舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。

    ——江泽民

    当代意义最为重大的革命不是经济革命或政治革命，而是一场在被统治者中制造同意的艺术的革命。

    ——李普曼

    政府对公共舆论管理的一个重要特点，就是它的具体性、丰富性和动态性。公共舆论是公众对公共事务的意见和态度的反映，而公共事务是每天都在发生的，因而决定了公共舆论也是每天、每时都在发生的，相应地，政府必须对公共舆论的变化进行全天候、全方位的了解，对重要的公共舆论及时做出回应。马克思、恩格斯就报纸对舆论的引导说过：“报纸最大的好处，就是它每日都能干预运动，能够成为运动的喉舌，能够反映出当前的整个局势，能够使人民和人民的报刊发展不断的、生动活泼的联系。”其中，“每日”、“不断的”、“生动活泼的”等概念揭示了公共舆论的特点，同时也指明了政府公共舆论管理的特点。

    历史上对待公共舆论存在着“堵”与“导”两种方式。中国历史上就有“大禹治水”的故事。禹的父亲鲧用“堙”和“障”的办法，亦即用堵塞的办法，结果不但堵塞不了，洪水反而愈涨愈高，结果归于失败。禹汲取教训，改用疏导的方法，结果取得了成功，得到了民众的拥戴。“大禹治水”用“导”的方式取得了成功，同样，对公共舆论用“导”的方式才是最为长久、最为根本、最为有效的。“防民之口，其于防川”意思是指阻止人民批评的危害，比堵塞河川引起的水患还要严重。由于公共舆论是公众的意见，是主体对客体的一种认识和态度，只要产生舆论的问题仍然存在，舆论就不会消失。公共舆论正如潮水一样不可被堵塞，但可以被引导。政府公共舆论引导研究的目的，就是要在尊重公众舆论权的基础上，从公众整体利益、长远利益出发，通过积极有效地引导，最大限度地凝聚舆论共识，减少负面舆论的影响。

    当今世界，在信息化、电子化、网络化浪潮的推动下，政府舆论引导已经并且正在成为政府职能转变、政府结构转换、公共服务转型的机制性要件和基础性平台。政府舆论引导的思维和行为方式逐渐突破传统的“宣传——告知”模式，愈来愈强调引导过程的公共性、回应性、互动性、亲民性。从这个意义上说，政府舆论引导是政府管理的基础和轴心，是“衡量政府现代化程度的一个标尺。”各国政府纷纷以电子科技、通讯技术和信息网络的蓬勃发展为契机，持续加大政府信息公开、公共关系传播、电子政府构建、公共危机处理、政府形象建设等方面的投入力度，以期进一步优化政府管理行为，提高政府管理绩效，塑造政府的良好形象。

    一、政府公共舆论引导的内在规律

    政府公共舆论引导是政府公共舆论管理的一种积极行为。政府对公共舆论的引导，即政府对公共舆论总体方向实施的引导。尽管各国由于历史文化传统和国情的不同，对公共舆论的引导各不相同，呈现出多样性，但是，对公共舆论的引导并不是盲目的，而是有规律可循的。

    （一）政府公共舆论引导的内涵与结构

    政府公共舆论引导是政府公共舆论管理的重要组成部分，是政府公共舆论管理中最为经常、最具活力、最为复杂的部分。

    1.公共舆论引导的内涵

    公共舆论引导是目前国内舆论界经常使用的一个名词。现代社会，各种媒体特别是信息网络迅速发展，舆论的作用和影响越来越大，越来越需要加强引导。“正确的舆论引导人”成为中国舆论界、新闻界正式用语之一。

    对于什么是舆论引导，即舆论引导的内涵的探讨并不多见，而且仅有的一些研究也是指新闻媒介对舆论的引导。

    所谓新闻舆论对公众舆论的引导作用，实质就是用新闻舆论去改造和同化公众舆论，以媒体的立场和观点去改造公众的立场和观点，简言之，就是导致公众“态度的改变”。（王雄，2002：115）

    舆论引导，又称舆论导向，即运用舆论影响人们的意识，引导人们的意向，从而控制人们的行为，使他们按照社会管理者制定的路线、方针、规章从事社会活动的传播行为。舆论引导的目的就是把人们的思想、行为引导到一定方向、一定目标上去，弘扬光大正向舆论，抑制负面舆论，把人们的社会心理和思想感情引向正向舆论。（唐光怀，2005：162）

    有人用舆论调控的概念，认为，舆论调控就是以中央为主的各级执政者，为保证舆论健康有序地发展，并对思想、对社会、对政权产生有益的稳定和促进作用，运用直接手段和间接手段相结合的方法，从系统、综合和全局的角度，对一定范围内的舆论的总体运行进行引导和调节的过程。（廖永亮，2003：2）

    所谓舆论导向，就是引导者通过传播信息和传播手段使引导对象形成公正的、正义的舆论或改变不公正的、非正义的舆论的过程。（李广增，1995：37）

    李普曼在《公众舆论》中把舆论引导说成是“制造同意”。他说，“当代意义最为重大的革命不是经济革命或政治革命，而是一场在被统治者中制造同意的艺术的革命……在新一代掌权者的政治生活中，劝服已然成为一门自觉的艺术与大众政府的常规器官。还没有人开始理解这场革命的结果，然而说如何制造同意的认识将改变所有的政治前提将毫不为过。”

    有人把舆论引导说成是“劝服”或者“操纵”。前者是民主政治中政治行动者运用的一种公认手段；后者言外之意则带有负面意味的欺骗。“意识操纵是通过为人的行为编制程序来对人施加精神影响的一种统治方法。这种影响作用于人的心理结构，是暗中实现的，其任务是按照权力当局所需要的方向改变人们的意见、愿望和目的。”

    笔者认为，所谓政府公共舆论引导，又称舆论导向，即政府通过新闻媒体等传播途径影响公共舆论的性质和方向，改变公众的态度，进而影响人们的行为，使公共舆论朝向有利于维护和实现公共利益的行为。

    从上述定义中，我们可以看出，舆论引导具有以下几方面的特征：第一，舆论引导过程是一个说服的过程，就是把舆论引向有利于引导者的方向，舆论引导的效果表现为“态度改变”或“态度强化”。第二，舆论引导可以采用主动传播和被动控制两种手段。第三，现代社会舆论引导主要是通过大众传媒实现的引导。

    舆论引导关键在“导”而不是“堵”。本书所使用的舆论引导主要是指内容引导，就是使舆论朝向有利于政府的方向。而舆论管理则是舆论的行政管理，包括规则管理和内容引导两方面。

    2.舆论引导的结构

    舆论引导的结构主要由引导者、引导内容、引导对象三个方面构成。舆论引导本身也是一个具有结构功能的多元结构。

    以下，对舆论引导的主要构成要素作一简要分析：

    第一，公共舆论的引导者。引导者在舆论引导结构中处于首要环节，是舆论引导成败的关键因素。对于相同的引导对象，使用相同的引导信息，但由于引导者不同，引导方式不同，其效果相差很大，甚至出现相反的结果。

    政府是舆论最主要的引导者。这是由政府本身的性质、职能所决定的。我们知道，政府部门在重大的政治经济事件中发挥着核心作用，政府行为因关系各方面的利益，始终是社会关注的焦点，也是新闻报道的聚光点。在媒体的聚光灯下，政府行为成为新闻舆论导向的关键因素。政府所追求的利益决定了政府需要引导舆论。对于一个执政者来说，人心向背关系执政地位的巩固、执政目标的实现。同时，政府行为具有影响舆论导向的政治优势。政府行为影响舆论导向的政治优势是建立在政府与媒体的关系的基础之上。政府对媒体，尤其是主流媒体的利用比其他个人、团体和行业处于更加有利的位置。特别是在突发事件中，政府是新闻信息的主要来源，政府可以通过新闻发布会等途径向媒体提供充分的信息，传达政府的政策和行为，形成强大的正面信息流，从而有效影响舆论导向。政府在处理问题时的具体行为可以通过媒体的强势报道得到充分体现，从而营造公众期待的舆论氛围，影响舆论导向。

    作为引导者的政府要想有效引导舆论，必须树立自己在公众心目中的威信。社会舆论不是服从的产物，新闻媒介也不是国家的权力机关，更不是暴力机器，因而，用权威来引导舆论，而不是用权力来引者舆论，才能达到引导的目的。在新中国的历史上，毛泽东享有崇高的威望，他的一言一行对舆论具有重大影响。20世纪60年代初，毛泽东同志向全国发出了“向雷锋同志学习”的号召，在全国掀起了一个学习雷锋的热潮，全国涌现了千万个雷锋，形成了做好事光荣的强大舆论导向。其次，引导者必须具备专业的知识和能力。再次，引导者应该具有可信性。邓小平南方谈话之所以引起巨大反响，是因为邓小平实行了改革开放的政策把中国引向了富强之路，在人民群众心中具有很高的信任度。作为引导者还应该尊重舆论规律。最后，引导者的形象可亲可敬也是非常重要的。在里根与卡特竞选总统的辩论中，里根轻松幽默的用语与表情同卡特形成了鲜明的对比，是里根获得舆论支持并最终赢得大选的重要因素。

    第二，公共舆论引导中的信息。如果把引导者看作舆论引导中的首要环节的话，那么信息（或舆论本体）则处于中心环节，是舆论引导过程的中间环节，是舆论引导的直接因素。舆论信息包括正面信息和负面信息。正面信息，即正面报道中携带的信息。正面报道对于设置公众舆论的议程至关重要，这是我国舆论引导的重要经验。20世纪60年代对雷锋和焦裕禄等重大典型的报道；70年代对改革开放的报道都是非常成功的典范。但是，以正面宣传为主决不是全部正面宣传，报喜不报忧，不揭露错误和缺点，不报道社会阴暗面。时间长了以后可能会影响报道的可信度，不利于舆论引导的效果。相反，负面舆论并不可怕，出现了负面舆论，只要处理得好，“坏事可以变成好事”，还可以促进社会进步。舆论信息还有单面信息和双面信息之分。单面信息，即只提供有利于自己的事实和观点；所谓双面信息，即在提供正面信息的同时，也提出相反的信息。事实证明，单面信息不符合客观规律，是“过滤”了负面信息的信息，效果往往事与愿违。而双面信息才是符合事物客观规律的信息，也只有在双向信息基础上的引导才能起到应有的作用。另外，信息还有精确信息与模糊信息之分。所谓精确信息，即采用社会学和行为科学的研究手段和方法进行精确统计的信息。这种信息由于信息确凿容易对人产生冲击力，使人相信。但是，在舆论引导过程中，不可能做到所有信息都能准确无误，大量的信息都是相对模糊的信息。所以，在舆论引导中，要善于把精确信息与模糊信息结合起来，提高引导效果。

    第三，公共舆论引导对象。判断引导效果如何，最终看引导对象的接受程度，即是否导致了“态度改变”，即原有的正面看法是否得到了强化，反向的看法是否得到了改变。公共舆论的主体是公众，因而，舆论引导的对象也是公众。但是，公众是分层次的，是与舆论产生关系的公众。为了提高引导效果，就必须考察导致公众态度产生和改变的因素。在此，我们认为，利益和需求还是公共舆论发生的最终根源。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”只有在利益基础上才能激发动机。恩格斯指出：“就个别人说，他的行动的一切动力，都一定要通过他的头脑，一定要转化为他的愿望和动机，才能使他行动起来。”美国心理学家马斯洛的需求层次论为解释人们行为的动机提供了依据。他认为，人的需要可以分为生理需要、安全需要、归属需要、尊重需要、自我实现需要五个层次，只有较低层次的需要满足了，较高的需要才会出现在大脑中。这就要求引导者在一个舆论对象出现时要注意分清楚它赖以产生的人群，从而有针对性地采取引导措施。另外，对象的认知水平也是一个重要的引导参数。一般来说，认知水平较高的人群可能会参与到认知水平较低的人群舆论中去，相反，认知水平较低的人群一般对认知水平较高的人群的舆论参与度不高。比如，物价问题属较低层次的舆论，大家都可能参与，但对于民主自由问题的舆论，认知水平较低的人群一般不会参与。较低层次的舆论具有直接性、情绪性的特点，理性成分相对较少。而较高层次的舆论相对比较理性。在引导时，对于较低层次的舆论一般可直接采用正面宣传和灌输的方法，对于较高层次的舆论宜采用双向交流的方法。

    （二）政府公共舆论引导的规律性

    政府公共舆论引导方法和手段因人、因时、因地而异，也就是说要具体问题具体分析。“一切以时间、地点和条件为转移”。这是马克思主义活的灵魂。但是，透过扑朔迷离、或隐或现的现象，我们仍然可以看出政府在引导公共舆论中的规律性。胡锦涛同志在2002年的全国宣传部长会议上提出：“尊重舆论宣传的规律，讲究舆论宣传艺术，不断提高舆论引导效果”。这些规律可能有许多方面，但其中最为重要的是三方面的规律，即舆论运动规律、新闻传播规律和受众接受规律。

    1.公共舆论运动规律

    这里主要是指公共舆论产生、发展、消失过程中的本质联系和变动特点。了解这些特点对于政府有效管理公共舆论是十分必要的。

    王雄在《新闻舆论研究》中认为，公共舆论的运动规律主要有三个方面：

    首先，舆论运动具有不可抗拒的强大威力。由于舆论表达了舆论主体的共同意志，其运动过程具有排除一切外在压力、呈现出自主发展状态的不可抗拒性。在任何社会中，舆论都不会为强力所主宰或消灭。舆论的产生和发展是与一定的社会经济——文化及在此基础上产生的社会心理、时代精神密切相关的；但舆论作为社会意识一经产生，就具有自身独立发展的自发性和坚定性。因此，对舆论的引导工作就只能因势利导、顺势而为，横加干涉或强行堵塞都是有一定限度的。社会舆论能不能得到有效引导，首先取决于引导者对社会舆情有没有真切的认识和同情性体验，取决于公众对政府能不能建立起一种信任关系。只要政府自身能够代表舆论，它自然不必惧怕这股强大的自发力量。

    其次，舆论运动具有多极性特征。舆论作为整体有稳定的发展态势，但并不意味着舆论是铁板一块，只有一种声音、一个方向。由于人们在生产关系中处于不同的经济地位，具有不同的利益和价值观，他们对社会问题的看法也就不可能完全一致，甚至会持有很不一致乃至相反的观点。古代先哲孔子，把纷繁复杂的舆论起因归于政治制度和政治行为，曾发出“天下有道，则庶人不议”的慨叹。普列汉诺夫指出：“舆论的方向是由社会关系所决定的，而社会关系是由深刻改变经济面貌的生产力发展造成的。”在不同利益和价值观基础之上形成的社会意见总是以对立形式出现，它们之间不断争辩，形成多种对峙的舆论。舆论运动的多极性表明，舆论是极其复杂的，引导舆论并不是要做到完全“一律”，而是做到在根本利益上的“舆论一律”和局部利益上的“舆论不一律”的统一，强化社会舆论的主旋律。舆论引导不能光讲“一面理”，要讲“两面理”，媒体要适度地为负向舆论提供一点表达的机会，通过社会讨论的方式让先进的、健康的舆论战胜落后的、不健康的舆论，促使负向舆论向正向舆论的转化。

    由于社会组织和个人在局部利益、眼前利益方面还存在着差异，由于人们在思维方式、价值观念、认知水平等方面的差异，社会组织和个人就会产生不同的看法和要求，在社会上必然形成不同的舆论。这些相互排斥、歧异和矛盾着的舆论倾向会形成一种盲目而庞大的力量，导致社会性的思想混乱，阻碍社会统一意志的形成。这股强大而自发的社会力量只有得到正确有效的引导，才会形成积极的、建设性的、自觉的巨大力量。从纵向的或线性分析看，社会舆论是由个体意见、舆论领袖意见、舆论群、舆论圈、团体舆论、阶级舆论、政党舆论等依次产生并最终混合形成的。传播学奠基人之一、美国学者卡尔·霍夫兰等人的实验已经证明：传播者将“两面理”告知受众，比让受众只知道“一面理”具有更好的传播效果；对教育水平越高的人来说，他们容易被“两面理”说服。如果公众在新闻传媒中永远只是听到一种声音，感受到一种观念，那么常识和理性就会使他们对舆论引导的公正性产生严重怀疑。

    第三，舆论运动具有巨大的惯性。舆论运动具有持续性，任何舆论在实现舆论目标之后并不会立即消失，甚至会持续一段时间。舆论的惯性是传统观念或公众定势心理有强大生命力的表现，它体现了一种根深蒂固的集团心理和民族无意识。

    笔者认为，研究公共舆论的规律，关键要从辩证唯物主义和历史唯物主义基本观点出发，把握公共舆论产生的主客观因素、公共舆论的形成过程以及形成机制。概括如下：

    公共舆论产生的客观根源。按照历史唯物主义观点，社会存在决定社会意识，公共舆论作为一种意识形态，归根到底是由社会存在决定的。公共舆论是人类特有的现象，和其他社会现象一样，公共舆论的形成是社会矛盾的产物。社会矛盾及其运行构成社会发展变化的内在根据，也就成为公共舆论形成的客观根源。从矛盾运动的角度看，公共舆论的客体就是迫切需要解决的、突出的社会矛盾。社会是一个矛盾综合体，由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这对基本矛盾所引发的形态各异、大小有别、层次有序的社会矛盾，构成了复杂有机体的矛盾体系或矛盾网络。社会矛盾的出现、激化或平息，社会矛盾双方力量的失衡、调整或转化等，都有可能作为公共事务引发社会舆论。当然，并非所有的社会矛盾都能引发社会舆论，在矛盾各方相互平衡和协调发展的阶段上，社会生活按照常规惯例规范运行，一般不会引发大的争议。只有经过较长时间的生克消长，矛盾双方的均衡态势被打破，矛盾的对立面超过了同一面并发生了激烈的斗争和对抗，社会生活和社会节奏受到某种冲击和震荡，社会舆论的发生往往就不可避免。当社会矛盾集聚到一定程度，社会舆论的潜在能量和张力充分积累，人们对这一社会矛盾早有同感只是未找到明确表达的情况下，一个偶然事件就会诱发社会舆论的产生。所以，客观存在是社会舆论产生的根源，特别是具有争议的事件往往是引发公共舆论的直接根源。

    公共舆论产生的主观根源。社会舆论的主体是公众，尽管公众具有随机性和非组织化的特点，但公众始终有共同的社会生活。共同的社会生活包括共同的政治、经济、文化环境，共同的信息源，共同的交往圈和共同的社会利益等。这些因素构成了社会舆论的主观根据。人的本质是社会关系的总和。共同的政治环境为公众自由、民主地发表言论提供了政治上的保证。人们不必“三缄其口”或“道路以目”，对于跟自己有关联或者有兴趣的公共事务都可以畅所欲言。共同的经济条件使公众具有比较平等的经济地位。特别是在我国生产资料公有制为主体，决定了人民当家做主，享有了经济上的平等地位，为公民参与政治生产提供了重要保障。共同的文化背景则使公众能够形成比较一致的、可以沟通的社会舆论；共同的信息源为公共舆论的形成提供了素材。特别是随着信息社会的到来，人们可以足不出户而知晓天下大事，也就能根据自己的价值判断，发表言论。此外，现代化社会还为人们交往和交流扩大了范围、提供了便利。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中，把人类的生产分为两种，一种是物质资料的生产，相应的是人类的物质交往；一类是精神生产，相应的则是人类的精神交往。公共舆论就是人们在物质交往基础上的精神交往的产物。现代传播技术的发展，使公众可以选择面对面的交流，也可以选择电信、传媒、网络等多种快捷的交往方式。最后，共同的社会生活使人们具有共同的社会利益。正是因为有共同利益才使公众关心公共事务，并形成公共舆论。

    赵兴伟在《社会舆论形成机制的哲学分析》一文中，对公共舆论的形成过程进行了分析。他认为，公共舆论的形成过程大致可以分为四个阶段，为政府对公共舆论引导提供了基础。政府可以根据舆论形成的不断阶段，适时进行引导。

    第一，公共舆论的酝酿阶段。公众关于公共事务的意识有一个产生和逐步发展的酝酿过程。这一过程又可分为公众对公共事务意识形成和意识突显两个阶段。公共事务的存在是舆论发生的根源，但是，对公共事务的意见有一个逐渐形成的过程。当有关社会事务的矛盾发展到一定阶段，变得比较激烈或成为社会的主要矛盾时，人们对此的态度才逐步明朗起来，变得活跃起来。公共意识从潜意识转向显意识。如果这一矛盾没有得到及时有效的解决，就必然会激化社会矛盾，使越来越多的人把注意力集中到这一问题上来。

    第二，公共舆论的表达阶段。社会舆论经历了酝酿阶段以后，如果问题依然存在，由于意见领袖，特别是大众传媒的介入，就会进入表达阶段。人的意识只有表达才能变成舆论，没有表达出来，只能是一个心理状态。美国舆论学家威廉·艾尔贝格在《舆论：导论》一书中，专门分析了意见与态度，提出了意见是态度的语言表达的观点。公共事务的发生使公众关于这一事件的意识显得非常活跃，由潜意识变成显意识。显意识是人们自觉的、可控的、用语言表达的意识活动形态。兴奋的心理、自觉的反映、能动的认识、主动的思虑、有目的的思维以及反思性的观念活动，都是显意识的思维活动。当公众关于公共事务的社会意识进入显意识后，就会有如梗在喉，不吐不快的感觉。他们往往用语言或文字等工具将自己的意识表达出来。表达的方式有很多种，或与别人面对面地议论，或诉诸文字，或用行为来表示。这一阶段，由于人们的社会地位、实际生活经验、知识水平等方面的不同，公众舆论会有很大的差异性。

