。社会大众能否参与国家和社会事务管理或影响政治生活，是专制政权与现代民主政权的重要区别，也直接涉及社会成员愿望的体现程度、决策的正确与否、监督的力度以及社会成员的主体意识和政治责任感的强弱。二是政治的公开程度。政治公开化就是要增强政治生活的清晰度和透明度，使广大人民群众能够更好地了解政治过程，更好地参政议政。三是利益表达程度。所谓利益表达，是指社会成员向政府提出利益要求，并积极影响决策制定和执行，从而使自身利益得到最大限度满足的政治行为。这就要求政府的决策要充分体现人民群众的根本利益，同时兼顾到各方面的具体利益诉求。四是政策输入程度。即采纳社会成员意见要求的程度。特别是在决策过程中要注意倾听社会各方面的意见和建议，加强意见的双向沟通与反馈，从而实现决策的科学化和民主化。五是权力的认可程度，亦即权威的获得和认可程度。这是民主政治的重要检验标准，也是“善治”所追求的目标。
（三）公众舆论权实现的条件
公共舆论作为社会公众对共同关心的某一社会问题或某一社会现象形成的集合性意见和看法，其形成需要具备一定的条件。
1.公众舆论权实现的基础条件
公众舆论权实现的基础条件至少包括公共事务、集体心理及文化思想，这些基础性条件构成公共舆论形成的基本条件。首先，人们共同关心的社会问题和普遍关注的社会现象，皆属于公共事务范畴，构成公共舆论的导源。公共事务通常指涉及许多人的共同利益，或产生共同兴趣的政治、经济或其他社会事务。公共事务因其涉及众人利益，受到社会公众的关注，围绕公共事务便会自然出现各种各样的意见。与公共事务相对应的是个人事务，简称私事，私事一般只与个别人有利害关系，一般不会引起众多的关注，一般不能成为公共舆论的对象。其次，集体心理指处于一定社会共同体的人所持有的相同或相近的心理特征，主要包括趋同心理、信任心理和怂动心理等。集体心理构成了舆论的心理基础，人们生活在社会共同体中，渐渐形成集体性的情感、兴趣和言论行为习惯，对同一公共事务能够产生一致的思维反应和情绪共振。再次，舆论结构最深层次的部分是舆论的源泉，由共同的文化积淀形成。在社会文化同质性高的状态下，容易形成共同思想和公共舆论，而在文化异质性高的社会中，人们思想差异较大，并且不能形成信任心理，难以产生统一舆论。
2.公众舆论权实现的政治社会条件
除了上述基础性条件外，还存在着一些影响舆论作用发挥的社会政治条件和因素：
第一，市民社会的发育和形成。按照哈贝马斯的观点，市民社会是公共舆论生成的重要条件。这个条件包括：一是公众对社会事务的适度关心。没有公众对公共事务的关心，便没有共同的问题和认识，也就不可能形成公共舆论。二是存在社会的多元结构。没有分歧，就没有舆论。整齐划一的社会难以形成真正的舆论。市民社会的多元结构正是公共舆论生成的社会基础。美国哈佛大学教授昂格尔讲到法律形成时指出，就任何一种相互竞争的政治力量而言，都不希望有损于自己的利益：君主希望拥有不受约束的权力，贵族怀念超法律的特权，第三等级也希望法律不要限制他们贸易。他们都不希望法律约束自己，而又都希望法律约束他人。由此产生的法律必然不再只反映某一阶级的意志，而成为协调各种利益并凌驾于他们之上的力量。公众舆论的形成也同法律一样，如同没有多元化便无真正的法治一样，没有多元化便没有真正的舆论。
第二，政治公开性和透明度。政治公开化是“现代政治的一个基本特征，也是现代法治政府的根本内容。”就政治而言，没有公开化便没有民主化，政府生活的公开化是政治民主化的前提。政治民主化的基本含义之一，是让公众充分了解公共事务，实现社会大众对政府生活的有效监督，而社会大众对政治过程特别是政府的有效监督就依赖于政治公开。现代舆论的生成以及由此产生的舆论监督不仅需要言论自由、新闻自由以抗拒政府权力的干预，而且还需要具备言论与新闻的实际内容。因此，要求获知公共事务的信息是言论自由与新闻自由的逻辑结果，也是公众舆论权实现的重要条件。瓦耶纳说：“仅仅取消新闻检查是不够的，必须允许新闻公开，并且流通。真正名副其实的新闻自由只能是保障大家认识和传播的自由。”
第三，具有自律意识的大众传媒。新闻传媒应该具有相对独立性，应当是开放的，应当面向政府和社会大众。面向政府主要是指大众媒介应当成为政府的相对力量，与社会共同承担起督促政府、监督政府的责任；面向社会大众主要是指新闻媒体应当成为社会舆论传播的渠道和公共舆论展示的阵地，与大众协力维护政府的正当性和社会正义性。开放的新闻媒体才是真正的大众传媒，它是政府和社会形成良性互动的前提，大众传媒促成的政府和社会的良性互动应该体现为两者无障碍的交流和相互信任。如果新闻媒体局限于为政府服务，成为“传声筒”式的针对社会的政治宣传阵地，公众舆论将因缺乏传播渠道和展示阵地而支离破碎从而难以形成社会气候，甚至沦落为散布和流传于街头巷尾的民间趣闻、轶事甚或流言。为此就需要加强媒介自律，保证大众媒介能以“真实、公正、不偏不倚”为价值取向，尽量做到客观、准确、公正，与公众舆论保持一致。
第四，法治保障和政治宽容。无论是一般公众还是新闻媒体其舆论权都不是无限量的，都应受到宪法和法律的规范。但宪法和法律更应从自由保障的角度看待舆论权，为舆论权的主张和实现提供法治的保障。另一方面，政治国家对于社会公众的言论自由、新闻媒体的独立思考，以及来自舆论的批评和异见，应持平和的态度。没有对舆论权的充分的法治保障和政治的宽容大度，就难以有健康的舆论环境，也就难以提升舆论的品位和水平。
二、维护公众舆论权的相关理论
政治民主化的必然性决定了政府公共舆论管理民主化的必然性。自人类有史以来，围绕民主的必然性的争论从来没有停止过。但在现代社会，“民主是个好东西”的观念深入人心，“在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一种。也就是说，相对而言，民主是人类迄今最好的政治制度。”相应地，我们说包括言论自由、新闻出版自由等在内的舆论民主也是一个好东西，没有舆论权根本就谈不上民主，它是辨别真民主、假民主的主要标志之一。
（一）资产阶级经典作家论公众舆论权
公众舆论权的提出，最早是在资产阶级同封建专制政权斗争过程中提出并加以论证，并在资本主义国家的宪法和政治制度上得以确认，从而成为资本主义国家进行政治统治的一项重要原则。资产阶级经典作家从天赋人权、意见自由市场和人民主权三个方面展开论证。
1.公众舆论权是公民不可剥夺的自然权利
天赋人权又称“自然权利”（natural right），基本精神是强调人具有与生俱来的权利，这些权利是生而有之，不是别人赋予的，因此是不可剥夺的。较为系统的自然权利理论可以追溯到荷兰政治哲学家格劳秀斯，他提出“自然权利乃是正当理性的命令”，不依上帝或神存在，以人类的本性为基础。斯宾诺莎提出，每个人都有天赋的自然权利。英国的启蒙思想家霍布斯认为，自然权利就是“每个人按照自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性的自由。”洛克对人类的“自然状态”、“自然权利”和“自然法”作了论证。卢梭提出人生而自由，为了实现人的自由，人必须平等，两者是最重要的自然权利，人们建立政府，就是为了保证这些自然权利。
在启蒙思想家看来，言论自由和新闻出版自由是自然权利中最重要的权利之一。弥尔顿认为，人的理性是高于一切的，所以言论和出版自由是“一切自由中最重要的自由”，是“一切伟大智慧的乳母”。洛克在《人类理解论》中指出，自由就是一个主体有能力按照自己的意愿下决心或思考，决定某一行动的实现或停顿。离开思想、意愿，就无所谓自由。人能凭头脑中的思想，自由地说话或保持沉默，那么他就获得了言论或保持安宁的自由。一个人的自由只能以其意愿为限，无法想象有比这更自由的。孟德斯鸠在《论法的精神》中提出，自由就是做法律所许可的一切事情的权利。他认为，一方面，人民应通过代议机关表达他们的舆论，另一方面，应保障公民权利特别是言论和思想的权利。他认为，首先，思想、言论、文字本身不构成犯罪体。惩罚思想，就像一个人梦见割断别人的喉管就要被处死一样，只能导致大暴政。法律的责任只是惩罚外部的行动，除非言语和文字与犯罪行为结合起来才能构成犯罪，而这时，惩罚的已不是言语文字，而是行为。他认为，统治者把他们的思想意志强加给人民是言论思想上的暴政，与直接以暴力统治人民那种暴政没有什么两样。要享受自由，就应该使每一个人能够想什么就说什么，要保全自由，也应该使每一个人能够想什么就说什么。公民可以说出或写出法律并没有禁止说或禁止写的一切。
