——施拉姆
新闻自由在很大程度上只是一种神话，即为了树立民主形象由政府编造的神话。
——巴勒特
在任何社会、任何国度，都有一个对舆论加以适当干预的问题，世界上对舆论丝毫不加干预的国家是不存在的。美国耶鲁大学法学教授欧文·费斯认为，国家并非自由的天然敌人，国家要以担当配给者的角色，通过一些公共资源的分配来使得一部分弱势的声音“彰显”，形象地说就是给那些在公共论坛里声音弱小的人们发扬声器，以达到维护强健的、全面的公共辩论的目的。“要求干预的理论是，培育全面、公开的辩论是一个对国家而言可允许的目标，这种辩论确保公众听到所有应该听到的声音。”英国政治学教授约翰·基恩也认为，一个以存在着多种舆论为标志的多元主义市民社会，不可能像一个欢乐的大家庭，不和谐、不一致、自私自利、公开的冲突将永远困扰市民社会，所以，政治沟通必须要有强有力的政治与宪法保护，并且在此基础上发展公共服务媒体。美国芝加哥大学法学教授凯斯·桑斯坦也认为，为了维护民主的多元化内涵，政府介入并提供一个多元化的传媒环境是具有合法性和必要性的——民主国家的公民可以找出一个和消费无关的传播市场，支持一个可以同时促进自由和民主的机制。在公共舆论管理上单纯的“自由放任”和“政府干预”都可能导致“不自由”的结果，“无限制的自由的危险与限制自由的危险，已经构成了一个政治学上的问题，似乎人类理智迄今还无法解决。”在笔者看来，在公共舆论领域政府干预是必须，但政府干预又必须是适度的，寻求政府干预和舆论自由之间的平衡才是研究政府公共舆论干预问题的核心所在，其他各种问题都是由此产生并围绕它而展开。
一、政府干预公共舆论的主要依据
政府干预的概念常见于经济学研究之中，是国家干预主义的重要范畴。这一流派从“市场失灵”理论出发，论证政府干预的必要性。政府干预就是由政府干预和参与社会经济活动，在一定程度上，承担多种生产、交换、分配、消费等经济职能。在舆论学意义上的政府干预，从其本意上讲是政府以约束方式进行的一种管理、监督和约束，目的在于维护和确保舆论秩序的形成和延续，以达到预期目标的方法方式的总和。政府干预公共舆论的合理性，是以承认公众的舆论权为前提的，只有在民主制度建立以后，公众获得了法律保护下的舆论权，围绕舆论权的行使才产生了政府干预的限度问题。在不同的历史时期，不同的派别从不同角度对这一问题进行了广泛而深入的论证。政府干预的依据主要有以下几个方面：
（一）维护政治统治秩序
在阶级社会，政府管理的首要目的是维护政治秩序，维护统治阶级的利益，政府对公共舆论的干预也不例外。秩序是自由的前提，没有秩序谈不上自由。亨廷顿认为“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”政府对公共舆论的干预目的是要把公共舆论冲突控制在政治秩序范围内，防止公共舆论对政权的销蚀。同时，通过政府干预，增强公众对权力的认可和同意，提高政治权威，进而为政治统治提供合法性基础。在历史上，既有统治者成功控制舆论、引导舆论而形成“政通人和”局面的经验，也有舆论失控导致政权更迭的教训。
马克思主义的舆论观首先承认舆论特别是新闻舆论的阶级性。“虽然社会控制往往以全社会的名义出现，似乎代表了全体社会成员的共同利益，但并不能掩盖其维护特定阶级利益和阶级统治的本质”。言论者的言论总是囿于他所生活其中的具体历史条件及个人生活条件，并且在某种程度上囿于他在一定社会的经济结构、阶级结构、法律制度以及一般社会关系中的地位。对于言论内容的阶级分析不仅体现在他们论述报刊的文字中，而且体现在有关意识形态的分析之中。针对统治阶级习惯于把自己说成是一种普遍意识，代表着不分差别的社会成员的利益，以“全民性”、“公共性”来标榜自己，马克思在1871年的《关于德国的言论自由和出版自由》一文中，以一条法律规定说明了这一实质：普鲁士刑法典规定，任何一个外国人在他本国或其他任何国家有了“侮辱普鲁士国王”或者“背叛普鲁士国王”的言论和行为都要受到起诉。根据这一条款，言论自由就是赞扬和吹捧普鲁士国王的自由，而不是批判和抨击的自由。统治阶级给予自己的言论和所同意的言论以自由，限制对立阶级的言论自由，目的在于通过维护占统治地位的意识形态而维护自己的政治和经济利益，维护对于被统治阶级的统治关系和一定的物质生活条件。“出版自由就仅仅是资产阶级的特权，因为出版需要钱，需要购买出版物的人，而购买出版物的人也得要钱。”
法兰克福学派的政府干预理论突出体现在政府的“媒介控制”理论上。法兰克福学派认为，在发达工业社会中，大众媒介已成为意识形态，成为维护国家统治的合法性基础，通过传播上的操纵和欺骗，大众媒介不仅有效地消除了社会文化的否定性，而且造就了单向度的人和社会。法兰克福学派的媒介控制思想主要围绕“媒介的被控制”，即国家对媒介的控制展开。该学派认为，“国家对媒介的控制是对社会进行控制的前提，或者说媒介的控制不过是国家对社会整体实施控制的一个手段而已。”在激进的法兰克福学派看来，媒介不仅是国家的“话筒”、权力的工具，它还是被国家加以利用的维护意识形态、传递统治阶级意志的工具，甚至它本身就是意识形态，直接履行着意识形态的社会控制职能，维护着国家统治的合法性。霍克海默、阿多诺在《启蒙辩证法》“文化工业”一章中，把体现启蒙精神的技术在交流活动中应用而形成的媒介组织体系——文化工业，当作批判对象，认为这些文化工业的意识形态奴役比起早期的统治实践来，更为微妙和有效。利用欺骗而非暴力，它几乎是彻底地消除了个人的反抗意识，一劳永逸地维持了既定的存在。这种文化工业的意识形态奴役，就其本质而言，是科技的意识形态奴役。媒介之所以会成为意识形态，法兰克福学派认为主要是因为媒介具有操纵性，即媒介对人的操纵和控制功能，这种操纵和控制是通过对媒介内容、媒介使用的语言的规范化和传播过程的模式化来实现，最终达到社会意识一致化和思想规范化，即达到了操纵、控制的目的。
（二）维护舆论权利的平衡
在人类社会中，“利益之间总是有重叠和冲突的”，反映到舆论上也是如此，所以，需要国家制定法律调整公共舆论领域的矛盾和关系，维护公共舆论领域的公共利益与个人利益之间的平衡。
1.任何自由都是有限度的
在社会生活中，真实的自由是在一定的制度框架和法律规范之内的自由，无限的自由首先意味着与社会制度不融合，是游离于社会之外的，因此是不真实的自由。孟德斯鸠说过：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他人也同样会有这个权利。”只有人人服从法律，在法律范围内行使自己的权利，才不会侵犯他人的权利，从而每个人才能真正地享有自由。所以，洛克认为，“法律的目的不是废除自由或限制自由，而是保护和扩大自由”，“哪里没有法律，哪里就没有自由”。
2.舆论自由也是有限度的
约翰·密尔在强调个人思想和言论自由的同时也认识到，“人类之所以有理有权可以个别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉，唯一的目的只是自我防卫。这就是说，对于文明群体中的任何一成员，所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，唯一的目的只是要防止对他人的危害。”密尔在这里把“防止对他人的危害”作为言论自由的限度，同时也是政府干预的理由之一。现实生活中，个人在行使言论自由权利时，不仅不能损害“他人”权利，也不能损害“相关方”的利益，包括集体、集体组织、国家等集合形式的“他人”。包括煽动、诽谤、侵犯个人隐私、淫秽等行为都属于对“他人的危害”。此外，密尔还提出了防止“多数人暴政”的思想，“仅只防御官府的暴虐还不够，对于得势舆论和得势感想的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的办法来把它自己的观念和行事当作行为准则来强加于所见不同的人，以束缚任何与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，假如可能的话，阻止这种个性的形成，从而迫使一切人物都按照它自己的模型来剪裁他们自己的趋势——对于这些也需要加以防御。”“多数人的暴政”也是权利使用上的失衡，是多数人对少数人权利的损害。
3.对舆论进行适当干预是各国政府的共同做法
1789年8月26日，法国制宪大会通过《人权宣言》，其中第十六条强调：“思想和意见的自由传播是人类最可宝贵的权利之一，因而每个公民都有言论、著述、出版的自由，但须在法律的范围内对滥用此项自由负有责任。”美国的宪法学者也认为，言论出版自由并不是公民的一项绝对权利，对于危害国家安全，破坏治安秩序，影响社会风化，妨碍司法独立审判等的言论出版自由均可以制止。只要合理限制言论自由，就可以不违宪。《公民权利和政治权利国际公约》在宣布个人应享有的新闻自由的同时，也表明在下列条件下政府对其可以予以限制：尊重他人的权利和名誉；保障国家安全或公共秩序，或公共卫生道德。《欧洲人权公约》在规定每个人均享有言论自由的权利之后，又规定：“上述自由的行使带有责任和义务，得受法律所规定的程序、条件、限制或惩罚的约束，并受在民主社会中为国家安全、领土完整或公共安全的利益，为了防止混乱或犯罪，保护健康或道德，为了保护他人的名誉或权利，为了防止秘密情报受到泄漏，或者为了维护司法官的权威与公正性所需要的约束。”