    第三，公共舆论的整合阶段。公共舆论的整合是各种看法、见解碰撞交流、整合的过程，是公众形成比较一致的公共舆论的最重要的阶段。整合首先是个体之间交流的结果。其中，每个人既是主动的传播者，又是被动的受传者，既要发表意见，又要听取别人的意见。主体一方面接受来自外界的信息，另一方面对信息进行鉴别和选择，那些符合自己的经验知识和认知模式的有效信息被保留和接受，与原有的信息结合成新的信息。公众通过对各种看法和意见进行不断的选择、加工和重组，反复的交流与传播，导致某一种意见的不断壮大和扩展，最终演变成为公众所认可和接受的比较一致的社会舆论。除了个体交流外，大众传媒、各个阶级、政党和各种社会团体也参与其中，利用社会意识对社会舆论施加影响。这种影响可分为两种，一种是强制性影响，即不顾公众的意愿，而按照自己的意志操纵、影响社会舆论。如美国发动对伊拉克战争，就是不顾本国和世界人民的意愿，强制性地制造和引导社会舆论。另一种是自然引导，即按照社会舆论运动规律，按照公众意愿进行的引导，将分散的意见加以整合，形成一致的公共舆论。

    第四，公共舆论的形成阶段。公众分散的、零碎的意见经过整合后，就变成了一股巨大的公共意见。公共舆论的最终形成在外在形式上表现为公共舆论的广泛传播和多样的传播方式。这时的公共舆论犹如滚雪球，不断地膨胀和壮大，最后形成舆论洪流。形成后的舆论被公众以多种方式传播，包括口头传播、组织传播、大众传播等。这时的公共舆论具有一定的数量和规模，成为公众的一致意见，体现了公众的认知、情感和意志，既可表示为一种社会声势，也蕴含着一种社会精神力量。当然，社会舆论的权威性并不排除少数人的意见，不意味着多数人的意见就一定是真理。

    2.大众传媒引导公共舆论的规律

    现代社会，公共舆论引导是政府按照新闻规律对社会发生的事，用历史的、辩证的、发展的观点进行分析，以实事求是的新闻报道，对公共舆论加以引导，以使反映的舆论更加符合实际，符合政府的目标指向，符合社会发展的总趋势。政府借助新闻媒体进行引导时，必须要遵循新闻规律，而不能违背新闻规律。李良荣、林琳在《浅谈新闻规律》一文中说到：“新闻规律是规定新闻媒介功能和运行模式的一个基本因素”，“新闻规律具有普遍性，适用于世界上任何一个国家、任何一类新闻媒介”。笔者认为，这些新闻规律主要有以下几个方面：

    第一，新闻的真实性、客观性。真实性是新闻的生命。马克思在《摩塞尔记者的辩护》中指出，新闻应该“极其忠实地报道他所听到的人民的呼声”。1905年9月，列宁在《决不要撒谎！我们的力量在于说真话！》一文中则提出：“我们应当说真话，因为这是我们的力量所在。”要求“从事实的整体上，从它们的联系中去掌握事实。”江泽民同志也指出：“新闻的真实性，就是要在新闻工作中坚持党的一切从实际出发、实事求是的思想路线。”

    西方新闻理论也非常强调新闻的客观性原则。美国新闻传播学者塞缪尔·鲍尔斯早在1855年就提出了应该在事实（fact）与意见（review）之间划清界限，分清“思想与情绪，事实与感觉”。新闻应该给读者提供原始的材料让读者自行判断，这就是“客观性”的要义所在。1938年，美联社负责人奥利弗在《美联社：新闻的历史》一书中，详述了“客观性”这一概念，他引用了南北战争时期美联社的一个记者劳伦斯的一个说法：

    我的任务就是传播事实，我的机构不允许我就我传播的事实作任何评论。我的电讯稿发往各种政治性报刊，那里的编辑说，他们能够为送来的电讯稿里的事实配上自家的评论，因此我所考虑的是以正统的新闻为界限，我不充当属于任何派别的政治家，但是我试图做到真实和公平，我的电讯稿仅仅是一些不加渲染的事实和细节材料，一些特派记者可能会按照其机关报的旨意从事采写。虽然我企求不顾外人或政治进行写作，但我总是不能免遭指责。

    曾任美联社总经理25年之久的肯特·库珀则将客观性解释为“真实而公平的新闻报道”。他认为，这是“一种至善至新的道德观念，发展于美国，奉献于世界”。

    美国政治学家班尼特认为，纯粹客观的新闻是没有的，新闻的客观性受到诸如政治事件中的价值观、新闻人物的欺骗行为、很难做到观点的完全中立、新闻时效的要求等因素的阻碍。1996年，美国新闻工作者协会把多年来作为核心准则的“客观性”一词删除了。同时，用真实、准确和全面等词来代替。尽管如此，客观性仍然受到记者的推崇，他们还是重视客观性所寓含的意义和指导精神。

    当然，美国新闻客观性是以政治与新闻分开为前提的，这种客观性、真实性是新闻可信度的基础。我国新闻媒体是党和政府的喉舌，有利于政府的舆论引导，但是，同样也要尊重新闻的真实性原则，不能简单地把新闻看成是宣传机器。从引导效果的角度看，越是追求真实性的新闻，越是具有较强的引导效果，反之亦然。

    第二，新闻报道要以事实说话。事实的选择是舆论引导的关键。新闻事实是具有新闻价值的事实。政府在引导舆论过程中，要善于运用事实进行引导。新闻事实是表达意见的材料，同类事实量的累积，是造成某种意见的基础，同类事实传播、积累的数量越大，也就越容易形成意见。李普曼在《公众舆论》一书中认为：“公众不是去读新闻，而是去读新闻中所暗示的那种行动的方向。”另一新闻学者约斯特也认为：“新闻本身就是一个重要而基本的创造舆论的因素，一切对时事的意见实质都是以新闻为基础。”我国政府在舆论引导中经常使用社论和评论的形式。这一形式的优点就是观点鲜明、集中，先入为主。但是，公众在认知水平较高的情况下，更喜欢自己作出判断。所以，更多的舆论引导应该“寓观点于材料之中”，让读者在事实中判断，形成意见，进而影响舆论。

    第三，新闻的贴近性。新闻要树立受众意识，确保信息传播与沟通渠道的畅通，同时，要满足群众的“接近权”。任何现实的传播都是一个建立在“传受”双方价值需求都得到满足基础上的双向互动过程。如果新闻只是表达“想要说”，而不顾及受众“想要听”，时间一长，新闻就会失去受众。前苏联解体前，群众评价“《真理报》上无真理，《消息报》上无消息”就是舆论引导违反新闻规律的表现。这种引导看起来轰轰烈烈，实际上效果甚小，有时还是负面的效果。为此，政府通过新闻引导舆论时，要寻求和抓住公众的兴奋点、谐振点和疑虑点，在满足群众信息需求中引导舆论。

    3.说服及受众接受规律

    “态度改变”是政治心理学、政治传播学、宣传学的重要概念，也是舆论引导的一个关键概念。舆论引导的目的就是要改变受众态度并使受众采取引导者所希望的行动。

    态度作为一种精神现象和活动，早期源于社会心理学，20世纪30年代以后政治心理学开始广泛使用这一概念。在态度研究领域，对态度改变的研究一直是研究者的兴趣所在。“态度的改变与说服有着重要的关联，也与学习、认知过程、人格、态度本身的特点有重要的关系。其中，对说服沟通的研究构成了态度改变研究的主要内容。”舆论引导过程实质是一个说服过程，是政治的核心。在政治生活中，政治家说服选民支持一项政策选择必须进行宣传和说服。舆论引导的效果可以分为三个层面：外部信息作用于人们的知觉和记忆系统，引起人们知识量的增加和知识结构的变化，属于认知层面上的效果；作用于人们的观念或价值体系而引起情绪的变化，属于心理和态度层面上的效果；这些变化通过人们的言行表现出来，即成为行动上的效果。

    由此可见，舆论引导必须关注受众的心理接受情况，只有这样才能取得实效。人们对于政府利用传媒进行的舆论引导效果进行了深入研究。上世纪30年代对媒体的看法集中反映在所谓的“注射论”、“子弹论”或“无限效果论”上。这种理论认为，传媒对人的影响是直接的、巨大的，受众像靶子一样，处于被动接受的地位，只要媒体向他们“射击”，就会“中弹”。这有点类似于“谎言重复千遍也会变成真理”。这一时期纳粹德国对国内宣传攻势的成功为其提供了实践上的支持。但从40年代起，人们开始对舆论引导的效果进行怀疑，开始认为媒体对普通公众的直接影响是有限的，公众并非对从媒体得到的所见所闻全盘接受，40年代对选举的研究支持了这一结论。到六七十年代以后，随着电视的普及程度越来越大，对媒体的影响力的研究又出现了强效论的势头。冷战结束后，技术进步和媒体的全球化更导致出现了“舆论寡头”的说法。

    美国社会学家大卫·理斯曼（D.Riesman）在《孤独的人群》中提出了三种历时性的引导类型，即“传统引导”、“内部引导”和“他人引导”，对于舆论引导具有启发意义。里斯曼认为，在传统社会中，人们的态度和一切社会观念是通过小范围的、狭窄的人际传播渠道获得的，社会传统的口耳相传是文化传承的主要方法。传统的引导通常是在冬日家庭的火炉边、夏日庭院的荫凉下由老人们通过讲故事的方式进行的，因而传统引导又被称为“火炉旁的媒介作用”。由于人们终其一生都在这种传统熏陶中，因而人们的态度一旦形成，将很难改变。在此情况下，几乎不存在对主流舆论的挑战。里斯曼认为，当人们从传统社会走向现代社会以后，塑造公众的态度的媒介由“故事”转入印刷品，听故事变成了阅读书刊。这时，文字对人们的态度形成起了决定性的作用，面对那些静默的文字，读者需要作出自己独立的思考和判断，这种引导方式是“内部引导”。因为，公众的态度不是靠外部的强力来形成而是取决于读者是否认同其表达的观点。随着工业化和大众传媒的普及，出现了一种新的情况，“逐渐地，人们与外界及其与自身的关系都要以大众传播的流通为媒介”。这时，人们不仅借助传媒来获取关于外界的知识，而且在很大程度上完全依赖传媒来形成关于世界的看法，作为受众的公众越来越被媒体所左右，准确地说被媒体代表和联系着的“他人”所左右。这就是“他人引导方式”。里斯曼认为，“他人引导方式”存在一些弊端：比如，媒体为政客所利用，成为政治表演的舞台。“政治即是消费品”，“大众传播媒介充当政治表演的吹鼓手”。“大众传播媒介正是政治宣传的御用工具”，媒介引导“注意周围高于自己之上的知识分子阶层的态度”，“很少留心广大读者和听众的态度”。

    社会学家哈德里·卡其尔（Handley Cantril）认为，要想达到影响舆论的目的，有15个影响法则：舆论对于重大事件非常敏感；如果有非同寻常的事件发生，那可能导致公众的意见很容易由一个极端波动到另一个极端，直到当公众对事件之间的关联都了解得比较清楚时，舆论才会稳定下来；舆论通常决定于所发生的事件，而事件的文字叙述本身就是发生的事件；当舆论还未建立起来，人们尚且愿意听从建议、寻求各种可靠信息来源对事情的阐述和看法时，就事件所发表的口头声明和梗概能起到相当大的舆论稳定作用；一般来说，舆论并不能预见到紧急事件的发生，它只会对事件做出反应；舆论基本上是由自身利益所决定的，任何文字、事件或任何刺激物，只有在同自身利益相关的时候，才会影响舆论；除非事件中涉及人们的自身利益，或者事件本身是支持舆论的，否则舆论一般不会维持太久的激情；一旦涉及自身利益，人们的意见将不会轻易改变；在民主社会中，当涉及人们的利益时，舆论的地位通常优于官方政策；当一种意见只有少数人赞同，或者意见还没有明确确立时，一个既有的事实更容易改变他们的看法，让人们接受；关键时刻，公众往往对领导者的能力非常敏感，假如他们非常信赖领导者，那么他们更愿意承担更大的责任；假如他们对领导者丧失了信心，那么就会对现状更加难以忍受；如果公众感觉他们也参与了决策的制定过程时，他们一般更乐意由领导者做出最终的重大决策；人们的意见主要体现在所要达成的目标上，而不是实现目标的具体方式上；舆论和个人看法一样，会因个人需要而被添油加醋。如果舆论主要来自于人们内心的欲望，而不是基于可靠的事实，那么它很有可能会随形势的变化而变化；一般来说，在民主社会中，假如公众能拥有良好的学习环境，并有机会获得正确的信息，那么舆论通常能代表实际的共同认知，公众对这些事件可能对他们的利益产生的影响认识越深刻，就越容易认同专家客观的意见。

    政府借助媒体对公共舆论实施的引导对受众的作用主要表现为三种方式：一是强化作用。就是说，在改变公众既成态度和行为上媒体影响较小，但媒体对于强化受众已经持有的态度时影响较大，即受众往往愿意接收符合自己逻辑的说理。二是“累进说”。这一观点侧重于从一个较长时间观察媒体对公众的影响，认为媒体通过评论、强调、用语和象征等反复刺激以影响公众；但这种影响仍然难以通过狭义的“科学”方法显示出来，很多媒体的效果是难以在短时间内捕捉的，而是呈累进状态。三是“戏剧说”。即媒体通过出乎意料或震撼强烈的戏剧性报道一举给受众留下深刻印象。

    这就说明，政府对舆论的引导不具备强制力，不能强迫人们接受，舆论引导是一个潜移默化的过程。这就要求政府实施舆论引导时，必须尊重被引导者固有的认知模式；采取符合被引导者意愿的恰当方法；既要诉诸理性，也要诉诸情感；适当强化，加深印象。

    4.政府、媒体与公众三者互动规律

    早期对舆论形成过程中的主体交互作用研究，集中表现在“两极模式”（Bipolar Model）的观点。1940年，美国学者拉扎斯菲尔德等人在关于民意对总统大选影响所做的一项研究中提出了“两极模式”理论，认为大众传媒在大多数情况下，第一步先是把信息传播到“意见领袖”，“意见领袖”然后将接收到的信息转告给和他们经常在一起的人。这种传播过程分为两极，一极是从信息源到“意见领袖”，然后再从“意见领袖”到他周围的人。这种理论认为媒体在公共舆论形成中具有十分重要的作用，它们可以决定和支配公众的观点，形成公共舆论。李普曼在《公众舆论》中就强调了媒体的这种作用，认为媒体在人们的亲身实践之前就预先设定了他们和世界之间的相互关系，人们实际上被不知不觉地赋予“刻板成见”而生活在传媒营造的“虚拟环境”中。此后在欧美出现的有关公共意见形成和媒体相互关系的理论，如“魔弹论”或曰“皮下注射论”，大体也持有这种理解。随着传播学的发展，人们逐渐发现“两极模式”过于简单，不能准确地解释社会舆论形成中的主体关系。事实上，在舆论形成过程中，还有很多因素应该被考虑进去。自20世纪60年代起，在“两极模式”的基础上，西方学者提出了“多极模式”（Multipolar Model）理论。“多极模式”在肯定公众和媒体作为重要两极的同时，还广泛注意到政治、经济、文化、历史、社会等多种因素对舆论的影响，认为舆论是多极作用的结果。日本学者伊藤阳一在《日本与美国的大众传播》一书中提出了“三极模式”（Tripolar Model），认为在日本社会中，媒体、政府和公众三极相互影响形成社会舆论。“多极模式”改变了单纯强调大众媒体的传统看法，为人们更加准确地把握公共舆论提供了解释框架。

    事实上，在公共舆论形成和作用过程中，政府、媒体、公众是影响公共舆论的三支最重要的力量。而公共舆论的实际形态正是三者相互作用的结果。三者关系是动态变化的，有一致性，也有矛盾性。

    政府、媒体、公众三者之间的相互关系确实是贯穿舆论传播过程许多矛盾中主要的矛盾关系。而在这个主要矛盾中，还包括各种子矛盾。比如，政府又分为不同的组成部分和层级关系，媒体也有不同种类；公众中有各自政治利益、经济利益、社会利益的群体。但从主要矛盾入手，对于研究政府公共舆论管理具有重要意义。

    一般来说，矛盾是普遍存在的，绝对的协调是不存在的。政府公共舆论管理之所以必要，就是要协调其中的诸种矛盾和关系。下面分别对三者间的矛盾关系作一分析：

    第一，政府与媒体的关系。20世纪60年代，美国总统约翰逊为了从越南战争的泥潭中抽出双脚，提出了新的越战政策，不料在国会的辩论中，受到强烈批评。此时，《华盛顿邮报》发表了一篇社论，对总统的新政策表示支持。在新闻舆论的引导下，社会舆论很快发生了有利于总统的转变，大大减轻了总统所承受的社会压力。总统约翰逊说，这篇社论抵得上50个陆军师。舆论对政府的重要性及彼此之间的依存关系可见一斑。政府与媒体的关系有四个方面：①博弈中的制衡。舆论监督是不同于权力内部监督的社会监督、外部监督。这种监督是符合宪法精神的一种制度设计，是维护权力博弈平衡所不可缺少的。②趋同中的差异。政府由人民授权，通过行使行政权生产社会公共产品，以追求公正正义的目标为己任。媒体则是社会公器，是公众获取知情权并参与国家政治生活的重要渠道和平台，二者存在共同的价值体系和目标。但在另一个方面，政府与媒体所担负的社会角色各异，其运行机制、具体目标预期和内在动力又存在很大差异。特别是在市场化过程中，媒体既是具有部分公共权力的舆论部门，又是追求利润最大化的产业单位，在激烈的竞争中，受收视率、订阅率和广告份额占有率的驱动，在具体新闻事件的报道中，往往出现媒体一方“踩油门”，政府一方“踩刹车”的矛盾冲突。③非对称中的统一。政府是国家依法行政的部门，媒体是舆论喉舌，同处上层建筑的统一体中，媒体所具有的号召力、影响力、公信力、说服力和整合力，是政府政务工作在现代信息社会不可或缺的依赖力量。如果在重大突发事件发生后，政府不能在第一时间发出政府的声音，就会被谣言和猜测左右舆论阵地，造成信息非对称的被动局面。④互动中的双赢。一个执政为民的政府，没有不可为人言者。让人说话，天也不会塌下来。政府要通过正面信息的发布，引导媒体把好新闻的“事实关”，处理好新闻真实与法律事实的关系。媒体在批评性报道中，尽可能以法律真实的标准度量新闻真实，帮助政府发现问题，改进工作，实现共生共荣的多赢效果。

    在美国历史上，媒体与政府不一致是经常发生的事。最典型的事例是越战和尼克松的下台。众多的媒体采取一致行动，而政府又对它失去必要的控制，社会管理系统就会出问题。华盛顿曾经说过，“如果报纸还不愿屈尊去调查一下事实的动机和真相便破口大骂，那么我认为，世界上任何一人都将不可能领导国家，也不可能使国家机器协调起来。”有人对美国总统与媒体的关系进行了整理，很能说明问题。西奥多·罗斯福在记者招待会上将那些专门揭丑的记者称为“扒粪者”，意思是只知道朝下看，看不到美好的事物，满目都是地上的秽物。富兰克林·罗斯福曾在一幅照片上签名并落款“你们忠实的受害者”，然后把照片赠送给记者。哈里·杜鲁门说：“哪一天新闻界不再羞辱我，那么我肯定是闯入了世外桃源。”约翰·肯尼迪说：新闻报道“看得越多越不是味儿”。理查德·尼克松曾有一次正在主持会议，记者和摄影师闯了进来，尼克松不失时机地讽刺到：“巧得很，我们正在讨论污染问题，记者们就来了。”吉米·卡特婉转地批评记者说：“上帝宽恕无知的人们。”乔治·布什离任后说：“在白宫的时候，我信奉新闻自由；现在，我信奉脱离新闻的自由。”

    第二，政府与公众的矛盾。政府对公共舆论的管理，要充分考虑到公众的情绪、感情、思想和实际利益，这是公共舆论管理的出发点和最终归宿，这也是公共舆论管理中的群众路线。毛泽东曾经从制定政策的角度高度阐述过群众观念的重要性：“在我们党的一切实际工作中，凡属正确的意见，必须是从群众中来，到群众中去。也就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众运动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”实践证明，真正受公众喜欢的、有力量的、对社会作用巨大的公共舆论，都是这么形成并发生作用的。

    第三，公众与传媒的矛盾。受众是新闻舆论发生的源泉，又是新闻舆论要服务和引导的对象。按照信息论的观点，受众既是新闻信息的提供者，又是新闻信息的接受者。受众对新闻的控制具有一种反控制意向和反控制能力，这种反控制能力，也可称为受众对新闻的控制。这在信息学上又称为“反馈”，即受传者为达到某种需要和目的，对施传者施加的各种影响和压力。在大众传播中，反馈是受众对传播媒介进行社会控制的一个表现形式。狭义的反馈，指受众对传者发出的信号反应，如人际关系中的点头、皱眉、回答、沉默，读者给报社的来信等。受众对传媒的控制表现在：首先，在受众对新闻传播的方式和内容的“接受”和“拒绝”上，新闻内容对受众有用的，使受众感兴趣的，受众就欣然接受，否则媒体舆论则是无效的，直接危害经济效益，根本上危害的是社会效益。其次，在受众对新闻报道的参与上，受众不写信、不打电话、不发“伊妹儿”，说明传播内容没有引起兴趣，这是媒体失败的标志之一。

    二、政府公共舆论引导方式与途径

    如前所述，政府作为公共舆论的引导主体，一般是通过新闻媒体进行引导。但是，新闻媒体在舆论引导中还仅仅是起一个中介作用。俗话说：“喊破嗓子不如做出样子”，“身教重于言传”。也就是说，政府能否真正引导舆论，起决定作用的不是媒体，而是政府的执政业绩、行政行为和政府形象。另外，主流意识形态的导向、重要政策和法律法规的出台等也是政府舆论引导中不可或缺的因素。本节拟从宏观的角度对政府公共舆论引导方式和实现途径进行分析。

    （一）主流意识形态对公共舆论的引导

    前文已经分析过，公共舆论与意识形态同属于社会意识。其中意识形态，特别是主流意识形态由于得到了政府的支持和传播而在整个社会意识中占据主导地位，对公共舆论具有很强的启迪、规制、引导的效果。因此，巩固和扩大主流意识形态的影响，对于舆论具有重要的引导作用。发挥主流意识形态对公共舆论的引导作用，是指国家通过提供思想意识资源，扩大人们认知和观念共识的思想意识基础，在公众中形成有利的“意见气候”，引导舆论朝向预期的方向。