这些思想在资产阶级革命中被以法律形式确定下来。美国1776年的《独立宣言》，第一次以法律文件的形式确认了平等、自由、天赋人权等资产阶级民主政治的原则，宣告“人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇到任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它，以建立新政府。”法国1793年的《人权宣言》也宣告：人们生来并且始终是自由的，在权利上是平等的。一切政治结合的目的都在于保存自然的、不可消灭的人权；这些权利是自由、财产权、安全和反抗压迫。
尽管天赋人权理论由于无法得到证明的缺陷而不断受到挑战，但是它仍是当代人权法的基础和出发点。《世界人权宣言》开宗明义，“鉴于人类大家庭对于所有成员的固有尊严及其平等的不可转让的权利的确认”，“人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的序言也都明文确认各项人权来源于人所固有的尊严。
2.只有允许各种意见的自由竞争才能发现和认识真理
从弥尔顿开始，人们都强调不同意见自由发表和讨论对于认识真理的重要意义，这就把维护个人的表达权利同整个人类文明的发展联系起来。弥尔顿坚决主张让一切思想、主张都公开地表达出来，真理必定会在思想的自由市场上击败谬误。他呼吁“让她（真理）和虚伪交手吧，谁又会看见过真理在放胆交手时吃过败仗呢”？因为人是有理性的，人的本性决定了人必定会选择真理，自我修正谬误。为了使人的理性得以有效地发挥，就必须不受限制地了解别人各种不同的观点、意见和思想。真理是通过各种观点、意见和思想的公开辩论和自由竞争获得的，不是权力赐予的。必须允许各种学说在大地上流行，让真理参加自由而公开的斗争。洛克、孟德斯鸠等也有类似的见解。至19世纪中叶，英国哲学家密尔在《论自由》一书中，从社会所能合法施加于个人的权力的性质和限度的角度，全面清算了封建专制钳制舆论的危害，论证了思想言论自由对于人类社会文明的重要作用。密尔认为，任何试图利用权威的力量来压制言论的自由表达的做法都是不合理的。在密尔看来，任何意见都不可能是绝对真理。而一种意见只有在与其相反的各种意见的相互碰撞之中才会变得清晰明了。密尔指出了压制不同意见，特别是少数人的意见的危害：“假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换取真理的机会；假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的认识和更加生动的印象。”杰弗逊更是断言：“如果严厉地惩罚人民的错误，就会有损于唯一的公众自由的安全保障。”“事实已经证明，当报刊不犯错误时，它就是软弱无力的。”
上述理论逐步发展成为“意见自由市场”理论。这一理论从言论自由对发现真理的作用的角度，认为只有允许言论的自由发表交流才能使人们获得真理，因为人有理性，能够在“意见市场”的自由竞争中认识真理，实现“自我修正”。20世纪20年代，美国大法官霍尔姆斯提出：真理应该从意见的自由市场中获得，试验真理的最好办法就是看它是否在竞争的市场中被接受。按照这一理论，政府的责任是既不压抑也不影响公众意见形成的过程。20世纪50年代，美国大法官道格拉斯也认为，当各种思想在“市场”上竞争时，全面而自由的辩论将会揭示谬误并使得没有人相信它。即使是我们所憎恶的思想，也可以通过这种全面而自由的辩论使我们的看法得到证实。
3.公众舆论权是人民主权原则的必然要求和保障
人民主权是现代民主社会的理论基石。而言论自由和新闻出版自由对于人民主权原则具有重要意义，并被认为是人民主权原则的重要体现和保证。卢梭在阐述人民主权理论时提出了“公意”理论，在卢梭看来，人民主权就是公意的统治，主权只不过是“公意”的代表，主权者违背了“公意”人民有权撤换他，因为“公意”是“国家全体成员的经常意志”，是刻在人民心中的“真正宪法”。在西方各资本主义国家确立舆论自由制度的历史进程中，贡献最大、影响最大的当推杰弗逊。他是17世纪欧洲思想家们所创立的一般自由主义理论的忠实信奉者和伟大实践者。他不但力争美国宪法第一修正案在国会通过，而且以总统的权力来确保舆论自由制度的确立。1787年，在给朋友卡林顿的一封信中，杰弗逊写到：“民意是我国政府存在的基础，所以我们先于一切的目标就是保持这一权利；若由我来决定我们是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不迟疑地立即回答：我宁愿要后者。”他认为，“离开了对新闻出版自由的保障，就无其他自由的保障可言，当公众舆论允许自由表达时，其力量是不可抗拒的。”“没有监察官就没有政府，但是，哪里有新闻出版自由，哪里就不需要监察官。”19世纪法国的托克维尔在论述美国的出版自由时指出，“出版自由和人民主权，是相互关系极为密切的两件事”，因为“当每个公民都被授予管理国家的权力时，那就必须承认公民有能力对同时代人的各种意见进行抉择，对认识之后能够指导他们的行为的各种事实进行鉴别”。只有提供新闻的自由和发表各种言论的自由，人民才能有效地监督政府，政府才能听到人民的意见。而且报纸自由是人民其他一切自由和安全的最大保障，“哪里报刊是自由的，并且每个人能阅读它们，一切就是安全的。”
从以上论述出发，在当代西方形成了大众媒介的“第四权力理论”。1974年，美国最高法院大法官斯图尔特（Pootter Stwart）指出，宪法保障新闻自由的目的就是保障大众媒介的制度自主性，使之能够成为立法权、司法权、行政权三权之外的第四权力，以监督政府，防止政府滥用权力。这种理论认为，新闻自由是一种制度性的权利，其主体是大众媒介，而普通个人则无法享有；其目的主要是监督政府，而不同于普通人享有的言论自由只是为了表达意见、追求真理等；新闻自由由于负有社会责任，更具有工具性价值，而言论自由本身即是目的；新闻自由事关社会公共利益，而不仅仅是媒介自身利益，所以应该予以特殊的保护。斯图尔特强调，宪法保障新闻自由，并不是保障新闻媒体成为一个公众讨论的中立论坛，或是一个言论、思想的自由广场。他认为宪法保障新闻自由的主要目的是要从法律上维护新闻媒体的独立和自主性，以保障新闻媒体能够成为国家三权之外的第四权力，使其发挥监督政府的功能。
（二）马克思主义经典作家论公众舆论权
在马克思主义经典作家的著述中，包含着丰富的有关言论自由和新闻出版自由的论述。总体来看，马克思主义经典作家对言论自由和新闻出版自由给予高度评价，充分肯定资产阶级言论自由和新闻出版自由的进步作用，同时，也指出了它的历史局限性，并对社会主义国家言论自由和新闻出版自由进行了构想和阐述。
1.对言论自由和新闻出版自由进步意义的论证
马克思恩格斯为争取新闻出版自由进行了不懈斗争，他们继承发展了早期启蒙思想家的自由思想，主要从新闻出版自由的时代背景、法治特征、新闻自由政策与媒体监督职责、新闻出版与法、新闻出版自由与工人运动等方面进行论述。一、充分肯定新闻出版自由的进步性。马克思认为，追求自由是人类固有的本性，是人民的权利，他明确指出：“连自由的反对者在反对自由的同时也实现着自由”，“没有一个人反对自由，如果有的话，最多也只是反对别人的自由。可见各种自由向来就是存在的，不过有时表现为特权，有时表现为普遍权利而已。”在此基础上，马克思认为，是否存在新闻出版自由，可以成为衡量整个社会政治、经济自由的尺度，“没有新闻出版自由，其他一切自由都会成为泡影。”二、科学界定其内涵和条件。恩格斯对出版自由的含义进行了界定：“每个人都可以不经国家事先许可自由无阻地发表意见，这也就是出版自由”。在这里，他提出了衡量是否实现出版自由的三个基本条件：首要前提是“不经国家事先许可”，而专制制度钳制思想的基本要义，即发表意见要看上司或主人的眼色；第二个条件是“自由无阻”，主要指发表意见的渠道畅通，而在专制制度下，则严格控制思想流通的渠道；第三个条件是发表的意见必须是“自己的意见”，这是鉴于旧时的许多发表者仅仅是当权者的传声筒这一普遍现象。三、在报刊和人民的关系上强调报刊要做人民的耳目喉舌。马克思说，“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。”
