——胡锦涛
现代性孕育着稳定，而现代化的过程却滋生着动乱。
——亨廷顿
构建社会主义和谐社会是党的十六届六中全会作出的一项重大战略决策。会议通过的《决定》指出，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”和谐社会建设理论的提出，标志着“中国特色社会主义事业的总体布局，已经由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体，发展成为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。这是我们党对科学社会主义的认识的一个重大推进。”
有学者从政治学意义上解读和谐社会，认为我们所要构建的和谐社会，不是一种社会形态，而是一种社会状态和价值追求，实质是维护变革社会中的政治秩序问题。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中提出了一个著名的命题：“现代性孕育着稳定，而现代化的过程却滋生着动乱。”原因是，现代化一方面刺激和加强了社会成员的欲望和期待，激起了欲望的高涨和膨胀；另一方面，社会的经济与政治却还不具备现代性，无法满足这些欲望和期待，致使社会成员产生强烈的挫折感并缺乏疏通渠道，终至酿成动乱。所以，亨廷顿的现代化理论把政治秩序放在首要位置。当然，秩序并不简单地等同于社会的稳定与一致，而是在冲突中包含着统一，在变化中体现着秩序，在差异中实现多样性。换句话说，建设和谐社会，应该是一种动态的稳定。达到静态稳定的主要方法就是我们通常所说的“堵”，即简单的压制；而达到动态稳定的主要途径则是“疏”，即协商和谈判。“动态的稳定，也是一种稳定，无非是过程中的稳定。”“动态稳定意味着，无论社会发生何种变化，社会始终有一个核心的政治权威，它有能力驾驭错综复杂的政治局面。它还意味着，无论社会变化如何之大，社会生活依然遵循着基本的秩序。”
“和谐社会离不开和谐的舆论。舆论和谐是社会和谐的重要条件，舆论和谐程度反映和影响着社会和谐的程度。”在构建和谐社会的进程中，要实现各类发展的和谐、各类建设力量的和谐、各种思想观念的和谐、各种利益关系的和谐，都离不开和谐舆论的保证。特别是随着信息传播技术的迅速发展，宣传舆论的社会影响力越来越大，舆论是否和谐是影响国家生活、群众情绪和社会稳定的重要因素，是我们党极为重要的执政资源和工作环境。改善和加强政府对公共舆论的管理和引导，对于构建社会主义和谐社会具有重要和不可替代的作用。
一、政府公共舆论管理在和谐社会构建中的价值和意义
公共舆论是社会公众中的多数人围绕特定的社会事件和问题，通过一定的方式公开表达和传播的，对社会产生直接或间接影响，具有相对一致性的信念、态度和意见的总和。
政府既是公共舆论领域“游戏规则”的制定者，也是公共舆论的“制造者”，更是公共舆论的引导者。政府公共舆论管理的一个直接目的就是在充分发扬民主、广开言路的基础上，引导人民群众从根本和长远利益出发，最大限度地凝聚社会共识，促进舆论和谐。
“舆论和谐是社会情绪和意见的共融机制，表现为群众意见的一致和政府同民间意见的一致。”在构建和谐社会的过程中，不同阶层不同群体的意见、政府管理层的意见，每时每刻都在作用于社会机体。公众舆论的纷纭杂沓、上下层舆论的更替交错，构成社会运转的多向力。在这个意义上，社会和谐与舆论和谐是互为表里、相辅相成的两个方面，只有利益上的和谐或只有舆论的和谐，都不是真正意义上的和谐社会。舆论和谐包括两个层面，一是不同阶层、不同群体之间的平行舆论和谐，二是社会管理层与社会公众之间的上下舆论和谐。只有当社会的上下层之间、不同阶层或群体之间的舆论实现完美的融合，才意味着同心同德、众志成城的和谐局面充分实现。反之，“如果政府舆论和民间舆论、群体舆论之间差距过大，不同利益阶层或不同观念群体的舆论诉求南辕北辙，那么，政府很难激发社会活力，社会也难以形成共同意志。”
（一）舆论和谐是社会和谐的晴雨表
在人的意识结构中，思想和理论是人们对客观世界的系统化的反映，一般需要经过较长时间的沉淀和积累才能形成。而公共舆论作为一定范围的集合意识，它总是活跃在社会意识结构的表层，是浅表化的意识，与其他意识相比，舆论离群众最近、离生活和实践最近，是人们对社会变化的及时、快速、直接的反映。所以，人们把公共舆论看成是社会变化的“瞭望哨”，拉斯韦尔则称之为公共舆论的“环境监视功能”，德国学者纽曼也把公共舆论比喻为“社会的皮肤”。这说明，“社会机体的任何细微的变化，都会引发舆论的波动，社会和谐与否或者社会和谐的程度，都会在第一时间反映到舆论之中。”
准确把握舆论信号是政府公共舆论管理的前提和基础，从某种意义上说，也是政府构建和谐社会的前提和基础。“在一切社会制度中，人们从切身利害出发对公共事务作出判断，以强烈的意志表达赞成或反对的态度，出现了尖锐的舆论冲突，这标志着社会正在发生剧烈变化。社会管理者要想对社会的变动及时作出解释，无疑取决于能否捕捉准确的舆论信号。”人们在研究和谐社会建设时，普遍同意这样的看法，即党和政府提出要构建和谐社会，表明现实社会生活中存在着许多不和谐的因素。党的十六届六中全会在肯定我国社会总体和谐的同时，认为“也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。”其中，与群众切身利益相关的问题就有“就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安”等八类矛盾和问题。有学者认为我国的发展已进入关键时期，人均GDP已超过1000美元，到2020年将达到3000美元，而国际经验表明，这一时期正是可能导致城乡差距扩大、贫富悬殊加剧、社会矛盾激化，即容易出现社会不和谐的时期。应该说，这些不和谐的因素在公共舆论上都有不同程度的反映。
2005年9月至10月，中宣部会同国家统计局在全国范围内开展了“社会各阶层思想动态调查”。调查结果也表明我国社会确实存在着许多不和谐的因素。比如，对一些社会生活中的热点、难点问题的认识不够统一。多数人认为“腐败问题”、“贫富差距”、“假冒伪劣”仍是当前社会最突出的三个问题，其次是“治安恶化”、“教育问题”、“医疗问题”等。调查中，认为反腐败工作“收效甚微”、“没有效果”或“说不清”的人占44.4%；认为造成贫富差距拉大的最主要原因是“区域经济发展不平衡”；认为就业再就业工作存在的最主要问题是“经济发展不够、就业岗位少”；认为教育最突出的问题是“收费太高”（占50%）。在谈到生活压力时，49.8%的人认为压力主要来自“收入低”，其次是“子女教育”和“看病就医”。从这些数据可以看出，尽管党和国家在解决热点难点问题上下了不少工夫，但是，人们还是心存疑虑，迫切需要进一步解答。另外，在我国，群众信访也是舆论表达的一个重要渠道。有资料表明，1978年至1982年，全国法院处理民事申诉来信43900人次，到1998年至2002年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，上升了近500倍。2005年发表的《社会蓝皮书》表明，1993年至2003年间，我国的群体性事件已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到307万。群众性事件在舆论学上又被称为行为舆论，即通过行为而表现出来的群体意见和态度。
总之，社会机体及其运行态势的和谐程度，决定着舆论的和谐程度，反之，舆论和谐程度则又是社会和谐程度的表征。在当代社会，由于信息传播的速度大幅度提升，公众意见交往更加便捷，因此，舆论感知社会变化的灵敏程度更高。这说明，在构建和谐社会的进程中，舆论和谐既是判断社会和谐的晴雨表，也是把握社会和谐的尺度。舆论学研究表明，政府公共舆论管理的最佳时期应该是在舆论波动的低谷处发现社会不和谐的症结，采取及时有效的引导，一旦舆论已经形成，成为“滚动的意识气团”，引导的效果就不会很理想。所以，社会管理者必须比以往任何时候更加重视发挥舆论的环境监测功能，更加敏感地观测舆论的微变，才能主动而有的放矢地构建和谐社会。
（二）舆论和谐是社会和谐的助推器
政府公共舆论管理对和谐社会建设的促进作用，表现为政府通过对公共舆论的维护、引导、规范，营造和谐舆论氛围，并进而推动和谐社会的构建，这也是社会意识对社会存在具有反作用原理的实际运用。
防止舆论冲突是实现舆论和谐的题中应有之义。“人们的信念、愿望和追求不同，他们的意见不可能和谐一致。当对立意见扩大到一定群体范围，以至在两个国家中形成，往往呈现出舆论冲突。”舆论冲突与舆论差别不同。舆论冲突是指两种舆论陷入尖锐对抗的状态，而舆论差别，只是意见内容不一样，二者仅仅采取缓和的意见交流方式。舆论冲突则以不可调和的方式呈现，以一方压倒另一方为结局。在社会生活中，存在舆论差别是社会舆论的常态，但出现舆论冲突则是社会矛盾尖锐化的表现，大规模的舆论冲突往往是社会变革的前奏。所以，把防止舆论冲突，或者把舆论冲突控制在一定范围内，是维护舆论和谐的必然要求。