    1.主流意识形态对公共舆论的规制

    舆论作为人们直接反映客观世界的意识形态，是在一定的意识环境的“母体”中孕育产生的，主流意识形态构成了舆论的意识环境。

    李普曼在谈到公众舆论产生的背景时提出了“成见”理论。意思是说，人们对客观事物的意见和态度受到头脑中已有的认知的影响。“多数情况下我们并不是先理解后定义，而是先定义后理解。置身于庞杂喧闹的外部世界，我们一眼就能认出早已为我们定义好的自己的文化，而我们也倾向于按照我们的文化所给定的、我们所熟悉的方式去理解。”他还认为，“舆论基本上就是对一些事实从道德上加以解释和经过整理的一种看法。我论证的是处于我们法典中心的成见的形式在很大程度上决定了我们将看到哪些事实和将用什么眼光看待他们。从善意的角度看，那就是为什么一个报刊的新闻政策总是倾向于支持它的社会政策；为什么一个资本主义者看到的是一部分事实，并且不加夸张地看到人性的某些部分；与他对立的社会主义者看到的则是另一部分事实和另一面的人性，由于它们之间真正差异是观念的差异，各自都把对方看做是不合理的或违反常情的。这种差异是由于资本主义形式的成见和社会主义形式的成见之间的差异施加了影响造成的。”从李普曼的论述中，我们不难看出，一个人、一个团体持有某些舆论见解，必然受到国家或民族的政治、道德、宗教、文学、艺术、法律这些意识形态的影响和支配。意识形态作为人们的世界观和价值观体系，一旦被公众所接受就会成为人们评判各种社会现象的尺度和标准。舆论作为集合意见，在形成过程中，还会自觉寻求某些思想理论的指导，再加上意见领袖的某种理论观念的影响，于是，意识形态就会沉淀为舆论形成的“隐性”的基石。

    主流意识形态对舆论的支配还可以通过“沉默的螺旋”理论得到解释。按照这一理论，舆论的形成不是社会公众“理性讨论的结果”，而是“意见环境”的压力作用于人们惧怕孤独的心理，强制人们对“优势意见”采取趋同行动这一非合理性的产物。因为如果一个人的意见与大多数人的意见不一致，就会陷入孤立状态，就有遭受社会制裁的危险。为了避免这种制裁，人们只有在公开的言行中避免与其发生冲突。笔者认为，诺依曼讲的优势意见，实际上就是主流意见，而这种主流意见在正常情况下一定是与主流意识形态相一致的。这一理论告诉我们，主流意识形态对舆论的支配是通过人们的心理发生作用，通过人们害怕受到制裁而实现的。在中外舆论史上，由于发表的言论与主流意识形态不一致而被制裁的不在少数。

    政治文化和政治社会化理论也同样说明了这个道理。K.P.兰顿认为：“政治社会化是人们把自己所属的社会团体对社会的信仰和观念融合到自己的态度和行为模式中去的过程，是政治社会代代相传的政治文化的方式。”历代统治者无不重视政治社会化工作，总是千方百计地培养符合统治阶级要求的价值、规范、知识和技术。其中价值包括爱国心、信仰现存政府的合法性、民主的意识形态、信仰政府人员的合法权威。在政治社会化过程中，培养公民对主流意识形态的忠诚是一个重要内容。成功的政治社会化基础上产生的舆论在总体上受到主流意识形态的影响并趋于一致。

    马克思认为，在阶级社会中，人们都处于一定的意识形态氛围之中，接受着意识形态的教化，从而形成与社会相一致的思维方式、行为方式和信念。在这种教化中，意识形态覆盖了或消解了社会成员的真实利益和意愿，使人们难以发现统治阶级意识形态的虚假性，从而沦为统治阶级的“意识形态俘虏。”

    2.主流意识形态对公共舆论的引导功能

    西方国家在舆论引导过程中，十分重视发挥主流意识形态的教化和导向功能。与其他舆论引导方式不同，主流意识形态的培育对舆论引导更具隐蔽性、更为有效、更具长远意义。

    第一，西方主流意识形态及类型。西方政治意识形态包括自由主义、法西斯主义、无政府主义和民主社会主义等流派，其中占主导地位的是自由主义意识形态。这一主流意识形态又分为新自由主义与新保守主义。

    新自由主义。自由主义是19世纪以来西方意识形态的主流，长期以来，它作为新保守主义的对立面或制约力量存在，共同维护资本主义制度。新自由主义是指20世纪70年代到80年代以来，以英美为代表的西方国家推行的一套治国理论和政策。新自由主义意识形态的主要内容包括：一是强调经济自由。即认为，经济自由是其他自由的基础，没有经济自由，就没有政治上的自由。二是主张和谐竞争代替自由竞争。比如，罗斯福新政，就是运用政府的力量调节经济，打破垄断，缓解经济和社会危机。三是主张自由有界限原则。它们强调的是法制原则下的自由，追求自由与秩序的平衡。他们既要维护资产阶级民主制度下的“自由”，又不能让自由牺牲资产阶级统治秩序和统治权力。

    新保守主义。新保守主义形成于二战之后，主要内容包括：一是政府的范围必须有限、权力必须分散。密尔顿·弗里德曼认为，自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。二是主张在机会平等的基础上理解自由。平等与自由的关系是保守主义理论的核心。新保守主义认为，平等就是机会的均等，就是对自由的要求，不排斥生产竞争。“公正的平等”就是保障人们在施展各自分明不平等的才能方面，有平等自由的一种平等。哈耶克认为，自由和平等实际是对立的，人越自由就越自由地显示他们之间的不平等，任何政治或社会企图促使平等，最终不可避免地造成对自由的限制和摧毁。三是主张适度民主。一方面，他们主张根据分权原则对政府的权力作出界定，保证个人自由不受侵犯；另一方面，针对民主过剩，要压制人民群众对政治活动的参与。亨廷顿提出了民主过剩的说法，认为“今天在美国有关统治的一些问题正是因为民主过剩引起的。”要求对人民群众对政治活动的参与加以压制，以阻止大众民主运动的发展蔓延。

    此外，当代西方意识形态还有民族主义、第三条道路等。

    第二，主流意识形态影响公共舆论的政治倾向。在美国，意识形态在政治生活和社会生活中的作用，主要不是以“显性”方式出现，主要是以“隐性”方式渗透到公民的精神生活之中，他们判断问题离不开这些价值观念的左右。美国的意识形态建设，对内美化资本主义制度，维护资产阶级统治，对外干涉别国内政、推行霸权主义。美国意识形态建设对公共舆论的影响主要是通过以下一些方式进行的：

    一是通过自由主义与保守主义的竞争取代制度之争。在美国政治生活中经常出现“自由派”与“保守派”之争，美国民众也经常把自己划归到其中。1984年美国《纽约时报》曾经做过一次调查，美国民众中认为自己“非常自由”的占5%，“有些自由”的占12%，“温和的”占48%，“有些保守”占24%，“非常保守”占8%，“不知道”占3%。资料来源：New York Times，February 28，1984.从中看出，美国民众在意识形态上不是以资本主义制度区分，而是以同样具有维护资本主义制度功能的自由派与保守派之争来加以区分。美国著名政治学家詹姆斯·威尔逊根据人们的政治态度来确定：①在公民权利和种族关系问题上，自由派赞成联邦政府采取有力措施，以消除学校的种族隔离，增加少数民族和妇女的就业机会，并为他们提供补偿计划，严格实施民权法；②在政府的经济政策上，自由派赞成政府致力于保障人人有工作，提高医疗和教育经费，提高富人纳税税率；③在有关公共的和政府行为问题上，自由派容忍抗议性示威，赞成把吸食大麻合法化，希望不把“无受害者的犯罪行为”当作“刑事犯罪”，在惩罚犯罪分子上强调保护被告的权利，认为解决犯罪的办法在于消除犯罪的原因，而不是严惩犯法者。事实上，在现实生活中，自由派与保守派之间的界线极其模糊，没有根本区别。美国著名政治学家迈克尔·罗斯金认为：“当美国人说‘自由主义者’或‘保守主义者’时，这究竟意味着什么他们并不清楚。”这样，统治者在自由派与保守派的竞争中悄悄地实现了他们维护资本主义价值观的目的。

    二是通过对非资本主义意识形态的攻击维护资本主义主流意识形态。美国在国内是淡化意识形态之争，但在国际上则是强化意识形态之争。通过对社会主义意识形态的攻击达到巩固其主流意识形态的目的。“苏东剧变”正是西方“和平演变”的重要成果。美国前驻意大利大使理查德·加得勒在《在意识形态领域推销美国》一文中，鼓吹要“与我们的对手展开一场意识形态的战争”，要在全世界“宣传美国的理想”，认为“决定美国资本主义命运和前途的是意识形态，而不是武装力量。”他们推行反社会主义意识形态宣传的主要内容有：①极力推行西方的“自由民主”。进入20世纪90年代，不论是老布什、克林顿，还是小布什，都极力促进“民主”，建立美国主导下的世界秩序。老布什曾说到：“我们的目标是，利用冷战结束这个前所未有的机遇，努力为这个世界建立一个新秩序，各国政府要对内实行民主、宽容和经济自由政策，对外则承诺以和平方式解决不可避免的争端，不威胁和使用武力。”②推行新干涉主义。在西方国家看来，西方的自由、民主和人权等价值观具有“普世性”，西方“有责任”维护和捍卫这种价值观，甚至不惜运用武力把它推向全世界。同时，大谈“人权高于主权”等谬论为他们对外干涉寻找借口。③实施“人权外交”。20世纪70年代以来，以美国为首的西方国家高举“人权”大棒，对其他国家进行干涉。布热津斯基在《大失败》中认为人权外交是对“共产党国家”进行“不战而胜战略”的“一手好牌”，是“具有远见卓识的战略选择”。90年代以来，美国利用人权问题对中国进行粗暴干涉。每年都要出台所谓的中国人权状况报告，达到“损人利己”的目的。

    （二）议程设置对公共舆论的引导

    公共舆论引导有主动和被动之分。主动引导就是在某一事件发生后的“第一时间”主动发布消息，为公众设置议程，把舆论引向政府所期望的方向，减少可能产生的负面舆论。政府议程改置亦即政府传播，是政府行为与传播行为的结合，是公共管理与信息传播的交叉，更是社会治理与公共服务的扩展。“政府传播既是一种传播行为，也是一种管理行为，传播行为是管理行为的延伸，是管理行为落到实处的必要步骤。”更进一步说，有效的行政依赖于有效的传播。政府信息传播因其发挥着独特的交流、沟通与引导功能而被称为“政府的神经”。甚至有学者提出“整个政治学的内容都可以从交流出发，根据信息以及产生信息和决定其影响力的各种因素来重新认识。”另外，政府信息传播不是纯客观的政府信息的“传”和“播”，而是经过了政府一系列“把关”和过滤，旨在影响和改变受传者态度和行为的行政行为，即政治沟通和公共舆论引导行为。所以，政府信息传播理论要在政府管理范畴、大众传播范畴和公共舆论引导范畴的“耦合点”上进行创新。然而，正是由于这种边缘性、交叉性特征的影响，目前国内学术界对于以政府组织及其成员为主体的信息传播活动还缺乏较为全面和系统的观照。

    1.政府传播的内涵

    政府信息传播，简称政府传播，在国外有近百年的历史，而在我国则是新近出现的一个名词。围绕政府信息传播的内涵，政治学、行政学、传播学、信息学、舆论学、社会学、公共关系学分别从学科的特点出发，给出了不同的定义，可谓众说纷纭。但是，每一种定义都有助于我们加深对政府信息传播的理解。比较有代表性的定义有：

    政治传播学的视角。政治传播学的研究开展的比较早，也比较系统。我国学者邵培仁是国内较早系统研究政治传播的学者，他认为政治传播就是个人或集团凭借一定的媒介，采取一定的方式直接或间接地向人们表现、传递知识、感情、意思等精神内容的动态过程。由于政治传播的主体既包括了政府，也包括非政府组织、政党和公民个体，因此涵盖面较广，政府仅是其中的一部分，所以，它对政府传播起到了铺垫作用，具有重要的启发意义。

    大众传播学视角。上世纪90年代以来我国大众传播学迅猛发展，人们对政府传播概念所进行的专门研究也逐渐“假手”传播学的理论范式，并明确提出了政府传播的概念。在这方面最有代表性的观点认为，政府传播“是指政府利用大众传播媒介进行的信息传播，或政府面向大众进行的传播。”这种观点的贡献在于，它明确指出了政府传播的主要载体是大众传媒，政府传播也是传播学研究的重要领域。

    行政信息的视角。这种观点从信息学的角度认为，“政府传播是运用传播学的理论与方法，描述和解释政府的信息生产、传递及由此产生的信息交换关系的概念。”这一定义的价值在于明确指出了政府传播的内容是行政信息。

    政治——行政的视角。这种观点认为政府传播是政府职能的一个重要方面，目的是实现政府对信息需求的有效供给以及对信息资源的有效配置。因此，“政府传播就是政府基于自身的使命和价值理念，通过公共信息的有效供给来履行政府职能的活动与过程。”这个概念的贡献在于，把政府传播与政府职能联系起来，并且指出了它的目的。

    政治沟通的视角。政府传播的英文是Government Communication，国内又被译成政治沟通。在西方，这一概念广泛运用于政府公关领域，主要指政府中的公关人员利用媒体为其进行形象策划，进而帮助他争取民众，扩大影响，为连选连任制造舆论。有人认为“行政沟通，亦称行政信息沟通或行政意见沟通，是行政信息传递者和接受者之间通过一定的媒介传递推行政务所需的观念、情感、消息、情报、资料等信息，并借以增进相互了解、协调行动的过程和方法。”这个概念指出了政府传播的沟通功能，其中伴随着公共舆论引导过程，与本文研究的主旨最为接近。

    综合上述观点，笔者倾向于这样的定义，即政府传播或传播式引导是政府机关基于自身的使命和价值理念，借助大众传媒等传播载体有计划、有组织地进行信息发布、传递、沟通和交流以增进了解、凝聚共识、协调行动的活动与过程。它寓信息发布、政治沟通和舆论引导为一体，目的是在推进民主政治的基础上实现政府职能。

    2.政府对公共舆论议程的设置

    在西方国家，各级政府从法律上没有能力控制新闻报道，他们引导舆论的主要方式就是与媒体积极合作，主动引导新闻舆论，使新闻“为我所用”。“美国白宫颁布每项政策，总统要花一半时间通过新闻媒体传播。美国人毫不讳言，白宫的日常新闻操作就是引导舆论。”从政府信息传播与舆论引导的内涵分析中，我们可以看出，两者之间存在着正相关关系，政府信息传播中包含着舆论引导的意图和功能，而且是有效开展舆论引导的重要手段。世界各国的实践表明，单纯地采用宣传教育或者灌输的方式并不能有效引导舆论，只有通过设置公众议程、寓舆论引导于信息服务之中，才能在满足公众信息需求中引导和教育公众。强调政府主动的信息传播意味着政府舆论引导方式的新的趋势，也是提高政府舆论执政能力的必然要求。

    政府传播的目的是使传者与受者双方的认识趋于一致。曼纽尔·卡斯特认为：“目前最重要的统治方式是操纵沟通方式，提供信息影响人们思维的方式。”。通过政府信息传播，引起信息接受者在信仰和价值观念等方面的共鸣，使共同价值为社会接受，影响人们的活动，规范人们的行为，引导社会各种力量在潜移默化中被同化到整个社会共同的目标中。政府传播可以在对传受双方的利益关系的分析基础上，使人们的利益摩擦尽可能地缩小，使政府和公众在利益限度内最大限度地取得信任、理解和合作。政府要使自己的行为和政策得到公众的认同和支持，要动员公众自发地配合和拥护，就需要进行大规模的传播活动，使公众广泛地了解和支持政府的有关政策和活动。政府建立和完善各种类型的公众交流渠道，以随时根据公众的意见反馈来调整政府的政策和行为，使不同的公众意见能够在畅通无阻的表达中逐渐求同存异，使各种社会摩擦与冲突的能量能够在“微调”的状态中得到释放和缓解，从而形成稳定和谐的政治局面与社会秩序。

    根据“议程设置理论”，公众通过媒体了解客观世界发生的事件或问题，按照媒体所提示的角度去思考，并且根据媒体对各种问题的重视程度来调整自己对这些问题重要性的看法。但是，媒介研究者往往忽略一个重要问题：谁是议程的真正设置者？一些学者试图回答这个问题，韦斯特利曾经指出，在某些情况下，压力集团或特殊的利益集团可以人为地将一个议题纳入媒介议程。尽管西方国家一向标榜新闻自由原则，但实际上，媒介活动不仅受政府影响，而且，国家和政府的政治控制是媒介控制的主要方面。如果说，政府部门通过限制或禁止某些有害信息的传播，可以控制媒体活动，进而引导社会舆论的话，那么，有选择地通过媒体提供某些有利信息，则是政府控制媒体，引导舆论的一种更主动、更积极、更有效的方式。

    政府可以通过新闻发布等途径，告诉民众政府工作的新进展，使之成为社会关注的问题。如两国签订重要协议后，通常会以新闻发布会的形式对外公布有关情况，也可以通过新闻发布会，表达政府对某些问题的态度，以统一认识，如中国政府就经常以新闻发布会的形式对台湾问题表态，政府甚至可以通过新闻发布会的内容，提示民众思考问题的角度。例如，在科索沃战争中，以美国为首的北约军方每天都举行新闻发布会，公布最新战况。他们避而不谈战争的侵略性质，对战争每天造成大量无辜平民伤亡也视而不见，却反复展示一些精选出来的图片，显示北约精确制导导弹如何准确命中对方军事目标而无损周围民居。这些照片通过西方主流媒体的“客观报道”，向全世界广泛传播这样的信息：北约打击的仅仅是敌人的军事目标，而且可以有效地避免伤及无辜。他们无法躲避世界舆论对战争本身的关注，却通过向媒体提供对自己最有利的信息，引导人们按照对自己最有利的角度去思考，以“有没有伤及无辜”取代“战争是否正义”，使之成为舆论焦点，用这种误导的方式，转移公众视线，逃避世界舆论的批评。

    所以，政府主动的信息发布，不仅是为新闻媒体获得新闻素材提供了一种简便有效的形式，更重要的是，政府所发布的信息，被新闻媒体作为“事实”进行客观报道而得到了广泛的传播，可以形成舆论焦点，成功地把“政府议程”变成了“媒体议程”和“公众议程”，引导公众按照政府期望的角度去思考问题。

    3.政府议程设置的诸多方式

    在美国，传媒具有相对独立性。政府借助传媒的舆论引导往往是通过政府公关的方式进行的。在这方面，他们非常重视。单是美国五角大楼每一年就花费数百万美元去传播符合他们观点的资讯，公关部门有超过三千人，他们提供新闻给合作的记者，对于不合作的记者则不提供任何新闻，使政府与媒体间形成所谓“我们喂，他们吃”的关系。台湾学者林照真将美国政府公关对媒体的影响概括为如下几个方面：

    第一，掌握通路（access）。政府公关指的是经营一般通路，更重要的是要去限制媒体通路。政治领域中经营媒体通路包括有关复杂信息、空头支票、编撰故事等的适时发布，或要养成记者的依赖等；限制媒体通路如停止信息的散布，阻止记者通达组织高层的通路，排除记者可能获得独家追踪式的调查报道等。政府可以控制给媒体的议题，每天早上，美国白宫的资深幕僚要决定“今天我们希望媒体报道什么？”然后再将这个信息通过电脑传到资深行政部门官员与成千的政府公关、新闻秘书、新闻代理等人手中，结果是总统可以在任何时候任何时间传达他的政策，而所有的记者就被控制在一个房间里。包括总统在内的政府高层官员，也可以打电话给媒体主管，针对特定的故事或是记者个人，提出强烈建议或是抱怨，有时媒体高层会想在政府与记者间扮演缓冲者的角色，但通常他们很快就准备顺从，若干报道就在白宫要求下被扼杀或软化。政府领导者也会对不顺从的媒体进行报复，如拒绝采访，收回所有可获得资讯的管道，提供独家给喜欢的记者，提供误导的信息给讨厌的记者，提供声望很高的政府职位给特别合作的新闻人。

    第二，按照大众媒体组织特性进行操控。他们深知所有媒体都需要一个稳定的、可信赖的新闻流通管道，他们有每天的新闻需求，也必须事先获知记者与摄影师可以准时到达的行程表，于是中央与地方政府可以透过路线的安排接触到记者，从而增加“亲密性”。研究发现，机构吸引记者的方式是因为他们经常是透过亲身接触，经常供应很好的资讯，所以，机构会成为记者最常接触的来源，而且许多记者与媒体制作人已经习惯常态性地依赖他们，那种依赖将会影响到新闻本身。政府公关官员与新闻记者在互动时，注意把握四条原则：即让记者将社会设想为一科层组织结构，这样记者就会依赖并采用政府信息；政府所提供的信息必须符合新闻媒体的新闻价值规范，如具备一定的冲突性、显著性与时间性等；政府公关必须设法让官方议题转化为媒体议题；政府公关与其把自己视为一个劝说性议题的提供者，不如将自己设定为纯粹、客观新闻的提供者。

    第三，除了正式的发布新闻机制外，透过非正式形式选择性“泄露”信息。克林顿的新闻办公室曾经给《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《洛杉矶时报》等报纸透露消息说，总统将要求国会每年拿出七千美元为贫困地区招募教师，这种微不足道的案子之所以可以在大报赢得报道，正在于其方法是“悄悄地告诉给记者”。采取不具名的新闻泄露去散布信息，最常见的是当官员有意推动某个政策但不知民众如何反映，所以以不具名的形式泄露给特定的新闻媒体，官员一旦发现反对意见太强时可以做调整，特别是给媒体独家，反而可以得到更多的注意。

    第四，恰当地运用象征性符号。透过符号的技巧运用，政治环境可以重新被定义，并依实际目的做各种操作。最常见的形式是所谓的“假事件”，指的是以人为塑造的场景，创造令人信服的形象，一个假事件会以虚构的事实去建立一个完全的相关事件，而透过行动与场景，很难区分何者为真实、何者为虚拟。政治的世界中，很容易理解去创造一个问题表面上可以解决比真正去解决来得更重要。