2.对资产阶级言论自由和新闻出版自由的批评
这方面的理论集中体现在列宁的批判上。由于十月革命胜利后资产阶级报刊对苏俄的全面攻击，列宁一方面充分肯定了言论自由和新闻出版自由的进步意义，认为：“‘出版自由’这个口号，从中世纪末直到19世纪，在全世界成了伟大的口号。为什么呢？因为它反映了资产阶级的进步性，即反映了资产阶级反对僧侣、国王、封建主和地主的斗争。”另一方面对资产阶级出版自由的局限性、虚伪性进行了深刻批判。最核心的观点认为，在资本主义私人占有制的基础上，新闻出版自由只能是资产阶级的自由，认为资产阶级出版自由是以巨额金钱为基础的自由，认为这是一种“依赖资本的出版自由”；是一种垄断性的行业自由，“所谓出版自由，就是富人有出版报纸的自由，就是由资本家霸占一切报刊。这种霸占的结果是使包括最自由的国家在内的世界各国一切地方的报纸实际上都成了被人收买的报刊。”另外，列宁认为，出版自由作为一种民主权利，只是一种“纯粹民主”的口号，资产阶级“用漂亮、美丽和虚伪透顶的词句诱使人民放弃把报刊从资本的束缚下解放出来的具体的历史任务。”他分析这种民主时指出：“资产阶级的民主只限于宣布全体公民平等地享有形式上的权利，如集会、结社、出版等权利。在最民主的资产阶级共和国里，最多也不过取消了这几方面的所有立法限制。”
三、政府维护公众舆论权的内在价值
综合上述经典作家的看法，对于公共舆论民主的价值主要表现在两个层面：在手段意义上，舆论自由对于民主政治、真理发现、社会和谐具有重要作用；在目的意义上，舆论自由的价值是与人作为一个生命体存在的内在特征和健康联系在一起的。而手段与目的是联系在一起的，两者共同构成了舆论自由制度的价值基础。美国联邦法院大法官布兰代斯（Louis Brandeis）曾对舆论自由的价值做过一个经典性概括：“我们的建国者认为自由既是手段也是目的。他们相信快乐的秘诀在于自由，而自由的秘诀在于勇气。他们相信自由地思想以及如你想的那样说，对于发现和传播政治真理是必需的途径。缺少言论和集会自由，讨论将变得毫无意义；有言论和集会自由，公共讨论就可以抵抗邪说之散布流行。……秩序不能建立在对刑罚的畏惧上，这对于自由思想、未来的希望和想象都是危险的。……长久的安定依赖于人们自由地表达不满以及提出补救办法。他们相信公共讨论的力量，避免了法律强制手段带来的沉寂。正因为他们认识到了强权统治的可能，他们才修订了宪法保证言论和集会的自由。”研究言论自由的著名学者、美国耶鲁大学法学院教授托马斯·埃默生把舆论自由的价值概括为四个方面，即促成个人的自我实现；作为获致真理的一种手段；作为保证社会成员参与社会包括政治决策过程的一种方式；维持社会稳定和变化之间的平衡。我国学者张文显教授将言论自由的价值归结为四个方面：保障个人自我实现，提高知识和发现真理，提高公民素质和参政水平，作为社会的“安全阀”。根据上述观点，具体归纳如下：
（一）公共舆论是民主政治的重要特征
舆论自由与民主之间的关系集中表现在两个方面：一方面，舆论自由是民主政治的基础和条件。与历史上任何一种制度不同，民主制度下国家法律和政策不是作为君主个人或寡头的少数人的意志的体现，而是人民的意志的体现，这是现代国家政府权力合法性的基础。但是，人民的意志如何反映？作为人民代表的立法者又如何了解人民的利益？这就有赖于言论的公开和自由的讨论。麦迪逊认为：“没有言论自由，人民就不可能对政府官员的所作所为提出意见和批评；公共信息就得不到充分交流和传播，因而就不可能产生一个理性的民主政府。”
1.公共舆论能培养公民的民主精神
在当代社会，公共舆论是社会心声的一种集中表达，它是专断集权的对抗者，因而承载着民主和法治的理念和诉求。托克维尔在《论美国民主》中，在探讨民主国家的信仰的主要源泉时说到：“在民主国家，公众的意见不仅是个人理性的唯一向导，而且拥有比在其他国家都大的无限权力。在民主时代，由于彼此都相同，所以谁也不必依赖他人。但是，这种相同性却能使人人对于公众的判断怀有几乎无限的信任，因为在他们看来，如果公众的判断不与他们大家拥有的相同认识接近，绝大多数人是不会承认它是真理的。”托克维尔高度评价美国出版自由，“出版自由的影响，不仅及于政治观点，而且及于老百姓的一切见解。它不仅能使国家改变法律，而且能使社会改变风气。”由此可见，公共舆论还会促进市民社会沟通网络的形成，而这个沟通网络则“可以使公民逐渐把自己解放出来，帮助公民形成民主的美德：节俭、判断力、口才、足智多谋、勇气、自信、对权力敏感、公共意识。”正如杰弗逊所说，“可以放心地信任”人民，“让他们听到每一种真话和谎言，并且作出正确的判断。”
2.公共舆论提供政治合法性基础
在社会领域，人心的向背决定事物的真理性、正义性，民意始终能为权力运行提供强大的后盾。公共舆论是映照政府形象的一面镜子，一个追求健康、积极向上的政府，善于透过这面镜子发现自己的优点和瑕疵，并及时调整自己的行为和修正自己的形象。在当代民主法治社会中，制度的合法性必须建立在民众的认同和服从基础上。由于公共舆论代表着社会公众对行政决策、公共事务及社会问题的态度、观点、意见和主张，反映了社会公众的价值判断和利益要求。所以，“公共舆论的形式是最为普遍的形式。从街谈巷议到报纸、广播、电视等大众传媒，以及民意测验与民意调查等，都对行政体系进行评价。舆论的评价是不具有强制性力量的，但却有着明确的价值导向和社会影响力，它往往可以深入到行政人员的心灵发挥作用，特别是在法律、制度等因素很难发挥作用的地方，在政策、法令难以执行的地方，舆论评价可以起到填补空白的作用，可以将其暴露在公共舆论面前，形成一种社会压力，迫使其发生变化。”政治合法性的重要标准就是公共舆论的认可和支持。“在遭到公共舆论强有力的反对时，任何政府都是脆弱的”。
3.公共舆论具有监督政府的功能
对政府权力进行制约是防止政府腐败、维护公共利益的必然要求。一切有权力的人都容易滥用权力，不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这已是被人们广泛接受的真理。麦迪逊曾说过一段十分精彩的话：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”在对政府权力进行监督中，公共舆论具有不可替代的作用。“从广义上说，舆论是一种控制机制。”舆论通过对某些人的评论，表达对恶的谴责和对善的赞扬，督促人们弃恶从善，实现社会和谐。舆论监督是市民社会制约政治国家、公民权利制约公共权力的重要形式。诚如约翰·基恩所言，“舆论的发展有其深刻的政治内涵，政府被拖到舆论的审判台前，在公众和共同利益的名义下，新闻责备、限制僭越舆论的独裁者和渎职者，使这些滥用政治权力者曝光在光天化日之下，立法者和执法者都屈服于沸沸扬扬的舆论。如同在漆黑的夜空中划过的彗星一样，新闻自由和舆论给现代社会带来了光明。”
孟德斯鸠的分权理论是基于防恶的必要性，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。但是仅有权力约束权力是不够的，还需要权利制约权力相补充。而舆论监督就是以权利制约权力。同权力制约权力相比，舆论监督具有自身的一些特点：①舆论监督的主体是公众，具有法理上的权威性。从权力来源上说，公众是授权者，也是监督者，公众甚至有权收回权力，这就是舆论监督具有影响力的权力基础；②舆论监督可以弥补内部监督的缺失。因为内部监督可能会因为“内部人”现象而影响其效力。从这个意义上说，舆论监督是对“监督者”的监督；③可以降低监督成本。因为内部监督需要专门的机构、人员和经费等。有时这方面的成本是巨大的，而舆论监督则是成本最低的一种监督；④覆盖面广、及时。作为舆论监督主体的公众直接与权力打交道，对权力腐败感受最为直接、最为及时也最为广泛，是一张疏而不漏的“监督之网。”所以，没有健全的舆论监督体系，是不可对权力真正实施有效监督的。
4.舆论还有利于维护和促进国家权力间的均衡