（三）抑制非理智舆论
舆论学认为，公共舆论是一种进步与落后、理智与非理智的混合体。其中包含着偏见、情绪舆论、假舆论、谬理舆论、谣言等非理智因素。这些因素不利于政府决策，不利于社会和谐，有时会对社会发展产生负面作用。正如马克思所说，“舆论对社会发展的作用，同时也有非理性的成分。”为了防止舆论对社会发展的负面功能，就需要由政府制定舆论规则，把不正确的舆论、非理性的舆论引导到正确的轨道上来。
黑格尔对舆论的负面作用认识非常深刻。他曾经说过，“公共舆论中真理和无穷错误直接混杂在一起，所以决不能把它们任何一个看做的确认真的东西。”“公共舆论又值得重视，又不值一顾。不值一顾的是它的具体意识和具体表达，值得重视的是在具体表达中只是隐隐约约地映现着的本质基础。……脱离公共舆论而独立乃是取得某种伟大的和合乎理性的成就（不论在现实生活或科学方面）的第一个形式上的条件。这种成就可以保得住事后将为公共舆论所嘉纳和承认。”“谁在这里和那里听到了公共舆论而不懂得去藐视它，这种人决做不出伟大的事业来。”
法国心理学家古斯塔夫·勒庞（Gustave Le Bon）在《乌合之众》一书中，基于群体心理的分析，发现了群体舆论的非理性本质。他认为，人们结成群体以后，就会丧失他们作为个体时所具备的主宰自己行为的理智和能力，甘愿受一种“集体无意识”的摆布。群体在人数上的强大使群体中的每个人受到感染，能够产生大量狂热的激情和无法理喻的冲动，“群体的这种易变性使它们难以统治，当公共权力落到它们手里时尤其如此。”同时，他认为，“群体表现出来的感情不管是好还是坏，其特点就是极为简单而夸张”。“群体只知道简单而极端的感情；提供给他们的各种意见、想法和信念他们或者全盘接受，或者一概拒绝，将其视为绝对真理或绝对谬论……专横和偏执是一切类型的群体的共性”。所以，他认为：“就观念而言，群体总是落后于博学之士和哲学家好几代人。”
陈力丹在《舆论学——舆论导向研究》一书中对舆论质量进行了深入研究。他认为，一般来说，在一定时期一定范围内的主导舆论，是大多数公众的意志，这种意志应当尊重，至少要得到重视。在这个意义上，舆论是民主的重要因素。但是，公共舆论又是一种内容十分庞杂而多变的社会精神形态。首先，公共舆论是一种群体意见的自然形态，因而它带有较强的自发性和盲目性，它的变化、发展在一定程度上是被动的，文化和道德的传统对它的影响相当大。同时，各种偶然的外界因素也会经常不断地引起它的波动。不稳定和多变是现代舆论的表面特征。同时由于传统的影响，舆论在一些问题上又相当滞后，传统的封闭社会的观念在较长的时期内还会对现实舆论发生作用，尽管这种影响力在逐渐减弱。其次，舆论的主体——公众，有时来自完全不同的社会阶层，不同的阶层舆论要求都不一样。即使是同一阶层，在表面上具有一致性的舆论下面也存在着许多差异。不少舆论主要是以不同的社会阶层、不同的发生范围、不同的舆论客体等划分存在空间的，而不同空间的舆论主体的文化水平和信息接受能力又相差悬殊。再次，就舆论的数量、强烈程度和持续性而言，对社会整体感知方面的舆论，社会的最大多数，即社会的中下层公众，经常决定着舆论的发展方向，具有较高文化水平的所谓精英阶层的舆论，有时并不能左右这种舆论。即使是精英阶层的舆论，也是自在的形态，同样受到各种现实和历史的政治制度、经济制度、文化环境、自身利益的影响，并非总是社会理智的代表。
刘建明认为舆论也有正确与错误、进步与落后之分，“一切正确、进步的舆论对公众事务作出完整、全面、深刻、稳妥的判断，借助它可以延伸人的认识幅度，把握对超大型社会事件，乃至全国性、全球性问题的认识。那些深刻体现民意的公共舆论，能够抑制不良因素，成为社会法庭，对一切违法乱纪行为产生巨大的监督作用。”与此相反，“一切反动、错误的舆论都是践踏人民意愿的，以虚张声势、恫吓威胁的声势制造思想禁锢，并依靠谣言、偏见歪曲事物的有序发展。这种舆论一旦蒙蔽了群众，就给社会造成极大的危害。”
舆论的非理性尤其在网络舆论的反映上最为明显。网络传播的出现，是大众传播媒介史上一场深刻的革命。作为一种新型媒体，网络不仅影响着公共舆论的传播方式，而且影响着公共舆论的形态。互联网海量、快捷、互动的先进特性为网络媒介开展舆论传播提供了一个前所未有的强大技术平台，拓展了一个传统媒介无法比拟的全新技术空间。网络作为一个全开放的几乎没有任何管制的公共舆论通道，打破了传统媒体对舆论的控制和对信息的垄断，使传播过程中的传受双方变得更加自由和平等，在网上人们有了更多自主发表言论的权利和机会，有利于充分反映来自社会各方面的愿望、意见、要求和呼声。但是，由于网络舆论中也混杂着正确与谬误，理智与冲动，各种不负责任的言论充塞着网络，有人称之为“网络无政府主义”。现实中的公共舆论总是非理性或者不顾一切地闯入和偏离法治权力范围，不断提升和强化软性的道德权力，使道德权力和法治权力失去平衡。网络舆论常常是激情有余而理性不足，追求正义的豪情可能反而沦为“多数人的暴政”。不可否认，公共舆论承载着社会良知，维护着社会公正和社会秩序，但如果不按照自己的角色行事，甚至越俎代庖，就会给政府机关或当事人带来压力。更重要的是，在深层次上，公共舆论的权力极度张扬，必然消解作为其价值基础的法治权力，使普通公众对公共事务不是通过公共舆论来解读法治话语，而是形成依靠公共舆论强于依靠法律法规的意识，不利于公共事务的制度化、规范化管理，更不利于整个社会的法治化进程。网络公共舆论取得社会公信地位事实上正是反映了公众对政府通过新闻媒体所发布的信息的不信任感在增长。显然，公共舆论的这种角色偏离，不符合文明社会观念，甚至妨碍了社会秩序。网络舆论中存在的非理性因素也要求政府加以干预和引导。
（四）“市场失灵”要求政府干预
在西方舆论理论中，“意见自由市场”是一个相当重要的理论思想。这一理论是把经济学中的自由市场理论引用到舆论领域而提出的。米尔顿·弗里德曼就说过“任何一门学科的发展都与经济市场的发展极为相似”，“在思想市场上，只有当讲者与听者双方都能获利时，交易才会发生。同样，交易要想圆满完成，通常要求意见的分歧。”这一理论与古典自由主义一脉相承，在舆论领域也主张“自由放任”，主张政府奉行不干涉主义，“管得最少的政府是最好的政府”。这个主张基于两个理由：一是对表达自由（主要是政府言论）的管制会造成这样一种危险性，即“破坏民主程序，从而导致最大危险的垄断——政府权力垄断”。同上。表达自由有助于人们寻求真理，尤其是政治真理，只有允许公开而自由地讨论和发表意见，才能实现民主，所以政府必须允许人们对话继续下去，只有社会秩序受到明显威胁时，才准许政府惩罚讲话人。二是对表达自由的管制“造成了信息市场的脆弱”。从经济学的角度看，信息生产者，特别是政治信息生产者由于本身无法创设财产权，因而缺乏“表达”的激励因素，同时政府对表达自由的管制又增加了信息生产的成本，所以，可能会导致信息产品不足和“信息市场”的脆弱。
有些学者对“意见自由市场”理论持反对态度。他们认为，“大众传媒作为意见市场始终只是一个理想，从来没有成为现实”，“思想市场”只是一个虚构的神话。美国学者埃德温·贝克认为，古典的思想市场理论是建立在如下几个关键的假设基础上的：真理必须是“客观的”或者是“可发现的”；真理可以在辩论和讨论中使谬误黯然失色；人们具有正确地洞察真理或真实的能力；真理的发现是令人满意的，因为真理为行为提供了更好的基础，能使人类受益。贝克认为以上这些假设基本上站不住脚。首先，真理不是客观的，对真理的选择更多的是出于一种实用主义或价值的考虑。其次，人并不总是理性的。随着19世纪末20世纪初资本主义进入垄断阶段，大众传媒呈现出集中化、独占化、系列化的特点。垄断妨碍了自由竞争，多元的意见市场受到损害。在利润极大化的原则下，传媒业以收视率和发行量为目标，不惜牺牲公共利益。一方面，他们用夸大渲染、捕风捉影的手法“制造”新闻，以情绪化、耸人听闻的方法炒作公共议题。另一方面，为了降低成本，用简单化、标准化的方式制作节目进行播放。这时，广大、多元的民意只能做沉默的大多数了。公众对积极主动地收集信息没有兴趣，也无能为力。在此背景下，一些学者提出了市场失灵理论模型。