    （三）政策法律对公共舆论的引导

    政策法律与舆论引导都是社会控制手段。所不同的是，政策法律规范人们的行为，而舆论引导则是调节人们的意识。正如人的思想与行为密不可分一样，思想引导与行为规范也是密不可分的。政策法律通过强制力保证实施并对违反规定的行为实施惩罚从而对人们的思想意识产生重要影响，即通过“不敢为”而导致“不敢想”。舆论引导则通过改变人们的意见和态度进而影响人们的行为，使其“不去想”进而“不去为”。

    1.政策法律的舆论引导功能

    政策法律对舆论的引导功能分为两类：一类是有关公共舆论的政策法律。这一类政策法律直接规范公众的舆论行为，调节舆论领域发生的社会关系，维持舆论领域的社会秩序，对公共舆论具有直接的规范作用。另一类是有关社会生活其他领域的政策和法律。这一类虽不直接调整舆论关系，但是也对舆论产生影响，具有间接的引导功能。一般认为，政策法律对公共舆论的引导主要表现在五个方面：

    第一，通过指引作用引导舆论。一项政策法律出台后对人们具有指引和导向作用。这是引导法律所调整的对象依法作为或者不作为、体现法律人性化的一种形态，这是现代法治国家法律价值取向和追求的精神。

    第二，通过法律的评价作用引导舆论。法律的评价作用是指法律作为人们对他人行为的评价标准所起的作用。法律评价包括专门的评价和一般的评价。前者是指经过专门授权的机关、组织及其成员对他人的行为所作的评价。其特点是代表国家，具有国家强制力，产生法律约束力。后者则是普通主体以舆论的形式对他人行为所作的评价。因为法律具有权威性，往往是人们进行舆论评价的一个重要标准和参照。

    第三，通过法律的预测功能引导舆论。法律的预测功能是指人们根据法律可以预先估计人们相互间将怎样行为以及行为的后果等，从而对自己的行为作出合理安排。如果根据法律人们预测某种言论及行为是合法的，则会“大声表达”，否则可能会“保持沉默”。

    第四，通过法律的教育功能引导舆论。法律的教育功能表现在：通过法律的实施，法律规范对人们今后的行为发生直接或间接的诱导影响。即把体现在法律中的某种思想、观念和价值灌输给社会成员，使社会成员在内心中确立对法律的信念，从而使法律内化，形成尊重和遵守的习惯，进而成为舆论表达的“刻板印象”，起到引导舆论的效果。

    第五，通过法律的强制作用引导舆论。由于法律具有强制约束力，并通过对违法行为的制裁，进一步加强了法律的引导和教育意义，因此对公共舆论具有较强的影响力。

    美国政治学家托马斯·R·戴伊在《理解公共政策》一书中认为公共政策制定以后具有一种“软性效果”，即影响公众对政府行为的认知态度。因为政策的制定除了实际意义以外，还有象征意义。即使政府政策制定后没有成功地达到目标，但是公众看到了政府的积极作为。公众常常从政府的善良意图而不是它的实现程度来判断它的好坏。另外，政策不仅会产生改变社会状况的效果，它们还能帮助将人们团结起来，维持一个稳定有序的状态。政府所说的和它所做的同样重要。电视已经使公共政策的形象和它本身一样重要。他还认为，公共政策塑造公共舆论比公共舆论塑造公共政策的情形更多一些。主要基于这样一些因素：和国家的政策制定者相比，几乎很少有人对大量的政策问题有自己的主见；公共舆论非常不稳定，它会随着领袖们带来的突如其来的新闻事件而改变；领袖们对公共舆论没有一个清晰的认知。大部分决策制定者接收到的沟通信息来自于其他精英——新闻工作者、利益集团的领导者和其他有影响力的人物——而并非来自普通民众。

    2.政策法律的制定过程对公共舆论的引导

    事实上，公共政策和法律对公共舆论的影响也不仅在制定之后，制定过程本身就是一个集中舆论、反映舆论并引导舆论的过程。因为在民主社会公共政策的制定遵循着少数服从多数的原则，政策制定通过宣传说服，逐步使原来分散的舆论走向一致。

    2007年3月8日，十届全国人大五次会议以2799票高票通过了《中华人民共和国物权法》，标志着一度陷入争议的法律获得了通过。

    《物权法》的制定最早可以追溯到建国以后。由于当时采取的是一种与生产力发展不相适应的高度集中的经济管理模式，缺乏制定的社会条件和经济基础而未能成功。随着改革开放的深入发展，人们对制定《物权法》的呼声日益高涨。因为没有完备的财产归属和使用制度，人们在社会生活中有关财产的许多行为就无所适从，审判实践中有关财产的许多纠纷也就无法可依。

    但是，由于人们思想观念的影响，把保护私有财产看成是资本主义制度的东西，在舆论上也极不统一。为此，《物权法》的制定过程变得非常漫长。2002年12月23日万众瞩目的民法草案开始“浮出水面”递交全国人大常委会第三十一次会议审议。但是，人大常委会在审议时认为，制定《民法》虽然十分必要，但是条件比较成熟也比较紧迫的是制定《物权法》。2004年全国人大法工委先后到全国各地征求意见。并于2004年10月举行的十届全国人大常委会第十二次会议上审议。2005年6月，又一次进行审议，并进行了大的修改。2005年7月10日，物权法草案向社会公布，广泛征求意见。

    草案公布后，“一石激起千层浪”，引起了社会强烈反响。从机关单位到普通百姓，从公司企业到法律专家，各地群众通过网络、报刊等媒体和来信积极提出意见。据统计，仅人大法工委共收到群众修改意见11543件。另外，26个省、自治区、直辖市和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学单位和法学专家也提出了意见。这时舆论虽然主张制定《物权法》，但对具体内容的看法并不一致。比如，国家、集体和私人所有权的规定如何完善；如何规定建筑物区分所有权；如何保护被征收征用人的合法权益等。

    2005年，全国人大常委会委员长吴邦国主持召开座谈会听取各方的意见，并要求对草案进行修改。随后，又赴各地调研并听取意见。此后，人大常委会又进行了多次审议。

    2007年3月8日，十届全国人大五次会议通过《物权法》，标志着历时四年之久、经过七次审议、从激烈争论到凝聚共识的一部法律正式形成。

    从《物权法》的制定过程我们可以清楚地看出舆论从分散到共识的变化。一开始人们争论不休。但是，在四年时间里有几个方面的工作改变了舆论：其一，人大法工委多方征集意见，并充分吸取了各种好的意见和建议，其中包括大众意见和精英意见，多次修改，使各方利益得到了兼顾。其二，媒体进行了广泛的宣传，包括制定《物权法》的意义和必要性，制定过程的民主性，包括对草案进行发布、公开征求意见，使公众感觉到中央是重视的、程序是充分发扬民主的，从而使许多反对制定《物权法》的人“改变了态度。”其三，人大常委会作为民意代表机关，具有权威性，2799票的通过也使公众认识到这一法案是具有公信力的法案。这一法律的制定充分说明，如果法律的制定过程充分发扬民主，吸引公众参与，让公众成为法律制定的主人就会得到公众的认可和支持，才能营造有利于法律实施的舆论环境。

    3.制定政策法律平息负面舆论

    舆论学研究表明，舆论的产生是由公共事件引起的，如果在较短时间内大部分人产生了一致的意见，这时，政府就应该关注并采取措施解决问题。如果问题不能得到解决，舆论就会由潜舆论向显舆论甚至行为舆论，从个别舆论向地区舆论甚至全国性舆论扩散，最后引发骚乱。如果政府及时进行决策，制定相应的政策和法律，回应舆论的要求，则舆论会由于问题的解决而归于平息。孙志刚案就典型地说明了这个问题。

    2003年4月25日，发行量和影响都颇大的《南方都市报》刊登了记者陈峰采写的一篇题为《被收容者孙志刚之死》的报道，披露了孙志刚惨死于广州收容人员救治站的内幕。该文的内容中主要表达了三层意思：一、孙志刚有身份证、有工作、有住所，只是缺一张暂住证，按规定并不属于被收容对象之列；二、法医尸检表明，孙志刚死前72小时曾遭人毒打，是“大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”，而不是此前救治站方所说的“猝死、脑血管意外”；三、在接到死者家属所提供的材料以后，记者试图弄清事情的真相，但某些相关部门似乎在拖延和推诿，致使人们无法了解谁该为孙志刚之死负责。在随后的几天里，全国有相当多的知名媒体，如《南方周末》、《中国青年报》等十多家媒体转载此文，并发表连续报道对该事件保持关注。国内各大网站，如中新网、新华网、人民网等也加入了事件追踪者的行列。

    应该说，开始的几天内，媒介和公众所关注的主要是诸如“孙志刚被毒打惨死的原因是什么？”“究竟由谁来对此事负责？”“打人凶手现在哪里？”“应该为死者讨回公道”这些并没有超出事件本身含义的话题。但是，随着时间的推移，人们开始提出“不能让类似的事件再度发生”，也就是开始关注死亡背后的深层原因——这就是国务院1982年出台的旨在维护城市治安的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。2003年5月15日，在知识阶层中具有相当影响力的报纸《南方周末》刊登了中国社会科学院法学研究所邓子滨的评论，题为《绝对不能出第二个孙志刚》，该文指出：“‘彻底调查，严惩凶手’的办案决心代表了广大人民的意愿，而人民进一步的意愿，可以推想，是类似孙志刚的悲剧不再发生。这牵涉到广大人民的根本利益，这种利益就在于，‘把以人为本和自由为核心的价值法则转换为政治法则和程序法则’，进而在全社会营造一种价值共识：人的价值是最宝贵的，生命为大。”这篇评论迅速在包括人民网、新华网在内的各大新闻网站的BBS上转载，并引起了社会舆论的广泛认同。无独有偶，5月16日，许志永、俞江、滕彪三位青年法学博士以普通中国公民的名义上书全国人大常委会，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查。以民间形式启动要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序，在当代中国还罕有先例。这个极具震撼力的行动旋即得到了某些媒体的关注和支持，以《中国青年报》为例，5月16日当天就发表了题为《三位中国公民上书全国人大常委会，建议对〈收容遣送办法〉进行违宪审查》的报道，报道援引上书者的话说：“这不仅是针对孙志刚的个案，我们关注的是制度本身。应建立并启动一整套完备的违宪审查机制，才能不断除弊革新。”从5月16日到6月11日，该报就发表相关文章二十多篇。而在网络论坛上，相关意见也得到了整合，要求终止执行《收容遣送办法》已经成为较为主流的声音。

    由于媒体报道以及报道所引发的舆论，该事件引起了广东省乃至中央有关领导人的重视，并在各个层面上得到了关注。据《中国青年报》2003年6月4日第7版文章《孙志刚案6月5日公开审理》称：“中央政治局常委、政法委书记罗干，中央政治局委员、书记处书记、国务委员、公安部长周永康多次作出重要批示要求坚决依法彻查此案。中央政治局委员、广东省委书记张德江也要求，‘一定要依法从严惩处凶手，维护法律尊严，维护群众的合法权益，还孙志刚及其家属一个公道’。”作为刑事案件的“孙志刚之死”终于以6月9日在法庭审判中以“判处致使孙志刚死亡的有关一名主犯死刑，有关的11名案犯分别判死缓、无期或有期徒刑，若干涉案人员也于同日由广州市天河区和白云区人民法院分别做出一审判决，其余违反党纪政纪的责任人员给予党纪、政纪严肃处分”而告终。到6月18日，媒体和社会舆论所要求的革除“制度性弊端”也得到了政策上的回应。国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议并原则通过新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（草案）。6月19日，《南方周末》发表了题为《实现社会公正，哪怕天塌下来》的评论文章，喊出了废除不合理制度的最强音。2003年6月22日，颁行于1982年5月的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》终于被废除。

    《南方周末》在《致敬！2003中国传媒》一文中这样评价媒介的传播作用：“一项国家法例竟因一篇报道而终止，在中国新闻史上似乎还是第一次。这固然是尊重民意的结果，也与媒介的持续推动有关，一支纤笔，可以改变世界，以新闻监督推动社会进步，其力量由此可见。

    许多学者都认为这一事件是舆论监督的结果。这无疑是对的。但是，通过这次事件，我们也可以说，政府及时回应并废除了实行20多年的“收容遣送制度”，启动了违宪审查的先例，从而解决了舆论冲突产生的根源，及时化解了矛盾。这表明，舆论发生以后，关键是要及时从政策和措施上解决问题，而不取决于媒体宣传和舆论氛围。

    （四）政府行为对公共舆论的引导

    政府行政行为对公共舆论的引导与其他引导方式相比具有可信性、直接性、权威性、深刻性等特点。政府行为对公共舆论的引导因素包括政府作为、政府形象、政府权威、政府能力、政府艺术等诸多方面。在现代社会，政府行为更多地通过媒体而展示出来，因此政府行为对舆论的引导，很大程度上是政府形象对公众的引导。其中，政府主要领导人的形象对舆论也有重要影响。如何塑造良好的政府形象和政府领导人的形象，关系着政府与公众的关系，也关系着政府引导舆论的成败。

    1.政府及其成员有效影响舆论的基本要素

    任何政府行为都是公众关注的焦点，也是舆论关注的重点，但是，并不是任何政府行为都能有效地引导舆论，因为公众是否相信政府的所作所为，是凭他们对政府形象的判断而行事的。邓小平曾经说过：“做几件使人民群众满意的事情主要是两方面，一个是更大胆地改革开放，另一个是抓紧惩治腐败。”这是邓小平在特定时期对政府行为提出的要求。那什么样的政府行为才具备引导舆论的最佳效果呢？笔者认为应该包括以下几个方面：

    其一，政府决策及其过程。政府决策是影响公众评价政府的重要因素。一个能赢得公众信心和支持的政策必须是有利于社会发展、人民生活水平得到提高、有利于实现社会公平和正义的政策。好的政策会引起公众对政府的良好印象，而不切实际的政策则会引起公众的不满。特别是在社会转型时期，利益分化和结构处于变动之中，政府在出台政策时，则要兼顾好各方利益，特别是弱势群体的利益。比如，《物权法》的出台，由于符合大多数人的根本利益，引起了舆论的高度评价。

    其二，政府效率。2008年全国“两会”期间，不少代表提出了政府的执行力的问题，实际就是执政效率问题。近几年，中央出台了许多好的政策，但是不少都没有得到有效落实，地方利益驱动非常明显，有利的就做，不利的就拖，引起了舆论的不满。每年公众上访，其中这方面的因素占了很大比例。有一事例说：“湖南省武刚县计划修一水电厂，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章1460个，有关公文和设计图纸重达170公斤，历时两年半才定下方案。”近几年，各级政府部门着力提高办事效率，改革审批制度，实行集中办公、限时办理的机制，赢得了公众的广泛赞誉。特别是在危机事件中，政府的效率更为重要。

    其三，政府诚信。政府公信力是政府权威的最核心的因素。政府诚信要求政府言而有信，说到做到。这是政府最起码的要求，也是并不容易做到的要求。比如，各地推行的服务承诺制反过来也说明我们在这方面做得并不好，本来政府讲诚信是应该的，不应该成为“承诺”的内容。

    其四，政府廉洁。政府廉洁是指政府在执行权力过程中自律性和道德性的表现。政府是否廉洁影响到政府的形象。一个腐败的政府，或腐败的官员为公众所不齿，谈何权威？由于我国权力制约机制不够等诸多原因，干部腐败问题比较突出，群众意见很大，这本身也是舆论的一个焦点。

    其五，政府公正。政府公正要求对不同的人群一视同仁，包括政策法律公正和行政行为公正。政府的公正性表现为能够严格按照有关法律规章办事，坚持在法律面前人人平等。戴维·伊斯顿说过：“公正政策就是对社会价值作权威性分配”，“公众政策的一个基本是保持公平，它不限于物质分配的公平，更重要的是社会公平。”

    其六，政府民主化和透明化。政府民主化是政府以公共利益作为执政基础，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。而透明化则要求政府做到行政公开，一切重大问题让人民讨论，重大决策让人民知道。有人这样分析：“由于政府系统对于多数公众来说仍是一个‘黑箱’，人们无法直观其内部的要素、结构和运行机制，而只能通过其外显行为来推测和判断。这种过于封闭的状况往往会使公众将个别的、局部的行为，当作全面、整体的现象，从而造成舆论失真，谣言流传，造成对政府形象认知的障碍。在市场经济条件下，公共事务的管理权不应为少数人所垄断，政治权力结构应向所有公众平等开放，只有尊重公众对国家政治经济生活的知情权，才能实现与公众的有效沟通，增加公众对政府的信任和理解。”政府透明化可以减少各种谣言的产生，本身就是引导舆论的一个重要方面。

    2.从“左云矿难”看政府行为对公共舆论的引导

    2006年5月18日20时30分许，山西左云县张家场乡新井煤矿发生一起特大井下透水事故，56人被困井下，这起矿难事故随即成为新闻报道的热点。

    在左云矿难事件处理中，当地部分干部有瞒报行为，但中央和省级政府部门的应对行为较好地体现了新闻规律的要求，促成了积极的舆论走向，有效地保证了矿难事件新闻舆论的理性，维护了政府形象。具体分析如下：

    第一，当地部分干部与矿主“口径一致，掩盖真相”，把自己推到了舆论的对立面。矿难属于生产安全事故，一经报道，就会成为公众关注的焦点，政府部门这时不仅仅是事故处理的组织者和指挥者，同时还是新闻舆论的调控者，政府部门的一举一动都可能影响整个舆论的态势和走向。左云矿难发生后，矿方向县、市安监局报告5人被困井下；19日21时，当地抢险指挥部通报，初步核实有５名矿工被困井下。在群众的举报下，20日，抢险指挥部查出可能44人被困井下，21日，指挥部公布被困人数升为57人。27日，指挥部查明井下被困人数为56人，有一人是借用别人下井证下井的，已逃出，同日查明事故煤矿所在地张家场乡的书记、乡长等干部参与了瞒报。6月11日，用雅虎搜索“左云矿难瞒报”，获得20900项结果。在这些搜索的结果中，与瞒报行为有关的部分干部受到了舆论的“特别关注”。参与瞒报的部分干部已经成了舆论批评的主要对象。

    第二，迅速介入，争取主动，抓住引导舆论的最佳时机。在左云矿难中，当地有关职能管理部门的失职在一定程度上使舆论中的消极因素凸显，但中央及省级相关部门的及时介入迅速扭转了局面，争取了主动。5月20日，国家安监局长李毅中亲赴现场，不仅迅速查出瞒报隐情，而且向媒体公布矿井下被困人数的真实数字，并组织推动大规模的救援活动，舆论氛围在此形成一个关键的转折点，新闻的声音发生了积极的变化，各大媒体均传递出政府积极作为的信息：如新华网5月21日报道《李毅中：加快排水进度核准事故人数》，中国广播网5月22日报道《山西左云矿难被困人数升至57人 第一次排水开始》，《中国法制报道》5月23日报道《山西大同矿难救援现场开始排水》等等，这些正面的报道有力地引导了舆论。按照传播学理论，在突发事件的新闻传播中，最先接受的信息往往对受众的影响最大，如果错过这一最佳时间，等舆论出现较大偏差后再予以引导则会事倍功半。舆论引导的最佳时间应该限制在问题刚刚浮出水面还没有形成热点之前，在这一时间里，舆论还处于萌芽状态，其倾向性也不很明显，如果加以引导将取得最佳的效果。所以突发事件中，政府部门如何迅速介入，并通过媒体的报道引导受众，是维护政府部门形象的重要课题。

    第三，加强处置力度，提高工作效率，以积极的作为影响舆论。在左云矿难发生两天后，即2006年5月20日政府设立了由六个工作小组组成的抢险指挥部，现场指挥救援等工作，27日国务院批准成立由国家多个部委及部门组成的事故调查组，对事故背后存在的渎职、官煤勾结、钱权交易等腐败行为进行更深入、更详细的调查。这些工作组的成立，很好地保证了救援、善后、追查等工作有条不紊地进行，这些政府的积极作为成为媒体报道的主要信息材料，通过媒体连续的报道，一种持续不断的正面的信息流不断作用于公众，冲淡了负面信息带给公众的阴影，潜移默化地引导舆论。所以说，政府行为作为一种社会管理行为，它本身也是新闻舆论导向的一部分。从这个意义上讲，左云矿难作为一个突发事件，有一定的象征意义，它表示我们政府部门在新的新闻舆论背景下，即在新闻舆论监督行为强化情况下的成熟。

    第四，深入调查，严格执法，赢得信心，有效引导舆论。左云矿难的背后有着资源管理、生产管理、安全管理、火工品管理、经营管理等各个方面严重的违法违规行为，有着官煤勾结的腐败问题，政府在面对这样一个错综复杂的情况时，毫不手软，深入展开调查，严格执法，依法刑事拘留19名责任者，并对负有责任的乡、县干部做出了处理，向人民群众作出了交代。公众看到责任人受到了应有的惩处，心中的阴影被信心所取代，这种态度的转化是舆论朝着积极正面的方向发展的关键的社会基础。没有这个基础，再好的新闻声音，也是徒劳无益，甚至会在一定的条件下产生强烈的副作用。如何在突发事件中建立这个社会基础，左云矿难处理作出了令人欣慰的示范。左云矿难是个灾难事件，它有较强的负面影响，但是在舆论上最终产生了正面影响，这不仅是新闻舆论工作的功劳，更本质的是政府合理行为的作用。

    第五，领导表态，情真意切，真诚的态度赢得正面舆论。左云矿难发生之后，党和国家领导人高度重视，国务院总理温家宝、时任国务院秘书长华建敏对左云县张家场乡新井煤矿“5·18”透水事故作出了重要批示：要求进一步加大抢险工作力度，加快排水进度，抢救被困人员，严肃依法查处事故，追究相关人员责任。国家安监局长李毅中的讲话态度鲜明，直指时弊，他怒斥矿主“草菅人命”，对这些黑心矿主决不心慈手软，必须严厉打击，绳之以法；对事故背后的失职渎职和官商勾结、权钱交易等腐败现象绝不能放过，严肃查处，重典治乱；对安全生产法律法规和一系列政策措施没有真正落实的县乡和企业，必须坚决纠正。山西省委书记张宝顺要求全力以赴科学搜救井下被困人员，哪怕有一分的希望，也要做百分之百的努力。党和政府的领导人言辞恳切，传递出了党和政府解决问题的真诚态度与坚定的决心，这些成为新闻报道的亮点，受众被这样负责的讲话所打动，舆论导向的主动权被政府部门牢牢地抓住了。