孟德斯鸠将国家权力分为立法权、司法权和行政权，以使三者相互制约并达到动态平衡。但是三权之间也是不平衡的。行政权掌握人事权、执行权、军事权，直接和公众打交道。公众的希望和恐惧主要指向它。在古代社会，行政权处于至尊地位，立法权、司法权都作为行政权的婢女。但在资本主义社会，议会享有独立的立法权，全部或部分议员由民众选举产生，代表着民意，因而得到舆论的支持。所以议会没有屈服于政府的压力。相反，得不到舆论支持的议会是软弱的，行政权会走向专制。密尔早在19世纪中叶就说过：“除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家有效的舆论和感情的支持，行政总是有办法把它们撇在一边，或者迫使他们屈服，并且有把握可以获得对它的这种行为的支持。”
（二）公共舆论关系政府科学决策
公共政策是“指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达到公众目标、以实现公共利益的方案。”公共舆论作为社会主体——公众的一种意识形态，它通过多种形式影响着公共政策的制定与执行。“无论公共舆论作为政策制定的指标是多么不充分，谁也无法否定它在政治生活中的重要地位。即使在极权主义国家，政策也知道取得公众的支持、倾听持不同政见者的嘀咕是稳定统治的关键因素。”
根据莱恩等人的描述，将公众舆论的这一作用概括如下：一是反映内容：意见的实体性内容，个人对所涉及的政治事务和公共问题的主要考虑点，这是公众舆论的主要部分。二是表达情感：人们对所涉及的事务的感情倾注的强弱，兴许是冷淡的，也可能是强烈的。在这类表达中人们可以发现个体投入到所涉及社会事务中的深浅程度。三是表明方向：个体对所涉及事务，会表达一种意见倾向，即是赞同还是反对，从中人们可以窥见政治文化与社会事务相运行的方向的相关程度或脱离程度，这对政治体制中的负责官员掌握社会舆论的方向大有助益。四是舆论重点：通常，某些意见对某个个体更为重要，而对其他个体来说，另一些意见兴许更为重要。每个个体一般都会有自己对意见的选择和表达的着眼点和重点，从中可以反映出个体政治心理导向的结构。五是整合要求：各种意见可能会被独立地表达，也可能被综合地表达出来。在公众舆论的整合中，不仅同时反映我们上面介绍的这些多重特征，而且要综合地反映各种意见，并且从中发掘出内在的联系。公众舆论的这些作用，借助于一定的大众传播媒介得以传播、交流甚至放大，在显性的层面上表现出社会政治运行的基本面貌和特征，在积极和消极的两个方向上产生对政治系统运行的重大影响。
根据伊斯顿的政治系统理论，公众舆论帮助构成政府输入和政府输出。所谓政府输入是指政府从社会获得的各种有用信息，而政府输出则是指政府的决策性措施。和平稳定时期公众舆论最显然的也是最重要的作用是能够输入到政府的决策过程中，构成有利于赞同此类意见的政府输出。政府的主要工作是把社会的输入变成政府的输出，亦即以某种权威政策决定的方式来回应人们关于政治和公共事务的要求，这是政府应有职责。由于政策的制定和执行是政府的关键行为，因此人们就特别关注什么因素涉及政府的输入和输出，而公众舆论就是最重要的因素之一。于是人们就会想方设法把所遇到的有关政治事务和社会行为方面的问题化为公众舆论，在相应的场合发表，以此来构成政治输入，影响政府制定政策的过程。而政府决策也应该反映公众舆论的正确要求。“公众舆论决定着一项政策的成败，正像它决定着一位作家的成败一样。”“作为公共舆论的主体的社会公众，同时又是公共政策的客体。公共政策只有符合公众舆论，才能得到社会公众的支持，而得到有效的执行。”公共舆论与公共政策的关系表现在以下几个方面：
1.公共舆论是公共政策的出发点与归宿
公共政策的一个重要特征，就是它的公共性，即公共政策必须立足于整个社会的发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发，制定和实施各种行为规范。离开了公共性，公共政策就有可能变为某些人、团体、阶层谋取私利的工具。在民主政治下，按照主权在民的原则，人民将国家权力赋予国家机关及其官员，是权力的委托而非权力的丧失，因此，国家权力必须反映和代表民意和公共利益，并以民意和公共利益为落脚点。而正向的公众舆论正是民意的体现与反映，是人民群众整体意志的表达与体现。因此，公共政策必须以公共舆论为依归，只有这样，才能保证公共政策按照人民意志管理国家和社会事务，维护社会公正与公平，确保社会的稳定发展。
2.公共舆论是公共政策的评判者
一项公共政策是否有效与合法，其中重要的衡量标准是看绝大多数人满意不满意，只有绝大多数人满意的政策才是可行的政策。如果公共政策只是为了满足极少数人的利益要求，这项政策即使制定出来了，也无法得到群众的支持，从而也就不可能得到有效执行。从某种意义上说，公共舆论就是公众利益的表现与反映，就可以成为检验公共政策的试金石，只有符合真正代表了公众利益的公共舆论的公共政策，才是正确的、科学的、合法的公共政策。而那些不代表民意甚至与民意根本背离的公共政策，因为不代表公共利益，不反映民意，因此，就是不合法的。政府在一项政策出台之后，要及时听取公众舆论的反馈意见，以判断公众对该项政策的支持与反对，必要时可以进行跟踪决策。
3.公共舆论是公共政策的助推器
“公众舆论实际上是各种政策选择的第一道过滤器。官员们的普遍看法是：一个政策要想获得成功需要有民众的支持，至少不要招致民众的反对。”而一旦符合公共利益的公共政策被公共舆论所认可和拥护，那么，这种公共舆论就会化作一股推动力，引导公众拥护这项公共政策，并积极参与推动这些公共政策的贯彻执行，成为公共政策有效执行与落实的强大推动力。反之，如果公共政策不代表公共舆论，就会因为得不到公共舆论的支持而不能有效贯彻执行。当然，公共舆论对公共政策执行的推进作用有时会受到国家舆论的影响，从而使公众被动地形成支持错误或不合理的公共政策的公共舆论。
（三）公共舆论具有政治整合功能
西方政治理论中有著名的“社会稳定论”，又称“出口气”理论。若社会压抑批评，那么积累的不满就会日益增多，最后有可能导致不满的爆发，引发社会动荡。中国历史上周厉王贪鄙引起公众不满，终于发生了“国人暴动”。召公解释到：“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者决之使导，为民者宣之使言。”美国学者艾莫生认为，压抑讨论，就不能作出合理的判断，他引用维多利亚时代政治学家沃尔特的话说：“在知识领域进行迫害，表面上看会出现一致，但同时在其反面，在看不到的地方，已经产生强烈、持久而又深刻的疑虑。”同时，他还指出，对表现自由的压抑会助长顽固与愚昧，阻碍社会环境的变化和新思想的发展。压抑表现自由还可能将反对派赶入地下，使他们感到绝望。在这种压抑下，社会的活力会被削弱以至最终消失，其结果是彻底的爆发。
日本政治学家猪口孝说过：“国家通过这种形式制造了一个不满的出气孔，以此作为社会的安全阀。”社会稳定论还认为，为了维护社会稳定而对表现自由和公共舆论进行限制的做法，反倒在暗中助长了挑战该社会的势力，从长远来看，压抑不同意见恰恰阻碍了社会的稳定。因此，公共舆论的自由表达，有利于造就一个和谐的政治社会，这是社会稳定功能的具体表现。
整合是相对于冲突而言的。任何一个社会，不论它是民主的还是非民主的，冲突都是不可避免的，因为公共政策不可能使所有个人和群体都满意，但是，民主社会的优势在于，它能够通过公共舆论的整合使公众在基本价值和目标上达成一致来降低冲突的程度，保持社会稳定。程世寿先生认为，公共舆论的整合功能主要表现在三个方面：一是意见整合。所谓意见整合就是指由特定的社会事件或社会问题所引发的无数个人意见、群体意见进行相互交流、相互作用、相互融合的过程。在此过程中，各种分散的不同意见，通过意见互动，逐步形成共识。意见整合的过程实质是一个统一思想、统一价值评价的过程，同时也是新的思想、新的观念的产生过程，原初的个人意见得到提升，在社会群体互动中趋同。二是心理整合功能。即统一情感偏好和意志要求，从而形成相对一致的倾向性过程。人的需要是多方面的，是相当复杂的，这就决定了心理体验的复杂性。