维护舆论和谐主要是指上下层舆论的和谐及平行舆论之间的和谐。首先，政府管理层的意见和社会公众的意见，分别构成上层舆论和下层舆论。和谐舆论首先就要求上下层舆论的和谐融合。实现上下层舆论的和谐，加强沟通与对话至关重要。一方面，政府管理层的意见必须充分汲取公共舆论的合理内核，始终反映民意和代表民意，才能使政策和措施的制定，符合最广大人民群众的愿望和要求，并最终使我们的社会成为真正让多数人受益的和谐社会。另一方面，国家权力机构和政府机构的运行固然离不开行政指令，但只有经常性地把政府管理层的意见转变为社会公众的正向舆论，才能激发社会活力、促进社会正义。其次，社会公众由于利益的不同和观念的差异导致平行层面上的舆论区分。从我国将长期处于社会主义初级阶段的历史现实出发，在构建社会主义和谐社会的过程中，社会阶层的多元和利益诉求的多元，也必将是长期的历史过程。因此，不同社会阶层和不同利益群体的舆论差异，将是伴随着构建和谐社会长期历史过程的必然现象。只有承认阶层舆论、群体舆论的差异性，并在政策制定上兼顾各方利益、保证大多数人满意的方案，在舆论引导上努力缩小分歧、扩大共识，促成不同利益群体之间的平行舆论和谐，才能最大限度地调动一切积极因素，共建诚信友爱、充满活力的和谐社会。
在构建和谐社会过程中，舆论和谐具有重要的促进作用。要构建社会主义和谐社会，就要切实防止社会的失序和动荡，就要应对和解决构建和谐社会的矛盾和问题。总体上说，解决这些矛盾和问题是复杂的系统工程，国家要采取政治、经济、法律、行政等各种手段，才能有效化解这些矛盾。如果政治、经济、法律等是构建和谐社会的“硬约束力”，那么，运用舆论的力量则是构建和谐社会的“软约束力”。这种“软约束力”表现为公共舆论在化解社会矛盾中的调节、协调、沟通、疏导等功能。
1.以诉求表达功能促进社会和谐
舆论说到底是人们基于利益所表达出来的意见和态度。和谐舆论应该允许社会公众自由表达、畅所欲言。有人对“和谐”作了这样的妙解：如果把“和谐”二字拆开，“禾”加“口”为“和”，就是人人有饭吃；“言”加“皆”字，就是人人有话说。暂且不论这个说法的科学性如何，但是和谐社会应该有畅通的利益诉求表达机制。随着改革开放不断深化和市场化进程日益加快，我国社会结构加速分化，已从传统同质的单一型社会转型为异质的多样型社会。伴随着利益关系的调整，人们的利益诉求表达意识日益觉醒，人们表达利益诉求无论是在数量上还是程度上都是前所未有的。社会和谐追求利益的动态平衡，就要求社会各个利益主体都应有其利益诉求的畅通渠道。如果渠道不畅，一部分群体的利益诉求长期不能得到表达和反映，其利益必然受到漠视和损害，最终会加剧利益分化和社会矛盾的产生。党的十六届六中全会通过的《决定》中明确提出要“拓宽社情民意表达渠道，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道。”对于一个现代国家和社会来讲，充分尊重公民的民主权利和利益诉求表达，畅通利益表达渠道，才能吸引公民有效的政治参与，是促进社会稳定的“安全阀”和削减社会不满情绪的“出气口”。
2.以沟通功能促进社会和谐
和谐舆论的形成是人们围绕社会发生的重大问题和事件进行争论而最终达成一致的过程。各种观点和思想的对话和碰撞过程实际就是社会沟通和协商过程。在民主政治中，政党尤其是执政党必须为民众提供足够的沟通渠道，这是一条重要的、必须遵循的执政规律。“组织不能生存于没有沟通的状态之中”，“它只有通过沟通这座桥梁，才能安然地越过那由于有时彼此隔绝所造成的误解之河。”如果缺乏及时、全面的政治沟通，决策机构就有可能得到扭曲的甚至是错误的政治信息而导致决策失误。社会矛盾和利益冲突只有通过沟通协商，才成达成妥协，减少由于利益冲突而引起的内部张力。一段时间以来，关于民营企业家的群体舆论和来自民营企业家群体的观点形成了鲜明的反差。如果“仇富”舆论盛行，那么，先富起来的新兴群体与社会弱势群体的舆论对立状况就会加剧，势必使认识上的分歧和社会矛盾进一步复杂化。在这种情况下，促进群体舆论的对流和沟通，建立平行舆论和谐的任务十分紧迫。一方面，要让人民群众认识到，缩小乃至消除贫富差距是相当漫长的过程，完成这一任务要靠发展经济，包括发展民营经济，离开我国社会主义初级阶段的历史现实，“抽象地谈论公正公平，势必导致把问题复杂化，甚至只会扩大矛盾面，激化矛盾程度，危及社会和谐建设。”另一方面，国家要通过健全完善税收和社保体系，使民营企业家更多地承担社会责任。为此，在构建和谐社会的过程中，特别需要经常进行舆论的对流和互动，以达成广泛的社会共识，通过舆论的和谐来疏导和化解矛盾。
3.以监督功能促进社会和谐
“公共舆论如同阳光，是最好的防腐剂。”和谐社会建设离不开和谐的舆论环境，离不开导向正确的舆论监督。舆论监督具有公开性、传播迅速、涉及面广、社会影响力大的特点。它诉诸社会公正良知，使受监督者难以徇私舞弊，许多久拖不决的公共事务难题、官僚主义和腐败问题、明显不公的司法判决，往往在舆论监督下得以纠正。舆论监督对于构建和谐社会的作用，首先就是优化舆论结构，保持舆论平衡。一个社会要在正确的轨道上健康、和谐地运行和发展，在社会上占据主导地位的舆论必须是正面的。强有力的正面舆论才可以使社会充满活力，并为社会稳定和发展提供动力。但是，我们面对的社会现实是一个正面与负面、光明面与黑暗面、美好与丑恶同时并存的社会，如果只有好的一面，而没有不好的一面，那就不符合事实，舆论的可信度就会大打折扣。只有将正面与负面、光明与黑暗有机结合起来，才能实现舆论结构的优化，保持舆论的平衡，引导和推动社会的和谐发展。其次，通过舆论监督可以调节不和谐的社会心理。心理学认为，社会现实中的不平等、不合理现象会使人们的心理产生极大的不满和不平衡，如果这些心理得不到及时的释放，就会导致行为的失衡。舆论监督可以使公众在实际中受到的损失得到某种心理上的补偿。贪官罪恶的披露，矿难黑幕的揭开，在舆论的声讨中，贪官落马，恶人受惩，都会使人心大快，从而成为社会和谐的“杠杆”。再次，舆论监督还有利于实现上下层舆论的和谐。舆论监督对政府官员及其行为是一种制约，本身有利于建立政府与公众的信任关系，缓和舆论冲突。政府只有敢于直面来自群众的批评指责，坦诚地接受来自群众的意见，才能真正赢得民心。
二、我国政府公共舆论管理面临的环境变迁
伊斯顿在他的名著《政治生活的系统分析》中运用系统分析的方法研究政治生活和政治现象。他认为，“我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”系统理论和行政生态理论都认识到了行政与环境的互动关系，行政作为政府的功能和活动，它必须随环境的变动而作求生存、求持续的适应与配合，并反作用于环境。相应地，我们也可以把政府公共舆论管理看成是行政系统的一个子系统。那么，整个行政系统构成了政府公共舆论管理系统的内部环境，也就是政府公共舆论管理要随政府管理系统的变化而相应变化。此外，与政府公共舆论管理密切相关的经济、社会、公众、传媒及国际舆论传播构成了政府公共舆论管理的外部环境。有效的政府公共舆论管理应该随着内部、外部环境的变化而作相应的调整，只有这样系统才能保持与环境的和谐互动，也才能有效构建与和谐社会相适应的和谐舆论。概括起来，当前我国政府公共舆论管理的环境变化主要有以下几个方面：
（一）经济社会转型与公共舆论结构多元化
经济社会转型是政府公共舆论管理的宏观背景，决定着政府公共舆论管理的未来走向。“社会转型”与“社会现代化”是同义语，是指社会从传统型向现代型的转变过程。党的十一届三中全会以来，随着党和国家工作重点的转移和经济、政治体制改革的深化，以市场经济为基本启动力量，我国进入了一个社会转型期。新时期社会转型的实质是加快中国现代化进程，即包括经济、政治、文化现代化，归根到底是以人的现代化为主要内容的革命性的社会变迁过程。社会转型导致公共“舆论场”发生了变化。所谓“舆论场”，是指“包含若干相互刺激因素、使许多人形成共同意见的时空环境。”如果把舆论场的概念用于较为宏观的时空环境，那么可以将整个改革开放的中国视为一个巨大的舆论场。社会的变动、交往的扩大、层出不穷的热点问题，使中国成为丰富而变化多端的舆论场。陈力丹认为，社会转型时期舆论变化的一个重要特征就是舆论的分散化。他认为，“社会转型在总体上造成舆论的深刻变化，改变着人们的思维方式，但由于不同地区、城乡、产业结构的发展不平衡、社会流动人口的增大，特别是利益分配调整后的利益分流，使得我国原有的传统社会群体结构重新组合，总体上呈分化的趋势，于是昔日全国上下相当“一致”的舆论表达，也呈现相对分散的状态，涉及局部、地方利益的舆论远远多于全局性的舆论，各种舆论间的差距拉大，其具体情形相当复杂，增加了大众传媒引导舆论的难度。”有学者还提出了“市场经济——社会转型——利益调整——舆论分散”解释模式，即市场经济打破了单一的利益主体导致利益主体多元化，进而导致舆论的分散化或多元化。不同地域之间、城乡之间、民族之间对社会现实的评判和社会未来发展走向的期盼分化加深，不同行业、不同阶层、不同年龄段群体对同一事件的态度和意见形成不同层次的对比，即使是处于同一群体内，看法也参差不齐。舆论多元化要求政府公共舆论管理模式必须作相应的改变，过去是以统一求和谐，现在更多地要以和谐求统一；需要扩大正面舆论，展示积极、实在的生活目标；适度动员，强调风险、责任；提供更多的沟通机会，适当聚合舆论。