    “左云矿难”事件深刻地说明了在突发事件中，政府行为对公共舆论的引导作用。政府行为的质量是公众评价政府的主要标准，也是舆论导向的重要指标，政府行为质量高，事件就能够得到比较合理的解决，公众的心态会趋于平和和理性，舆论导向也容易朝着有利问题解决的正确方向，反之，政府行为质量不高，既无助于事件的解决，还可能导致负面舆论的产生。另外，政府行为一定要公开透明，一味地隐瞒导致的不是舆论的消失而是激起更大范围的舆论，而且小道消息就会盛传，反而会增加舆论引导的难度，最终将损害政府的形象。在政府行为与传媒引导两者关系上，政府行为是主要的，而传媒及时的引导则起到了积极的促进作用。

    （五）突发公共事件中的谣言传播及引导

    谣言是在人群中传播的虚假的或似是而非的信息。谣言的产生和传播与一定的社会情景、公众的心理状态、认识水平有密切关系，往往当人们处于恐惧和不安状态时、当社会处于重大变革或发生危机时、在缺乏可靠信息的情况下，谣言最容易产生和传播。公共事件是关系公众利益、引起社会广泛关注的事件，其典型形态为突发公共事件。突发公共事件也称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。伴随着公共事件特别是突发公共事件的发生，往往会产生各种谣言。谣言的蔓延特别是波及范围很广的恶意谣言，它会威胁到人们的生命财产安全，扰乱社会的公共秩序，甚至威胁到国家的政治稳定。而对谣言处理不当，可能会适得其反，更增加人们的恐慌，影响公共事件的解决，丧失社会信任和政府信誉。

    当前，我国正处于历史性的社会转型时期，由这一特殊时期所带来的特有的变化和问题，加之国际政治、经济、军事斗争等多种因素的渗透，客观上都成了谣言的诱因，因而社会转型期也成为谣言发生和传播的高发期。一旦公共事件特别是突发公共事件发生，谣言往往随之而来并发生“化学反应”，如处置不当，很可能成为影响公众认知和事件治理的强烈“噪音”和干扰源。能否做好应对公共事件中谣言传播工作，既关系着公众知情权的保障、公共事件的有效治理，更考量着党委政府的公信力、社会生活秩序和国家政权稳定。

    做好应对谣言传播工作有利于维护公众知情权、推动公共事件的有效治理。一个处于公共事件特别是突发公共事件状态下的社会，通常也处在谣言四起的状态中。谣言的传播，会在很大程度上不真实地呈现整个事件的情境建构，所以谣言本身能够成为整个事件过程中的重要因子，并可能导致事件治理的失效，使其在更深层次上蔓延甚至持续下去。人们对信息的渴求与信息资源的缺乏，导致了谣言传播。因为“先入为主”和谣言的“反复重现”，极易形成某种特定的社会心理环境，又会反过来影响人们对公共事件的正确认知，从而给政府和社会组织乃至个人的积极应对带来消极影响。及时、准确地披露公共事件信息，防范和制止谣言传播，对于保障公众的知情权、推动公共事件治理具有积极意义。

    做好应对谣言传播工作有利于消除社会恐慌、维护社会稳定。在公共事件中，谣言的杀伤力不仅表现在对个体的杀伤力上，甚至对整个社会也会造成伤害。因为谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰，影响人们的理性判断能力，从而制造混乱，影响社会稳定。正如奥尔波特等学者所言：“……谣言的散布，一直是重大的社会和心理问题，在危急时刻更是如此，每当社会局势紧张，不实的报道便恶毒地增长……谣言或散布不必要的担忧，或夸大希望，从而使道德遭到破坏，国家安全受到威胁……尤为有害的是，它们传播敌视和仇恨……的有害偏见。”如果谣言是经过大众传媒传播的，其危害性就更不可估量了。如最近四川汶川地区发生地震后，一些不法人员通过互联网借机造谣，散布虚假信息，甚至危言耸听，扰乱人心，一方面有关部门和地方政府及时进行辟谣，另一方面由公安部门对造谣者依法快速查处，从而消除了人们不必要的猜测，缓释了可能造成的心理不安和心理恐慌，也震慑了潜在的借机造谣者，对保证抗震救灾工作顺利进行和社会秩序稳定起到了积极作用。

    做好应对谣言传播工作有利于增强党和政府的公信力，维护国家政权稳定。公共事件中的参与谣言制造传播的，既有哗众取宠、无事生非者，也有借机制造混乱、破坏社会安宁者，特别是政治意见向左者往往把公共事件作为实现“谣言战略”的最佳时机，从而使谣言传播呈现出境内与境外互相影响、网上与网下多种渠道并行的情况。如果任由谣言传播或应对谣言失当，都会严重消减党和政府的公信力。特别是那些表面上与公共事件相关，实际上其终极意图在于污蔑党和政府不作为、合法性的谣言，如果被社会大众普遍接受并在社会上广为流传时，可能对整个社会和国家的稳定带来更为重要的潜在隐患。从这个意义上来说，及时有效做好谣言传播的应对工作，也是党的执政能力建设的重要内容。

    过去，谣言传播的主要途径是人际传播，也就是人与人之间的口口相传。但是随着科学技术的发展，不但传统的人际传播正在改变，而且人们可以借助电话、短信、网络等手段进行人与人之间的沟通，谣言传播形态也开始变为人际传播、群体传播、组织传播和大众传播的混合。当前公共事件中谣言传播的主要途径和方式有以下几种：

    网络传播。网络技术造就了信息传播自由的特点，信息发布和传输缺乏严格的检查和核实系统，操作方式也越来越简便越来越多样化，这为别有用心的个人或机构通过互联网散布谣言提供了方便。网络已成为公共事件中谣言传播的主要载体。谣言在网络上传播的途径主要有：一是BBS与各类论坛、博客、播客、个人网页等。BBS与各大网站上的各类论坛几乎已经成为众人心目中谣言的集散地了。造谣和传谣的活动往往在上面此起彼伏，一谣未平，一谣又起。然而，并非所有在BBS上和各类论坛上的消息都完全虚假，有相当一部分消息事后被证实是真实的。这就使很多网民面对上面的消息，无法完全将之搁置不理。在将信将疑中，谣言得到了巨大的生命力和传播价值，在网下又通过人际口头传播广为人知。二是电子邮件。电子邮件具有传输快、复制方便，而又带有私人色彩的特点。利用电子邮件的群发功能，可以使一条信息顷刻间到达成千上万的网民。而私人色彩会使电子邮件显得比一般的消息更为真实。在口头传播时代不断出现的连锁谣言，在网络时代化为了连锁电子邮件谣言，从而使谣言泛滥成灾。三是即时通讯工具。即时通讯成为最近十年发展最快的信息交互工具。目前国内用户使用较多的有QQ、MSN等，它们具有相当的个人化程度。即时通讯具有模拟真实社会人际交往的特点，极为接近口头传播，这大大增强了它在人们心目中所传信息的可信度。同时它又具有电子邮件的某些特点，可以在网上方便地复制，在对方离线时留言等，因此，即时通讯工具也成为网络谣言的一个重要传播渠道。四是网络新闻。网络新闻自诞生之日起，就以传播迅速的优势，迅速席卷全球。由于新闻网站往往依赖于网民的自由投稿获得信息，这就造成检验事实真实性的困难，同时更有很多新闻网站在新闻竞争的过程中往往不顾事实，怎么吸引人怎么写，怎么激动人怎么编，还有的将明明已被证明是不真实但颇具吸引力的传统媒体上的新闻转载，利用人们对传统媒体的信任提升点击率，推动了网络新闻谣言的泛滥。此外，一些谣言制造者为使人们相信谣言，在制作环节上采用新闻报道的手法，在形式上力求逼真，甚至盗用媒体的名义；在传播过程中设法令网络媒体乃至传统新闻媒体“中招”，并通过他们具有权威性、公信力的传播平台以新闻形态进行再传播，以增加谣言的可信度。

    手机短信传播。截止2007年6月，我国已有6亿多移动电话用户，其覆盖面比任何一种媒体都广泛。手机短信在作为个人通讯方式的同时正在日益充当起大众传播媒介的角色。“随时随地”进行“点对点”的传播特性使手机比传统媒体的权威发布更容易通达一般受众，使得人人都可以成为“信息发布者”，在手机拥有者之间构成一个“公共信息圈”。随着移动通讯技术的进一步提高、手机的进一步普及以及手机录音、摄像、上网等功能不断拓展特别是3G手机的发展，其与互联网之间的联系十分密切，手机短信传播、手机电视、手机报纸、手机网站与网络传播相互交融，形成了一个巨大的传播网络，同时因其私人性、隐匿性等特点，也成为公共事件中谣言传播的一个重要、便捷、有效的渠道。

    人际间的口头传播。这是谣言传播的传统形态，在目前公共事件中，它仍然是重要的传播渠道。人际传播是构成并维持社会的前提，是人际关系得以实现的基础。人际传播具有自发性、灵活性、易变性、不可靠性等特点，任何一个人都可以自由地按照自己的意愿选择表达手段和方式。谣言的人际传播主要有四种形式：单线式，即通过一连串的人依次将消息传给最终接受者。流言式，即一个人主动把消息直接传播给众多的人。偶然式，即将消息随意传给非特定对象，后者再继续任意扩展，使谣言呈弥散式传播。集束式，即把消息有选择地告诉一些有关的人，这些人又依次传给于己有联系的人，这是谣言传布最普遍的形式。

    大众媒介传播。在一些公共事件中，大众传媒往往会成为谣言传播渠道。这既与我国公共信息发布机制不完善有关，也与我国媒体竞争日趋激烈的大环境下部分媒体把关人意识缺乏、新闻工作者缺乏应有职业道德以及谣言传播者的刻意所为有关。一些媒体为抢新闻、吸引眼球，往往会通过新闻线人、网络新闻等渠道获取信息来源，稍有疏忽，就可能使虚假新闻、网络上热门谣言成为新闻议题。当前，几乎所有的传统媒体新闻都有电子版，由于传统媒体的“公信力”和网络的快速传播，一旦大众传播媒介介入谣言传播，谣言的传播速度、传播范围、影响程度就会呈几何级数递增，因而其危害性比其他形式的谣言造成的影响更大。

    以上几种谣言传播途径和方式并不是孤立的。在公共事件特别是突发公共事件中，谣言传播往往是人际间的口头传播、手机短信、大众媒体与网络之间的结合，呈现交互式、多通道、“旋涡”式传播状态。网上与网下、虚拟与现实“互联互通”、交叉影响、交叉传播。网络谣言有时来自人际传播的谣言，人际传播的谣言有时来源于网上的谣言。“道听途说+短信+网络=面目全非”成为公共事件中谣言传播的常态。

    当前，在应对谣言传播中主要存在以下几方面问题。

    1.公共信息发布机制还不完善。谣言危机发生的一个重要原因是传统的公共信息发布机制下，政府信息不够公开透明，公众缺乏正式且便捷的信息渠道。在公共事件中，当政府不能及时提供信息或者提供的信息不能满足人们的愿望，人们可以通过许多非正式渠道寻找信息，这样谣言和虚假信息的产生和传播就不可避免。因种种原因，不少地方还存在这样的情况：突发事件发生时，相关人员的第一反应是封杀消息外传；而当外界谣传四起时，才迫不得已公开消息。但这时候，公众的质疑和猜测已经满天飞，政府陷入被动，政府的公信力也大打折扣。此外，在公共信息发布中，大多数情况传统媒体、网络媒体、手机媒体等渠道不能做到有效整合、联合作战，也影响了信息发布的效果。公共信息发布机制的欠缺还表现在全国范围内公共信息的交流渠道不通畅，各地政府之间信息网络的沟通性和协调能力不强。信息传播的地域性增加了各地政府应对公共危机的成本。

    2.谣言的监测和防控机制尚未建立。鉴于谣言具有极大的社会危害性，世界上不少国家都建立了比较完善的谣言监测和防控机制。第二次世界大战期间，美国就在波士顿首先创立了谣言监控和分析研究机构——“谣言诊所”，它以反驳谣言为主要工作，同时负责对谣言的长期监控工作。受“谣言诊所”启发，美国又成立了“谣言控制中心”。谣言监测和预警机制对于发现和追踪谣言、为辟谣工作提供充分依据和准备、评估谣言应对成效、积累谣言应对经验具有重要作用，同时对于社会舆情的把握也有积极意义。但目前，我国在这方面的专门研究和监测机制还没有建立。特别是在人们思想多元化和信息传播渠道日益丰富的信息时代，建立专门的监测和防控体系显得尤为迫切。

    3.应对谣言不够及时有力，往往“错失良机”。现今时代，信息传播速度快，覆盖面大，使得“真理还没有穿上鞋子的时候，谎言已经走遍了全世界。”在这种情况下，最明智的应对之策，就是保证公共信息能够及时公开。面对谣言传播，有关部门首先应该做的，不仅仅是加强相关行业的监管，更要尽快了解行业舆情，并且通过手机短信、互联网及各种新闻媒体等，迅速将监管结果公布于众。公共信息的公开速度只有快于谣言传播速度，才有可能在最短的时间内将谣言遏制住。然而在实际工作中，谣言传播的初期往往被疏忽，错过谣言治理的最佳时间；而谣言快速扩散后，作为“第三方”的权威部门又迟迟不出现，对谣言内容不能作出科学的解释、有效的澄清，使得谣言愈演愈烈。

    4.应对的方法和手段比较单一。当前，各地在应对谣言传播工作中，往往通过传统媒体、召开新闻发布会等形式的较多，而积极主动借助新媒体如网络、手机短信形式以增强时效性的较少。同时，也鲜有正确利用谣言、因势利导的成功案例。相反，却有一些地方政府不能正确认识谣言应对工作，甚至出现了“以谎言应对谣言”的现象，受到公众指责，严重损害了政府公信力。

    应对谣言传播是一项系统工程，需要方方面面通力合作，既要积极推动信息公开，切实解决群众实际问题，努力缩闭谣言产生和传播渠道，又要密切关注和监测公共事件中的舆论动向，做好谣言处置工作，维护公众利益和社会安定团结，推动和谐社会建设。

    做好应对谣言传播工作，应遵循以下原则：

    1.超前预防。应对谣言传播，要注重未雨绸缪，防患于未然。要把应对谣言传播工作纳入公共事件管理应急预案，加快建立谣言防范和监测机制，公共事件一旦发生，立即启动相应应急预案。

    2.公开透明。谣言止于公开。在公共事件中，应对谣言最有效的一招，就是在“最短的时间内，以一种最快捷的方式，打破政府与公众的信息不对称，将真相传递给每个人。”要把信息公开作为常态，不公开则是例外。

    3.注重时效。根据谣言内在的扩散规律，在恰当的时机加入控制因素，揭露和驳斥谣言、惩罚谣言制造者、破除和阻隔传播网络。一般说来，要在谣言传播的早期阶段及早动手，明辨是非，以正视听，防止谣言的扩散达到临界规模。如果控制及时、措施得当、谣言的扩散就会及早地收敛，它的传播会及早地归于失败。

    4.科学应对。应对谣言传播要着眼效果。谣言传播的方式与途径不同，应对的方法手段与力度也应有所不同。谣言所针对的对象、公共事件的类型不同，应对和辟谣的主体也应不同。辟谣一般应由专家、专业部门给出口径，并选择适当的方式进行，防止辟谣不成反留下口实并刺激形成和传播新的谣言。

    5.借助媒体。谣言的传播和反传播是一场信息战。谣言的传播者试图渲染谣言的真实性，并扩大谣言的传播；谣言的批驳者则尽力揭露谣言的虚假并阻止谣言的蔓延。博弈双方争夺的不仅是话语权，更重要的是传播的渠道。由于人际网络传播的相对滞后和难于控制性等特点，反谣言主要应以对大众传媒的控制为主。因为，谣言的传播需要借助媒体，反谣言也需要借助媒体，主要包括网络媒体、传统媒体、手机媒体。

    6.依法治理。随着我国法治化进程的加快，依法治理必将成为应对谣言传播工作的方向。目前，我国对谣言特别是公共事件中的谣言治理主要依据《刑法》、《突发事件应对法》、《治安管理处罚法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等相关规定。只有依法治理和打击，才能做到既保护公民的言论权，又防止谣言惑众、扰乱社会，提升政府的公信力。

    做好应对公共事件中的谣言传播工作必须建立和完善以下工作机制：

    1.信息公开与引导机制。各级政府要充分保持对信息舆论的敏感性，提高信息处理能力，以最快的速度从掌握的信息中分析出社会公众的需要，制定出科学适当的公共事件公关策略。其中最为重要的是在公共事件发生的初期，有效搜集信息系统，并及时针对社会中不确定性事件，以政府为主导发布有效的信息，在第一时间主动向公众发布事件的全部真实情况，以取得公众的信任。发布信息的形式可以依托多种新媒体的力量，以期在最短时间内消除社会恐慌。各地区和各级政府之间依托电子政务模式建立信息沟通的平台，使权威信息及时通达政府内部各级系统以及横向各部门，避免危机向更大范围内扩散，降低应对危机的行政成本。

    2.谣言监测和控制机制。谣言是一种社会心理现象，它在一定的社会状态下出现，轻则干扰正常的生活秩序，重则引发社会恐慌甚至造成社会混乱。不少地方政府在谣言面前束手无策，其主要原因是目前尚无一套行之有效的谣言预警和防范机制，没有办法科学地分析和预测谣言。因此，建立行之有效的谣言预警及防范机制，在谣言初始阶段进行科学分析，及时采取防范措施，将谣言对社会的不良影响降到最低限度尤为重要。

    3.问题追踪和解决机制。公共事件中，谣言常常是与实际问题纠集在一起的，只要问题一天不解决，谣言就一天不会彻底消除并可能不断产生和传播新的谣言。因此，在应对谣言中，既要加强谣言控制，努力降低谣言的破坏力，更要注重实际问题的解决，从根本上消除谣言。尤其是在公共事件中，政府积极、快速、有效地采取措施解决问题，就能增强群众的信心，提高政府的威信，有效制止谣言的发生、扩散和传播。

    应对公共事件中的谣言传播，要坚持谣言防范、谣言监测、谣言控制、辟谣相结合。具体来讲，需要采取以下措施：

    1.完善新闻发布制度，运用新闻媒介有效制止谣言。“谣言止于公开”，防止不实传闻，避免误导社会舆论，向公众提供足够的清晰的权威性信息就变得十分重要。政府部门负责社会公共事务管理，对公共事件相关情况的掌握是最全面、最详尽的，政府主动进行信息发布有利于弄清事实，满足公众的知情权，否则，就难以避免产生各种不实报道。通过新闻发布与表态，可以达到引导舆论、设置议题、树立形象的目的，同时也减少了谣言传播的机会。有专家认为，新闻发布不外乎“以言代行”和“以行造言”。所谓“以言代行”有二：一是通过日常吹风会，不断发布表态新闻。二是遇到突发事件时，首先抢发表态电文。历史上许多危机是因为突发事件处理不及时或未处理才成为真正的危机——如“非典”和“切尔诺贝利”事件等。危机发生后将形成短暂的“信息真空”，大家都在等待有关消息，这时候如出现谣言，将会以最快速度得到最广泛的传播。要在第一时间抢先宣传突发事件的死亡人数，然后不断公布新的死亡人数，并着重发布救援的进展，树立救援中的英雄。在公共事件中，政府要掌握议程设置权——引导记者采访政府的态度、政府是怎么做的、政府已经做了什么、政府正在做什么、政府将要做什么，以显示这是一个负责任的、有能力的、强大的政府。良好的政府形象，有助于凝聚方方面面力量，共同推动公共事件的有效治理。5？12汶川地震发生仅10分钟，人们就得到了准确的消息，中央主要新闻媒体通过电波和网络不间断地直播震情，不仅没有扩散恐慌，反而抚平了公众的不安，激发起人们众志成城、团结抗灾的信心和决心。这必将会成为突发事件新闻发布的一个经典案例。它告诉人们，危机是不可避免的，危机本身并不可怕，再大的危机也不可怕，可怕的是不进行新闻发布或者发布不当，酿成真正的危机——媒体事件，为谣言滋生提供土壤。

    2.建立谣言监控和分析研究机构，提高应对谣言传播的科学性。在公共事件中，谣言是舆论的一种畸形形态，是噪音，对公众正确认知公共事件、治理公共事件会产生干扰作用。应对谣言传播，加强谣言监测无疑是一个十分重要的环节。谣言监测是预防和应对危机的有效手段，它可以使我们从忙于应付各种谣言的冲击与质疑到主动开展监测应付，杜绝谣言，以正视听，完善预警机制，建立全方位、多层次的公共事件治理结构和体系。参照WHO开展谣言监测的标准，公共事件谣言监测要建立以下几个系统：一是建立谣言监测系统。认识到建立监测系统在早期预警系统中的作用，“宁可信其有”，每一个谣言都值得去调查和验证。二是建立谣言识别系统。对公共事件定义的敏感性高，在公共事件发生时能被迅速识别。三是建立谣言评价系统。有明确的谣言验证程序和透明公正的评价指标。四是建立谣言处置系统。当谣言被证实后，或验证谣言方的调查程序缺乏可信性时，有明确的行动方案。五是建立谣言信息系统。谣言监测数据的收集、数据库管理和验证工作由专业受训人员负责，并及时更新验证结果。六是建立谣言反馈系统。向提供资料的人员反馈调查结果。设立专业化的谣言监测机构，可以使社会各类信息处于长效监督机制的控制之中，及时发现谣言苗头并予以有效应对。