任何人处理问题都有一种心理定势，包括肯定的心理定势和否定的心理定势。两种情况都会产生心理失衡，而心理失衡必然影响到对社会上的人与事的评价。心理整合就是要解决这种心理失衡。解决的办法就是通过相互交流产生群体意见和群体心理，从而形成一种同化效应，改变原来的情感偏好和意见要求。三是意识形态整合。公共舆论始终活跃在意识形态活动中，是构成意识形态的一种最活跃的因素。在社会转型时期，最典型的自我更新方法是自上而下的变革。即由统治者首先对官方意识形态进行改革，然后再扩展到民间的意识形态，实现整个团体中意识形态的全面转变，从而避免改革引发的社会震荡。
四、西方国家政府维护公众舆论权的制度与实践——以美国为例
西方发达国家在政府公共舆论管理实践中，逐步完善并形成了以言论自由、新闻出版自由、舆论监督自由等在内的比较完善的制度。其中，美国的舆论制度又是最具代表性、影响力最大的一种制度，被认为是西方国家舆论制度的样板。本节拟以美国舆论民主制度为典型，作一简要分析。
（一）美国舆论民主制度的形成和特点
美国舆论民主制度的形成经历了一个曲折的发展过程，而且仍处于变化之中。美国舆论制度是围绕着一系列舆论事件的产生和解决而不断得到完善和确立的。总体来看，这一制度是建立在自由民主原则之上的，受到宪法第一修正案等法律的保护，同时又有独立和发达的媒介体系作为保证。
1.美国舆论民主制度的形成过程
美国舆论民主制度的形成并不像美国某些政客和媒体精英讲的那么悠久，而是一个缓慢、曲折的过程。正如一些美国学者讲的那样，“在理解新闻自由的时候，人们必须承认，在历史上它从来就没有完整地建立起来或者得到所有的美国人相信过。”在美国舆论制度的形成过程中，曾经发生过一些重大的事件，“这些事件就像一道道政治分水岭一样书写着美国的新闻自由史”。在此过程中，主要有以下几件历史事件：
《新英格兰新闻报》——争取舆论自由的抗争。在殖民地时期，詹姆斯·富兰克林于1721年置政府的禁令于不顾，创办了《新英格兰新闻报》，并拒不注明“蒙当局许可”字样，结果招来了宗教界人士的责难，于是发生了詹姆斯·富兰克林与教士马瑟父子的著名论战。他们的争论是由“天花接种”引发的。1721年5月，波士顿开始流行天花，到第二年3月共夺去了大约800多人的生命。英克里斯·马瑟的儿子科顿·马瑟鼓励医生从已经痊愈的天花病人身上抽取疫苗注射到其他病人的体内，引起了轩然大波。詹姆斯·富兰克林利用刚创办的《新英格兰新闻报》猛烈抨击马瑟父子，致使马瑟父子及其支持者遭受了空前的舆论压力，但他也因此得罪了宗教界人士。1722年，詹姆斯·富兰克林又在《新英格兰新闻报》上批评政府抵御海盗不力而受到政府起诉。经协商后，议会宣布严禁詹姆斯·富兰克林印刷《新英格兰新闻报》或者其他类似印刷品，除非先经殖民地秘书监督。《新英格兰新闻报》最后没能摆脱厄运，但是它却在美国的舆论自由史上写下了重重一笔。
曾格事件——美国舆论自由的开端。1734-1735年的曾格事件是美国新闻自由史上影响最大的历史事件，对舆论自由而言，曾格事件的影响仅次于第一修正案。1733年，一批反对政府的商界代表人物如范达姆（Rip Van Dam）、莫里斯(Lewis Morris)等人，为了实现自身利益，试图通过行动影响政府，但是，当时他们没有任何其他途径向政府表达意见，于是，他们就希望曾格出面办一份报纸，作为发表他们的新闻和观点的工具。1733年11月5日，曾格的《纽约周报》创刊号正式发行。但是，《纽约周报》发行的第一天就与当局发生了冲突，它刊登了莫里斯成功增补议员的消息。12月3日，《纽约周报》攻击时任总督科斯比（William Cosby）对法国军舰侦察南部海湾的防御工事之事听之任之。这些批评性报道，受到了读者的欢迎，报纸发行量大增。但政府却如坐针毡，命令首席法官德兰西（James Delancey）对曾格提出起诉。1735年8月4日，审讯开始，出庭为曾格辩护的是著名律师安德鲁·汉密尔顿（Andrew Hamilton），他在法庭上的雄辩不仅使曾格免于牢狱之灾，而且也为美国人赢得了言论自由和新闻自由。从此之后，殖民地法庭再也没有出现过以煽动性诽谤罪审判印刷和出版商的案例。因此，这个案例被认为是美国新闻自由也即舆论自由的开始。
第一修正案——美国言论自由和新闻出版自由的保护伞。与法国革命相比，美国革命在当时的托马斯·杰弗逊和约翰·亚当斯等人看来有一个巨大的缺憾，就是宪法中没有权利法案。他们主张制定权利法案保护公民权利，但是遭到了联邦党人的反对。由此，围绕制定权利法案展开了一场激烈的论战。以托马斯·杰弗逊为代表的共和党人认为，“权利法案授权人民反对一切不正当政府……它是任何政府都不能拒绝的。”“缺少一个宣言所造成的不便是永久的，折磨人的，无法弥补的。”但是联邦党人亚历山大·汉密尔顿则认为，权利法案不仅没有必要而且十分危险，杰弗逊关于言论出版自由的主张是一个只被雅各宾派和煽动性政治家所接受的学说，在这个问题上，人民算什么，人民是野兽，必须对他们的言论严加管束。虚妄、诽谤和恶意，不利于美国政府或国会两院，意图损毁其名誉或使它们遭到轻视和唾弃的言论必须严厉处罚。这场论战最后以共和党人胜利而结束。1791年，美国国会正式通过宪法第一修正案，规定“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利”。这一修正案成为美国舆论自由最权威、最高的法律保护。
《煽动法》——言论自由和新闻出版自由的曲折。1796年，联邦党人约翰·亚当斯当选总统，联邦党人牢牢控制了政府，他们准备与法国开战。为了筹款支付这笔开支，国会决定征收一种新税，这项税收给小土地所有者带来了沉重的负担，从而导致了联邦党人与反联邦党人的激烈斗争。两派通过新闻媒体进行激烈论战。为了制止双方的敌对情绪，国会制定通过了《煽动法》。该法律宣布，凡书写、印刷、以口头或书面方式发表任何捏造、诽谤和恶意的文字攻击合众国政府或两院，惩以2000美元以内罚金并处两年以内监禁。《煽动法》的出台使美国的舆论自由受到严重威胁。在亚当斯执政期间提出起诉的共有14起，其中11起受理，10起判罪。1801年杰弗逊总统在任期间，众议院以53票对49票通过决定废除该项法案。这项法案本身是新闻自由的一个曲折，或者说是倒退，但是经过斗争进一步巩固了舆论自由制度。
“五角大楼文件”案——确立了舆论自由的优先地位。“五角大楼文件”是肯尼迪政府国防部长麦克马拉于1967年6月授权进行的一项研究的成果。它着重研究了二战结束到1968年美国卷入越南战争的始末。35位专家用了一年多时间于1969年形成了共47卷，250万字，7000页的研究报告。其中4000页为原始文件，3000页为材料分析，但都列为“机密”、“绝密”、“最高机密”。1971年3月，《纽约时报》和《华盛顿邮报》获得了这份报告，两报均组织记者立即对报告进行研究分析，写出摘录。1971年6月13日，《纽约时报》率先发表了“五角大楼文件”的摘录。时任总统尼克松立即指示司法部长进行干预。政府以继续发表该报告将危及国家安全为由，要求该报停止刊载，但遭到拒绝，于是，政府又上诉联邦地方法院施加压力。格法因法官于6月15日发布了临时约束令，迫使《纽约时报》在发表了文件第三部分后被迫停载。6月23日，纽约上诉法院推翻了格法因的决定。在这一事件中，政府、法院、媒体各执一词，进行激烈辩论，这就是著名的“五角大楼文件案”。政府认为，文件摘录公开发表，给国家安全造成严重危胁，并认为“行政当局保护国家不受公开发表足以危害国家安全的资料之害的权力，来源于相互关联的权力，即总统处理外交事务的宪法权力和他作为总司令的权力。”但是，最高法院以第一修正案为依据，取消了下级法院的禁令，《纽约时报》和《华盛顿邮报》获得了最后胜利。这个判例实际上树立了第一修正案的优先地位，即当言论自由与其他权利发生冲突的时候，如没有“明显而即刻的危险”就不得限制言论和新闻出版自由这一神圣的权利。
2.美国舆论民主制度的特点
西方舆论民主制度集中体现在美国的舆论民主制度上。而美国舆论民主制度是和美国的历史文化传统以及政治、经济和文化制度紧密相连的。它具有以下一些特点：