（二）市民社会成长与公共舆论的自主性
关于“市民社会”的定义，主要有两类：第一类是建立在国家和社会的二分法基础上，这里的市民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关的一系列社会价值或原则。第二类则建立在国家——经济——市民社会的三分法基础之上，此处市民社会是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。“市民社会的基本价值或原则是个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性及法治原则。”哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中提出了“公共领域”理论。他认为，资本主义市场经济的发展导致了国家和社会的分离，与国家相对应的是公共权力领域，而与社会相对应的则是私人领域。私人领域包括狭义上的市民社会，亦即商品交换和社会劳动领域；家庭以及其中的私生活也包括在其中。私人领域当中同样包含着真正意义上的公共领域，因为它是由私人组成的公共领域。美国学者格里普森认为，哈贝马斯所讲的公共领域作为一套制度而出现，“代表了国家（君主）和私人领域中间的一个缓冲地带，保护私人活动不受独裁决定的非理性干预”。特别是报界，“需要提供一个场所，供公众针对文化和政治领域中关乎普遍利益的问题展开理性批判、不偏不倚和有启发性的讨论”。我们可以这样认为，哈贝马斯提出公共领域实际是为市民阶层寻找一个可以自由发表言论的地方。“所谓公共领域，首先意指我们社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成……对于涉及公众利益的事务有聚会、结社和发表意见的自由。”
从20世纪70年代我国实行改革开放政策以来，中国政府与社会关系发生了深刻变化，政府控制范围减少，力度减弱，导致政府与社会之间发生了结构性分化。社会自主空间扩大，公共领域和私人领域开始逐渐分离，传统的政府与社会一体化结构正在经历着政府与社会二元结构的历史性变迁，它为中国特色的市民社会创造了条件。正是在此背景下，广大公众的舆论意识增强，踊跃参与社会公共领域的构建，社会舆论更加活跃。他们积极参与民主和法治进程，关注国家决策和公共事务，通过报刊文章、电视访谈、网络论坛、会议座谈、私人讨论等形式，发表着自己的见解、观点和主张，并在一定范围取得共识。从“东方时空”的开播到“人民论坛”的出台，从都市报的诞生到党报的递减，从体制改革到版面策划，无处不洋溢着“人”的气息，社会公众走上前台，显示出强烈的自我意识和主体精神。有学者认为，从趋势看，人们的主体意识和表达欲望将不断增强，呈现出三个不同阶段的变化规律，即人均GDP1000-2000美元阶段，以“维权”为基本需求，“该说就说”；人均GDP3000美元左右阶段，以“说话”为较高需求，“能说就说”；人均GDP4000-5000美元阶段，以“表现”为更高需求，“想说就说”。
（三）网络传播的兴起与公共舆论表达渠道多样化
舆论离不开传播，而每一次新的传播方式的出现都对舆论的聚合及功能发挥产生深刻影响。20世纪末随着数字化交互式多媒体的出现和国际互联网的延伸，意味着一个全新的传播时代的到来。1998年5月，联合国新闻委员会年会上正式提出网络是继报刊、广播、电视之后的“第四媒体”的概念。截至2007年12月，中国网民数量达到2.1亿，互联网在我国人口中的渗透率达到16%。网络及网络舆论的出现给政府公共舆论管理带来深刻影响。“互联网超越国家、政府和政党的控制之外对政治传播以及公众舆论表达和构成的性质，提供了一种革命的潜力。”我们认为，网络传播的意义在于：
1.网络传播方式为公众表达民意提供了一个方便快捷的舆论平台
这主要是由网络传播的特点所决定的。具体说，表现在如下几个方面：一是网络传播具有开放性的特点。网络打破了时空和身份条件的限制，任何人在任何时间、任何地点只要拥有网络都可以同世界对话，在更广的范围内交换私人意见，从而打破了媒介对舆论的垄断，带来了人们信息获取和言论表达的权利的平等。二是网络传播具有即时性的特点。传统的三大媒体由于编辑和发布手段的限制，一般都有一个截稿时间，网络没有截稿时间限制，可以做到随到随发。在对突发事件报道的速度上，网络的优势更为明显。三是网络传播具有互动性的特点。网络传播打破了过去由传播者单向传送资讯的格局，实现了传受双方的互动。传统意义上的互动范围和影响有限，而且受到“把关人”的严格审查，是一种“分时”互动；而互联网兴起后，互动成为一种“实时”互动。四是网络传播具有安全性的特点。网络传播的匿名性使人获得了一种安全感，进一步鼓励了公众在网上发言，现实世界中一些“沉默者”变成了网络舆论的热情“参与者”。网络的匿名性和技术的便捷性使得真正意义上的“畅所欲言”成为可能。
2.网络舆论对政治和社会生活的影响力日益增强
网络传播的出现和迅猛发展，对民间舆论的聚合和功能发挥起到了重要作用。人们把借助网络形成和传播的舆论称为网络舆论，笔者认为这实际上是有别于媒体舆论和政府舆论的民间舆论的一种形式。对于网络舆论的作用人们褒贬不一。从积极意义上说，互联网的兴起大大改善了公众民意表达的被动局面。在这里，各种观点相互交锋，表达和辩论平等地进行。“和缺乏不同意见的大众传媒相比，从中能够听到更多真实的民意。”有人就此提出了“互联网式的民主”的概念，认为人们在互联网上能够畅所欲言，极大地压缩了“官方意志”表现空间，渐渐地恢复了民主应有的含义。还有人认为，“互联网不仅是一种传播方式，也是一种彻底改革民主进程的工具。”笔者同意这样的看法：“从根本意义上说，网络公共舆论的现实价值在于对话语权的解放，重新定义了话语权的归属，并将其延伸到普通民众，包括弱势群体、边缘群体，使得民众能够以一种更加开放的思维方式、更加多元的价值观念、更加包容的承受心态来参与和接受互联网的信息传播，使得普通受众拥有了话语权，可以通过网络发展关于社会事务甚至对政府、政府官员的意见与建议，使得网络成为民意表达的新平台和新渠道。”现实生活中，网络舆论正以其特有的集约性、普遍性和可视性而对现实生活发挥越来越大的作用。2003年被称为“中国网络盛宴时代”，一连串重大事件的披露和解决，无不显示出网络舆论的建设性力量，具有代表性的孙志刚案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海“买春”案都是如此。
有关部门对网络舆论的专题调研发现，互联网热点话题比较容易集中在八个方面：
——涉“官”与涉“腐”。“逢官必炒”、“逢腐必究”，是近两年来互联网舆论炒作的重要话题之一，由于在社会转型期多种因素及人们复杂心态的作用下，一些相关情绪的言论在网上很有市场。一般的社会事件，只要涉及政府官员，往往会引起网民密切关注。
——涉“富”或贫富差距的话题。在社会转型阶段，当前中国正处于黄金发展期与矛盾凸显期，各种潜在的社会矛盾不断积聚并激化。在贫富问题上，网民对一些依靠不正当手段和渠道而暴富的群体深恶痛绝，心理极不平衡，以至于在网上只要是涉及富者的事件，网民就会提出很多质疑。
——涉及社会“公平”和“正义”的事件。在社会矛盾复杂的今天，人们对社会公平与正义的要求极为强烈，一些特权现象、司法不公问题成为批判的焦点，网民对弱者遇到的不公正待遇异常敏感，借助网络的介质，不少网民以“网络大侠”、“意见领袖”的身份出现，在互联网上“维护公平与正义”。
——涉及民族主义以及宗教信仰、中外关系的话题。近两年来，国际关系复杂多变，热点较多，中国地处局势较为复杂的东北亚地区，一些中日、中美关系等的话题，非常容易拨动国内网民的神经。比如中日关系，历史上的“慰安妇”事件、钓鱼岛事件、参拜靖国神社事件、历史教科书事件都曾伤害过中国人民的感情，因此任何网上出现的中日之间的风吹草动，都会产生暴风骤雨般的反应。
——涉及伦理道德的事件。当前由于中国传统文化出现断层，不少专家称社会“信仰缺失”、“伦理缺失”，网民对于社会伦理、公共道德的缺失深感痛心，网上常见“礼崩乐坏”、“物欲横流”这类字眼，一些有悖社会基本道德和伦理的事件往往在网上引起“声讨”。
——涉及百姓切身利益的话题。近几年，车价、房价、油价、股价等价格动态，以及教育改革、医疗改革、国企改革、金融改革等改革动态，都牵动广大网民的心。
——涉及公共安全、重大事故、自然灾害、环境污染等事件和话题。近几年来，多起重大公共安全事件发生，由于事件涉及公众安全，每次发生时，除了在现实社会中引起社会各界群众关注外，在互联网上也成为网民极感兴趣的话题。比如2005年冬天的由于吉林石化公司双苯厂爆炸带来的松花江污染事件、广东“非典”事件，以及矿难、地震等，都是网民关注的热点话题。