    3.积极应对，主动回应，迅速遏制谣言传播。在公共事件特别是突发公共事件中，哪怕一个细小的谣言往往也会造成巨大的社会恐慌。因此，涉及重大问题的谣言，政府或新闻媒介及时发表有关情况，以证实谣言所传内容与事实不符，谣言传播的范围和速度立刻减缓，以至很快消失。辟谣是一门艺术，关键要针对谣言的性质及其内容来进行，或增加透明度以挤压谣言空间，或指明谣言的实质和危害以使公众认清谣言本质而中止传播，或有针对性地用事实来否定谣言的内容。有些谣言是可以用事实轻易地予以否定的，有些谣言很难用事实一下子予以否定，有时要不断用各种事实对谣言的内容予以否定。否则，沉默往往被理解为谣言内容属实的最好证据。在信息时代，谣言传播快速，应对谣言必须要增强时效性，尤其要善于运用网络媒体、手机媒体等新媒体进行辟谣。要正确认识辟谣可能产生的反作用即传播谣言，看到必要的辟谣和适时的恰当报道，可以协调社会整体行动，共同对付危机，减轻人们因不明了危机事态所产生的不安和恐惧，阻止非正式渠道的谣言，使人们镇定地对待现实。如针对汶川地震发生后非灾区公众的猜测和不安，当天各地地震局都以手机短信、网络、电视、广播等形式进行辟谣，及时稳定了人心。

    4.健全相关法律，惩治谣言传播者。对于足以动摇人心、危及社会治安、严重影响社会稳定的谣言，依法打击制造和传播谣言者，能有效制止谣言的扩散，并对其他制谣传谣者产生一定震慑作用，努力使谣言“止于法律”。我国《刑法》、《突发事件应对法》、《治安管理处罚法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等法律法规对惩处散布谣言的责任者已经有了明确的规定。我国《突发事件应对法》第54条、65条规定“任何单位和个人不得编造、传播突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”并明确相应的法律责任。尽管如此，不少专家仍然认为互联网管理是当前管理中一个重点和难点。

    5.提升政府和媒体的公信力。谣言产生传播与谣言应对不灵往往与政府和媒体的公信力降低有关。要以人为本，建立服务型政府治理模式，按照我国《政府信息公开条例》要求，不断完善正式的信息发布渠道，同时也为公众提供主动获得公共信息的正式渠道，重视公民参与，逐步提升政府公信力，使公民在公共事件中理性选择，通过正式渠道核实信息，避免社会恐慌的发生。要加强对转型时期群体心理学的研究，掌握社会心理规律，提高社会整体心理承受能力，进而提高整个社会应对突发事件的能力。大众传播媒体更应该凭借其对新闻的敏感性，在公共事件中及时传递有效消息，疏导公众在危机灾难时刻的异常行为，重新树立社会公器的形象。

    6.重视解决实际问题，彻底铲除谣言的生存空间。俗话说，“无风不起浪”。有时谣言的产生，是由某些实际存在的问题引起的，此时就应当进行补救或纠正，而不应重视谣言的惩处，忽视问题的解决。比较明智的做法，是首先正视引发谣言的问题，进行调查研究，找出症结之所在，然后加以补救。如发现因某种消费品短缺而引起各种谣言，则首先应解决短缺问题，釜底抽薪，谣言就难以存在了。

    2003年发生的“非典”疫情成为谣言传播及引导的经典案例。2003年，一场突如其来的“非典”疫情，对中国乃至世界无疑是一场重大的灾害，不仅危及广大人民的生命健康，还对中国政府形象产生了重大影响。以2003年4月20日为界，政府前后表现截然不同。此前，是一个实行新闻管制、忽视公众知情权、失去公信力的政府形象；此后，是一个敢于面对公众、勇于承担责任、逐步恢复公信力的政府形象。“非典”爆发过程大体可以分为三个阶段：

    第一阶段是4月2日前，媒体对“非典”只有零星的报道。由于对“非典”认识不深入，其他省份的报纸对“非典”的扩散性和严重性缺乏认识，它们不报或者少报“非典”的情况。随着“非典”的扩散，传媒匆忙应战，政府仓促出台防治“非典”的措施，由于这些行为都慢于“非典”的扩散速度，结果导致全国许多省份都缺乏应对“非典”的防护措施，因此疫情发展势头相当迅猛。这一时期，政府统管起传统媒体的舆论，传媒缺乏对“非典”的报道，群众无法从传统媒体中得到权威、准确的信息，就只能从网络中寻找有关的情况。结果，这一方面严重影响了群众对传媒和政府形象的评价，另一方面也为虚假信息的流通提供了条件。而此时，互联网上各种舆论却非常活跃，除了传播“非典”的发展态势外，还对政府为何不发布有关消息提出了质疑，政府的诚信在网络上受到严重影响。如新浪网批评政府的做法比例达到71.7%，人民网达到69.1%。与国内媒体的沉默相反，“非典”爆发后，国外和香港的媒体却在国内媒体缺位时间里进行了连续报道。CNN从3月15日开始连续报道“非典”疫情，香港《文汇报》从3月22日到3月31日平均每天报道24次。国内媒体的缺位使一些人转向国外和香港媒体了解疫情，而这些媒体报道有很多不实之处，西方媒体还运用“非典”事件对中国政府工作和中国政治体制进行攻击。

    第二阶段是4月3日至4月21日。4月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究“非典”防治工作，国内媒体对“非典”的报道进入了一个新的阶段。鉴于“非典”扩散的事实，为遏制其扩散，政府从消息封锁变为部分甚至默许传媒对“非典”的报道。传媒从4月3日开始对“非典”进行大量密集报道。但从报道内容看，媒体报道呈现出过于乐观的倾向，强调疫病的可治愈性、可防控性，所报道的内容及观点，不少在4月21日后的新闻报道中被推翻，既给受众对“非典”的认识造成混乱，也使传媒的公信力受到相当大的损害。有关新华网和南方网对“非典”的报道数量显示，4月2日以后新华网平均每天报道102次，南方网平均每天报道43次，并且随时更新。电子邮件、短信、聊天室、QQ、BBS等成为网民了解和传播“非典”信息的重要渠道。在“非典”早期，由于传统媒体的失语，网络媒体、手机充当了“非典”信息流动的主战场，这一方面有助于引起人们的注意，促使政府不得不公布真实情况，从而为全民防治“非典”提供了条件，另一方面也使某些虚假信息大行其道，冲击社会稳定的根基。

    第三阶段是4月20日之后。2003年4月20日，党中央、国务院决定撤销负有领导责任的张文康、孟学农的职务，并对卫生部和北京市主要负责人作了及时调整。中央及地方八大媒体报道阶段均以4月20日为界，各媒体都出现了四次报道高峰，出现的时间分别为4月20日、4月25日、4月30日和5月8日附近。报道高峰与疫情出现高峰基本吻合。4月20日以后，媒体报道基本做到了理性与客观，在正面宣传和客观报道间基本实现了平衡。传媒公信力得到某种程度的修复，人们慢慢恢复了对传媒新闻报道的信心。令人注意的是，包括央视在内的传媒派记者深入重症病房，向受众揭开患病时的真实面纱，得到公众的普遍赞赏。中央台《面对面》节目正是因为报道“非典”一炮走红。此时，公众对政府的评价也随着疫情的减缓有所上升。但是，直到6月10日，公众对政府的评价仍处于低位。2003年4月，中国人民大学舆论研究所进行了一项“有关‘非典’问题的北京地区舆情调查研究”。在问卷中有这样一个问题：“如果民间有关‘非典’的一些说法与我们官方的报纸、电视、广播等报道不一致时，你一般相信哪一种说法。”结果发现，有66.3%的人相信政府的说法，9.1%的人相信民间的说法，24.6%的人二者都不信。这说明公众仍然无法消除早期政府隐瞒非典疫情、控制传媒发布的阴影。这也反映了政府一旦在某个重大事件中出现失误，其形象将受到相当大的损害，而且要经过相当长一段时间进行弥补。

    应该说，“非典”给我国政府引导舆论工作上了一堂活生生的课。对传媒处置不当，一味追求社会稳定而过分管制媒体，使传媒在社会危机面前缺乏活力，这可能危及公众对政府的信任度。一个政府只有以公开透明的信息发布方式，满足公众的知情权，并以负责任的态度向社会公布现实情况，才会得到人们的赞赏和肯定。随着中央政府免除卫生部部长张文康和北京市市长孟学农的职务，放开对传媒关于“非典”的报道限制，并要求各地如实报道“非典”的发病情况，积极应战“非典”，人们对政府的态度转而拥护和支持。今天，网络已经深入到我们的每一个角落，在这样一个多媒体的时代，政府的决策迟钝、媒介的沉默或虚假报道将导致信息屏蔽，小道消息乘虚而入，谣言滋生，公众将失去判断力。值得肯定的是，经过“非典”后期，政府与传媒及时地进行总结，并相应采取了一些措施。国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，不仅为防治“非典”提供了更具操作性的法律法规，而且有利于建立突发公共卫生事件的应急机制。政府采取了国际通行的做法，及时、准确公布各种信息。传媒也积极主动地承担起应有的职能，帮助政府和公众共同抗击“非典”疫情。这次事件对于政府后来引导舆论的行为产生了深刻的影响。

    三、政府宣传：政府公共舆论引导的一种特色

    政府传播与政府宣传是最为接近也最有可能引发误解的两个概念。相对而言，政府宣传往往带有不同程度的强制性、鼓动性和倾向性，而政府信息传播则表现为注重服务性和公共性。有学者指出，“‘宣传’往往是一种单向的信息传输，而‘传播’则是双向的信息交流”。笔者认为，在两者关系上，政府宣传一定是政府传播行为，但政府传播不都具有政府宣传色彩。从传统上看，社会主义国家比较多的使用“宣传”的概念，而西方国家则更多使用“传播”的概念。

    “宣传”一词在中国古已有之，它的运用与军事和战争活动关系密切。《三国志》中多次出现：“延熙五年还朝，因至汉中，见大司马蒋琬，宣传诏诣，加拜镇南大将军。”在这些语句中，“宣传”的含义为宣布和相互传布。在西方，宣传的对应语是propaganda，它源于罗马教皇格雷戈里十五世于1662年创办的“信仰宣传圣教会”（Sacra Congregatio de Propaganda Fide），该机构的宗旨是维护天主教的统治地位，对抗方兴未艾的宗教改革运动。

    （一）政府宣传的真实内涵和价值色彩

    关于宣传的概念，东方与西方的理解差距甚远。其中，有着特殊的历史原因。展江在《世界大战中的宣传技巧》译文序言中对此进行了分析。Propaganda源自拉丁文“to sow”，最初是一个中性的词，意思是“散布或宣传一个思想”，但在第一次世界大战以后，它往往被赋予一种否定性的含义，宣传信息被认为是“不诚实、操纵性的和洗脑子的。”这与一战中宣传的大规模运用和显而易见的成功有很大的关系。因为，在此之前，竞争双方从来没有如此依赖宣传运动，人们从来没有如此意识到政府对他们的控制程度。

    20世纪30年代初，希特勒执掌德国国家政权开始，即成立了戈培尔主管的德国“人民教育与宣传部”（简称宣传部）。该部下设广播、报刊、电影、文献资料、戏剧、音乐、美术等分支机构，在长达十余年的纳粹统治时期全面控制了德国人的精神生活，并为希特勒的侵略扩张鸣锣开道。这不仅让英美等国公众感到恐惧，也使他们加深了对宣传的憎恶。

    战争结束以后，人们开始从不同角度回顾和反思这场史无前例的宣传运动。一些参与战时宣传的新闻记者著文揭露战时宣传中歪曲事实、夸大敌方暴行等内幕，并对自己丧失新闻道德的行为表示忏悔。从此，西方公众对宣传一词开始抱有坏感。“宣传成为战后醒悟时期的一个替罪羊。”

    西方人普遍认为，以控制人的心灵为目的的宣传对于战争成败和社会稳定具有举足轻重的影响，同时，对于可能与专制相联系的宣传产生了一种恐惧心理。而且，在一般西方人眼中，信息的自由流通是西方社会的一个基础，信息操纵则与此背道而驰。因此，宣传在战时尽管有必要，但在他们眼里仍是一种“邪恶”。直到今天，在西方人眼里，宣传常常与党派私利、偏见等相联系。当一个人被称为宣传家时，他是很难获得公众信任的。因此，“宣传”一词往往被弃之不用，而代之以“政治传播”、“行政信息传播”、“政治沟通”、“政府公关”、“教育”、“广告”等字眼。美国新闻界认为客观性与宣传也是格格不入的。

    在东方，情况则不同。20世纪伟大的政治宣传家列宁从办报入手创建了布尔什维克党，他通过组织卓有成效的宣传活动，为建立世界上第一个社会主义国家作出了特殊贡献。从苏联的实践看，宣传为维护国家政权的稳定和抵御外敌入侵作出了突出贡献。由于特殊的历史原因，中国的宣传体制和新闻体制沿袭了战争时期和苏联的宣传模式。其特点是：“单一党报体系，高度集权调控，突出宣传功能，经费和发行国家包干。这种体制在战争时期尚可，到了建设时期则弊端四起。”总之，在东方人眼里，“宣传”与历史上某种的成功联系在一起，也是现实中经常使用的概念。

    事实上，如果撇开宣传的“价值”色彩，宣传应该是一个中性的概念。拉斯韦尔在《世界大战中的宣传技巧》中讲到宣传概念说：“它仅仅指通过重要的符号，或者更具体但是不那么准确地说，就是通过故事、谣言、报道、图片以及社会传播的其他形式，来控制意见。”在他看来，宣传本身无所谓好坏，对于它的判定依赖于一个人的观点，取决于宣传信息是货真价实还是弄虚作假。美国著名政治学家杜鲁门也认为，对宣传的偏见妨碍了人们认识到这样一个现实：“努力去说服亿万民众构成了我们这个社会的一个基本过程。在社会复杂性形成了态度多样化的地方以及为了有效行动而不断达成一致的地方，运用影响和控制态度的组织化手段也就不可避免了。在这个意义上，宣传只是一种交流的方式，在道德上是中立的。特定宣传手段的方式及其目的可能有好有坏、有真有假、有诚实有不诚实，这取决于人们的判断依据。然而，作为一种社会过程，宣传与买卖过程一样，都不是一个道德问题。”杜鲁门认为，“宣传是指通过操纵语言和表达机制，来控制人们关于所争议问题的态度以及随后发生的行为”。不少专家还从心理学的角度对宣传概念进行界定。“一般人讲的宣传，往往仅看成一种控制舆论的方法，但宣传的功效不应仅仅这样理解。事实上，宣传就是有意地把某种意见、态度、情绪以及风俗信仰等传播于社会的一种努力。其传播的目的，有时并不为对象所了解。”美国心理学家伦纳德？W？道布认为，宣传是“为了一个目的，活着的个人（或者多数的个人）通过暗示，为操纵个人的、集体的态度及控制这些人的行动而进行的有组织的努力。”

    概括上述观点，不难看出，从宣传的本意上讲，宣传是一个中性的概念，是“社会的一个基本过程”；宣传的本质是一种说服工作，或者叫思想工作，就是使被说服者相信宣传者的观点，而不相信与其不同的观点和看法，有时表现为一种舆论；宣传的方法是通过一些象征性符号，比如新闻报道、故事、谣言、图片以及其他形式进行的一个心理过程；宣传的直接目的是导致人们的“态度强化”或“态度改变”，最终的目的是使被宣传者采取与宣传预期相一致的行动。

    （二）政府宣传效果及策略分析

    宣传策略即如何使宣传达到最佳效果的一些方法。尽管宣传方法也要因时、因地、因事，甚至因文化不同而不同，“成功依赖于在适宜的条件下对各种手段（组织、建议、设备）的灵活运用”。但是，其中仍然有许多共同的规律。

    拉斯韦尔对一战宣传的条件与方法进行了研究。战时宣传是宣传的特例，但其中也包含着许多宣传的基本规律。拉氏认为，“方法是宣传者可以控制的东西，条件是他必须适应这些条件。一个宣传者可以改变其活动的组织，修改其发出的一系列建议，用一种传播工具替代另一种，但他必须适应传统的偏见，适应国际生活的某些客观事实，适应社会的普遍紧张程度。”也就是说，方法是在一些条件下才会发生作用。宣传的第一个前提是要“知彼知己”，适应环境的特点。拉氏认为，这些“条件”包括，通讯网络、风俗习惯的异同、人际渗透、经济纽带、相对军事力量等。针对战时的特殊情况，他还讨论了“紧张程度”对宣传效果的限制。“紧张程度是指一种适应或不适应的状态，可描述为公共焦虑、神经质、易怒、不满或紧张。面对紧张程度高的群体时，宣传者会发现用平时只能点燃篝火的小火柴就能引发一仓库炸药。”也就是说，紧张程度不同，宣传的效果不一样，通过制造一种紧张心理，容易对受众产生强刺激，从而产生宣传效果。

    他认为，上述这些条件决定了宣传的成败。其次，拉氏认为，组织方法也会影响宣传效果。不同的组织机构之间要协调一致，减少相互冲突、比例失调和重复等危险；宣传机构的领导者要拥有很高的声望；要明确宣传的目标；等等。再次，为了达到目标，要选择强有力的诉求方式。他认为，这是战术标准。一要引起特定群体的兴趣。也就是在宣传中，必须确定哪些公众最有可能是，或者成为他所代表的利益的支持者；接着他必须从这些利益中选出最适合于迎合这些公众偏好的方面；最后他必须以一种富有吸引力的方式将这些方面呈现出来。二要抵消不利的观点。他认为，在宣传中还要善于抵消不利的观点。比如，报纸可以给一条新闻加上不显著的标题、放在不起眼的位置、并入另一篇报道、省略细节、反驳作者或目击者、引用对其论断提出质疑的话或其他相关方式将其淡化。

    反之，可以将有利的观点放在显要位置、加上醒目标题、进行单独处理、添加详尽的细节、令人印象深刻的证据以及无休止的重复。拉氏认为，一味地宣传敌人从未取得战果的做法是愚蠢的。但是，可以通过消息补偿、事先给公众打预防针、转移公众注意力等方法抵消不利的观点或消息。三要在实现战略目标之前避免有可能招致反驳的谎言。也就是要处理新闻与真相的关系。“在宣传的政治目的达到之前，运用某些不可隐瞒的事件反驳材料是不明智的。承诺将在最近某个具体的日期取得胜利的做法也是愚蠢的，因为预测可能被某些条件而改变，从而导致沮丧与怀疑的恶果。”这里实际上强调，宣传不要给对方留下可以攻击的把柄和材料，从而影响宣传效果。最后，拉氏还对宣传工具的选择进行分析。他说：“对于宣传者来说，最明智的方法是培养把自己想象成宣传对象的习惯，以挖掘所有可能引起他们注意的途径”。拉氏所揭示的这些方法，不仅在现代战争中仍然适用，即使是对政府舆论宣传才有重要的借鉴意义。比如，宣传是有条件制约的，只有适应条件的宣传才有可能取得效果；宣传要有明确的目标，只有这样才能有的放矢；宣传要有一个健全有效的组织体系和有权威性的宣传队伍；宣传要选择特定的对象，运用特定的方法；宣传要讲真相，但要注意抵消不利的影响；宣传要把握好度，不说做不到的话，不说自相矛盾的话，不要给对方反宣传留下材料；等等。这些都是成功宣传必须具备的一般规律。

    杜鲁门从宣传活动过程的分析中讨论了宣传的规律性。他认为，宣传从活动过程上可以区分为三个阶段：第一个阶段，实质是一个传播的问题。杜鲁门概括了三个方面。首先，根据“态度”的有效性，采用一种吸引注意力的象征手段。这个手段不仅要抓住人们的眼球或耳朵，也要唤起宣传者所期望达到的态度。其次，运用几句话或一个口号进行简化。再次，在不同的媒体上不同的时间里重复其信息，以使尽可能多的人看到或听到信息。第二阶段，唤起有利于达到宣传活动目的的态度。在这一阶段，“宣传者常常发现，使用那些唤起与‘游戏规则’相关的态度的象征是合适的”。他认为，宣传者要结合人们潜在价值标准和文化偏好，并按照自己的要求进行整理，才能使这些加载了个人意志的规则受到重视。杜鲁门认为，宣传不要过早地公开自己的身份和目的，否则会适得其反。“掩盖自己身份或目的将一直延续下去，直到宣传者能够制造出一种有利于其集团及其目的的新态度为止。”第三阶段，适当激励相关的合适态度，产生导致宣传者所期望的新的态度。杜鲁门认为，为了达到这一目的，必须通过不断地重复来巩固新态度；选择有利时机，针对攻击对手进行反宣传；利用新闻检查制度减少听众对竞争性信息的接受。最后，宣传者要学会使用媒体。“在宣传者和公众之间能够进行直接接触的媒体可能是最有效的。”其他的途径还包括教育制度、宗教、政党纲领、候选人的演讲等。

    笔者认为，杜鲁门研究的最大特点，在于他对宣传可能导致失败的因素进行了探讨。他说，“在面对公众普遍相信某些其他东西时，宣传并不是一种独立的、可以离开其他技能而有效发挥功能的政治工具。”在许多情况下，宣传扮演了相对次要的角色。“尽管具有高超的宣传技能，处于不利地位的集团还是失败了，占据有利地位的一方没有运用宣传手段而实现了目标。”在宣传的每个阶段都可能出现“宣传失灵”。比如，在第一阶段，尽管比较简单，但也并不容易解决，“在一个复杂社会，没有一个人能够认识到他引起公众注意而需要的所有信息。”同时，不同集团的人群对信息的选择也不同，“只有当他努力去减少公众的局限性，通过吸引那些中立者或通过消除敌视来改变公众构成时，这一困难才可以克服。”在第二阶段，他特别强调宣传者必须按照人们本身的情况进行宣传活动。因为人们不是被随意书写的空白纸张，而是已经具有一定的态度的机制，总是按照过去的经历和知识采取行动，人们是否接受很大程度上取决于人们原来的偏好。在第三阶段中，可能会产生一种与宣传者宣传无关的态度，或者由于不够强烈或稳定因而不足以产生某种行动，或者新态度与另外一种态度不一致，个人对此失去“兴趣”索性不采取行动。