第一，自由主义的政治文化传统。自由主义是美国政治文化的重要特征。“自由主义在所有时代的典型特征是，它坚定地相信自由对于实现任何一个值得追求的目标都是不可或缺的。对个人自由的深深关切激发自由主义反对一切绝对权力，不论这种权力来自国家、教会或政党。”最早移居北美新大陆的清教徒就是为了追求个人自由才远涉重洋、历尽艰辛的。清教教义本身含有自由主义的思想观念，崇尚自由、民主和共和等。美国立国时期的思想家几乎全盘接受了欧洲自由主义的思想和传统，包括洛克、卢梭、密尔等人的言论自由等舆论自由思想。后来，美国资本主义的发展又为自由主义思想的传播和发展创造了良好的条件。在美国建国后，自由主义成为主流意识形态。在美国主流国民看来，自由主义已经成为美国人必有的精神。“美国人……要证明自己对国家的忠诚，就要表示出对个人主义、自由、机会平等这些价值观念的尊崇。作为一个美国人，不仅要表现出对这片特殊的土地的忠诚，更要表现出对经典自由主义的无保留的接受。”自由主义的政治文化构成了美国言论自由和新闻出版自由最为深厚的基础。在此背景下，美国人认为，言论自由是人的一项自然权利，一项与生俱来的权利，一项不可剥夺的权利。同时，言论自由还是一项绝对的权利。言论自由权利不附有任何义务。
第二，新闻媒体的独立性。美国大众媒介的独立性是美国式舆论自由制度的重要特征，媒体体制在形式上独立于政府，是制约政府权力、维护言论自由的重要基础。主要特点有：一是私营化。美国所有的报纸、杂志，绝大多数的电台、电视台都是私营的。其中，从20世纪20年代开始，英美两国曾就电台的性质发生过争论。争论的结果是美国的广播业坚持走民营之路，只是政府控制许可证的发放。二是商业化。除公共电视台由政府给予财政支持外，其余都以广告收入和其他经营收入作为全部资金来源。商业化运作就是市场导向，即完全按照受众的需求为出发点，以盈利为目的。“在自由主义理论中，关于出版者地位最流行的说法，要算《华尔街日报》的威廉·彼德·汉密尔顿的说法了：‘报纸是一种私人企业，社会既没有给它任何特权，它对社会也不负有任何义务，因此它不受社会利益的影响。报纸很显然地是其业主的财产，报纸业主是自负盈亏地出售其产品的……’”三是独立性。受到宪法第一修正案的庇护，美国大众媒介具有相对独立性。这种独立性的表现就是敢于并乐于监督政府的行为。在西方各国中，美国媒体的独立性最强，对社会、政府的影响力最大。尼克松总统的“水门事件”、里根总统的“伊朗门事件”、克林顿总统的“拉链门事件”，都显示了媒体的威力。
第三，宪法第一修正案及其他法律保护。美国宪法第一修正案关于言论、出版、集会等自由的规定虽然字数不多，但却为美国立法、司法界阐释、保护舆论自由留下了巨大空间。而且，美国因为属于海洋法系，法院判例构成了法律的重要渊源。历史上的一些判例对于保护舆论自由起到了关键作用。
（1）对言论自由和新闻出版自由的保护。在1919年Abrams案与1927年Whitney案中，大法官霍尔姆斯和布兰代斯的反对意见确认，第一修正案保障表达不同思想，特别是不同政治思想的自由。霍尔姆斯强调思想的自由竞争，布兰代斯强调，政府无权禁止传播社会、经济与政治思想，即使绝大多数公民确信这些思想是假的，充满罪恶的后果，公民也拥有自由讨论公共事务的权利。这一思想成为最高法院与社会的主流意见。在1931年Near案中，大法官休斯强调，随着政府职能越来越复杂，其产生腐败的可能也就越来越大，新闻界揭露这些腐败与罪恶的作用就愈加重要。所以报刊新闻在揭露这些罪恶时应免受政府以滥用出版自由而诽谤政府、官员为由加以事先限制。Near案确立的禁止事先限制的宪法原则为公众与新闻界评价与批评政府提供了宪法保护。在1964年的《纽约时报》诉Sullivan案中，大法官布伦南以“实际恶意”彻底推翻了普遍法中禁止的对政府及其官员进行的批评，即煽动性诽谤。这个判例确立了两个原则：一是保护批评原则。提出了有必要确立“一个全国广泛认同的原则，即对于公共问题的辩论应该是不受禁止、直言不讳和完全公开的，而且这很可能包括对政府和公共官员的猛烈、刻薄和有时不愉快的尖锐攻击。”二是确有恶意原则。即公共官员不可能赢得诽谤诉讼，除非他们能够证明公开发表的诽谤是明知不真实的或有意无视真相。这一明确要求公共官员承担举证责任的原则就成为后来著名的“确有恶意原则”。
（2）对传播的保护。前文已经提到，大法官斯图尔特基于对出版自由与言论自由的区分，将新闻界喻为是三权之外的“第四权力”。布伦南认为新闻界在美国社会中充当两种不同的角色——言论角色与结构角色。言论角色是指新闻界作为公众的喉舌可以自由地表达自己的意见。结构角色是指新闻界还应担当美国民主制度运行所必需的传播职能。但是，后来最高法院首席法官柏格回应指出，最高法院从未直接解决出版自由条款是否给予新闻界一个所有其他人都不能享有的免遭政府限制的自由。出版自由条款对表达思想与传播思想的自由都给予保护，没有给予某一团体以特殊保护。当然，这只是对传播权主体的争论，而对于传播权的保护却是一致的。
（3）对信息来源的保护。保护信息的秘密来源，对新闻界发挥结构性角色，为公众讨论提供与传播必需的信息至关重要。保护新闻界不披露这些信息的来源，事实上不仅保护记者与提供信息的人，而且保护信息的自由流通与公众的知情权，1972年的Branzburg诉Hayes案中，大法官怀特认为，新闻采访是受第一修正案保护的，大陪审团的传讯与调查也是有一定限制的。若政府不是出于执法，而是出于破坏记者与消息来源的关系，政府对新闻界的骚扰就毫无理由，新闻界可以要求法院撤销大陪审团的传票。大法官道格拉斯认为新闻界在美国宪法制度中占有优先地位，这一地位使其能实现公众的知情权，而知情权对人民的统治权与民主至关重要，所以，应给予新闻界不向大陪审团披露信息秘密来源的绝对豁免。大法官斯图尔特等人撰写的反对意见指出，随着私人与公共的权力日益集中，要求划一的压力越来越大，若美国要维护鼓励不同表达，以最大限度做出自由选择这一宪法传统，就显然需要一个独立的新闻界通过报道、调查与批判提供广泛的信息与意见。如果要求记者向大陪审团作证，政府应该提供证明：有可以成立的理由相信该记者拥有和某一可能的犯罪显然有关的信息；所需信息除运用此方法外再无法获得；政府对所需信息有迫切需要关注与压倒性利益。
（4）对公民知情权的保护。为了保护公民的知情权，美国于1966年通过了《信息自由法案》，该法案规定，在任何人向联邦政府机构提出查阅政府文件、记录的要求后，联邦政府机构必须在20个工作日内（星期六、星期天和法定公众假日除外）决定是否同意其要求，如果该机构拒绝查阅记录的要求或在20个工作日没有做出反应，申请者可向联邦地区法院提起诉讼。对此处置不当的政府官员可能面临纪律制裁。
3.案例分析：从“水门事件”看美国舆论监督权
“水门事件”是美国新闻舆论监督的经典之作。它直接导致了美国第一次也是唯一一次的总统辞职。
“水门事件”大致可以分为两个阶段。在“水门事件”发生之前，从1969年起，白宫方面以“国家安全”的名义，制定了一份“政敌名单”，白宫顾问约翰·迪安要求“利用一切可以利用的联邦政府国家机器去搞跨我们的政敌。”1970年，尼克松批准了白宫助理汤姆·休斯顿制定的一项计划，它授权以维护国家安全的名义进行盗窃、电子侦听、邮检等非法活动。在中央情报局埃德加·胡佛的反对下，尼克松取消了这项计划。但是1971年，美国兰德公司前雇员丹尼尔·埃尔斯伯格向新闻界透露了美国国防部关于越南战争的秘密报告“五角大楼文件”，尼克松又建立了一个叫做“管子工”的白宫秘密小组实施休斯顿计划，对几名记者和政府官员的电话实施窃听。
1971年底到1972年初的民意测验显示，参议员埃德蒙·马斯基的民望高于尼克松。为了确保尼克松在即将到来的总统选举中获胜，“管子工”组织了一场旨在搞臭马斯基的宣传攻势。同时，制定一个规模更大的间谍和破坏活动计划，监视并窃听民主党总部所在地——水门大厦。1972年6月17日凌晨，5名携带照相机和窃听设备的白宫的“管子工”在给民主党主席劳伦斯·F·奥布赖恩办公室安装窃听器时被捕。
《华盛顿邮报》在派记者采访过程中得知被捕的人中有一个叫詹姆斯·麦科德的人曾是中央情报局的安全顾问。“水门闯入事件”刊登在《华盛顿邮报》头版第二条的位置，《纽约时报》也刊登了这个消息。