——涉及明星“星闻”、“绯闻”及知名企业、敏感地域的新闻。在现实社会中的公众人物、公众企业、敏感地域，处于社会的广泛关注，其一举一动，在网上也往往会成为炒作的“猛料”，如春节前后的“陈冠希艳照门”事件，成为网络街谈巷议的热点。
值得关注的是，如果一个新闻事件上集中八个热点中的多个热点，则这个新闻事件极有可能会出现轰动，在网上形成极其强大的舆论态势。不少互联网重大突发事件在发生之初，是局部现象、个别言论甚至是普通民众间的纠纷。而网络的虚拟性、开放性、无界性、互动性等特点，加之多重因素合成，直接使网络媒介形态本身成为高倍的“放大器”、快速的“传播器”。
3.网络传播呼唤政府公共舆论管理方式的转变
有人这样评价传播方式与政府管理的关系：“无线广播的出现，使公众与执政者可以共同获知重大事件的进展，也使执政者都失去了对信息的独占权。电视的出现，特别是电视直播的风行，使得执政者与公众同时‘亲临’现场，从而部分失去了对信息流动与传播的直接控制权。而互联网特别是短信的出现，使每个人都可以成为发布者，控制信息流动与传布成为几乎难以有效实施的事。”由于网络正好是在中国社会转型时期出现的，因此人们围绕网络是否需要管理或控制问题展开激烈的论争。网络的出现将政府带入了一个两难境地：网络提供给我们彰显自由和表达权利的理想途径，为促进民众参与社会管理和政府决策提供了技术上的可能；同时，现实当中网络的自由言论有被滥用的可能，其负面的影响也给人们带来深深的忧虑。过度的自由可能导致混乱，过分的控制会扼杀自由与表达。但是，有一点可以肯定，基于互联网的特点，政治权力对互联网的管理将不大可能沿袭对传统媒介的控制方式。一种更可能的方式将是以软性的对话关系和对策关系为主的控制模式。
网络舆论的影响引起了中央高层的重视。2007年1月23日，胡锦涛总书记主持了中央政治局第38次集体学习，他充分肯定了网络舆论的积极作用，他强调，“充分发挥互联网在我国社会主义文化建设中的重要作用，有利于提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，有利于扩大宣传思想工作的阵地，有利于扩大社会主义精神文明的辐射力和感染力，有利于增强我国的软实力。”2007年6月3日，首次全国网络文化建设和管理工作会议召开。会议提出，要按照积极利用、大力发展、科学管理的要求，努力把互联网建设成为传播社会主义先进文化的新途径、公共文化服务的新平台、人们健康精神文化生活的新空间、对外宣传的新渠道，走出一条有中国特色网络文化发展之路。2007年4月开始，公安部等10个部门组织开展了为期半年的依法打击网络淫秽色情专项行动。2007年8月，中国互联网协会发布《博客服务自律公约》，出台我国第一部有关博客服务的行业规范。
（四）跨文化传播条件下政府公共舆论管理面临的机遇和挑战
前面已经分析过，跨文化传播对于我们既有机遇又有挑战，是一柄双刃剑。需要强调说明的是，我国跨文化传播主要有三个背景：一是经济全球化带动的人际传播全球化；二是中国加入世贸组织后国外媒体的进入；三是网络的跨国界传播。特别是后两个方面对全球化传播的影响更大。国外媒体在中国境内“落地”始于2001年，这一年美国默克多新闻集团获准在广东地区开通一个综艺频道。此后，全球六大媒体集团无一例外进入中国市场。特别是中国加入WTO以后，中国传媒对外开放势在必行。信息传播全球化的另一个推动力就是网络传播的迅速发展，因为网络突破了时间、空间、地域、边界和媒体的限制，使各种信息能够在全球范围迅速、海量、互动式地交流，成为全球信息交换的新平台。信息传播的全球化使国内舆论与国际舆论相互影响、相互融合，对政府公共舆论管理产生了深刻影响。限于篇幅，对于跨文化传播带来的挑战，作下面两点补充：
1.西方国家利用发达的传播网络对中国进行“西化”和“分化”
他们采取“文化入侵”输出其价值观，通过控制对方国家人民的思想达到“和平演变”的目的。苏联、东欧解体后，他们把目标对准中国。1997年4月17日，《华盛顿邮报》发表文章说：“现在轮到中国了。”“不管实行什么战术，美国的战略目标都是要颠覆中国政权。”他们还利用互联网等手段对我国进行渗透。美国前国务卿奥尔布赖特说：“中国不会拒绝互联网这种技术，因为它要现代化。这是我们的可乘之机。我们要利用互联网把美国价值观送到中国去。”随着中国经济的快速发展，西方舆论鼓吹所谓的“中国威胁论”，包括“军事威胁论”、“经济威胁论”、“能源威胁论”等，目的是通过妖魔化中国达到遏制中国的目的。美国中央情报局在其“行事手册”中，关于对付中国部分，从20世纪50年代初撰写并经多次修改完善，至今共形成十项，内部代号为《十条戒令》，其险恶内容如下：
第一，尽量用物质来引诱和败坏他们的青年，鼓励他们藐视、鄙视、进一步公开反对他们原来所受的思想教育，特别是共产主义教条。替他们制造对色情奔放的兴趣和机会，进而鼓励他们进行性的滥交。让他们不以肤浅、虚荣为羞耻，一定要毁掉他们强调过的吃苦耐劳精神。
第二，一定要尽一切可能做好宣传工作，包括电影、书籍、电视、无线电波……和新式的宗教传布。只要他们向往我们的衣、食、住、行、娱乐和教育的方式，就是成功的一半。
第三，一定要把他们青年的注意力，从他们以政府为中心转移开来。让他们的头脑集中于体育表演、色情书籍、享乐、游戏、犯罪性的电影以及宗教迷信。
第四，时常制造一些无风三尺浪的无事之事，让他们的人民公开讨论。这样就在他们的潜意识中种下了分裂的种子。特别要在他们的少数民族里找好机会，分裂他们的地区，分裂他们的民族，分裂他们的感情，在他们之间制造新仇旧恨，这是完全不能忽视的策略。
第五，要不断地制造“新闻”，丑化他们的领导。我们的记者应该找机会采访他们，然后组织他们自己的言词来攻击他们自己。
第六，在任何情况下都要传扬“民主”。一有机会，不管是大型小型、有形无形，就要抓紧发动“民主运动”。无论在什么场合、什么情况下，我们都要不断地对他们（政府）要求民主和人权。只要我们每一个人都不断地说出同样的话，他们的人民就一定会相信我们说的是真理。我们抓住一个人是一个人，我们占住一个一地盘是一个地盘，一定要不择手段。
第七，要尽量鼓励他们（政府）花费，鼓励他们向我们借贷。这样我们就有十足的把握来摧毁他们的信用，使他们的货币贬值，通货膨胀。只要他们对物价失去了控制，他们在人民的心目中就会全部垮台了。
第八，要以我们的经济和技术优势，有形无形地打击他们的工业。只要他们的工业在不知不觉中瘫痪下来，我们就可以鼓励社会动乱。不过我们必须表面上非常慈善地去帮助和援助他们，这样他们（政府）就显得疲软。一个疲软的政府，就会带来更大更强的动乱。
第九，要利用所有的资源，甚至于举手投足，一言一笑，破坏他们的传统价值观。我们要利用一切来毁灭他们的道德人心。摧毁他们自尊自信的钥匙，就是尽量打击他们吃苦耐劳的精神。
第十，暗地运送各种武器，装备他们的一切敌人和可能成为他们敌人的人们。
透过这些“险恶”的词条，我们看到的是一副道貌岸然的“刽子手”的形象。它警醒我们，在国际舆论斗争中，国家利益是最后起支配作用的因素，不管它在表面上是以人权、民主、正义抑或意识形态为借口。这是我国对外公共舆论管理中必须要高度关注的问题。
2.西方国家抢占舆论制高点影响中国国内舆论
在新的国际传播语境下，作为最大的发展中国家和社会主义国家，中国的传统传播模式正面临前所未有的挑战。在西方媒体对我国国内舆论影响加大的情况下，谁拥有议程设置能力、谁占领了舆论的制高点，谁就可以赢得国际社会和广大公众的理解和支持、把握先机和主动。所谓制高点，就是拥有高效的通讯网络、强大的广播和印刷能力，特别是拥有全球传播的渠道，能够率先发布独家的重大新闻，发表独到的评论使受众容易相信你的观点和消息。在这方面，我们既面临信息物质基础的劣势，更面临着传播效果不够的问题。美国等西方发达国家控制了新闻舆论和传媒市场，形成了“媒介帝国主义”，传播于世界各地的新闻，90%以上是由美国和西方国家垄断。在网上一般信息中，美国提供的占80%，服务信息占95%。2007年2月5日，美国总统布什向国会提交2008年财年预算，其中对外广播的经费预算将比2007财年增加3.8%，达到6.682亿美元。美国广播事业管理委员会指出，“新计划将把美国之音和自由亚洲电台每天对朝鲜广播的时间延长至10个小时，美国之音电台对伊朗播送节目的时间延长至12个小时。”他们认为，这一战略“对宣传自由与民主并增进重要地区的理解将起到关键作用。”
这两条连同上文分析的一些挑战因素说明了一个道理：国际上舆论斗争本质是国家利益之争。没有永恒的朋友，也没有永恒的敌人，只有国家利益才是永恒的。如何改进方式让中国的声音走向世界是我们在构建和谐世界中应该加强的方面。
三、构建和谐社会目标下政府公共舆论管理模式的转换