“市场失灵”理论认为，由于传播途径的集中、垄断以及大型的、通常是分散的、贫穷的利益集团的有组织参与的困难，使得思想市场理论已丧失了其应有的功能，因而需要政府进行适当干预，以改善思想市场的功能。贝克归纳分析了这一理论的四种主张：一是纠正意见市场失灵，达到可能不限制任何人的表达自由的程度；二是保证所有的观点能充分地但不必平等地进入思想市场；三是保证所有的观点平等地进入思想市场；四是保证所有的人的平等进入的途径。科斯针对传统的思想市场理论所持有的观念，即认为第一修正案有关条文的意思主要是保护这些活动的自由，从而对禁止政府对“思想市场”管制的看法提出异议。他认为思想市场与商品市场之间没有本质的差别，如果说政府有权管制商品市场的话，那么政府也应当有权管制思想市场，在公共政策面前，哪一种市场都不应该享有特权，思想市场也不例外。既然思想也是一种大量生产的商品，那么思想市场也必须遵循一定的规律。从这一观点出发，他认为对表达自由进行政府管制，这在经济学上可以找到依据。在市场中，两种以上的竞争性思想的交流都会有成本发生，有时这种交换成本远远高于它们所带来的外在收益甚至造成社会危害，而市场本身却对此无能为力，对这种无效的市场行为政府可以而且应该发挥其职能促进效率，保持社会的稳定。以煽动性言论为例，当一群人发表要暴动的煽动性言论时，在思想市场中一些竞争性社团就会设法对前面的观点进行反驳，但是两种思想的交锋既需要时间又需要人力物力的大量投入，同时一般看来这种煽动性言论与行动之间的间隙太短而不可能使竞争性的观点在思想市场中立足，也就是说市场的自发调节还未发生作用，言论与行动已经合而为一。这时就出现表达自由的市场失灵，此时就需要政府对言论自由进行必要的管制，这样才能减少表达自由由于市场失灵造成的外在成本，促进社会公平，维护稳定。
二、政府干预公共舆论的性质与类型
一定的社会制度对公共舆论的管理，体现为一定的舆论管理制度。大众传媒产生后，对于公共舆论的产生、传播和形成起着关键作用，因此，政府对舆论的管理又集中体现在对传播媒介的管理上。英国学者D·麦奎尔曾经将各种规范体系中所内含的观点和主张称为关于传播制度或媒介制度的“规范理论”，并归纳了六种主要类型：极权主义理论；自由主义理论；社会责任理论；苏联的共产主义媒介理论；民主参与的媒介理论；发展中国家的媒介理论。美国传播学家韦尔伯·施拉姆等著的《报刊的四种理论》在论证不同国家报刊的差异时认为，造成报刊差异更基本和更重要的原因就是：“报刊总是带有它所属社会和政治结构的形式和色彩，特别是报刊反映一种调节个人与社会关系的社会控制的方式。”他们以社会制度与报刊的关系为标准将报刊分四种理论：集权主义理论、自由主义理论、社会责任理论和苏联共产主义理论。这四种理论大体对应集权主义制度、资本主义制度和社会主义制度三种类型。其中，社会责任理论和自由主义理论同属于资本主义制度的范畴。所以，本文拟根据施拉姆等人的分类方法，围绕集权主义制度、资本主义制度和社会主义制度三种类型进行分析。
（一）集权主义制度下的政府公共舆论干预
根据弗雷德·赛伯特在《报刊的集权主义理论》一文中的界定，集权主义是指把国家当作集体组织的最高形式的一种制度，这种制度下，国家在价值尺度上代替了个人，是一种国家至上主义。集权主义主张社会事物必须一切以权力或权威为转移，强调社会等级秩序和上下之间的绝对支配与服从关系。从社会制度分类看，主要是指封建专制制度。这种制度也在当代世界部分国家中存在。
1.集权主义理论的渊源
集权主义理论是从专制思想的悠久传统中衍生出来的，其历史渊源最早可以追溯到古希腊。柏拉图在他的《理想国》中论证了政府干预的必要性。他虽然认为民主是“政治制度中最美的一种人物性格”，但又认为过于广泛的自由会使政治流于“无政府状态的花哨的管理形式。”为了实现他心中的理想国，他建议统治者禁止为娱乐目的写作的诗歌、故事和戏剧作品，甚至在必要时，禁止抒情诗人进入城邦。国家要对故事、诗歌等文艺作品进行严格的审查，要求“诗人应该按照什么路子写作他们的故事，不允许他们写出不合规范的东西”。他在法律篇中指出，如果一个人在言语或行动上犯了罪，“任何人见到了就应当起来维护法律向地方官报告。地方官在接到报告后，就应当立即依法把这个人送到法庭。如果地方官在接到报告后拒绝这样做，一经有人揭发，他就要以不敬神的罪名受到审判。”
15-16世纪意大利政治思想家马基雅弗利也是集权主义理论的代表人物之一。他深信目的总会证明手段正确，“胜利者不论是用什么手段取得胜利的。”他和他以前的希腊、罗马的先辈不同，他不关心国家的目的和宗旨。他所关心的是取得政权和维持政权的手段。君主如何取得并维持国家的权力是他关心的重点。根据他的学说，当统治者认为公众讨论威胁到他的主权安全时，公众讨论就必须受到限制。
霍布斯也是集权主义理论的最著名的代表。霍布斯从“性恶论”出发，认为自然状态是“一切人反对一切人的战争”状态，人们为了保全自己必须放弃自己的权力，通过契约组成国家。霍布斯将《圣经》中一种巨大的海兽“利维坦”作为书名，表明他要用强力维护和平。在霍布斯那里，国家是至高无上的，“主权者可以任意杀死一个臣民而不为不义；人民对主权者必须表示绝对的服从，不能有抵抗。”霍布斯主张对信息传播进行严格的控制，支持书报检查制度。
20世纪法西斯主义是集权主义的极端形态。希特勒认为报刊是政治宣传的工具，其目的就是“孜孜不倦地为自己的主义招致信徒。”他要求纳粹党“干部必须掌握着指挥运动的全权——换句话说，就是决定宣传的内容，以博得世人的赞同……以谋理想达于现实。”“国家必须以不屈不挠的决心来控制这种通俗教育的工具，并且使其为国家和民族服务。”
集权主义理论说到底就是，一切以权力的意志为转移，一切为统治者服务。这种理论，是在15世纪中叶近代印刷技术发明不久后欧洲封建专制主义的气候下产生的。印刷术导致了近代报刊的诞生，随着文艺复兴和宗教革命的发展，欧洲各国出现了不少反对封建专制、宣传新兴资产阶级革命思想的书籍和报刊，封建王朝和专制政府把这些出版物视为对自己统治地位的巨大威胁，迅速采取严厉的管制和镇压措施。在英国，国王亨利八世于1529年公布了第一个禁书法案，1530年建立了第一个出版特许制度；1559年，伊丽莎白女王发布禁令，规定由大主教管制出版；到了16世纪后期，英国统治者已经形成了一套完整的出版管制制度。我国在1840年鸦片战争以后，清政府的传播制度也具有半殖民地半封建的性质：一方面，清政府对以列强为靠山的外国报刊给予“治外法权”，把管理主权拱手让给租界当局；另一方面，对民族报业和报刊则实行高压政策，对宣传进步和革命思想的报刊采取严厉的制裁和查封措施。1902年制定的《大清报律》规定：报纸不得揭载“诋毁宫廷之语、淆乱政体之语”，并规定发行前审查制度。
2.集权主义制度下政府公共舆论干预的主要手段
在集权主义制度下，政府经常使用的手段主要有检查制度、特许出版制度和司法审判制度等。主要特点包括：报刊必须对当权者负责，维护国王和专制国家的利益；报刊必须绝对服从于权力或权威，不得批判占统治地位的道德和政治价值；政府有权对出版物进行事先检查，这种检查是合法的；对当权者或当局制度的批判属于犯罪行为，给予严厉的法律制裁。
一是特许制度。所谓特许，就是政府对谁有权举办和使用通讯工具的一种认可。16世纪英国都铎王朝实行了这种许可制度。这种许可制度就是政府给予“那些经过选择的驯顺的人以独占经营的专利权，只要他们不危及国家安全，他们就可以从这种独占事业中谋取利润。”“这是把王室利益同印刷商和通俗文艺出版人的利益统一起来的最经济的办法。”据考证，1538年，英国国王亨利八世最早发明了特许出版制度。而完整体现这一制度的是1586年伊丽莎白女王颁布的皇家出版法庭命令。命令规定：一切印刷品均须送皇家出版公司登记；除教会允许者外，不再允许出版商申请登记；印刷任何出版物均须事前申请许可；皇家特许出版公司对非法秘密出版物有搜查、扣押、没收及逮捕嫌疑犯的权力。该命令一直执行到1641年英国资产阶级革命时期。这种制度分别出现在16世纪末叶的法国、17世纪初期的德国等欧洲国家。独立战争前的北美殖民地也实行这种制度。直到18世纪以前，特许制度是各国专制政府控制舆论的主要手段。
二是检查制度。检查制度自古就有。实行检查制度意味着一切印刷和公开传布的材料都必须取得官方允许。这种检查有时表现为特许制度，有时表现为事前检查和事后追惩制度。恩格斯曾引用德国早期民主主义者路·瓦勒斯罗德的话说：“古罗马的书报检察机关是对共和国国民起诉的十分严厉的道德法庭。”在东方，中国宋代就开始出现了“定本制度”，是最早的检查制度。1784年，普鲁士君主弗里德里克二世发布的一道敕令典型地说明了这一制度的特点。敕令说到：“一个私人无权对君主和宫廷、他们的官吏、议事会、法庭的行动、程序、法律、规定和政令作出公开的甚至是不同意的判断，无权公布或以印刷形式发表他设法获得的有关报告。因为一个私人是根本无法作这种判断的，原因是他缺少对于情况和动机的全面了解。”马克思对检查制度有过深刻的论述，揭示了检查制度的出发点。在检查制度下，“疾病是正常状态，而正常状态——自由就是疾病。检查制度老是要出版物相信，它（出版物）有病，无论它怎样证明自己是健康的，反正应当治疗。”
三是司法管辖。既然有特许和检查制度，就必然要求有对违背这一制度的惩罚措施。这一措施最重要的手段就是法院对于违反既定的法律条例的行为提起公诉。当然司法审判比人为的处罚来说还是一种进步。因为法律也同样为被控告人提供了申辩和保护自己的依据。在英国历史上，对于散布不利于政府的消息或意见的人，提起公诉的法律依据主要基于两个传统范畴：叛乱罪和煽动罪。赛伯特认为，在任何有组织的社会中——集权主义的或其他类型的——叛乱罪都是反社会的大罪。在大多数的法律体系中，制裁叛乱罪乃是支持政府的法律结构的基石。构成叛乱罪的行动范畴主要包括：企图颠覆国家的叛乱罪；从事可能导致推翻现政府的活动；提倡可能导致推翻政府的政策。凡是企图通过公众通讯手段煽动群众的个人和团体以及攻击政府的报纸或传单的出版人，都可能被控告叛乱罪。在大多数欧洲国家，威胁君主就是威胁国家安全，因此就是叛乱罪。而叛乱罪的刑罚通常是死刑。但是，在英国历史上，叛乱罪的使用并不广泛。只有过三个商人因出版威胁国家安全而被判死刑。相比而言，煽动罪使用面更加广泛。凡属当局所不喜欢的事情，都可以当作煽动罪起诉的根据。当时的大法官霍尔特在他的文告里是这样说的：“有人企图让人民认为政府是由贪官当权，如果说那是对政府的诽谤，这真是一个非常奇怪的理论。……说贪官当政当然是对政府的诬蔑。如果对于那些使人民对政府怀恶感的人不加责问，就没有一个政府能够存在下去。因为一切政府都需要人民的爱戴，企图使人民仇视政府的措施，那是对政府最坏的事情。这应当认为是一种犯罪，不这样，政府就不会安全。”