    20世纪末，苏联解体、东欧巨变，是具有全球意义的重大事件。这次事件引起了人们深刻反思。俄罗斯的谢？卡拉-穆尔扎《论意识操纵》就是其中的一个代表。作者认为，苏联在冷战中的失败，同军事上、经济上的失败搭不上边，对苏联的“文化核心”进行“分子入侵”，使其遭受怀疑，然后再逐步清除苏联社会和社会体系的合法性，这就是苏联一步一步走向解体的具体过程。从作者的行文中可以看出，意识操纵本质上也是一种宣传，是贬义的宣传。暗示着美国对苏联长期实行的“和平演变”。“美国创建的意识操纵技巧，今天在或大或小范围内广泛运用于世界其他地区（在俄罗斯则不受任何限制），并且应该在新的世界秩序中成为社会控制的主要手段。”意识操纵简单地说，就是“我们不强迫你去做，我们要潜入你的心灵，进入你的潜意识，达到你自己愿意去做。”作者对意识操纵采取的方法进行了深入研究。他认为：“要牢记一条规则：今天的大众传媒不是信息，而是意识形态工具。”这种意识操纵主要特点在于它的隐蔽性。具体方法包括，语言、情感、制造轰动和快速效应、重复、搞支离破碎、断章取义、垄断消息来源、包揽决定、把消息与看法混为一谈、用权威作掩护、积极利用思维范式、语无伦次，等等。

    概括上述观点，不难看出：第一，对于“宣传”人们往往怀有很大的分歧和争议；第二，宣传在政治生活和社会生活中确实发挥着重要作用；第三，宣传本身是有规律可循的；第四，宣传的作用不是无限的，受各方面条件的制约。

    （三）政府宣传值得关注的问题

    宣传是政府公共舆论管理的主动行为，对于形成有利的公共舆论环境至关重要。但是，为了提高宣传的实际效果，有几个方面应该引起足够的重视，否则，“宣传失灵”就不可避免。

    1.宣传与新闻

    在现实生活中，存在着把新闻与宣传混为一谈的情况，即片面强调新闻的党性，把新闻仅仅看成是“喉舌”，这必然导致人们对新闻真实性的怀疑，进而也影响到宣传的实际效果。事实上，新闻与宣传是有区别的。新闻是对客观发生的事实的叙述，而且这个事实必须是新近发生的、具有新闻价值，最终的目的是“受者晓其事”。宣传是运用各种符号，传播一定的观点以影响和引导人们的态度、控制人们行为的一种社会性传播活动，是“传者扬其理”。从表现形式看，新闻重信息，宣传重符号；新闻喜“新”厌“旧”，宣传需要重复；新闻重事实，宣传重观点；新闻重时效，宣传重时机；等等。以党报为例，一方面，党报当然负有宣传党的方针政策的任务，另一方面，党报也是报纸，没有新闻的报纸不能适应群众主体性日益突出的形势需要。在一次关于《人民日报》的读者调查中发现：有41%的人承认未读过《人民日报》，53%的人表示偶然浏览过，表示非常熟悉并每天阅读的不足5%，而且被接受调查者中没有一个人自费订阅《人民日报》，也没有一家零售报摊销售《人民日报》。造成这种情况的原因很多，但是，公信力缺失是不争事实。新闻也不是宣传的唯一途径，其他如理论、文艺、演讲、会议、论坛等也都是宣传的重要载体。

    2.宣传与效果

    现实生活中，存在着一种片面夸大宣传作用的倾向。在传播研究的早期，有“魔弹论”和“皮下注射”说，认为宣传如同魔弹一发即中。后来，人们逐渐认识到宣传的效果是有限的，真正起决定作用的是人们的价值观和客观事实。如果说，宣传有道德标准的话，那就是宣传也要尊重事实。“人们谈起宣传的时候，常常把它当作一种神奇的力量，似乎它可以不受时间、地点及身份条件的制约。”但是宣传是“不通过改变客观条件，诸如香烟的供应或者食物的化学成分等，来控制人们的精神状态。”因此，宣传代替不了事实，只有建立在客观事实基础上的宣传才有可能取得实际效果。二战中，尽管希特勒把宣传的作用发挥到了极致，但最终仍然没有逃脱失败的命运。过度的宣传有时会制造一种假象，好像一切都是那么美好，致使我们对许多“社会隐患”丧失警惕。

    3.宣传与说服

    宣传是一门艺术性很强的工作。宣传效果不取决于量，而重在质。但在现实生活中，“宣传者们急于让人们对他们的热情印象深刻，往往把媒体的报道作为宣传活动的成功标志”。这种以宣传的数量衡量宣传效果的做法，多少具有自欺欺人的成分。宣传不是以强制的方式进行的，专断的话语霸权也不能从根本上改变公众的思想观念。从心理学和社会学的角度看，宣传过程是以说服的方式引导和影响公众社会心理的过程，是对公众态度的塑造过程（包括改变原有的态度和形成新的态度），简言之，宣传就是说服。既然是说服，就要遵循说服的逻辑，更多地考虑公众的接受态度。归纳起来，这些逻辑包括：说服必须尊重被宣传者固有认知模式，也就是前面分析的“宣传者要结合人们潜在价值标准和文化偏好”进行宣传；说服要讲“两面理”，不能只讲“一面理”，注意增强公众的免疫力；少一些“明示结论”，多一些“寓观点于材料之中”；宣传既要诉诸理智也要诉诸情感；宣传要适当重复，以对抗公众的遗忘曲线；宣传所设置的议程要与新闻议程和公众议程相一致；等等。陈力丹对说服过程中存在的问题作了概括，主要有：一是“大众媒介的信息需要每日或每时地涌出，时效性和一定的轰动效应等职业特点，与理智引导舆论的要求之间，可能会出现不协调。”二是“媒介涉及的价值观和文化”与说服逻辑的合理性存在一定差距，“一些说服的逻辑没有建立在公众已有的信念、态度的基础上。”这些方面都值得我们认真加以考虑。

    四、跨文化传播中的政府公共舆论引导

    1959年，美国文化人类学家爱德华？霍尔在《无声的语言》一书中首次使用了跨文化传播（intercultural communication）一词。20世纪70年代，美国形成了“跨文化传播学”。20世纪80年代以后，跨文化传播学传入我国并很快发展起来。跨文化传播是指跨越国界的传播，同时也是跨越文化障碍的传播。在我国政府管理实践中经常使用的是“对外宣传”或“外宣”一词。中央主管部门是国务院新闻办公室（中央对外宣传领导小组办公室），一直到地级市均设有相应机构。跨文化传播是经济、文化和信息全球化背景下政府驾驭国际舆论的一个重要方面。借助跨文化传播营造有利的国际舆论，也是当今世界各国提高国家软实力的共同做法和必然选择。

    （一）跨文化传播之于政府公共舆论引导的重要性

    在全球化进程加快发展的背景下，一国的发展与国际密切相关，一国的国内舆论与国际舆论也呈现出越来越深的相互影响。如果不能有效地引导国际舆论，不仅不利于国家形象、国家利益，而且还会对国内舆论造成负面影响。正是从“世界交往”的角度看，政府对内舆论引导与对外舆论引导同样重要。

    1.跨文化传播及其时代背景

    跨文化传播，顾名思义，关键词有两个：一是跨文化，二是传播。所谓“跨文化”是指两种或两种以上不同背景群体的文化之间的相互交流和作用。跨文化传播的目的是达到不同文化之间的理解、沟通、协调和融合，最根本的是为国家利益服务。在跨文化与传播的关系上，有人认为，跨文化传播是文化与传播并重，即“在不同文化中传播”和“传播不同文化”。笔者认为，跨文化传播落脚点是传播，这种传播是相对于同质文化之间的传播而言，一般来说是跨国界的传播。当然这个传播不仅是指大众媒介的传播，而且包括文化交流活动。基于这样的认识，笔者认为，所谓跨文化传播是指属于不同体系的个人、组织、国家之间所进行的信息传播与文化交流活动。

    跨文化传播是在全球化进程加快发展的背景下诞生的一个新概念。应该说，自从有了不同的国家和不同的文化之间的交往就有了跨文化传播的实践。在中国历史上就有过诸如张骞通西域、郑和下西洋、海陆两条线联结欧亚各国等跨文化传播的案例。在中外跨文化传播的历史上，中日之间曾有过三次高潮：第一次在唐代。日本朝廷于公元630-894年间曾先后派来遣唐使13批，到中国学习典章制度和文物知识。第二次是辛亥革命前后。日本由于明治维新成功，向西方资本主义学习，政治革新、经济腾飞，吸引了中国许多有识之士东渡日本，以期在中国推行维新改革。第三次是改革开放以来，中日文化传播进入了相互学习、取长补短的新阶段。但是，历史上的跨文化传播由于国与国之间的经济、政治、文化的紧密程度比较有限，因而跨文化传播无论在规模、程度和影响力上都与今天的跨文化传播不可同日而语。

    今天意义上的跨文化传播是20世纪中叶以来全球化进程加快的结果。关于全球化的概念由来已久。法国著名传播学者阿芒？马特拉认为，第一个具有全球观念的是加拿大学者麦克卢汉，他在1962年提出了“地球村”的概念。后来，美国的布热津斯基在1969年出版的《两代人之间的美国》一书中正式提出“全球化”的概念。他认为，我们正处于一个越来越电子化的社会，正在向全球化社会迈进。美国著名学者彼得·德鲁克在1993年出版的《后资本主义社会》一书中提出了管理“全球化”的概念。美国斯坦福大学的安东尼·吉登斯对全球化的概念进行了界定：所谓全球化就是“某个场所所发生的事物受到遥远地方发生的事物的制约和影响，或者反过来，某个场所发生的事物对遥远地方发生的事物具有指向意义；以此种关系将远隔地区相互联结，并在世界范围内不断加强这种关系”的过程。”跨文化传播的出现是以经济全球化和信息技术的进步为基础的：

    首先，经济全球化是跨文化传播的基础。20世纪80年代，以经济、贸易、金融等一体为标志，经济全球化进程逐步加快，各国各地区间的经济联系与相互依赖日益紧密。伴随着经济贸易的不断增加，各国政府间的人员往来也越来越频繁。由经济的全球化导致了信息、文化、传播等的全球化。100多年前，马克思就曾经预言过今天的全球化。他说：“资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的相互往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能，于是许多民族的和地方的文学形成了一种世界文学。”从马克思的天才的预测中，我们可以体会到，经济全球化是整个全球化的基础，首先，资产阶级开拓了世界市场，使一切国家生活消费成为世界性的以后，才打破了地方的民族的自给自足和闭关自守状态。其次，全球化状态下，精神产品，包括文化等也日益具有世界性。所以，全球化应该是一个总体概念，是以经济为核心的，包括经济、政治、社会、文化等在内的全方位的全球化。这个意义上的全球化不是具体内容的同一化，而是指具有一种全球性，是一种相互依存的状态和性质。

    其次，信息技术的迅速发展促进了跨文化传播。随着国际资本的迅速流动、政府决策的国际化，必然要求信息交流的全球化提供支撑。而以数字技术、网络技术和多媒体技术等为代表的信息传播技术在最需要的时候应运而生，反而来又进一步增进了全球化程度。得益于传播技术的进步，全球信息能够在地球上任何地方跨越时间、空间、地域和边界的限制，进行及时、广泛的传播和交流。从20世纪90年代开始，包括全球性电视广播网、电话电信网和国际互联网三大全球性网络的形成，标志跨文化传播进入了一个新的阶段。特别是互联网的发展极大地增强了跨文化传播的广度和深度，也使国际舆论和国内舆论实现了同步对接。“互联网确确实实已经成为并将越来越成为全球信息交换的新平台，成为人类社会生活的另一个地球：虚拟地球、数字地球。”

    2.跨文化传播与政府公共舆论引导

    跨文化传播的日益频繁导致了政府在公共舆论引导中，不仅要面对国内舆论，同时还要应对国际舆论；不仅要面对同一文化背景下的人群，而且要面对跨文化沟通的困难等等。这给各国政府，尤其是发展中国家的政府舆论引导提出了新的课题。

    第一，政府公共舆论引导要同时兼顾国内与国际两个方面。在世界多极化、经济全球化和科学技术日益进步的形势下，国际舆论对国家发展的作用越来越大。任何一个国家都希望在国际舆论中处于主动地位。在如今的全球化时代，国际舆论国内化、国内舆论国际化已经司空见惯。国际舆论风波可能涉及国内舆论的正常运行，而国内舆论的变化也可能引发国际舆论的强烈反应。

    美国历届政府都把跨文化传播作为其对外战略的一个手段。跨文化传播从20世纪50年代到80年代在苏伊士运河事件、匈牙利事件、古巴导弹危机、越南战争、阿以战争、福克兰群岛之战、两伊战争、伊拉克战争和阿富汗战争中都发挥了重要作用。比如，在两伊战争中，美国在伊拉克边境建立了反萨达姆的电台、电视台和网站，大量投放宣传单和电子邮件。他们宣传的主要内容就是，伊拉克是世纪和平的威胁力量，萨达姆是暴君，战争的目的是解放伊拉克人民，打击恐怖主义等。美国白宫还专门设立了全球传播办公室（office of global communication），办公室主任负责全球的宣传。从办公室的任务可以看出美国对外传播的目的和重视程度。办公室的任务主要有：一是评估美国对外宣传的方式和策略，协调相关机构，根据美国的战略沟通交流的构架和战略重点，谋划宣传内容，协助相关机构制定有效的外宣战略。二是与决策机构和宣传机构共同制定战略，有效地宣传美国和美国政府的政策和文化，与外国政府合作，制定宣传策略。根据国际形势，随时向政府建议宣传中可以利用的事实、技术和其他方面的宣传工具，每天发一份全球情况简报给总统及其他重要人物。

    中国政府对于跨文化传播也给予了高度重视。2003年12月，胡锦涛同志在全国宣传思想工作会议上指出：“坚持把加强和改进对外宣传作为宣传思想战线的一项战略任务。要紧紧围绕党和国家的工作大局，认真贯彻中央的对外工作方针，全面客观地向世界介绍我国社会主义物质文明、政治文明和精神文明不断发展的情况，及时准确地宣传我国对国际事务的主张，着力维护国家利益和形象，不断增进我国人民同各国人民的相互了解和友谊，逐步形成同我国国际地位相适应的对外宣传舆论力量，为全面建设小康社会营造良好的国际舆论环境。”2007年1月20日至21日召开的中央外宣工作会议强调，“对外宣传工作是党和国家的一项具有全局性、战略性的工作”、“对外宣传实力是我国综合国力的重要组成部分”、“提高对外宣传的国际影响力，是增强我国国际竞争力的重要方面。”

    中国的跨文化传播具有七个方面的作用和功能：一是介绍国情、宣传中国。多形式、多角度、多领域、多层面介绍中国党和政府的各项大政方针、内外政策，介绍中国的改革开放和经济社会发展取得的成绩，介绍中国政治建设、经济建设、文化建设、社会建设新进展。二是推动交流、促进合作。推动我国与世界各国政治、外交、经贸合作及科技、文化、教育等领域的交流合作的深入发展，为我国开展与外国在各个领域的交流合作创造良好的舆论氛围。三是赢得理解、争取人心。通过我们的介绍和宣传，积极主动地赢得外国公众的了解、理解乃至支持和认同。四是开展国际舆论斗争，维护国家安全。在关系我国根本利益和国家安全的重大问题上，对境外敌对分子和西方反华势力散布的谣言谬论，开展国际舆论斗争。五是传播文化、增进友谊。以文化为载体，推动对外交流和文化宣传，展示中华文化博大精深的魅力，潜移默化地施加影响，增进世界对中国客观、全面的了解和友谊。六是反对台独、促进统一。要宣传中国政府坚定不移地坚持“和平统一、一国两制”的基本方针，全面贯彻《反分裂国家法》，贯彻现阶段发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的八项主张，贯彻胡锦涛同志提出的四点原则，根据中央的统一部署，揭露和打击“台独”势力的言行，为实现祖国统一创造有利的舆论环境。七是维护世界和平、促进共同发展。围绕我国的总体外交，宣传独立自主的和平外交政策，宣传我国坚持走和平发展道路，积极倡导公正、合理的新秩序观，认真实践以平等互利为主要内容的新发展观，推动树立以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观，主张形成以尊重多样性为特点的新文明观，树立中国政府在国际事务中负责任大国形象。

    第二，各国政府必须高度重视跨文化传播中的信息和文化安全问题。1990年，美国哈佛大学教授小约瑟？奈提出了“软实力”的概念，认为在信息时代硬实力和软实力依然重要，但是软实力正变得比以往更为突出。我国学者喻国明认为，一个国家是存在两种实力的，一种是硬实力，一种是软实力。硬实力通常是指国家的GDP、硬件设施等，而文化、制度、传媒等被称为软实力。硬实力和软实力区分的重要意义在于，突出了软实力在综合国力竞争中的地位和作用，并由此提出了国家文化安全的问题。“文化安全，就是一个国家能够独立自主地选择政治制度和意识形态，有效防范其他国家对本国文化的渗透，保护本国人民的价值观、行为方式、社会制度不受冲击，确保文化的民族性和民族文化的凝聚力、影响力。跨文化传播背景下的国家文化安全中包括了信息传播安全问题。有学者认为全球化和跨文化传播是由西方主导的不平等的国际政治、经济、文化秩序的反映。

    “如果说过去不同国家、不同民族之间的文化交流、碰撞与融合，一定的国家或一定的民族还有相当的选择权和自主权的话，那么，在今天的全球化时代，国家和民族的文化越来越多地显示出跨与被跨的意味，其选择权和自主权的空间愈来愈小。”在跨文化传播中，西方发达国家主要是美国凭借经济、科技和信息技术的优势，在全世界推行文化霸权主义，大肆推销、宣扬和传播西方主流文化及其价值观念，恶意贬损和摧残发展中国家的历史和文化，干涉发展中国家的内政。由于跨文化差异等原因，中国对外的文化逆差严重。赵启正在2006年8月举行的“跨文化传播论坛”上发言认为，和中国对外贸易“出超”相比，中国的对外文化交流和传播则是严重“入超”，存在“文化赤字”。以图书为例，多年来我国图书进出口贸易大约是10：1的逆差，出口的图书主要是到一些亚洲国家和我国的港澳台地区，面对欧美的逆差则达100：1以上。2004年，从美国引进图书版权4068种，输出14种；从英国引进2030种，输出16种，从德国引进504种，输出20种，从日本引进694种，输出22种。2005年，对美版权贸易是4000：14。同一年，我国音像制品和电子出版物出口总额220万美元，进口总额2136万美元，逆差近10倍；全国图书、报纸、期刊累计出口总额2546万美元，进口总额1亿6000多万美元，逆差为6倍。文艺演出也有类似状况。从1999年到2002年，仅俄罗斯就有285个文艺团体到中国演出，同期中国到俄罗斯演出的文艺团体只有30个，相差10倍。

    从2000年到2004年，中国进口影片4332部，其中，美国几乎占到了一半，而我国影片出口的却屈指可数。从全球文化的大范围看，在许多国家，有人如果听不懂贝多芬、莫扎特、巴赫的作品，就被认为不懂音乐，但听不懂“二泉映月”则似乎很自然；韩国服装、韩国电视连续剧、韩国歌舞被称为“韩流”，广泛向世界传播；日本动漫和音乐，我国的青少年非常喜爱。据2004年的一项调查，中国青少年喜欢日本动漫的占60％，喜欢欧美动漫的占29％，喜欢中国动漫的占11％。这说明，中国动漫本身的魅力和传播都不够。中国文化向世界的传播以及对世界的影响力，和中国文化本身的内涵和蕴力相比，相差甚远。外国人对中国的印象除了长城，可能还有大熊猫，但这远远不是中国文化的全部。中国的风景、文化遗产、音乐和风俗的文化短片都不乏上品，但出口国外还不够。相比之下，泰坦尼克号沉没了逾百年，但它的主题歌传播世界，《泰坦尼克》影片的收入更是超过了当年日本汽车工业一年的产值。美国电影的生产量只占全世界的5％－6％，但放映时间却占全世界放映总时间的80％。

    西方几大通讯社还生产占全世界80％以上的重大新闻，美国的CBS、ABC、CNN等媒体的新闻发布量是世界其余各国新闻发布量的100倍。在语言文化方面，中国和西方的交流也处于严重逆差状态。美国高中有大约2.4万人学中文，但学习法语的美国高中学生是100多万，而中国人口是13亿，法国人口只有8000多万。在美国3000多所大学里，有近800所开设了汉语课程，但在中国，连小学甚至是学前班，都开设英语课程。大学生不考GRE或托福会被认为不思进取。中国对外文化传播的严重赤字和入超，与跨文化差异和障碍相关，但归根结底，还是我们文化这个软实力本身不够强大的问题。因此，提高文化实力，是全民族的事业。赵启正：《跨越文化障碍更好地向世界说明中国》，在“跨文化传播论坛”上的发言，2006年8月30日。

    跨文化传播的核心是意识形态问题，这也是国家的核心利益所在。2008年3月14日，西藏拉萨发生了让世人震惊的打砸抢烧暴力事件，给当地造成了巨大的生命财产损失。随即，这股浪潮又波及甘肃、四川等地。一些中国驻外使馆、领事馆也频繁受到暴徒攻击。一系列事实证明，这起事件是达赖集团和极少数分裂分子蓄谋已久、精心组织的暴乱，他们妄图通过流血事件来制造舆论，施加国际压力，从而达到分裂祖国的目的。让人费解的是，如此昭然若揭的图谋，如此野蛮暴力的行径，到了西方一些媒体的口中，纷纷变成了善良人士的“和平示威”，变成了“人权斗士”的合理抗议。一些西方媒体始终不承认“3？14事件”是暴力行为，坚持将暴徒称为“示威者”，但又苦于没有证据支撑，居然纷纷采取弄虚作假、张冠李戴的卑劣做法。与此同时，中国政府、新闻媒体、民众及海外华人华侨为以正视听、维护国家形象展开了一系列针锋相对的传播和反击。围绕这次事件展开的传播为跨文化传播提供了经典案例。

    3月14日，西藏拉萨打砸抢烧暴力事件发生以后，西方媒体给予了异乎寻常的关注，德国电视二台甚至将西藏新闻放在了比总理默克尔赴以色列“谢罪”更显要的位置。然而，西方连篇累牍的报道似乎成了达赖集团的传声筒，一些媒体为了渲染所谓的“中国镇压”，表达其同情流亡藏人的倾向，甚至将拍摄于尼泊尔的图片硬安到中国头上。这种不顾事实、张冠李戴的报道让一些西方媒体标榜的“客观”失去了方向，也在全世界引起了对它们“偏见压倒客观”的质疑。