政府公共舆论管理的环境、对象和手段已经和正在发生的深刻变化决定了政府公共舆论管理也必须作出相应调整。早在2002年胡锦涛同志就提出：“宣传思想战线要从新的发展阶段的实际出发，深入研究新形势下宣传思想工作的特点和规律，积极探索开展宣传思想工作的新途径、新办法，大力推进新闻出版广播影视业的改革，在新的实践中努力开创宣传思想工作新局面。”党的十六大以来中央推出了许多新的政策调整和改革举措，体现了深化舆论管理改革的思路。这些思路包括：强调宣传工作的“三贴近”原则；改进会议和领导同志活动报道；实行政府信息和社会公共信息公开；建立新闻发言人制度；改进国内重大突发事件报道；加强和改进舆论监督；治理整顿部门报刊；开展“三项学习教育活动”，加强媒介自律；加快传媒业的改革；把舆论建设作为党的执政能力建设和和谐社会建设的重要内容；等等。从建设与和谐社会相适应的和谐舆论的视角，政府公共舆论管理将进入一个新的发展阶段。这一发展阶段，将从我国国情出发，注重制度的吸纳与创新，形成具有中国特色的公共舆论管理制度。主要趋势有以下三个方面：
（一）政府公共舆论管理的民主化趋向
民主是社会主义社会的本质特征。民主化是中国政治发展的必然取向和追求。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”民主政治也是构建社会主义和谐社会的重要原则。党的十六届六中全会通过的《决定》强调“完善民主权利保障制度，巩固人民当家做主的政治地位”，要“健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利”，“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”政府与公共舆论的关系本质是处理政府与公众的关系，因此政府公共舆论管理的民主化因其属于政治民主化的重要内涵而成为必然趋势。政府公共舆论管理的民主化就是要保证人民群众在舆论领域的民主权利，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，通过制度化、规范化、程序化建设，保障人民真正享有这些民主权利。
1.推行政府信息公开，保障公民的知情权
知情权，又称知晓权，是指公民拥有了解世界变动，尤其是政府所作所为的权利。“知情权表达了现代社会的成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识，为公民权利建设展示了一个重要且不容回避的方面。”知情权是公民享有言论、出版等表达自由的前提，“它对于确保表达自由的体系富有实效并且必不可少。”公民知情权的实现又是以政务信息公开为前提。也就是说，政务信息公开是公民知情权实现的必由之路，只有通过政务信息公开制度的建立和完善，才能使公民的知情权真正得到实现和保护。
2003年，我国有关“非典”疫情的通报，增加了政府的透明度。2008年5月12日汶川地震发生后，有关信息得到及时、准确地发布，信息的公开、透明为世界瞩目。地震发生不到半小时，震情得到了公开报道。几小时内，国家和地方数次召开新闻发布会披露最新震情统计数据，地震伤亡人数在互联网上实时更新。相关地方政府迅速通过手机短信发出上百万条安民信息。国务院新闻办公室、受灾地区政府的发布会天天举行。及时、准确、公开、透明的信息传播，安定了人心，稳定了局面，凝聚了力量。在这场信息传播中，新闻工作者刷新着中国传媒对重大事件的报道模式。电视、广播、报纸、刊物、网络、手机，所有的传媒一起开动，全程进行“实况直播”。大幅照片，前沿报道，在线访谈，生动文字，全面真实地传达了最近的现场、最近的感动。新闻工作者成为又一支抗震救灾先遣队，开放、客观的报道，在传递真相的同时，展现着一个文明社会的公信与责任。汶川地震中最可宝贵的传播学遗产，是关于新闻传播和政府信息的异乎寻常的开放政策，它超越了形式意义上的政府信息透明公开，而具有了政治文明的本质和里程碑式的意义。
随着公众对政府信息透明化、公开化要求的日益提高，公众的知情权与政府信息公开问题成为学术界关注的焦点之一。近年来，我国政府在保障公民知情权和政府信息公开方面，做了大量的工作，在思想上已经达成共识。如1996年颁布的《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开原则。”1999年10月1日施行的《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。”这些法规对保障公民的知情权起到了重要作用。同时，中国政府还通过以下途径使公民获得政府的信息：全国人大常委会和国务院定期发布有关“公报”，公开政府信息；人大和政府召开各种新闻发布会、记者招待会并通过新闻媒体、政府热线公开政府信息；召开各阶层、各专业人士座谈会，公开政府信息；通过政府上网工程，实行“网络上的政府公开”。但是，有学者认为：“政府大力保障公民知情权的知晓并不意味着公民就能够及时对政府信息的完全知晓；大力推行信息公开也不是政府无论何时何地都能够及时、完全向大众公开，公开的目的是为了实现公共利益，但是为了公共利益和其他各种条件、原因的限制，公民的知情权和政府的信息公开都存在限度问题。”
2007年4月24日，《中华人民共和国政府信息公开条例》经全国人大常委会审议通过后正式对外公布。《条例》从2008年5月1日起施行。这是中国政治民主化进程的一个重大进展，更是政府公共舆论管理领域出台的一项新的举措，对于保证公众的舆论权、知情权、参与权、监督权都具有重要意义。专家们认为，《条例》的实施将带来五个方面的转变：
首先，就性质而言，尽管近年来一些地方和部门都在推动各种形式的政务公开工作，但许多地方仍然停留在单方面的承诺阶段，甚至在少数地方被当作某种恩赐。因此，有些政府工作人员想公开就公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少，老百姓没有办法，也没地方说理。《条例》的制定，将把信息公开从单方面的恩赐变成申请人的权利，公众有权获得政府信息。如果政府机关再随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息，公众可以通过《条例》规定的渠道寻求救济。
其次，就范围而言，原先的政务公开大多是办事制度公开，有些地方形象地称之为办事过程与结果的“两公开”。《条例》的制定，将大大地扩大公开的范围，政府机关不但要公开办事程序与结果，还要公开手中掌握的大量信息。
第三，就程序而言，原先的政务公开程序比较简单，如公告栏、便民卡、记者招待会等，并且只有主动公开一种形式。《条例》规定的程序将更为多样和严格，既有主动公开又有依申请公开，既有法定公开形式，又有非法定公开形式。尤其是将实行依申请公开的引入，是《条例》的一个亮点和创新。
第四，就救济而言，原先的政务公开一般都没有法定救济途径，只能采用传统的反映意见或申诉的方式，结果充满不确定性。《条例》将提供行政复议、行政诉讼等法定救济途径，以通过独立审查有效地解决争议，监督政府机关依法公开信息。
第五，就配套制度而言，原先的政务公开相对比较简单，要求并不是太高。相比之下，《条例》将对配套制度要求更高。为实施《条例》，政府机关应当准备政府信息目录和公开办事指南，应当指定专门人员负责政府信息公开工作，应当在办公地点提供查阅条件，必须在时限内作出答复，应当建立违法责任追究制度等。可以说，《条例》的实施，将对政府信息资源管理提出全面的要求。在国际社会，政府信息资源已经被界定为一项战略性资源。相反，在我们国家，对于政府信息资源的重要性长期认识不足，采用的也是粗放的管理方式，以至于我们在政府信息的采集、管理、使用、共享、保护、公开等方面，都面临诸多问题。《条例》的实施，实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，必然会产生倒逼效应，促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度。实际上，就政府信息资源利用、基础数据库建设、信息安全、政府信息共享、个人信息保护等问题，有关部门正在制定相关规定。《条例》的实施，必然会加速这一进程。
第六，就法律地位而言，原先的政务公开大多是靠文件推动，法律效力不明或者效力等级低，一旦遇到上位法就容易产生冲突。《条例》作为国务院制定的行政法规，可以说是目前公开领域效力层级最高的法律依据，体现了国家意志和法律的权威性。
尽管《条例》为公众知情权提供了一个法律依据和保证，但由于长期的观念和习惯的影响，政府信息公开并不会一帆风顺，然而扩大公众知情权的趋势不可逆转。
2.努力创造条件，提高公民表达自由的实现程度