（二）自由主义制度下的政府公共舆论干预
一般认为，自由主义是专制主义的相对词，是一种把个人自由视为最高价值与终极追求的理论学说和制度模式。作为一种独立而完整的思想体系的自由主义是近代资本主义兴起与发展的产物。政治自由主义在处理个人与政府、社会与政府的关系问题上，强调个人自由优先和社会自主的政治原则和价值取向，力图阐明政治的合法性基础，并在厘定个人、社会与政府的权利和权力之界限、划定各自活动范围的基础上，将自由与权威有机地结合起来。自由主义制度下政府对公共舆论的干预从属于政治自由主义的范畴。自由主义在16世纪积累了经验，17世纪发展了哲学理论，18世纪把这些理论付诸实施。
1.自由主义制度下政府舆论干预理论
在西方传播理论中自由主义制度下舆论干预理论又可以分为三种理论：
第一，自由主义干预理论。自由主义理论其核心反映了资产阶级自由主义观点，主要观点包括：任何人都拥有出版自由而不必经过政府当局的特别许可；除人身攻击外，报刊有权批评政府和官吏，这种批评是正当合法的；新闻出版不应接受第三者的事先检查，出版内容不能受到任何强制；在涉及观点、意见和信念的问题上，真理和“谬误”的传播必须得到同样的保证。这一理论的代表人物有弥尔顿、密尔、潘恩、杰弗逊等。自由主义媒介规范理论是在17世纪、18世纪资产阶级革命时期，在同极权主义制度斗争中产生的。早期自由主义理论对打破极权主义专制制度和等级支配观念，确立自由、平等和权利思想起到了巨大作用。对自由主义理论提出的“出版自由”的口号，马克思和恩格斯等无产阶级革命家都给予过高度评价和肯定。实际上，马克思和恩格斯创办革命报刊，从事工人运动，也是充分利用了资产阶级革命后相对宽松的言论和出版自由的环境。然而，自由主义理论是与资本主义的政治和经济制度结合在一起的，这种制度所保障的并不是全体社会成员的利益，而是私有资本的利益。随着资本主义发展到垄断阶段，自由主义理论本身也发生了蜕变，成了维护垄断资本利益的理论。
第二，社会责任理论。社会责任理论是由美国“新闻自由委员会”在20世纪40年代提出，是强调大众传播媒介对社会和公众应该承担一定责任和义务的理论，是对自由主义理论的一种修正。1947年美国新闻自由委员会发表《自由而负责的新闻事业》指出了新闻业存在的问题，认为新闻界正处于危险之中。理由是：报刊对于一般人的重要性，随其发展为大众传播媒介而与日俱增，但也因此养成了一般人通过报刊表达自己意见的惯例；少数掌握大众传播媒体的人，不能为社会提供足够的服务；报刊的行为常为社会所谴责，可能导致管理过严和控制。为此，必须要树立消费者主权的市场理念，保障公民的知情权、接近利用大众传播媒体的权利以及在特殊情况下的反论权。社会责任论与市场失灵理论不同的是，社会责任论期望媒体的自律，解决媒体在自我放任中出现的种种危机。
社会责任理论的提出有其特定的原因和社会背景：进入20世纪以后，传播媒介的垄断程度越来越高，传播资源越来越集中于少数人手中，所谓“观点的公开市场”的理念与实际的社会现状发生了尖锐的矛盾；自由主义理论强调的是传播者的权利，而没有涉及作为公众的受传者的权利；这个理论谈论的对象是意见、观点或思想的自由，而没有更多地考虑到作为私有企业营利活动的信息传播的性质和影响问题。换句话说，媒介集中和垄断的加剧使媒介越来越被少数人控制，而大多数人则越来越失去表达自己意见的手段和机会；私有媒介的传播内容在营利动机的驱动下，越来越有浅薄化、刺激化、煽情化的倾向，并带来了不少社会问题。这种状况引起了人们对自由主义理论及其媒介制度的强烈不满。社会责任理论提出的目的可以说有两个方面，一是为了防止由传播事业的高度垄断而引起的资本主义内部的社会矛盾激化；二是为了防止由传媒内容的浅薄化、刺激化、煽情化而引起的社会道德和文化的堕落。
第三，民主参与理论。民主参与理论也称受众参与理论，是在20世纪70年代以后随着社会信息化的发展和媒介集中垄断程度达到新的高度，在美国和欧洲、日本等一些发达国家出现的一种媒介规范理论。一方面，信息化的发展使得信息与传播的问题在社会政治、经济、文化生活中的作用越来越重要，并与社会成员发生了越来越直接的联系；另一方面，现实的媒介垄断使传播资源越来越集中于少数人手中，在资本主义的排他性私人占有制下，一般民众接近和使用传播媒介的机会越来越少。民主参与理论正是在一般民众要求自主利用媒介意识不断提高，而现实中又缺乏可以利用的传播资源的矛盾状态下出现的。民主参与理论的主要观点有：任何民众个人和弱小社会群体都拥有知晓权、传播权、对媒介的接近和使用权、接受媒介服务的权利；媒介应主要为受众而存在，而不应主要为媒介组织、职业宣传家或广告赞助人而存在；社会各群体、组织、社区都应该拥有自己的媒介；与大规模的、单向的、垄断性的巨大媒介相比，小规模的、双向的、参与性的媒介更合乎社会理想。民主参与理论的核心价值是多元性、小规模性、双向互动性、传播关系的横向性或平等性。
2.自由主义制度下政府舆论干预的主要手段
自由主义舆论理论虽然强调个人的舆论自由的优先的地位，但是，它并不是说政府完全不干涉舆论。相反，自由主义也是干预舆论的一种方式。在资本主义国家，各国政府基于公共利益和国家的安全考虑，并从阶级、团体的利益出发，对公共舆论及大众媒体进行干预。在资本主义国家中，美国的舆论干预制度最为典型、最具代表性。在此拟以美国为例，简要分析自由主义制度下政府舆论干预的主要手段。童兵教授在《中西新闻比较论纲》一书中将美国政府控制归纳为硬性与软性两大类型。软性手段有五大手段：政府拥有庞大的公关网络，有效地控制着公务信息；政府拥有直接调控信息的多种手段——发布、透露信息的手段（记者招待会等），隐瞒和掩盖信息的手段（保密制度）；笼络新闻界头面人物；塑造电子形象，左右公共舆论；必要时敲打新闻界——施以大棒等。硬性控制，则有八条措施：战时新闻检查；保密制度；对刑事诽谤和煽动叛乱的惩戒；对司法系统的保护；对法庭报道的限制；对产权的保护；对媒介广告的管理；对广播电视的特殊管理等。具体手段如下：
第一，法律控制。这种控制是显性的，具有刚性的特征。它以国家权力作后盾，采取立法的方法对新闻传播活动进行保护或限制，如《宪法》、《新闻法》、《出版法》、《著作权法》以及其他法律中的适用条款。政府依据有关法律、法令的规定来约束、管理和监督新闻传播的内容，以防止其泄露国家机密、危害国家安全、妨碍社会稳定及损害公众利益。比如，美国在1798年6月和7月分别通过的《外侨法》和《煽动法》就是政府干预言论和新闻出版自由的表现。1917年，美国政府为了限制新闻媒体又出台了《间谍法》，是对那些被认为对美国和协约国的战争不忠实的人实行镇压的开端。“9·11”事件后，美国公布了《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》等，规定总统有权宣布全国紧急状态，并可以为行使特别权力颁布一些法规，从而为突发事件中进行传媒管制提供强有力的保证。伊拉克战争期间，美国政府和新闻界官员曾制定七项规则和限制，要求记者发出的所有文字、图片必须经过军方安全审核；必须联合采访，并有军方陪同；报道中不能提及士气状况、部队集中地点，图片及电视画面不得出现伤员的痛苦状况等。
第二，政策限制。比较明显地是对广播电视的特殊管理。与其他大众媒介不同，美国的广播电视业主必须首先获得政府颁发的许可证才能兴办电台和电视台。1917年，国会通过成立联邦广播委员会的法案，1934年，易名为联邦通讯委员会（FCC），负责对广播电视进行管理。广播电视台由它发给许可证，许可证还必须定期更换。此外，该委员会还对广播电视所有权的集中程度，以及某些节目内容进行管理。比如，美国联邦通讯委员会原本有一条规定，即一个公司、电台或电视网不得拥有七个以上的电视台、七个以上的调幅电台和七个以上的调频电台。这条法律意在限制每个集团所能拥有的媒体机构的数目，以保障美国的新闻体系不致被某一集团或个人控制。20世纪80年代早期，ABC公司的总裁们积极游说政府官员，争取把能拥有的电台、电视台数量扩大到12个，但FCC一直未作裁决。后因ABC在1984年总统竞选前夕把许多对里根政府不利的材料统统砍掉，作为回报，共和党人控制的FCC于1985年初把能拥有的电台、电视台数量扩大到12个。另外，政府还可以通过税收政策、财政政策等对新闻媒体施加干预。