此后，媒体报道逐步深入。《邮报》记者尤金·巴钦斯基发现，警察从两名被捕者身上搜出通讯录，上面写有霍华德·亨特的姓名及电话号码，并注有“白宫”字样。通讯录里夹着一个未寄出的信封，里面装有亨特的私人支票。第二天《邮报》刊出的新闻标题是“白宫顾问与窃听嫌疑犯有联系”。而尼克松及白宫办公室主任H·R·霍尔德曼和国内事务顾问约翰·埃利希曼从一开始就否认并试图掩盖盗窃者与白宫的关系，白宫发言人说这些报道是捏造的或骗人的，称“水门事件”是一件“三等盗窃未遂案”，并含沙射影地说“有一部分人”想夸大这件事。当时民众更相信政府的话。民众的怀疑、新闻界同行的袖手旁观以及来自官方的各种形式的威胁，使《邮报》面临着巨大的压力，但是，《邮报》决定将报道继续下去。
《邮报》记者卡尔·伯恩斯坦经过调查发现，其中一名叫伯纳德·L·巴克的盗窃者拥有一张由共和党中西部筹款负责人肯尼斯·H·达尔伯格签发的总额为25000美元的支票。达尔伯格承认，他为尼克松筹集的25000美元已经交给掌管共和党竞选经费的莫里斯·斯坦斯。《邮报》于8月1日刊登了这条特大新闻：为尼克松竞选筹集的资金落入了水门闯入者手中。这篇报道将矛头指向了尼克松。9月15日《洛杉矶时报》报道了记者杰克·纳尔逊采访一位目击者的新闻，这位目击者讲述了自己被麦科德雇佣来监听民主党总部的电话。这个报道引起了公众的关注。
《华盛顿邮报》于10月10日推出了一篇重要报道，指出“水门盗窃案”不是一件孤立的事件，而是共和党竞选运动中一个巨大的“政治舞弊”、蓄意破坏的间谍行为。《时代》撰稿人发表了更为强硬的社论，指出“水门事件”不会就此收场，白宫的否认是站不住脚的。10月27日哥伦比亚广播公司播出了长14分钟的“水门事件”专题片，使“水门事件”真正变成了全国性新闻。
1973年7月16日，总统助理亚历山大·巴特菲尔德提供了一个突破性的证词：自从1970年以来，尼克松把他所有的谈话都秘密地录了音。于是欧文委员会和“水门案”特别检察官阿奇伯尔德·考克斯要求尼克松交出录音带，尼克松拒绝交出。10月20日，尼克松命令司法部长埃利奥特·理查森将考克斯免职。理查森拒绝遵命并辞职，司法部副部长威廉·D·拉克尔肖斯同样如此。另一名司法部副部长接受命令撤销了考克斯的检察官职务。这一事件引起了全国的抗议，一周之内有50万份电报涌向白宫。报纸、杂志纷纷要求尼克松辞职，参议院开始提出弹劾案。
1974年3月，联邦大陪审团起诉7人犯有妨碍司法罪，其中包括霍尔德曼、埃利希曼、争取总统连任委员会主席约翰·N·米切尔以及白宫特别顾问查尔斯·科尔森。尼克松被迫于4月30日交出了从1972年9月至1973年4月间46次总统谈话的1200多页文本。在此过程中，鲍勃·伍德沃德从“知情者”那里得到消息：录音带中有一些可疑的空白。法官发出传票要求白宫交出检察官索要的录音带。白宫拒绝以后此案被移交最高法院，后者于7月24日裁决尼克松败诉。同时，众议院司法委员会通过了三项弹劾理由：阻挠司法部门的工作；在一系列具体问题上滥用总统权力；违背宪法，拒不服从该委员会发出的传票。8月5日尼克松交出三卷录音带，其中一卷是“水门事件”6天后尼克松与霍尔德曼的谈话录音带，它确凿无疑地表明尼克松是掩盖事件的策划者和指使者。在弹劾势所难免的情况下，尼克松于8月8日宣布于第二天中午辞职。在此过程中，各大媒体准确、全面地报道了事件的每一个重要进程。
对于舆论监督在“水门事件”及尼克松下台过程的作用，人们有不同的看法。笔者认同如下的意见：
首先，在整个事件过程中，舆论监督确实发挥了重要作用。特别是在事件之初，当事件还不为人所知的时候，以《华盛顿邮报》为代表的新闻媒体顶住压力，通过坚持不懈地调查，揭露出了“水门事件”背后的秘密，从而引起了各方的注意，促成了对事件的司法调查和国会的介入，也使事件进入了公共议程。这也就是媒体在舆论形成中的议程设置功能的重要表现。阿瑟·林克等在《1900年以来的美国史》一书中指出：“首先是一家报刊发出危险警报，并使调查过程开始。像实际情况那样，如果说带头的是少数勇敢的记者和报纸，那么这在事实上就更足以证明新闻的力量和自由报纸的绝对必要性。”
其次，舆论监督不可能最后解决问题，问题的最终解决还要回到政治和法律的框架内解决。虽然，新闻媒体对于“水门事件”发挥了重要作用，但是，从问题的解决角度看，仅仅依靠舆论是不够的，以舆论代替司法更不足取。另外，舆论发挥作用还需要有民主制度相配套。没有民主制度的舆论监督往往只能形成“共愤”而不能真正解决问题。尼克松之所以会在舆论的压力下辞职最终还是由于民主制度下的权力制约。阿瑟·林克认为：“最古老的美国宪法原则——三权分立——起了击退这种夺权行政权力的野心的作用。法院在肯定合法行政特权的同时，一直坚持断言：没有人，尤其是美国总统，是在法律之上的。众议院司法委员会以及国会也表现得像是一个反对总统篡夺的堡垒。”同上。联系到台湾陈水扁腐败案更充分说明了这一点。应该说，围绕陈水扁机要费案形成的舆论压力也不能算不大，既有媒体的报道，也有大规模的示威游行；既有议会的罢免，也有全民公投；既有法院的判决，更有在野党的反对。但是，陈水扁仍然“稳坐钓鱼台”。司法部还对检察机构进行“大清洗”、“秋后算账”。这个对比进一步说明，差距不在于舆论，而在于权力是否能够有效制约，最终取决于民主的精神是否能被权力拥有者真正遵守。
（二）美国舆论民主制度的局限性
对于资本主义国家的言论自由的局限性，马克思主义经典作家、法兰克福学派等都有系统完整的批判。这些局限性主要表现在两个方面：一是实质论。认为资本主义国家所标榜的“绝对自由”实质只能是资产阶级的自由，在新闻传媒业的垄断加剧的条件下尤其如此。二是有限论。即资本主义国家的自由是有限度的，一旦触犯资产阶级利益，就会受到国家的制约，也就“不自由”了。
1.舆论民主制度本质上是忠实服务于资产阶级利益的制度
世界上不存在绝对的言论自由、新闻出版自由，特别是新闻媒体都会受到政府、资本以及基于国家利益、集团利益的影响和制约，从而使本国的新闻媒体和新闻报道呈现出“不自由”的一面。正如列宁所说：“资产阶级民主同中世纪制度比较起来，在历史上是一个大进步，但它始终是而且在资本主义制度下不能不是狭隘的、残缺不齐的、虚伪的、骗人的民主，对富人是天堂，对被剥削者、对穷人是陷阱和骗局。”西方新闻自由主要被两种力量所控制。一种力量是大财团。西方媒体大都属于私有，被财团、企业所操纵，如果看看NBC、ABC、CNN、CBS背后的大老板，就会发现控制着整个美国媒介体制的是极少数的大公司和少数媒体寡头。这些巨头办媒体企业的终极目标就是实现利润的最大化，资本的趋利性注定了其新闻媒体无论如何无法摆脱资本和集团利益的束缚与制约。谁拥有媒体，谁就拥有自由；谁拥有资本，谁就拥有新闻自由。西方控制新闻媒体的另一力量是政府。以美国为例，从第一任总统华盛顿起，就十分重视对新闻舆论的控制，在随后的200余年中，这个控制舆论的政策从未改变，只是随着白宫主人的变迁因人而异罢了。尼克松总统曾经坦言，现代总统必须学好驾驭舆论的艺术。由于新闻体制的原因，美国政府对舆论的控制主要是通过政策倾斜、利益交换、政治压力、新闻发布、信源控制、人际影响等途径影响媒体。美国政府与媒体的关系是依存关系，但也有各自的利益，有时又会呈现相互攻击的情况。CNN对1991年海湾战争的报道很客观，连古巴的卡斯特罗也称赞它是最值得信赖的媒体。那时候CNN的老板还没有发家，政府官员也瞧不起他，白宫的媒体席位也没有CNN的位置，所以他要与政府较劲。海湾战争使CNN一举成名，在既得利益后，它很快以另一种面目出现。
2001年下半年，美国著名政治分析家梅克福尔应俄罗斯“正义力量联盟”领导人涅姆佐夫之邀，参加了在俄举行的“美俄新闻自由比较”研讨会。期间他发现许多俄罗斯政界人士和媒体人员对美国媒体业盲目崇拜，存在不少误解，梅克福尔将之称为“神话”。为此，他专门撰文认为美国媒体存在“七个神话”：
神话一：美国政府从不试图干预媒体。其实并非如此。美国建国后不久即通过了“反叛乱法”。根据此法，政府有权对被认为是有可能威胁国家安全的传媒产品采取必要的措施。美国历史上政府援引此法干预媒体的事例并不鲜见，如尼克松曾力阻五角大楼公布一些对揭开“水门事件”真相很有价值的文件。
神话二：与俄罗斯不同，美国金融寡头并未介入媒体运作。其实并非如此。默多克是新闻集团的老板，特纳是有线新闻电视网的掌门人，就是最好的例子。更说明问题的是，当今美国几乎所有主要的电视新闻媒体，都是被拥有数百亿资产的大财团所控制和拥有。