政府公共舆论管理的一项重要职能就是为公民的表达自由提供各方面的条件。表达自由（freedom of expression）是一个涵盖面较广的概念，“是指一国公民通过口头、书面或印刷及其他手段表述各种思想和见解的自由，它不仅包括传统的言论（口头和书面的）自由，也包括通过影视作品、录音方式、电子出版物和其他媒介表达思想的自由。”其中，新闻自由是公民言论和出版自由权在新闻传播领域的延伸，是公民享有的一项基本权利。有学者认为，中国的表达自由分为三个层次：第一个层次是宪法上的表达自由。比如，第三十五条明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”特别是2004年中国修改宪法时确立了“国家尊重和保障人权”的原则，为保障公民在政治生活中的表达自由的立法奠定了基础。第二个层次是法规上的表达自由。为了进一步实现宪法规定的上述权利，国务院先后制定了有关音像制品、电影、广播电视、印刷业、出版、营业场所等的管理条例，同时也作出了限制性规定。第三个层次是现实生活中的表达自由。在这个层次上，表达自由是活跃、相对宽松和复杂的。现实生活中的情况与法律上限制规定形成了较为明显的反差。以大众媒体为例，在“文革”的最后一年（1976年），全国只有138种报纸，其中绝大多数为“机关报”。经过改革开放30年的发展，现在已有报纸2100种，期刊8000多种。其中，“机关报”只有20%多一点。随着计算机网络、手机等在中国已发展成为大众化的信息和通讯工具，公众行使表达自由更加容易、便捷。也就是说，一方面，随着中国市场经济的发展和市民社会的发育形成，公民比过去更愿意，也更能够真实地表达自己的利益要求和内心的愿望；另一方面，随着经济、社会和科学技术的发展，特别是传播技术的发展，为中国公民充分享有表达自由提供了条件。
在肯定中国保障公民表达自由权方面取得进步的同时，也要看到这方面存在的差距。主要表现在：第一，宪法虽然规定了公民的言论自由，但落实有关保障言论自由的立法和司法相对滞后；第二，现有的有关表达自由的法规层次低或权威性不够，有的法规内容偏重于对相对人的管理，对其表达自由的保障体现不够；第三，没有建立完善的对侵犯包括表达自由在内权利的行为和规范文件的违宪审查机制，个别不符合宪法精神的行为和规范性文件未得到纠正，也没有建立保障表达自由在内权利的宪法诉讼制度；第四，信息传播技术与表达自由保护之间存在矛盾，言论自由与信息社会之间产生的紧张关系及其应对和合理处理，给政府工作带来挑战。有的学者则认为，中国表达自由的发展某种程度上说，走的是一条法律现实主义的道路，“表达自由是通过制度上界定的自由与生活中表现出来的自由不对称的方式存在和发展起来的。”意思是指，在表达自由方面存在着“制度——实践”不对称的发展模式，法律滞后于实践或者说是实践超前于法律，这也标志着中国的表达自由将进入以制度建设为重点的发展时期。
进一步保障和支持公民的自由表达，首先涉及模式问题，也就是如何看待西方表达自由所取得的成果问题。因为中国对表达自由的动力除了内部动力外，一部分还来自域外文化的影响，即域外的文化、价值和模式的影响。但是，前面已经对西方的表达自由进行了阐述，由于在制度、体制、文化传统等方面的原因，中西方在表达自由上是存在着差异的。因此，照搬西方的表达自由制度在理论和实践上都是行不通的，正确的态度应该是，从中国的国情出发，充分吸取西方在表达自由方面的有益经验和做法，使自由和制约、权利和义务统一于特定的社会发展阶段。在此，提出如下几项设想：
一是积极探索宪法司法化的途径。“所谓宪法司法化，主要是指宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据。”宪法司法化是世界各国处理公民权利问题时的普遍做法，有利于保证宪法规定的原则性要求能够真正得到落实。但是由于种种原因，在我国宪法还不能作为裁判的直接依据。在现实生活中，公民有关表达自由的诉讼请求往往因为缺乏可操作的法律依据而被驳回。这也是法学所讲的救济机制，就是当公民权利受到非法侵犯时，公民应当有权利向司法机关请求追究侵权人法律责任的制度。
二是疏通公民表达渠道。大众传媒是公民经常性的表达渠道。完善表达渠道，首先就是要保证公民的媒介接近权。之所以强调这一问题是因为，“一个时期以来，我们的传媒功能较为单一，更多的是‘对上负责’。它多依附于政府组织，以政治权威的意志为导向来整合社会，其公共精神品格包括大众话语权往往是虚拟的，被悬置的。具体地说，由于我们一贯倡导大众传媒是党和政府的‘喉舌’，强调对群众中不合组织意图的意见和看法加以引导和控制——泛政治化的结果，使舆论失去了它应有的作用，其社会沟通功能被抽除，它是自上而下的信息传达与反馈，而不是双向对称的沟通与交流。”这种观点认为，为了建设有中国特色的社会主义政治和富强、民主、文明的社会主义国家，大众传媒不仅是党和政府的“喉舌”，也是人民群众的“喉舌”，应该充分发挥其作为“公共空间”（也称公共领域、公共通道等）的功能。有学者进一步提出要实行媒体多元化，“我们应当改变媒体与政府合而为一的机制，尽可能使创办主体扩大，以使‘多种媒体，多种声音’。”对此，党和政府早已认识到并采取了许多措施，比如，胡锦涛同志对新闻传媒提出的“三贴近”原则，就是要解决传媒与群众、与生活脱节问题，从而把体现党的意志同反映人民心声统一起来。问题是，这些原则需要得到有效的落实。
三是改革政府干预公共舆论的方式方法。要根据“国家尊重和保障人权”的原则，对现有的法律法规进行适当的梳理，减少政府干预的范围和限度，特别是对媒体干预的力度，为公民的自由表达提供法律和文化环境。
3.理顺政府与公众的关系，维护公众的舆论监督权
舆论监督权是自由表达权的必然结果，特别是当公众对政府权力的“是”与“非”进行评价和表达时，就会带有监督的性质，也是公民进行政治参与的重要体现。从世界各国的普遍经验看，舆论监督既是监督公共权力、遏制权力腐败的“利剑”，又是保障公民权利免受侵犯的“盾牌”。同表达自由一样，舆论监督也是我国宪法和法律赋予公民的一项民主权利。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”舆论监督还出现在有关法规之中。
马克思主义政党历来把舆论监督作为维护党的纯洁性、发扬民主、维护社会公平与正义的重要手段。马克思曾经说过，报刊是“无处不在的耳目”，是“热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌”。毛泽东同志对权力运用的监督有过多次论述，最著名的是在1945年他与黄炎培关于中国共产党如何跳出历史周期率的谈话。毛泽东明确指出，跳出历史周期率的“新路就是民主”。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这里所讲的监督应该包括舆论监督在内。改革开放以来，我们党把舆论监督提升到非常重要的位置。从1987年开始，“舆论监督”连续四次出现在党的全国代表大会的报告中：十三大报告指出，要“发挥舆论监督作用，支持群众批评工作中的缺点错误”；十四大报告强调要“重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”；十五大报告指出要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督作用”；十六大报告强调要“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。十六届六中全会《决定》中也提出，“新闻媒体要增强社会责任感，宣传党的主张，弘扬社会正气，通达社情民意，引导社会热点，疏导公众情绪，搞好舆论监督。”上述这些表明，党和国家十分重视舆论监督对政府权力的监督功能，并把它作为民主政治建设的重要手段。
20世纪90年代中期以来，在政策法规的保障下，在党委和政府的支持下，我国舆论监督工作取得了巨大进展。1994年4月1日，中央电视台《焦点访谈》栏目正式开播，它“以比过去此类节目更强烈的时效性、更生动的纪实手法、更多样的评析形式、更自觉的喉舌意识（包括政府和群众的喉舌）、更大的舆论监督力度，同时，又以在中央电视台黄金时段播出的特殊位置，以每天一期的高频率，以关注全国乃至全世界的大视野，使电视评论类节目上了一个新台阶。”此后，《焦点访谈》在当代中国已经成为一个符号，在公众心目中，“焦点访谈”几乎就是“舆论监督”的代名词。1998年10月7日，时任国务院总理朱镕基视察了中央电视台，为《焦点访谈》题词并说“我也接受你们的监督。”而在此之前的1997年底，时任国务院总理的李鹏也视察了《焦点访谈》并题词。“两任总理在不到一年的时间里视察同一个节目，无疑是一个极具象征意义的举动。”尽管《焦点访谈》的批评性节目只占播出总数的约三分之一，但是给老百姓留下深刻印象的恰恰是这“三分之一”。《焦点访谈》的舆论监督作用既包括对中央政策执行过程中所出现的诸如歪曲执行政策和官员腐败渎职之类行为的监督，也包括及时反馈地方民情，促进新的政策议程的建立和政策完善。比如，1994年4月，《焦点访谈》曾播出系列节目《承包政策变不得》，报道了一些地方借第一轮土地承包期满之际，随意改变联产承包责任制，引起农民不满和恐慌的情况。在节目中，除了反映这些具体问题外，《焦点访谈》还邀请农业部权威人士就这一问题作专门解释，对于推动农村土地政策的制定和执行起到了促进作用。半年后，党的十五届五中全会出台了“延长土地承包期30年不变”的决议。由于《焦点访谈》将许多问题在全国范围内曝光，并使许多长期难以解决的问题得到妥善处理，于是，在民众眼里，《焦点访谈》成了一辆承载民意的直通车，成为拟人化的现代忠臣——“焦青天”，其收视率也不断上升，成为仅次于《新闻联播》的第二大热点节目。有人这样评价《焦点访谈》：“它的实践培育起一个非常重要的观念，即政府的活动是可以监督的，也是应该监督的”，它“为我们提供了一套在既成体制下，如何发展舆论监督的操作性技术”，同时，它的“监督范围呈现不断扩大的趋势，事实上已经以微妙方式开始涉及中央政府的边缘了。”在《焦点访谈》的影响和示范下，其他各类媒体，包括网络媒体也纷纷开设类似节目、栏目，使舆论监督成为一项常态行为。