第三，行政控制。政府根据形势和任务的需要，对媒体提出要求，制定法规和制度，媒体接受政党或行政权力的约束和规范。一是实行战时新闻检查制度。美国卷入第一次世界大战后，威尔逊总统命令成立公共新闻委员会，由该机构实施新闻检查和战时宣传。美国参加第二次世界大战后，罗斯福总统以行政命令成立新闻检查局，签署战时新闻法规。越南战争是个例外，美国始终没有正式宣战，新闻检查制度的实施便缺少法律依据。二是实施保密制度。总统以行政命令规定某些材料为政府机密，不得公开。1966年国会通过的信息自由法案以及1974年通过的补充法案对政府的保密制度和行政特权作了若干限制，但仍规定，总统特别命令保密的国防或外交等机密不在限制之列。涉及保密制度的最大事件是1971年的“五角大楼文件案”。三是采用政治高压手段进行限制。比如，美国在“麦卡锡时代”，在广播、电视、电影和广告业内，许多人屈服于压力，同意将某些作家、演员、制片人和导演由于有人指称他们与共产主义有着某种联系而列入黑名单。1950年6月，一个开列黑名单的集团发表了《赤色频道：共产党在广播电视中的影响的报告》，这本书列出了150多位广播电视界雇员的名字，建议不要相信他们是忠诚的美国人。随着开列名单成为寻常做法，出于恐怖和怯懦，作忠诚宣誓之风盛行一时，甚至在各大学也是如此。
第四，司法保护。政府有权保护司法部门不受大众传播媒介的干扰，如果一名记者在其工作中不遵守法庭程序、扰乱法庭、试图影响法庭判决或者拒绝就新闻来源出庭作证，他就被视为藐视法庭。同时，政府的司法部门可以用不对记者开放的办法来限制大众媒介的法庭报道。
第五，资本控制。资本主义国家的大众媒体是建立在私有制基础之上的，属于私人所有的企业。随着竞争和垄断的加剧，这些私营企业越来越集中于少数资本家和财团的手中，成为大型传媒集团。美国媒体的发展经历了两次重要的转折，一次是20世纪30年代出台了《通讯法》，允许广播私有化；二是20世纪90年代《电信法》的出笼，允许媒体跨机构、跨行业兼并，世界500强纷纷进入媒体行业，媒介市场形成了垄断格局。到2000年，美国的传媒娱乐业几乎被美国在线-时代华纳集团、沃特·迪斯尼集团、通用电器集团、新闻集团和维亚康姆集团所垄断。这些财团通过控制传媒机构，使它们为自己表达意见、赢得巨额利润。在英国，舆论工具主要控制在实力集团手中，全国性报纸已被十多家报业集团所控制。在德国，十多家报业集团的报纸发行量占全国日报发行量的55.25%。“把新闻当成商品来看待，这是商业公司的既定目标。当这个目标完成之后，也就为跨国媒体公司向全世界的扩张在节目制作方面定下了基调。这里的关键是，既然新闻都可以成为商品，其他的媒体节目就更不用说了……这里，媒体的社会责任荡然无存了。”美国政治学学者麦克切斯尼认为，联合性媒体规模越大，公司就越富有、影响力也就越大，那么参与性民主的前景就越是黯淡，当媒体世界逐渐集中到少数巨头手中时，它必然导致媒体的唯利是图，玷污新闻和公共机构的正统精神。
第六，新闻源垄断。新闻源掌握在谁手里，谁就在很大程度上控制了新闻传播权和新闻话语权。垄断资本家深谙个中道理，他们通过各种手段垄断新闻源。通讯社是大众媒介消息的重要来源，被称为“新闻加工厂”。通过控制通讯社进而控制新闻源，是垄断资产阶级最常用的手法。美国两大通讯社（美联社和合众国际社）以及大量的特稿辛迪加，几乎垄断了所有美国报纸的新闻、专稿、图片等。美国的1748家日报从两大通讯社得到大部分全国性新闻。许多大型广播电台也承认，他们的广播90%是靠逐条地收录合众国际社的电传打字来填满的。垄断新闻源的另一途径是政府控制着公务信息。在美国，不论是联邦政府还是州政府，都由庞大的官僚机构组成，它们均设有公共关系机构，每个部门都渴望为自己树立有利的形象。美国媒体虽然声称自己是独立的，但记者们每天的一个重要新闻来源是官方。有人统计，在1949至1969年《华盛顿邮报》、《纽约时报》的头版新闻的提供者中，国内外政府官员占所有消息来源的四分之三；在英国大众媒介中，社会上层人士或精英分子是新闻的主要消息来源，政府官员及政府发言人借此机会提供观点、界定社会现实，并且制造新闻。美国报人理查·霍奇勒在《操控新闻》一文中说：“许多美国报纸的读者并不知道，他们所阅读的‘新闻’，很多其实并非出自新闻人员本身的勤奋发掘或谨慎思考，而是来自某份由政府机构所发布、上面印有‘请勿引述来源’的新闻资料。”此外，政府还通过控制记者等手段干预新闻传播。2004年初，德国总理府拒绝德国发行量最大的、对政府批评最为尖锐的《图片报》记者跟随总理施罗德出访的要求，并宣布施罗德今后将拒绝接受《图片报》任何记者的采访。《图片报》等德国八家报社的总编向德国记协和联邦新闻大会写信，抗议总理施罗德破坏新闻自由，剥夺媒体的新闻平等权利，但此事最后不了了之。因为媒体清楚，得罪政府，就等于失去了信息来源，失去了生存基础。
第七，广告控制。广告是资产阶级大众传媒业资金的主要来源。美国记者盖里·杰拉德曾把新闻和广告的关系比作“教会与国家的分离”——双方都宣称自己是独立的，但他们之间的联系又无孔不入、无处不在。据统计，广告收入占美国报纸总收入的四分之三，占杂志总收入的一半，占广播电视业收入的几乎100%。垄断资本通过广告直接或间接地控制着新闻业的内容及方向。难怪有人说，“新闻是用来包装广告的。”
（三）社会主义制度下的政府公共舆论干预
社会主义媒介规范理论是在无产阶级革命的理论和实践基础上产生的。无产阶级的思想家和政治家十分重视舆论的作用。马克思恩格斯在他们的一生中亲手创办和主编的报刊有五种，对办报方针产生过直接影响的有七种，此外还为六十多家报刊撰写过稿件、著作和文章。他们在早期提出过“人民报刊”思想，高举“出版自由”的旗帜为劳动阶级和一般大众争取言论和出版的权利。1848年，他们创办了《新莱茵报》，将“人民报刊”思想发展成为无产阶级报刊思想。主要观点有：党的报刊宣传活动是工人阶级政治行动的一部分，必须接受党的领导；党的政治纲领是党报进行宣传的最高准则，党的一切宣传必须严格遵循党的政治纲领；必须调节处理好党报和党的领导机关以及无产阶级群众三者之间的关系；必须依靠人民并且由工人自己提供资金，坚持作为工人阶级群众性舆论工具的独立性等。
1.公共舆论干预的党性原则
一般认为，社会主义国家的公共舆论干预理论直接来源于马克思主义的舆论学说，并在早期受到前苏联传播制度的直接影响。在这一理论形成和发展过程中，党的历代领导人的思想发挥了重要作用，是我们党舆论调控理论形成的重要基础。
列宁论党性原则。1917年，俄国“十月革命”胜利，建立了世界上第一个社会主义国家。根据无产阶级革命的既定目标，苏联党和政府对资产阶级新闻事业进行了彻底的改造，并建立了一套全新的传播制度。列宁在领导苏联社会主义建设过程中逐步形成了舆论传播的党性原则和思想。列宁认为，报纸不仅是集体的宣传员、鼓动员，而且是集体的组织者，认为报刊在社会监督和经济建设过程中具有不可替代的重要作用。列宁强调：“对于社会主义无产阶级，文学事业不能是个人或集团的赚钱工具，而且根本不可能是与无产阶级总的事业无关的个人事业。”“文学事业应当成为无产阶级总的事业的一部分，成为一部统一的、伟大的、由整个工人阶级的整个觉悟的先锋队所开动的社会民主主义机器的‘齿轮和螺丝钉’。文学事业应当成为有组织的、有计划的、统一的社会民主党的工作的一个组成部分。”说到新闻媒介时，列宁认为，一切新闻媒介“都必须由确实忠于无产阶级革命事业的可靠的共产党人来主持”。
毛泽东论党性原则。作为党的第一代领导人，毛泽东在继承马克思、恩格斯和列宁新闻舆论思想的同时，结合中国的实践，奠定了中国共产党舆论思想的理论基础。毛泽东认为党报的基本使命是宣传群众、组织群众和动员群众。他认为，党领导报刊有三种方式：一是“把新闻记者、报纸工作人员和广播工作人员召集起来开会，跟他们交换意见，告诉他们宣传方针”；二是根据中央精神检查新闻工作；三是党委第一书记亲自抓社论，把握报纸的方向。他坚决反对宣传人员闹独立的错误倾向，重大问题的处理须请示上级。1955年，毛泽东提出“舆论一律”和“舆论不一律”的观点。他讲到的“一律”有两层意思。一层意思是从哲学的角度，认为“有矛盾存在就是不一律。克服了矛盾，暂时归于一律了；但不久又会产生新矛盾，又不一律，又需要克服。”另一层面是对专政的对象而言的。“只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。这里不但舆论一律，而且法律也一律。”毛泽东当时对“舆论不一律”讲得非常清楚：“在人民内部，允许先进的人们和落后的人们自由利用我们的报刊、刊物、讲坛等等去竞赛，以期由先进的人们以民主和说服的方法去教育落后的人们，克服落后的思想和制度。”同上。由此可见，毛泽东所讲的“舆论一律”并不是不允许人们争论，相反是在人们自由讨论的基础上认识真理、取得共识。
邓小平论党性原则。邓小平在领导中国走上改革开放道路过程中对舆论问题高度重视。1980年1月，邓小平强调：“为了实现安定团结，宣传、教育、理论、文艺部门的同志们，要从各方面来共同努力。……要使我们党的报刊成为全国安定团结的思想上的中心。报刊、广播、电视都要把促进安定团结，提高青年的社会主义觉悟，作为自己的一项经常性的、基本的任务。”这一段话代表了邓小平同志在改革开放时期的核心观点。谈到党性原则时，邓小平强调“党报党刊一定要无条件地宣传党的主张。对党的工作中的缺点和错误，党员当然有权利进行批评，但是这种批评应该是建设性的批评，应该提出积极的改进意见。现在不是讲什么这样那样的问题可以讨论吗？可以讨论，但是，在什么范围讨论，用什么形式讨论，要合乎党的原则，遵守党的决定。”