    3月17日，英国广播公司（BBC）在网站上刊登题为“藏人描述持续骚乱”的报道，所用配图是西藏当地公安武警协助医护人员将骚乱受伤人员送进救护车的场景。然而BBC给出的图片说明却写到：“在拉萨有很多军队”，似乎完全没有看到救护车上大大的“急救”二字。在《泰晤士报》等媒体的报道当中，“军事镇压”、“武力管制”、“藏人被杀数百人”等文字随处可见，全然不顾事件的骚乱本质和事实真相。

    同样在17日，美国有线电视新闻网（CNN）和法新社在各自网站上使用了一张描述一辆车正向两名平民驶来的图片，虽然CNN网站的图片说明写的是“藏人向军车投掷石块”，但图中却看不见类似场景。事实上，当时军车旁有约10名暴徒在向军车投掷石块，只是CNN和法新社未选取这种客观描述暴徒恶行的照片。CNN电视主持人卡弗蒂更是明目张胆地说：“在过去50年里中国人基本上一直是暴民和匪徒。”

    德国《柏林晨报》网站18日将一张西藏公安武警解救被袭汉族人的照片硬说成是在抓捕藏人；美国福克斯电视台网站刊登图片称，中国军人将藏人抗议者拉上卡车，可图片中明明是印度警察。德国NTV电视台也在报道中将尼泊尔警察抓捕藏人抗议者说成是“发生在西藏的新事件”。

    总部位于华盛顿的“自由亚洲电台”更是充当了达赖集团和“藏独”势力的代言人。在2008年3月拉萨发生骚乱前后，“自由亚洲电台”尽管没有一名记者在西藏，却照样敢报道有关拉萨的新闻，而他们的“信息源”主要就是达赖集团。1月5日，该电台报道了“藏青会”等几个“藏独”组织筹划“和平挺进西藏”的行动，还鼓动流亡藏人抵制北京奥运会火炬的传递活动；3月6日，该电台又邀请“藏青会”等“藏独”组织成员来讲他们如何筹备“西藏人民大起义运动”的返乡活动；3月14日，该电台更是开始散布有关拉萨的各种谣言，制造恐怖气氛；3月17日，该电台又报道达赖指责中央政府以暴力统治西藏，企图灭绝西藏文化的消息。在帮达赖集团造谣、传谣的同时，“自由亚洲电台”还经常播发一些欧美国家替达赖说话、指责中国的消息。

    中国实行改革开放以后，国力不断增强，引起部分发达国家的惊慌，各种版本的“中国威胁论”此起彼伏，不绝于耳。如近年来的贸易逆差、人民币汇率、能源、环境、“有毒食品”、“危险玩具”、军费增长、苏丹达尔富尔问题、缅甸政局动荡，等等。而西藏暴力事件可以说是“中国威胁论”的继续和发展。西方炮制中国威胁论、唱衰中国的一个惯用武器就是“人权”问题。这次西藏暴力事件正好为他们找到了一个攻击中国的契机。特别是2008年中国将举办奥运会，如果奥运会成功举办，将是中国综合国力的体现，也是中国崛起的标志，同时还是增强民族自信心和凝聚力的重要契机，进而会推动中国进一步崛起。

    因此，他们图谋将奥运会政治化，破坏奥运会，想通过一个失败的奥运会来损害中国的国际形象，打击中国崛起的自信心和民族凝聚力。他们之所以害怕中国崛起，主要是受三种思维影响。一是强权政治思维。欧美把握世界强权几个世纪，深受其益，但却以广大弱小国家深受其害为前提。奉行强权政治者打心眼里不愿见到其他国家发展壮大，按照其逻辑，新崛起的国家一定会挑战现有强权的地位，与之争夺资源和对世界的控制权，损害它们的利益，从而导致“大国政治的悲剧”。面对中国崛起，他们心急如焚，努力寻找一切可以遏制中国发展的机会。二是冷战思维。冷战结束快二十年了，但国际上仍有相当一部分人固守冷战思维。他们对共产党领导的高举社会主义旗帜的中国始终持敌视态度。面对中国崛起和中国特色社会主义道路的成功，他们深知西方无力阻挡这个进程，但却寄希望于西方能够“融合”、“塑造”中国，使中国变成符合西方标准的国家，同时也乐见中国崛起放慢速度，甚至失败，于是利用各种手段对中国施加压力，以图迫使中国按照他们指定的方向前进。三是殖民思维。殖民主义制度已经死亡了半个多世纪，但一些人的头脑中仍然存留着殖民主义观念。在他们看来，白皮肤的欧美人是优等种族，只有他们才有主导世界事务的能力，也只有他们才有资格创造发展模式。“非我族类”，只有接受它们的指导，才能发展起来。他们眼见中国在改革开放中创造自己的经济奇迹的同时，还创造了中国发展模式，这实在是让他们难以接受。于是乎他们开始挖空心思，想让中国出丑，甚至希望看到中国模式失灵，中国崛起夭折。

    此外，价值观差异和长期形成的刻板印象也是重要原因之一。长期以来，标榜“客观”的西方媒体在报道中国问题时，由于思维习惯和价值观念的差异，一直带有偏见，特别是民族、宗教等问题上“偏见”更多，有些已经成为“刻板印象”。首先，那些西方主流传媒实在不是政府可以直接管控的，就算是国营的BBC也有相对于英国政府的一定独立性。根据乔姆斯基等人的长期观察，西方主流传媒、大企业和政治势力三者之间固然有千丝万缕的利益关系和公关网络，但有时更要命的或许是媒体人那种未经反省却又自命正确的价值观。照他们的价值观形成的潜在共识，中国的经济形象“高速增长，前景广阔，积极参与世界经济交往”，政治形象“在国际事务中起重要作用，但人权、民主状况不佳”；社会形象“传统文化魅力久远，但公共卫生及环境状况较差”；政府形象则以中性和负面为主，企业形象不鲜明。中国传媒也是不可信的宣传机器，所以中国人就不可能有真正的自省自觉（因此才会有人诬蔑Anti-CNN有官方在背后做手脚）。于是在西藏和人权等议题上，他们往往就失去了客观的坚持，不惜以截图等手段扭曲真相，好持续控诉中国，并且获得“政治正确”的自我满足感。此外，还有分析人士认为，西方国家的民众置身于一个高度工业化、城市化的社会，西藏以至亚洲的草原丛林在他们的心中代表着超脱、自由、灵性，他们对这些地方有一种不真实的特殊感情。他们在看待西藏社会的发展时，总是带有一种不情愿的态度，希望那里保持不变——某种程度上是希望那里保持落后的天然状态。因此，在报道西藏问题时往往就会产生偏见。

    上述可见，在一定时期内，西方对中国的跨文化传播的战略不会改变，对此，我们应该保持清醒的头脑。

    （二）跨文化传播中的政府公共舆论引导策略

    正如全球化潮流不可逆转一样，跨文化传播的扩展也是必然趋势。面对新的传播语境和条件，各国政府唯有以积极主动的姿态迎接挑战、抢抓机遇，才能占领国际舆论的制高点，切实维护国家的信息和文化安全，在未来综合国力的竞争中占有一席之地。

    1.树立文化、文明多样性理念，积极参与跨文化传播

    跨文化传播固然存在着不平等、不合理的因素，但是，跨文化传播同样也具有平等交流的成分。我们不能因为存在不平等而回避、拒绝它，而应该在参与中彰显民族文化的力量，在跨文化传播中有效引导国际舆论。

    第一，重新审视全球化时代跨文化（文明）传播的价值。江泽民同志在2000年联合国千年首脑会议上有这样一段表述：“世界是丰富多彩的。如同宇宙不能只有一种色彩一样，世界上也不能只有一种文明、一种社会制度、一种发展模式、一种价值观念。”“应充分尊重不同民族、不同宗教、不同文明的多样性。世界发展的活力恰恰在于这种多样性的共存。”方世南教授在新近出版的《时代与文明》一书中对此进行了分析。他认为：“跨文明对话预设了人类文明的多样性，它承认多元文明的平等性和差别性。如果失去平等性，跨文明对话就失去了共同的基础；多元文明没有差别性，跨文明对话也就没有必要。因此，多元文明的平等性确立了跨文明对话的基础，多元文明的差别性使得跨文明对话富有价值。通过跨文明对话，建构起来的既有差别性和多样性，又有平等性和包容性的文明系统，必将是一个更加开放的、富有生机和活力的多元文明组合的全球文明共同体。”在笔者看来，这段话不仅具有理论意义，而且更具现实意义；不仅是对“全球民主论”、“文明冲突论”、“意识形态终结论”、“中国威胁论”等西方文化中心论的一种回应和反击，也是对我们国家参与跨文化传播的心态进行调整的要求。

    笔者认为，跨文化传播既有意识形态性，也有非意识形态性；既有民族性，也有世界性。长期以来，我们对于西方主导下的跨文化传播持有浓重的怀疑心态，甚至把国内的阶级斗争学说简单地搬到国际舞台上，在该领域过于谈论是的“文化帝国主义”、“文化殖民主义”、“和平演变”、“西化”、“分化”等概念。这样，用一种斗争的心态去从事跨文化传播的结果可想而知。所以，笔者认为，这一理论不仅要说给西方人听，也要讲给我们自己人听。就是我们也要有一种海纳百川的胸怀，用一种开放的心态对待异质文化。只有在与其他民族文化实行自由平等和互相尊重的交流中才能得到发展，才能发挥文化的活力。

    跨文化平等交流的价值突出表现在不同文明、文化间的互补、互尊、互信、互利。其中，互补，就是补自己缺失的而正是人家所具有的先进的东西，如与自由相关系的人权、公正和正义；与理性相联系的同情、慈悲；与法治相关的礼仪；与权利相对应的义务和责任；与个人尊严对应的人作为社会关系网络中的一个中心点等。互尊，就是减少因为文明之间的误读而产生的理解上的偏差，防止因为文明之间的封闭和隔膜而产生的陌生乃至敌意心理。互信，就是用信任交换信任。互利，就是分享跨文化传播带来的成果，不是单赢而应该是一种合作双赢模式。有些学者曾经为抗拒“西方中心主义”而提出了“三十年河东、三十年河西”观点，力图建立“东方中心主义”以抗拒西方中心论，实则是以一种文化帝国主义代替另一种文化霸权，是并不明智的文化发展策略。

    第二，把握好跨文化传播对发展中国家提供的机遇。跨文化传播是一柄双刃剑，有挑战也有机遇。抓住机遇，发展有利的国际舆论，是发展中国家面临的选择。每一种文化都有其独立的起源、成熟、衰亡的动因和过程，而且任何一种文化都不可能替代另一种文化自身的功能。从这个意义上可以说，文化具有“不可交流”的对抗性，因而整个世界是一个多种文化并存的“文化场”。当不同模式、不同价值取向的文化相遇时，文化的传播和文化的交流就不可能是畅通无阻的，必然出现不同文化的冲突。而历史已证明：文化的冲突也是文化发展的动力，任何一种文化只有在开放、比较和竞争中才能获得新的发展。经济全球化正好为文化交流与发展提供了一个契机，对我国本土文化而言，主要提供了以下两方面机遇：

    一是为我们提供了一个睁眼看世界的机会。中华文化博大精深、历史悠久，但并不意味着它是十全十美、无需发展的；相反，由于中国文化长期植根于农业社会和封建专制的土壤之中，从传统形态向现代形态的转变过程往往是通过与外来文化的交流和剧烈碰撞形式(如“五四”新文化运动)完成的。西方文化也有许多优秀的方面，而不仅仅是“狼来了”。所以在迈向现代化的进程中，我们依然离不开与世界先进文化的交流沟通。经济全球化正好为这种交流沟通提供了一个良好的机遇和操作平台，我们可以抓住它所带来的开放环境，加强文化交流，学习、吸收、借鉴他国优秀文化，积极继承和发扬人类社会创造的一切先进文明成果，不但“择取中国的遗产，融合新机”，而且“采用外国的良规，加以发挥”，以使我国本土文化得到创新与发展，壮大我国民族文化产业的国际竞争力。

    二是为我们本土文化走向世界提供了一个难得的机遇。中华民族有着光辉灿烂的历史文明和博大精深的民族文化，但由于我国历史上特别是清王朝的闭关自守、故步自封，以及近代鸦片战争以后帝国主义的入侵与西方的文化霸权主义，加上多年来一些西方媒体对新中国或敌意或片面的宣传，致使不少西方人不了解中国文化，甚至产生种种误解。这对我国本土文化的弘扬是极为不利的。经济全球化恰好给世界了解中华文化提供了一个契机，为中华文化在全球得到传播和弘扬提供了一条绝佳的途径。

    具体地说，经过多年的探索和努力，我国跨文化传播中面临如下一些有利条件和发展机遇：一是我国国际地位不断提高，综合国力不断增强，国际和地区事务中的“中国因素”上升。二是延续五千年的中华文明具有独特的魅力，世界各国的“中国热”方兴未艾。三是中国经济与世界经济越来越紧密的联系促使各国与中国发展经贸关系的愿望更加强烈，对中国经济乃至中国社会状况的兴趣越来越浓厚。四是我国坚持改革开放，坚持科学发展观，提出构建和谐社会、全面建设小康社会的目标，使我们的一些政策和举措为世界各国所关注。五是现代信息技术，特别是互联网技术在我国的广泛应用，为外宣领域的拓展、外宣渠道和手段的增加提供了坚实而强大的基础和新的可能。六是2008年北京奥运会和2010年上海世博会是“全世界看中国”的大好机会，也是近几年外宣工作做大做强的历史机遇。七是经过几十年的努力，特别是最近十几年的发展，我国对外宣传的“硬件”和“软件”都具备了相当的基础，为我们提供了较好的物质条件。

    2.跨越文化障碍，提高传播效果

    跨文化传播及其舆论引导碰到的一个难题，就是文化的差异及沟通障碍。这方面的事例很多。比如，歌剧和话剧《白毛女》在我国解放战争中发挥了巨大作用，当被俘的国民党士兵看了该剧以后，态度很快发生转变，并积极参加到解放军的队伍中来。但是，电影《白毛女》给抗美援朝战争中被俘虏的美国士兵看了，他们却认为，杨白劳欠债还钱合情合理，欠债自杀不值得同情，根本产生不了效果。传播学认为，跨文化传播的特点是：编码是在甲文化中依据甲文化的码本进行，而解码是在乙文化中依据乙文化的码本进行。由于甲乙文化（包括语言、思维方式、价值观、风俗习惯等）的不同，甲方的预期效果并不能在乙方得到实现。文化障碍主要表现在三个方面：从传播者来看，文化观念的差异首先表现在新闻机构和从业人员对新闻事件的取舍乃至报道中采取的态度、立场和方法上；从传播方式看，来自不同文化背景的记者，由于思维方式和行为方式带有各自民族的特色，因而他们在编码和译码过程、言语和非言语行为及话语或篇章组织等方面都有明显的差异；从受众来看，不同的文化群体的成员具有不同的认知行为习惯，因而面对同一报道有时解读也不同。跨越文化的障碍要求我们在跨文化传播过程中要按照“中外有别”、“外外有别”的策略，注意传播过程的转换，使国外受众能够喜闻乐见，提高舆论传播和引导效果。

    3.依托传统文化艺术提高传播效果

    文化的沟通是心灵的沟通。相比传播而言，文化当中包含了更多的相通性。通过文化的交流增进了解、增进友谊往往会起到非常好的效果。2006年9月，苏州昆剧院青春版《牡丹亭》剧组应美国加州大学柏克莱、尔湾、洛杉矶、圣塔芭芭拉校区的联合邀请，从9月15日至10月8日，分别在四地进行了连台演出，还赴当地的学校、社区开展了十多次宣传，在美国掀起了中国昆曲热。赴美的首轮演出在拥有2000多个座位的柏克莱剧院举行。早在剧目上演前一星期，三场演出的票就全部售罄。不同年龄、阶层、族裔、职业的观众，从旧金山湾区的四面八方赶来，有的还从西雅图、纽约等地专程赶来。由于有中英文字幕，观众对演唱的理解没有障碍，自始至终情绪完全被剧中感人的故事情节、艺术家的精湛演技深深打动，掌声、喝彩声此起彼伏。每天三小时的演出，没有观众提前退场。首场演出结束时，观众久久不肯离去，掌声长达20多分钟。美国斯坦福大学戏剧系主任麦克？伦瑟看完表演后赞不绝口：“我简直目瞪口呆，太完美了，昆曲实在太美妙了。”

    中国驻旧金山总领事彭克玉到后台接见了演员，他激动地说：“真是叹为观止，今天的演出总结出来有‘五美’———音乐美，形象美，表演美，服装美，舞台美。这才是真正中国文化的典型代表，美的代表。你们一定要好好把我们的中国优秀传统文化传播下去！”柏克莱大学举办了“《牡丹亭》的欢迎会”及“汤显祖与牡丹亭人文研讨会”。由于昆剧青春版《牡丹亭》的到来，掀起了一股中国文化及保护昆曲的热潮，柏克莱大学还开设了昆曲的选修课程，并记入学分。到目前为止已有来自世界各地的70名学生参加，他们把昆曲的工尺谱翻译成了五线谱，而且所有学生都要学会一段唱，在毕业时汇报演出。在此后赴尔湾、洛杉矶、圣塔芭芭拉的演出同样大获成功。中国驻洛杉矶总领事钟建华向苏州昆剧院颁发了纪念证书，祝贺青春版《牡丹亭》访美演出的成功，认为这是近年来中美文化交流活动中的一大盛事。圣塔芭芭拉市市政府在市政大厅举行了隆重的命名仪式，市长Marty Blum宣布10月3日至8日为“牡丹亭周”，城市的主要街道都悬挂上了《牡丹亭》演出剧照的彩旗。最后一站在圣塔芭芭拉的演出，美国本土的观众大大超过了华人华侨。一位女教授看完演出后被戏中感人的爱情所打动，泣不成声。中美文化交流协会负责人说：“这个月，加州很中国，因为有了《牡丹亭》。”在圣塔芭芭拉校区为剧组举办的庆功宴会上，加州大学总校长将青春版《牡丹亭》剧组访美演出的意义，与当年的“乒乓外交”相提并论，认为这是一次成功的文化外交。美国的主流媒体和权威戏曲评论家对青春版《牡丹亭》也不吝版面和笔墨，予以热烈的报道与评论。戏剧评论家史帝芬？卫恩对青春版《牡丹亭》发表评论，这在美国主流媒体对中国戏曲的发布、评论上是较罕见的。史帝芬？卫恩认为，这次青春版《牡丹亭》是继梅兰芳演出剧目之后又一次成功登陆美国的中国戏曲。从中我们可以感受到文化的传播力和感召力。

    近几年，我国在对外文化交流上大动作不断，影响不断扩大。到目前为止，中国已在全球启动孔子学院（包括孔子学校、孔子课堂）140多所，分布在50多个国家和地区，成为世界各国人民学习汉语言文化、了解当代中国的重要平台。2007年4月24日，李长春同志在视察孔子学院总部时高度评价孔子学院在跨文化传播中的作用。他认为，建立孔子学院是“弘扬中华民族优秀文化，推动中华文化走向世界的重要途径，是我国大外宣格局的重要组成部分。”此外，近年来，中国政府与友好国家政府间开展了一系列文化交流活动。中国与俄罗斯互办文化年，中日体育文化交流年等。包括当年的乒乓外交也是跨文化传播的一个典型案例。

    4.实行更加开放的传播政策

    历史经验告诉我们，没有一个封闭的国家能够永远在世界上立足。特别是在“全球化”呼声越来越高涨的今天，任何国家都只有在开放中才能求得自身的发展与壮大。开放必然带来挑战和冲击。每个国家的传媒业迟早会对国外媒体开放。拿中国来说，加入世贸之后，中国已成为WTO基础电信协议的成员国之一。根据协议，2003年，中国开放全部的电信服务，允许外国占有49%的投资。中国允许外资在电信服务领域持股。互联网业务同电信业务的一部分，与其他电信业务同等程度开放。我们知道，电信业、网络业所涵盖的信息传播与新闻传播业所涵盖的新闻信息传播关系非常密切。电信业、网络业或者为新闻信息的传播提供便捷的通道，提供技术手段，或者干脆与新闻传播业直接地争夺受众。虽然，国家政策上对境外媒体有限制，但在这种情况下，新闻传播业如果不作相应变革，将难以应对加入WTO以后电信业、网络业对它形成的巨大冲击波。

    于是，2001年的秋天，美国在线-时代华纳被允许进入珠江三角洲；维亚康姆的儿童频道节目被允许变成“尼克知识乐园”，通过唐龙国际的代理在全国200家电视台落地；AOL时代华纳斥资1亿美金入主香港华娱卫视；TOM.COM和广州日报报业集团旗下的广告公司开始合资经营；2002年12月19日，新闻集团与湖南广播电视集团签署战略联盟框架协议。中国国内媒体与境外媒体频频展开从股权到项目层次的紧密合作。有开放才有发展。国家政策的锁链稍稍松动一下，就可以取得跨文化传播的双赢。至于“文化帝国主义”的侵略，我们大可不必过于担心，有例为证——美国将本国生活方式、价值观念等通过商业的方式大量引入中国，妄图影响、同化中国的年轻一代，但是他们万万没想到的是自己的良苦用心并未收到多大的成效，美国一位政界人士惊呼：“没想到中国年轻的一代竟是爱国心最高涨的一代。”

    2007年，中国“两会”允许媒体自由采访在这方面迈出了重要的一步，中国在奥运期间将对国外媒体开放，这是明智之举，既有利于借助外国媒体真实地报道中国，更重要的是展示中国媒体开放的形象。

    2007年4月11日至13日，温家宝总理访问日本，成功地进行“融冰之旅”。温家宝在日期间，到国会发表了演讲。访日期间，温家宝总理与安倍晋三首相还出席了“中日文化体育交流年”开幕式。更有甚者，温总理的晨练、做操、打棒球等举动具有很强的象征意义。笔者认为，温总理的这次访问既是一次外交活动，也是一次极为重要的跨文化传播活动，有助于树立中国宽宏大量、充满自信、温文尔雅、追求和谐的文明之邦、礼仪之邦的良好形象。这是大国崛起的象征，也是中华民族伟大复兴的象征。

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