21世纪初，中国的舆论监督不断出现新的热点，其中有几件大事将对中国的舆论监督产生重要影响。一是孙志刚案。在不到两个月时间里，在舆论监督和影响下，一项实行了二十多年的法规宣告废止，显示了舆论的巨大影响。二是前面已经分析过的“非典”疫情。这些事件的直接后果是促进了政府信息公开制度，是信息化推动民主化的一个典型案件。三是刘涌案。辽宁黑社会团伙首犯刘涌案的一波三折曾经引起法学界、媒体和民间的广泛关注，媒体上先后发出了《黑帮头目改判死缓质疑》等评论，展开广泛争论。2003年12月22日上午，最高人民法院在辽宁对刘涌案作出终审判决，刘涌被判死刑并于当日执行。
2007年4月发生的山西黑砖窑事件也是舆论监督的成功案例。2007年4月底，河南郑州市民羊爱枝到山西运城、临汾寻子，河南电视台记者付振中首先报道山西黑砖窑雇佣童工。5月，山西洪洞警方破获一起黑砖窑场虐工案，解救出31名民工，其中有部分童工。6月5日，网上出现联名求救信——《孩子被卖山西黑砖窑，400位父亲泣血呼救》，网民矛头直指山西黑砖窑和地方政府的不作为，各类媒体也介入报道。案件惊动了中央，胡锦涛、温家宝都作出批示。7月31日，山西临汾、运城的五家法院，依法对黑砖窑事件公开宣判，黑心矿主以及相关官员受到法律的严惩。这些事件的迅速解决，与各类媒体跟进、以舆论合力形成巨大影响力密切相关。记者介入揭露黑砖窑事件，国家领导人过问，社会舆论直指山西，而山西地方政府也迅速采取行动，查明事实，依法解决问题。
尽管舆论监督取得许多重要突破，但是，在中国渐进改革的条件下，舆论监督尚存许多“不能”。以《焦点访谈》为例，“它可能既无法改变内部监督的性质，也无力超越‘对下不对上’的局限，也可能无法保证在发生‘制度性偏差’时能力挽狂澜，此乃媒体的喉舌地位和工具性质使然。”有学者认为，目前舆论监督在三种情况下才能有效：一种是得到具体的党政权力机构主要负责人的支持，鼓励传媒积极监督下属机关和工作人员。二是具体的地方立法机构制定舆论监督的法规支持传媒监督。以珠海市于1999年在全国最早出台的《珠海市新闻监督办法》为代表。三是跨地区的传媒监督。这三个方面集中起来，说明我国目前的舆论监督在很大程度上具有“内部性”和“单向性”的特征，舆论监督还带有行政权力延伸的色彩。其实，舆论监督在本质上并不是新闻媒体的监督，而是人民群众通过新闻媒体对国家事务和社会公共事务进行的监督。但在现实生活中，舆论监督往往更多地表现为媒介监督，而媒介监督就不能不带有媒介自身的主观意图，以及媒介背后政治、经济势力对它的操纵。也就是说，两者之间存在不一致性。另外，在舆论监督中存在着权力对抗舆论监督的情况。部分政府机关及人员为逃避舆论监督，不惜动用行政和执法权力，对媒体横加干预，包括“扣帽子”、“找上级”、“搞封杀”甚至“暴力阻止”等。归根到底，是由于舆论监督缺乏制度保证。此外，在舆论监督中还存在一些争议的问题，比如，媒介监督干预行政和司法的问题，媒介自身的“趋利化”倾向等问题。
围绕加强和改进舆论监督工作，政府主管部门、新闻界和专家学者们各抒己见。归纳起来，主要是：一是改革舆论监督体制。主要是赋予舆论监督特别是媒介监督以自主权。二是完善舆论监督法制。三是健全舆论监督机制。包括采访机制、责任追究机制、配合协调机制等。四是营造良好的舆论环境。五是提高有关人员的素质。
2007年2月13日，《中国青年报》刊登了杨耕身的评论说，2007刚开头，一系列有关如何看待媒体监督的做法与言论，成为让人关注与期待的话题。先是国新办主任蔡武宣布，中国将放宽对境外媒体在华采访的限制措施。接着，湖南郴州市委宣传部发布了《关于进一步支持新闻媒体工作的意见》，公开表示“奖励舆论监督”。紧随其后，广东省委宣传部副部长胡国华表示，“管理媒体不是管着他什么都不让报”。广州市委书记朱小丹则指出，“工作出问题不能捂别人嘴巴不让说”。而前任国家安监总局局长李毅中也说过：“媒体不是中央纪委，媒体不是审计署，媒体不是调查组。不能要求他每句话都说得对。”从这一系列做法的背后，我们能够感知来自政府官员或宣传管理部门对于媒体监督功能价值的共识，正在以愈来愈良性的方式形成，这是一种进步。说明在经历了磨合、碰撞之后，政府部门正越来越意识到新闻监督的重要，良性的官媒关系是大势所趋。
（二）政府公共舆论管理的法治化趋向
政府公共舆论管理法制化是依法治国方略的必然要求，因而也是不以人的意志为转移的必然趋势。舆论管理法制化，应该包括“法制”和“法治”两个方面。一方面，要加快制定公共舆论管理领域的立法工作，形成有关政府公共舆论管理相对完备的法律和制度体系；另一方面，必须严格按照法律和制度进行舆论管理活动。从我国实际情况看，这两个方面都需要作进一步的努力。
1.法制与法治
“法制”与“法治”在法学上是两个既相同又不同的概念。相同之处在于，两者都是一定经济基础之上的上层建筑，都是为其赖以生存的经济基础服务的。“法治”的主要含义是依法治国，是依据现有的法律和制度来从事管理国家的活动。作为一种理想的治国方略，法治需要完备的法律和制度来体现，所以，“法制”是“法治”的基础和前提，而“法治”是“法制”的目标和实现状态。两者不同之处在于，“法制”是法律制度的简称，是相对于经济、政治、文化等制度而言的一种制度结构。而法治是一种治国方略，法治将法律视为社会的最高权威，法治要求在法律面前人人平等。“法制”与“法治”之间虽只是一字之差，两者却蕴含了本质上不同的理念及治国手段选择的差别。统治阶级为了实现自己的意志通过国家政权建立起来的法律和制度体系，是一种静态意义上的范畴；“法治”的主要含义是依法治国即依据现有的法律和制度进行国家管理活动，它的实现是一个动态的过程。因此，“依法治国也相应包括两个方面的内容：一方面是法律法规的制定，即各种法律法规都应该有自己明确的制定主体（如宪法、单行法律、行政管理法规等）；另一方面是法律法规的执行，制定法律法规不是目的，而关键在于它的有效执行。”
依法治国是社会主义法治的核心内容，是我们党领导人民治理国家的基本方略。依法治国就是把社会主义民主与社会主义法制紧密结合起来，实现民主的制度化、法制化，从而保障人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。1997年，党的十五大明确而完整地提出了依法治国，建设社会主义法治国家理论和方略。党的十六届六中全会进一步明确提出了我们党依法执政的要求，把依法治国的理念向前推进了一大步，表明了我们党对法治理念认识的进一步成熟和深化。
首先，依法治国是发展社会主义市场经济的需要。社会主义市场经济的本质，决定了它必须是法治经济。市场主体的活动，市场秩序的维系，国家对市场的宏观调控，以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度的巩固完善，按劳分配为主体的多种分配方式的有效运作，市场对资源配置作用的有效发挥，需要法律的规范、引导、制约和保障。如果没有法律的调节，经济社会活动必然陷入无政府状态；如果没有健全的法制，社会主义的基本经济制度和分配制度就不能巩固，就不能实现全体人民的共同富裕，也就不能保证社会主义市场经济的顺利进行。
其次，依法治国是发展社会主义民主政治的需要。民主是法制的前提和基础，法制是民主的确认和保障，二者相辅相成、不可分割。一方面，包括公民民主权利在内的各种权利都由宪法和其他基本法律所确认和保护；另一方面，公民民主权利也必须通过法律规定的程序规范而有序地行使，才能真正得到实现。
第三，依法治国是构建和谐社会的需要。社会主义和谐社会的目标和特征是，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中，民主法治对构建和谐社会发挥着极其重要和关键的作用。法治对构建和谐社会的功能和作用突出表现在：维护秩序，促进改革，保障社会向着富裕、文明、民主的方向持续发展；根据一定的价值准则分配利益，维护个人权利、明确个人义务；为国家机关及国家机关公职人员执行公共事务提供法律依据，规定职责、权限和法律程序，保证他们有效、公正、廉洁地执行公务；预防和解决争端；预防和制裁违法犯罪行为。
总之，法治是对人治的超越和取代，因为法治同人治相比具有统一性、稳定性、权威性的特点。而人治具有随意性、多变性的弊端，容易造成社会不稳定、不和谐。要维护社会稳定，创造良好的社会环境和正常的社会、经济生活秩序，实现社会和谐，就必须依靠法治作保障。
2.我国舆论法制建设的现状
制定法律的目的是规范舆论活动过程发生的各种社会关系，实现舆论自由与舆论限制之间的平衡。我国到目前为止还没有舆论方面的专门法，有关规定分散在六个层次的法律、法规和政策之中。