江泽民同志论党性原则。江泽民同志继承和发展了毛泽东和邓小平的新闻舆论思想，深刻阐述了新闻舆论工作中的党性原则。“坚持党性原则，就要求新闻宣传在政治上必须同党中央保持一致。各级党报要这样，部门的和专业性的报纸也要这样。虽然有许多新闻本身不带政治性质，但是，任何一个报纸、电台、电视台的总的新闻宣传来说，都不可能脱离政治。”同时，他还认为，“坚持党性原则，就要求新闻工作者必须同人民群众保持最广泛的联系，从群众的实践中汲取智慧和力量。”“坚持党性原则，就必须在新闻宣传中旗帜鲜明地坚持不懈地反对资产阶级自由化。”江泽民同志还多次提到正确的舆论导向问题。早在1994年召开的全国宣传思想工作会议上，江泽民同志就提出要“以正确的舆论引导人”和“弘扬主旋律”的思想，指出了新闻媒介的主要任务和特征。最集中体现江泽民同志舆论导向思想的是他在1996年视察人民日报社时的讲话。在这次讲话中，江泽民同志指出：“党的新闻事业与党休戚与共，是党的生命的一部分。可以说，舆论工作就是思想政治工作，是党和国家的前途和命运所系的工作。”“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。”江泽民同志在肯定舆论导向重要性的同时，也充分肯定了舆论监督的作用。“舆论监督应着眼于帮助党和政府改进工作，解决实际问题，增进人民团结，维护社会稳定。”
胡锦涛同志论党性原则。胡锦涛同志自2002年主持党和国家的工作以来，就思想、新闻和舆论工作发表了一系列重要讲话。他强调要把新闻舆论的党性原则同尊重舆论宣传的规律相结合，讲求舆论宣传的艺术，提高舆论引导的实效性。一方面强调“新闻媒体是党和人民的喉舌，一定要坚持新闻工作的党性原则，坚持团结鼓劲、正面宣传为主的方针，牢牢把握正确的舆论导向，努力营造昂扬向上、团结奋进、开拓创新的良好氛围”；另一方面，又强调“要尊重舆论宣传的规律，讲究舆论宣传的艺术，不断提高舆论引导的水平和效果。”他的思想特征是强调观念的与时俱进，强调科学发展观，强调亲民。2003年3月28日，中央政治局召开会议通过了《关于进一步改进会议和领导同志新闻报道的意见》，要求压缩会议和领导同志报道的数量，更多地体现新闻价值，更多地报道人民群众的实践，给予新闻传媒更多的自主报道权。胡锦涛同志要求在新闻宣传中体现“三贴近”原则，即贴近实际、贴近生活、贴近群众，增强新闻报道的吸引力和感染力。针对网络舆论影响越来越大的实际，他要求高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响，“按照发展社会主义先进文化的要求，坚持积极利用、大力发展、科学管理，以先进技术传播先进文化，促进和谐文化建设，更好地满足人民群众日益增长的精神文化需求，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供有力的思想保证和舆论支持。”2008年1月22日，胡锦涛同志在全国宣传思想工作会议上，再次要求宣传思想工作坚持改革创新，“用时代要求审视宣传思想工作，以改革精神推动宣传思想工作，积极创新内容形式、方法手段、体制机制，增强吸引力和感染力，努力做到体现时代性、把握规律性、富于创造性。”
2.公共舆论干预的主要特点
以苏联为代表的社会主义国家的传播制度具有以下几个方面的原则和规范：传播媒介和传播资源是国家的公有财产，不允许私人占有；传播媒介必须为工人阶级服务，必须接受工人阶级先锋队——共产党的思想和组织上的领导；媒介必须按照马列主义原理、社会主义的意识形态和价值体系来传播信息、宣传、动员、组织和教育群众；在服务于社会总体目标的同时，媒介应该满足广大群众的愿望与需求；国家有权监督和管理出版物，取缔反社会的传播内容。
中国政府对新闻媒介的干预和调控借鉴了前苏联的一些做法，其中也吸收了资本主义国家的一些好的做法，同时又结合自身实践不断与时俱进。政府对公共舆论的调控主要着眼于发扬社会主义民主，推动社会主义事业的发展。中宣部干部局组织编写的《新时期宣传思想工作》一书对此进行了概括：“新闻舆论工作的宏观管理，就是从党、国家的工作大局和人民群众的根本利益出发，遵循党的方针政策，依据国家的法律法规，对新闻宣传工作实行组织、指导、协调和监管，积极支持和发展健康的舆论，坚持抵制和克服消极有害的舆论，保证正确舆论在社会生活中的主导地位。对新闻舆论进行宏观管理，是社会管理的一部分，是党和政府有关部门的重要职责，是正确舆论引导人的内在要求，是促进新闻事业繁荣健康发展的重要保证。”
第一，坚持党管舆论。中国共产党是社会主义事业的领导核心，也是新闻媒介的领导核心。中央宣传思想工作领导小组统一负责全国的宣传思想工作。中共中央宣传部是中共中央主管宣传工作的领导机构，是党中央在宣传工作的主要职能部门。张昆对中国共产党历史上制定的关于宣传思想工作的文件进行了梳理，认为这些文件主要涉及八个方面的内容：一是明确了大众媒介的基本任务、历史使命、传播纪律；二是确定了大众媒介必须坚持的基本原则：四项基本原则、群众性原则、党性原则、稳定高于一切的原则、社会效益优先的原则；三是规定了取缔、整顿有问题报刊的标准和程序；四是确定了党委主要负责人看大样的制度，以及党委领导新闻宣传工作的方式、方法；五是确定了党的新闻媒介与党的组织的关系；六是明确了报刊批评的原则和策略，如报刊不得批评同级党委等；七是明确了媒体干部的任职条件及任命程序；八是规定了审读制度及重大事件相关报道的事前审查等。
第二，政府的行政干预。中国对新闻媒介的干预实行党委宣传部门为主、党政双重领导体制。党委宏观协调和指导，政府部门具体执行政策，依法办事。政府部门涉及文化部、国家广播电视总局、新闻出版总署、国务院新闻办、国家工商管理总局等。行政管理的职能主要有：对大众媒介机构的设置、变更、重组及撤销进行审批；对新闻内容进行审读管理；对大众传播资源进行分配；对重点新闻媒体给予政策扶持；对违规行为进行处罚，等等。
第三，法律及政策干预。对新闻媒介的管理规范可以分为三个层次：第一个层次是法律层面。包括宪法、民法、刑法等。第二个层次是由中央政府主管部门制定的政策法规。第三个层次是地方政府主管部门制定的有关规定。政策、法律、法规在舆论干预上都发挥着各自的调控和规范作用。中国公共舆论干预的一个重要特点就是新闻政策发挥着举足轻重的作用。
三、政府干预公共舆论的限度和边界
政府公共舆论管理是保障舆论自由与政府干预的矛盾统一体，没有政府干预的舆论自由会导致对公共利益和私人利益的侵害；没有舆论自由的政府干预会导致专制与独裁。在两者关系上，保障舆论自由是目的，政府干预是达到保障目的的手段。对舆论自由的干预不能随意、漫无边际，必须有合理的限度。政府干预公共舆论的合理边界问题是一个最为核心的问题，也是古往今来无数理论家关注和思索的难题之一。
（一）政府干预的限度：概念与模型
政府干预的限度，亦即政府权力的边界，就是探讨政府“所能合法施用于个人的权力性质和限度”。这个限度在不同国家、不同时期、不同的社会条件下，都有明显的差异，并处于动态变化之中的。美国法学家费斯教授认为，在美国，“这个边界确切位置随不同的时代、不同的最高法院甚至不同的大法官而变化，但它的利益总是反映着互为冲突的两种利益的平衡：一方面是自由表达的价值，一方面是国家为支持管制而推进的利益[所谓“均衡价值”（countervalue）]。”因此，政府干预公共舆论的界限实质就是寻找舆论自由与政府干预的平衡点，实现公益与私益的统一。
1.政府干预限度问题的由来
讨论政府干预的限度，根本原因在于它有着危及或侵犯个人利益的可能性。也就是说，个人利益与公共权力代表或声称的公共利益之间并不是容易达成一致，相反，在更多的情况下，它们之间存在着一定程度的矛盾。
公共权力边界问题是以公域和私域的划分为前提的。在非民主社会，二者之间没有规范的区分，公共权力在社会生活中处于绝对优势地位，对私人生活领域进行任意侵犯，社会不存在稳定而受到保护的个人生活领域和社会自主空间。直到近代的西方，随着商品经济的发展，资产阶级在取得国家政权以后，为了为自由竞争的经济发展创造良好的外部环境，其思想家才比较系统地提出了公共权力的边界问题。在西方，有着珍视个人自由的传统，对公共权力特别是执掌者不信任，认为公共权力的活动范围应当是有限的，它不应无限地干预本属于完全私人性的生活领域，因为这种干预可能带来对人类自由权利和创造性的伤害。在他们看来，自由交易的领域，宗教信仰的领域，思想观念的领域等都是私人的领域，公共权力在此领域应该保持中立，只有在公共设施建设、法律、国防等领域才是公共权力的活动范围。