神话三：社会上所有政治观点都能在美主流媒体上得到平等反映。并非如此。俄共领导人久加诺夫在美主流媒体上就消失已久了，他最后一次在《纽约时报》“观点版”露面的时间是1996年。
神话四：美国新闻记者在作新闻报道时严格忠于事实，政治上不偏不倚。并非如此。许多记者也试图做到这一点，但根本做不到，而更多的记者根本无意这样做。事实上，美国记者都刻意想凸显自己的“独到见解”，美国媒体则极力希望人们记住它的“特有风格”。新闻集团所属的福克斯电视台以具有“政治保守主义风格”为自豪，这是老板默多克为它定的调。
神话五：美媒体只有赢利才能生存。并非如此。一些在美国社会很有影响力的出版物如《纽约人》、《民族》、《新国家》等，已赤字经营几十年，但它们仍能维持下去，因为它们得到了金融寡头的赞助。还有一些知名度非常高的电视和电台节目，如“全国广播公司”的“看世界”节目等，也早就不赢利了，但他们通过向政府和私人基金组织募集资金，仍继续维持着节目的生产。
神话六：赚钱的媒体就是成功的媒体。并非如此。在美国，一些媒体为了赚钱，把经营重点转向制作娱乐休闲节目，而减少了严肃题材如新闻节目的制作量。一些媒体为了节约成本，制作节目时偷工减料，造成产品低质粗糙，缺乏深度。显然，这样的媒体虽然赚钱，但并不成功。
神话七：国家资助的媒体都服务于政府利益。并非如此。美国国家资助的媒体并不直接为政府服务，而是为广义的国家服务。这类媒体的董事会由独立人士和两党人士组成，政府官员不得加入，这样的管理结构保证了媒体可与政府保持一定距离，与政府的干预保持一定距离。
2007年3月8日，中国国务院新闻办公室发表的《2006年美国的人权纪录》指出，美国操纵新闻的丑闻不断，新闻自由徒有其名。文章说，美国政府为了政治需要，经常炮制假新闻来迷惑国内外民众。美国包括国务院在内的20个联邦机构都在制作和发行这类宣扬政府的视频节目。文章援引《今日美国报》2006年6月22日的报道说，近年来，一些记者因为不愿意透露消息来源而遭到美国执法和司法机关的威胁甚至被监禁。两名Rhode Island的电视记者因此被限制行动自由４个月。文章说，旧金山一名联邦检察官曾强迫两名《旧金山纪事报》记者透露其消息来源，在遭拒绝后，两名记者被法庭以藐视法庭罪监禁18个月，另有一名旧金山的自由撰稿人2006年8月因拒绝向陪审团提交其私人录制的有关录像材料而被判藐视法庭罪监禁1年。
2.新闻舆论自由是有条件和相对的自由
西方所谓的不受限制的、绝对的、全民“普遍权利”的舆论自由，既有悖于自由的本质也不符合具体事实。新闻自由是人们通过新闻媒体实现的言论出版自由，而思想、言论、出版等自由，历来是资产阶级革命和近现代西方各国争取人权斗争的核心问题。新闻自由作为一种社会现象，一开始就有阶级性的特征，它必然受到阶级关系的制约，而且这种阶级关系是由一定的社会经济基础决定的。比如，美国虽然标榜自己的新闻自由至高无上，是超阶级的，但“美国之音”在“9·11事件”之后因为播出了对阿富汗塔利班政权领袖奥马尔的采访，其电台台长及国际广播局局长被撤职，“美国之音”在欧洲一个发射台约200多万美元的经费预算也被撤销。
社会主义媒介理论认为新闻报道也是一种宣传活动，具有政治和意识形态的导向作用，并旗帜鲜明地表明自己的政治立场。马克思主义新闻观也承认报刊是意识形态机构。马克思说：“使报刊变成人民的文化和精神教育的强大杠杆的，正是报刊可使物质斗争变成思想斗争，使血肉斗争变成精神斗争，使需求、欲望和经验的斗争变成理论、理性和形式的斗争。”“自由报刊是人民用来观察自己的一面精神的镜子。”毛泽东在谈到新闻出版工作时指出：“比如报纸，这是属于意识形态范围的。”强调党性原则，是马克思主义新闻观的核心和精髓。列宁曾对党性原则做过解释：“唯物主义本身包含有所谓党性，要求在对事变作任何评价时都必须直率而公开地站到一定社会集团的立场上。”也就是说，报刊的党性就要坚持唯物主义世界观，站在党的立场上报道和解释重大事件。
资本主义国家则极力否认新闻报道具有宣传性，通过标榜“独立性”或“中立性”来掩盖自己为垄断资本和资本主义制度服务的本质。主要表现在：一是在传播内容中极力夸大资本主义社会的繁荣、民主和自由，制造“幸福生活”印象，灌输资产阶级价值观，以求增强社会成员对资本主义制度的向心力；二是通过无休止地刺激人们的享受欲望和把他们引向娱乐领域的方法，来转移社会成员对政治制度和社会制度问题的注意力；三是把资本主义社会的矛盾——资本与劳动的对立变形为抽象、暧昧的“我们与他们”、“市民与官僚”，抹杀阶级统治关系，抑制劳动阶级意识的成长；四是以传播通俗文化为名，选择通俗文化中落后的、对统治阶级有利的内容加以传播。当代美国学者布鲁斯·宾伯认为，“美国的民主更倾向于为那些能更好利用政治信息的人服务。”政治学家班尼特（W·Lance Bennett）在《新闻——政治的幻象》一书中则认为，“目前这一体系更多地被认为是有钱的政客的一种游戏，是他们请了一帮传媒人士玩弄政治阴谋。”班尼特详细地分析了美国政治新闻的来源。他认为，新闻的内容主要是官方提供的准备好的信息。他引用利昂·西格纳对于《纽约时报》和《华盛顿邮报》的研究结果。这份研究表明，这三份报纸实质也是记录政府官员言行的主要报纸。
班尼特认为，导致美国新闻政治倾向的原因：一方面，政府在其中制造新闻。“由于公众在政府执政过程中具有举足轻重的地位，所以在很大程度上，政府的任务已经转变为利用日益复杂的技术，通过民意调查、形象设计，以及制造新闻来吸引公众的注意。”他认为，“新闻管理最明显的作用是能够帮助当权者把自己的议题转变成公共政治议程，而他们对这些问题的界定足以影响这些问题的解决”。另一方面，通过新闻内部的“把关人”来实现。他认为，新闻报道在很大程度上也有一套自己的规矩或模式，“而这样的模式有助于官方把他们的政治信息融入新闻，当然有时会夹杂着一些让官员难堪的攻击信息。”
班尼特还对美国媒体自由的神话得以延续的原因进行了分析。他认为，首先是由于媒体自由已经成为代代相传的文化传统。尽管在现代社会，媒体自由的含义已经很难界定，但是这并不妨碍人们对它的尊崇，因为人们已经把目标崇高化，使之本身具有一种生命力。仿佛没有媒体自由，就没有美国一样。其次，媒体自由对不同的团体有不同的好处。没有切实的益处，媒体自由、人民自由的神话不可能在美国政治上延续那么长的时间。但是，具有讽刺意味的是，在权力结构的上层获得的好处是实际的权力，是对处于权力下层的人的控制；处于权力下层的人们，是在用实际的权力来换取精神上的保障。对于政治角色来说，对媒体自由的支持不仅有益，而且必要。政治家之所以一方面鼓吹对于这种神话的支持，另一方面又极力控制信息的流动，原因在于，美国公众不能够容忍他们的领袖缺乏对于民主理想起码是表面上的承诺。对于记者来说，新闻神话的益处不在于权力，而在于职业可信度。没有对客观或公正报道的公开承诺，记者就不可能在职业地位和政治前途上得到认可。
美国学者罗伯特·W·麦克切斯尼在《富媒体穷民主》一书中提出，在美国包括世界上一些其他国家已经形成了一个媒体与民主之间的悖论：作为公共机构的大众传媒，由于政府“鼓励”公司联合与集中，从而导致媒介市场由少数几家大公司主导的局面，追逐利润成为媒介公司的第一法则，媒介公司借助高科技无限放大了媒体的传播功能，它们制作的那些迎合受众的节目大多流于低级趣味缺乏“公共性”，它们将公民“浸泡”在娱乐节目的世界中，这样，公民既失去了关心公共问题的兴趣，也失去了判断是非的能力。媒体已经变成了反民主的现象：（1）媒体沦落为公民政治权利的“杀手”，而公民权利本不应受像媒体这样的非政治因素的干扰。美国媒体曾经有过保护公民权利、遏制政治腐败的历史，而现在却成了政府腐败的帮凶和社会文化的毁灭者，变成了民主的掘墓人。（2）媒体运用其巨大财力影响决策，从而使“多数统治的原则”蜕变成“少数统治原则”，造成自由民主向极权政治退化。1934年政府出台《通讯法》虽不反对公共广播的存在，但允许广播私有化，实际上肯定了广播商业化发展模式。1996年《电信法》的出笼，允许媒体跨机构、跨行业兼并，世界500强纷纷进入，形成了媒体垄断格局，“对民主来说，这是一剂毒药。”
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