之所以对公共权力的活动范围和活动方式予以宪法、法律和法规上的明确限定，是因为西方的理论假定主要有如下两个方面：其一是对权力扩张本性的警惕；其二是对人类本性的不信任。权力本身具有扩张的本性，它天然地致力于权力自身的增长和张扬，因而必然地危害到个人的自由权利和社会生活的自主性。就像达尔在《民主理论的前言》一书中所论述的，现代民主制的一个基本假设就是“如果不受到外部制约的限制，任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政。”因此，在西方的宪政制度中，公民权利是放在第一位的，在本质上优先于公共权力。公共权力不应侵犯到私人生活和社会生活自主性领域。另外一个假定即，人性是自私的，人性中诸多非理性的因素存在着危害他人和社会的可能性。任何掌握公共权力的公务人员，只要有可能就会最大限度地扩展他们自身的利益，也就是官僚自利性问题。所以，西方政治制度设计首要目标不是向善，而是防恶。从对权力的警惕到对公务人员的不信任，他们现实而理性地对权力的扩张本性和对人性恶的倾向进行约束，使公共权力在不危害个人权利和社会自由的前提下，在法定的公共领域内有规则地运行。
对公共权力予以设定，其根本原因还在于人的自由本性，同时也是现代社会生活的客观需要。人最为本质的特性在于对自由的追求，人类发展史即是人的自由本性得到日益张扬的历史。在存在公共权力的社会生活和社会关系中，公共权力不仅是社会秩序和公共物品的提供者，它更可能成为危害个人自由的罪魁祸首。在思想领域，公共权力占有最为优势的传播机构，造就主流意识形态。这些意识形态首要的目标是证明现存统治的合法性和合理性，而并非是真理，往往对社会生活中求真知和追求自由或多元化倾向构成威胁。公共权力因为其作为共同体的代表，其决策往往因为某一社会集团或某些个人的利益或意愿而作出，然后以社会的名义实施，也将会对个人自由造成危害。由于社会事务复杂性、多元化和自主性空前提高，常使公共权力的作为收效甚微。最后，公共权力不能超越边界作为，还有一个重要原因，就是“政府失灵”问题。按照公共选择学派的观点，政治家和政府的行为不仅可能与公共利益相背，而且更有可能导致资源配置的低效率、无效率甚至是巨大的资源浪费。如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷将会进一步放大，而改进的办法将是无力和代价高昂的。
2.政府干预公共舆论的方式与强度
政府对公共舆论的干预主要有强制性和非强制性两种。对传播进行管制和行政控制是典型的强制性控制形态。通过煽动叛乱罪法、色情管制法、新闻法、诽谤罪法等法律法规对舆论进行监视、管理和约束。行政控制主要通过行政命令对传播者强制性施加直接压力实现其控制目的。主要做法包括：直接设立政府直属的传媒机构，遴选传播从业人员，对直属传媒机构传播的内容、时间、舆论方向进行管理，设立专门部门负责管理政府自身的信息、政府政策的发布，统一政府各下属部门的宣传口径和宣传内容。强制性手段一度成为西方国家主要控制形态。但是，20世纪80年代以来，西方国家深入持久的新公共管理运动使强制性传播控制面临困境。在西方国家，传媒业被大规模私有化，传媒业竞争机制不断引入。为了赢得更大的受众市场和经济利益，各传播机构报道内容和观点越来越多元化，使得政府原有的传播管制和行政控制越来越无法实现控制目标。特别是当非政府传播机构与政府下属传播机构对同一事件在时间、内容、口径上出现不一致时，往往引发公众对政府的不信任，甚至会导致社会信息传播混乱以及社会不稳定。在此背景下，非强制性舆论控制成为西方国家政府舆论控制的主要形态。主要手段包括变相资助非政府的传播机构，对倾向政府的传播者给予优惠和特权，压制不同政见的传播机构，以及新闻操纵。政府利用自身的政治、信息优势，影响传媒和舆论。比如，新闻发言人制度实际就是通过议程设置对舆论进行控制，它体现了政府从自身的立场出发，根据国家的需要、公众的需要以及政治运作的需要，设定政策议程，以此影响媒体议程，进而设定公众议程，在无形中实现了控制舆论的目的。
合理的政府干预模式应该是一种既能保证政府作为社会总体利益代表对公共舆论及其传播进行协调和控制，又能充分保证公众独立性与自制性，使公众舆论权得到有效保护的模式。由此，需要对舆论自由与政府干预之间的关系进行结构性分析。政府干预的幅度处于政府绝对干预与舆论绝对自由之间。政府绝对干预，即政府完全控制舆论的产生、传播，这时舆论自由度为零。而舆论绝对自由则是舆论不受任何政府的干预，此时政府的干预度为零。这两种情形，只是一种理论假设，实际是不存在的。因此，政府的干预范围应该是界于专制主义政府干预与绝对自由主义政府干预之间。政府干预在此幅度内移动，受现实政治、经济、文化、社会、历史文化与道德传统以及执政者个人偏好等综合因素的影响。这些影响因素本身又是相互作用、相互影响的，从而导致了一种现实情况的存在。
第一，历史文化因素。一个国家的历史文化和道德传统对政府干预的影响是深层次的，稳定和持久的。它不仅影响政府的作为，而且也影响公众的价值取向，是影响和制约政府干预强度的一个重要参数。其中，政治文化的影响又是最为直接、作用最为显著的因素。正如行为主义的著名代表，也是“政治文化”学派的开创者阿尔蒙德所论述的，研究政治体系首先就是研究这个体系是如何运行的，个人和群体在这个体系中的行为表现是什么，因此必须挖掘出人们行为背后的动机因素，这个动机因素就是政治文化。比如，人们研究美国政府对公共舆论的干预发现，这与美国以个人主义、自由主义、实用主义和民族主义为基本要素的政治文化密切相关。个人主义的要义就是，“个人先于社会而存在。个人是本源，社会是派生的。社会、国家是个人为了保障自己的某种权利或利益而组成的人为的机构。除了个人目的之外，社会和国家没有其他目的。”李而自由主义则反对“一切绝对权力”，追求民主、平等、宪政、法治等。实用主义的要义是着重可能产生的结果，而不是事先定好的原则，在外交领域的努力集中在特定的利益上，避免意识形态的承诺而保持灵活性。另外一个就是民族主义。这种政治文化则要求政府保持对公共舆论“最低限度的干预”，把舆论自由作为优先目标。
第二，现实因素。影响政府干预的现实因素有很多方面。一是政治制度。政治制度决定政府的职能，也决定着政府对公共舆论的干预性质和限度。有什么样的政治制度就有什么样的政府控制。资本主义的政府干预说到底是为了维护资产阶级的根本利益，政府干预力度的强弱也取决于资产阶级的实际需要。二是经济制度和经济发展水平。经济制度、经济发展水平与政府干预直接相关。从历史上看，经济繁荣则政府对公共舆论的干预力度较小，经济衰退时期则政府干预的力度较强。经济制度实行自由放任政策，则政府对舆论的控制较弱，经济生活中强调国家干预时，相应地，政府对公共舆论的控制较严。三是国际因素。一般来说，相对于国内舆论控制而言，对舆论的国际传播则控制较严。四是非正常情况下，特别是战争和危机事件中，政府可以动用特别措施，严格控制公共舆论特别是新闻传播。美国霍尔姆斯大法官曾经说过：“当国家处于战争状态时，许多平时可以容忍的言论，因其妨碍战事而变得不能容许了，法院也不认为它们是宪法所保障的权利。”五是意识形态。不同的意识背景，对公共舆论的控制力度也不一样。
第三，执政者个人因素。执政者个人因素尽管是次要的，但是也会对政府干预产生影响。比如，美国历任总统对媒体干预程度都不尽相同。从富兰克林到艾森豪威尔时期，美国政府与媒体互动比较好。但从肯尼迪开始，围绕古巴导弹危机，政府越来越多地诉诸“新闻管理”。从60年代越战时起，政府与媒体关系紧张。尼克松当政后，政府试图控制舆论，封锁消息，对记者严加防范，“水门事件”中新闻媒体与总统的对立达到白热化的程度，最终迫使尼克松辞职。“9·11”以后，布什政府加强了政府对新闻媒体的干预，控制成为优先目标，主要表现是：政府加密的数量呈现上升趋势，还以技术手段搜集网络信息，加强对信息流动的监控。
（二）政府干预公共舆论的边界设定及原则
政府干预公共舆论的边界可以从民主、法律、道德、实际运行等不同角度加以界定。但是，政府干预的限度究竟在哪里？即适度干预应该是一种什么样的干预？这确实是一个非常难以回答的问题。在此，只能做一些原则性的探讨。首先，政府干预有一个是否合法的问题。由于政府干预实质是舆论自由与控制的关系问题，在法治国家，政府对公共舆论的干预是通过法律加以界定的。因此，构筑舆论自由边界范围的“游戏规则”，是具有权威性的法律规范，任何与法律相抵触的约束、限制、干涉都是不合理的控制。可见政府干预与舆论自由的边界在法律上是统一的，有什么样的政府干预就有什么样的舆论自由。其次，当政府干预超过了限度，则出现“欠度干预”或“过度干预”现象。欠度干预容易导致混乱、秩序失范；过度控制容易导致铁板一块、死水一潭。诚如我国一些社会学者所说：“过度控制即使有可能带来社会稳定的局面，但也只能是一种‘万马齐喑究可哀’的局面，这种局面只能是表面的、暂时的，稳定的背后必然蕴藏着深刻的社会危机。”另外，政府干预有一个合理性的问题。所有的控制者都可以为自己的干预找到某种缘由和根据，但事实上，并不是所有的控制都是应该的控制、善的控制，而从理论上说，只有应该的控制、善的控制，才是合理、有根据的控制。所以要求人们必须对政府干预的限度和合理性进行必要的评价和监督。
总体来看，西方国家在处理政府干预限度时遵循以下三个原则：第一，政府干预所采取的措施必须仔细谋划，以满足所考虑的目标。如果一国政府不能提供任何证据来表明对言论自由的干预是必要的，那么基于上述理由，这种干预就是无效的。第二，干预应当“尽可能少地”损害言论自由权。第三，所采取的措施对有关权利造成的影响与这些措施的目标必须相称。民主社会依赖于信息与观念的自由流动，只有通过限制这种流动来服务全体公共利益时，这种限制才是正当合理的。下面，拟对政府干预界限有关理论作一概括：
1.约翰·密尔关于政府干预的限度原则
约翰·密尔在《论自由》中探讨了个人自由与政府干预的关系。其中，有很大篇幅论证思想言论自由问题。密尔在书中开宗明义指出：“这里所要讨论的乃是公民自由或称社会自由，也就是探讨社会所能合法施用于个人的权力的性质和限度。”随后，密尔提出了他对界限的划分：“使凡属社会以强制和控制方法对付个人之事，不论所用手段是法律惩罚方式下的物质力量或是公众意见下的道德力量，都要以他为准绳。这条原则就是：人类之所以有权可以个别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉，唯一的目的只是自我防卫，所以能够施用一种权力以反其意志而不失正当，唯一目的只是防止对他人的伤害。”“任何人的行为，只有涉及他人的那部分才须对社会负责。在仅只涉及本人的那部分，他的独立性在权利上则是绝对的。对于本人自己，对于他自己的身和心，个人乃是最高主权者。”从中，我们可以看出，密尔对个人和社会之间权力的划分，确立了两条基本原则：一是个人的行为只要不涉及他人的利害，个人就有完全的行动自由，不必向社会负责；他人对于这个人的行为不得干涉，至多可以进行忠告、规劝或避而不理。二是只有当个人的行为危害到他人利益时，社会才对个人的行为拥有裁判权，也才能对个人施加强制力量。在这个界限划分的基础上，密尔把人的自由划分为思想言论方面的自由，按个人的兴趣爱好去行动的自由和人们之间结社的自由。在论及思想、言论自由时，密尔认为，不能对任何一种意见进行压制，而应当任其自由。在密尔那里，同国家限制的权威相比较起来，个人的自由则是一个最基本的概念，是居于第一位的。
2.社会责任理论中政府的限度理论
社会责任理论是西方社会在20世纪40年代提出的理论，它在变化了的背景下对自由主义报刊理论进行了较大幅度的修正。在美国哈钦斯委员会的系列报告中，由哈佛大学法学教授、委员会副主席查菲所做的报告《政府与大众传播》对政府与媒介关系作了专门的研究。在考察政府与大众传播的关系时，查菲提出，可以将政府在其中扮演的角色概括为三种类型，即利用自己的权力限制大众传播中的讨论；采取肯定性行动，鼓励更好和更广的传播以及政府成为双向传播的一部分。
第一，政府的限制性角色。查菲认为，政府是新闻自由的第一道防线，用以维持秩序和人身安全。因此，完全去除对大众传播的限制既不可能也并不为人们所希望，它们可以尽可能地接近极限，但永远不可能到达。查菲认为，政府限制的底线就是为宪法第一修正案的实施中寻找双方都能够接受的边界。而这个底线就表现为，当大众传播中出现“即刻而现实的危险”时，媒介要受到政府的限制。由此，政府的限制表现在：①对个人免于谎言侵害的保护措施。它所防止的侵害包括：诽谤、刑事诽谤、团体诽谤、因不准确而引起的伤害以及其他来自大众传播媒介对个人的伤害等；②对社会公共标准的保护措施。它所限制的是在大众传播中出现的猥亵性、淫秽性内容以及不同于公共标准的教育方面的变异等；③防止国内暴力和混乱的安全措施。包括和平时期对叛国和煽动性言论的禁止以及对轻视法院行为的禁止；④防止外国入侵的安全措施。包括战争时期对传播叛国和煽动性言论的限制以及对报刊和广播的审查等。查菲指出，政府限制的方式表现在政府制定法律，决定什么行为是受禁止的，并设立法院解决争端，但把起诉权留给个人；政府官员在法院对犯有煽动罪嫌疑的出版物直接提出诉讼；政府官员不仅起诉而且判决。
第二，政府的鼓励性角色。查菲认为，“如果我们把新闻与观念的流动当作理性的交通车辆的行驶，已提到的限制性活动就是驱除那些违章开车者、暴徒或其他令人讨厌的人。但是政府也要努力去拓宽道路并且保持交通运输的通畅。”查菲把政府的积极作用划分为四个方面，即提供能够使所有人都可以利用的基本物资设备；信息传播管理；在传播产业内贯彻为所有公司制定的产业政策；专门为一种或多种传播产业而制定的措施，它倾向于提升大众传播的自由、改进内容或使它在一个自由社会发挥它的合适功能。
第三，政府的双向传播参与者角色。就是加强政府与公众的交流与互动。一方面，政府要向公众发布新闻、意见和规劝；另一方面又要成立专门的组织从公众中搜集事实与意见，即包括政府对公众“讲话”和公众对政府“讲话”两方面。前者是“信息服务”，而后者则是“情报服务”。
3.美国司法实践中的政府干预限度
西方各国根据立法和司法实践，对政府干预的限度进行了探索，提出了不同标准。如美国的明显且即刻危险原则、恶的倾向原则、优先地位原则、逐案权衡原则等。日本和德国的公共福祉原则、必要且最小限度原则、相当原则、必要原则和利益衡量原则等。其中，有代表性的是明显且即刻危险原则、实际恶意原则和利益平衡原则。
第一，明显且即刻危险原则。明显且即刻危险原则最早是美国联邦法院大法官霍尔姆斯在申克诉美国（Schenck v.United States）一案判决书中提出的。1969年美国联邦最高法院在Brandenburg v.Ohio一案的判决中对这一原则重新给予确认。第一次世界大战以后，美国资本主义经济危机趋于缓和，对言论自由倾向从宽。大法官霍尔姆斯在1919年申克诉美国案中提出，当“所使用的言辞在特定情形下，其性质足以产生明显且即刻的危险，将带来国会有权阻止的极大的恶果时”，可以允许法律制裁。以此为理由判决申克在战时散发号召抵制服兵役的传单的行为应该受到惩罚。这个原则的核心是强调某一言论是否“实际有害”即某一表达行为只有成为某种犯罪的直接起因，才可以禁止。从目的价值来看，必须是为了保护国家或社会极为根本和重大的利益免遭实质性破坏；从时间条件看，必须是非法行为立即将发生，紧迫到已不能通过更多言论使社会去自我辨明是非；从行为的限制条件来看，非法行为对社会秩序的破坏必须达到明显而严重的程度，除非限制言论自由，已无法阻止和避免。亨托夫认为，该原则适用于以下言论：A、煽动他人为暴力内乱行为的言论；B、攻击性言论；C、批评审理中的案件或者意在阻碍法院审判之正当程序的言论；D、煽动他人违法行为的言论。这一原则在美国司法实践中被多次运用。如在20世纪60年代布兰登堡案中，被告因为鼓吹三K党暴力而被州法院判决有罪，但却被联邦法院判决无罪，理由是没有“明显且即刻的危险”。60年代的“五角大楼文件”案，也因为政府没有举出公布文件对美国安全构成直接威胁的依据而判决美国政府败诉。当然这一原则在美国也存在激烈争论。美国学者科恩认为，“限制这些言论表达的主张是与它所要保持的民主精神与运行原则格格不入的。”但是，大多数学者对此表示认可，认为这一原则可以较好地保护舆论自由，又不至于置其他利益于不顾，从而实现诸方利益的平衡。
第二，实际恶意原则。这一原则是在1964年《纽约时报》诉沙利文一案时确立的。在这一原则下，只要媒体或公众不是有意制造虚假新闻，法律允许报道出现失误甚至是重大失误，改变了以往的严格的侵权责任。同时，证明被告有“实际恶意”的举证责任在原告一方，如果原告的举证不能“明白无误和令人信服”地证明被告的“故意”或“明知故犯”，就必须承担不利的法律后果。这一原则也被欧洲大陆法系的一些国家所采用。如欧洲人权法院在一些案件的判决中就指出，“作为言论自由应有的代价，或者说作为民主社会的利益所在，政治家需要容忍对自己的批评，甚至是尖锐的攻击。对言论自由的限制是必需的，但是这些限制不得被用于遏制在报刊媒体上对政治家的行为和言论做正当合法的批评。在民主社会中，媒体就官员负责处理的公共问题的争论情况作出报道，以此参与政治进程，正是其功能所在。一个政治家必须随时准备接受针对其公务活动和言论的批评，甚至是激烈的批评，这种批评不得被认为是毁坏名誉，除非是对他的个人品格和良好声誉造成重大怀疑。”
第三，利益平衡法。相对主义者认为，舆论自由可以因为其他社会的和私人的利益而受到限制，舆论自由在社会权利配置系统中应与周围一系列权利形成一种相互制约、均衡发展的形态。当舆论自由与其他权利发生冲突时，相对主义者主张采用“利益衡量法”，即衡量各种冲突权利的利益分量以及保护或压制所造成的不同后果，然后进行判断给予何种权利以何种程度的保护。首席法官J.Vinson提出：“当一个案子对于《宪法第一修正案》保护的自由权的不利影响比较轻微，而对公益的有利影响较大时，如果将明显而即刻的危险作为一个刚性原则来适用，这对于国家安全显然是荒谬的。在这种特定场合下，法院的责任就是在于决定这两种冲突的利益，哪一方面需要更大的保障。”这就是说，要将言论自由的个人价值和社会价值，同限制言论自由的法令所追求的社会利益逐案进行衡量，以决定最佳选择。这一原则的缺陷主要是判断标准难以把握，容易导致因人而异，带来结果的不确定性。
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