第一层次，宪法。我国现行宪法第2、3、22、27、33、35、38、41、53等条款都有相关的规定。
第二层次，基本法律。其中三组最重要的法律——《刑法》和《刑事诉讼法》、《民法通则》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》都同舆论活动密切相关。此外，还包括《保守国家秘密法》、《国家安全法》、《广告法》等相关法律。
第三层次，行政法规。即国务院根据宪法和法律制定的各种规范性文件。包括《音像制品管理条例》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等。
第四层次，行政规章。即国务院所属部委按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件。如《期刊管理暂行规定》、《报纸管理暂行规定》、《关于广播电台电视台设立审批管理办法》等。
第五层次，地方性法规。由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会，根据区域的具体情况的实际需要，按照法定程序所制定的规范性文件。
第六层次，政策文件。这一规范是由中共中央或者中央宣传部等部门制定的。“虽然共产党的政策不等于法，但当党的某些规范性政策由于某些原因还来不及制定为法律、法令，而在实际生活中又必须予以执行时，这些政策也可以起到法的作用。”
不少学者认为，我国现行有关舆论方面的立法体系还不够完整。虽然宪法有明确的规定，“但宪法本身并不能进入诉讼程序，它关于公民基本权利的规定必须以法律一级的规范性文件来落实”，“现有的一些行政法规只是行政部门领导和管理各项行政工作的规范性文件”，“立法位阶和效力层次都比较低，难以在更宏观的范围内就保障公民权利、制裁侵犯公民权利的行为作出规定，即使规定了，也难以操作。”总之，“中国对新闻传媒的社会调控，既有法律的，又有行政的，但更为主要的是由中共中央及宣传部通过一系列文件，各种由党中央颁布的决议和决定，中央领导人的讲话与指示对新闻传媒实施统一调控。这些文件、决议、决定、讲话、指示成为指导中国新闻传媒运作和发展的主要‘法律’依据和指导方针。”而在西方，政府对大众传媒的管理，主要是通过法律，或者是专门的法律规范，或者其他法律中与大众传播有关的条文和相关判例。目前，国内学术界对舆论领域的立法呼声很高，但争议也比较大，可谓众说纷纭。
3.关于加快舆论法制建设问题
关于舆论立法的呼吁由来已久。早在1989年3月，邓小平同志就要求“抓紧立法，包括集会、结社、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。”1987年，全国人大常委会把拟定新闻法的任务交给新闻出版署，同年11月成立《新闻法》起草小组。可是，20年过去了，由于各种原因至今没有能够制定出台。
不少学者认为，制定新闻法非常必要。首先是社会进步形势和新闻事业自身发展的需要。其次是加强和改善党的领导，搞好党的自身建设的需要。再次是完善社会主义国家政权监督机制的需要，是实现依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的需要。“只有依法明确了各类新闻主体的权利、义务，确定新闻监督权的界限，才能维护合法的知情权和表达权，把我国新闻事业推向现代化、法制化，从而使其在社会发展中更有效地发挥作用。”有的学者还认为，中国的法律体系属于大陆法系，而大陆法系的法律理念就是，不管遇到什么事，希冀能够在成文法律、法规中找到处理和解决的相关条款，法国、德国等大陆法系国家都有专门法。
还有学者认为，中国新闻繁荣背后出现的困惑与极端迫切要求制定新闻法。因为，随着媒介监督的开展，出现了两个极端：一方面，有关新闻侵权的官司呈上升趋势，一些腐败分子也以“保护名誉权”为名状告新闻媒体和记者；另一方面，部分新闻媒体确实存在报道失实的现象，以至于与被监督者对簿公堂而败诉。出现这种情况的原因就是法律缺位。
关于新闻立法的困难。魏永征先生把新闻立法的难题归结为五点：其一，法的刚性和意识形态的弹性的矛盾。思想性质的问题不可能用强制的方法来判断、解决。其二，大众媒介社会控制功能与表达功能的矛盾。我国大众媒介的表达功能要服从社会控制即宣传的需要，法律规定无法解决导向问题。其三，权利的普遍性和权力的等级性矛盾，我国的大众媒介隶属于不同等级的党政机构，同级党报不能批评同级党委，不同等级媒体采访报道权是不同的。其四，法的稳定性和舆论导向的随机性的矛盾。其五，随机调控和依法行政的矛盾。此外，还有学者认为，新闻法呼之不出的一个认识上的原因是，“在党的领导和新闻法治化关系上存在疑虑，似乎新闻法治化会削弱党的领导。”
另外，还有人认为，主要是新闻立法的目的难以确定，即新闻立法是保护新闻自由，还是限制新闻自由。如法学家张友渔认为，“新闻法应尽量保护新闻工作者使用合法的言论自由的权利，保护新闻自由应该是新闻法的基础。”西方的新闻法制理论认为，新闻法首先应该保护新闻自由。主要的理论根据是：其一，新闻自由价值论。即新闻自由有助于个人的自我实现，有助于人们追求真理，有助于民众参政议政，有助于社会安定。其二，思想的自由市场理论。核心观点是，思想、言论及表达自由，乃是“天赋人权”，真理只有在公开的“思想自由市场”中才能战胜谬误。其三，民主主义进程论。该理论认为，言论与新闻出版自由是民主主义进程中不可缺少的公民基本权利之一，只有立法保障新闻自由才能防止独裁并有利于民众的政治参与。
关于新闻立法的重点。不少学者提出，中国的新闻立法要坚持党对新闻工作的领导，坚持对新闻自由的保障与限制并重和保护公众的知情权等原则。关键是要处理好大众媒介与公众的关系、媒介舆论与政府的关系、媒介与媒介之间的关系、合法采访权与保守国家秘密的关系、知情权与隐私权的关系、新闻职业道德与司法公正的关系。有学者提出，新闻法是一个行业调整法，包括主体法、行为法和责任法，在保证该行业的利益的同时，对该行业所应承担的社会责任和义务作出规制，以协调该行业与其他社会利益集团的关系。
在讨论新闻立法的同时，也有不少人提出了舆论监督立法的问题。舆论同新闻相比，范围更广，立法更加复杂。从主体看，包括所有的舆论主体——个人、群体、组织、政党、传媒等；从范围上看，包括人大、政协、信访、传媒、集会、结社、游行、示威等；从调节的关系角度，包括政府、公众、组织、媒体等；最终是平衡舆论自由与舆论限制之间的关系。目前，专家学者们对舆论监督形成了以下共识：一是舆论监督要接受党的领导，党的组织和干部要接受舆论监督；二是舆论监督应该是建设性的；三是舆论监督应该讲究方法，应走群众路线；四是舆论监督应该依法进行；五是舆论监督本质意义上的主体是人民大众，法律意义上的主体是新闻媒体。舆论监督的客体是一切假丑恶现象，但重点是国家机关及其工作人员和其他公众人物的违法乱纪行为。
4.关于媒介自律问题
媒介自律也是法治建设的一个重要内容。媒介自律又称新闻自律，系指新闻工作者及大众媒介机构对所从事的信息传播活动进行自我限制或自我约束的一种行为。在西方，新闻自律与传媒的社会责任理论的形成和影响密切相关。20世纪40年代，围绕新闻自由出现的弊端，人们进行了深刻反思，一种源于自由主义新闻理论却又对自由主义理论进行较大修改的理论，即“社会责任理论”开始在美国、英国出现。这种理论强调传媒的社会责任，认为新闻传媒享有新闻自由，应以承担“社会责任”为前提。社会责任提出了对新闻业的五项基本要求：一是大众媒介应提供真实的、综合的、明智的关于当天事件的报道，清楚说明事件意义的来龙去脉。二是大众媒介应当成为“交流评论和批评的论坛”。三是新闻业应描绘“社会的各组成群体的典型图画”。四是新闻业应负责陈述和阐明社会的目标和价值观。五是新闻业应使人们“充分获得当天的信息”。对于新闻界而言，关键是要有职业精神，奉行职业准则，才能切实做到提供公众所需要的多样化的、大量的、高质量的消息和讨论。
2003年发生的山西繁峙矿难中记者受贿事件后，我国传媒的自律问题也被提上日程。2005年3月，中央宣传部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署联合下发了《关于新闻采编人员从业管理的规定（试行）》，标志着我国新闻职业准则正式颁布。
2007年7月8日，北京电视台生活频道披露了所谓“纸馅包子”的社会丑闻，援引“业内人士”爆的猛料：废纸箱搅碎连同肥猪肉一起制成“肉包馅”。为强化“真实性”，播出中有记者暗访的“制作过程”。此消息一出，许多网站、报纸和电视台纷纷刊播，海外媒体也抓住此事大做中国“食品问题”的文章。北京市食品安全办公室在抽检全市23家早点摊的包子后，并未发现“纸馅包子”。后经北京市有关部门联手调查，认定“纸馅包子”新闻为虚假报道，是北京台聘用人员訾北佳一手策划自编自导的。7月18日，北京电视台公开向社会道歉。随后，北京电视台领导被问责，訾北佳因犯损害商品声誉罪被判处有期徒刑1年。这一事件再次把新闻自律问题提到了公众议程，引起社会有关各方的极大关注。
笔者认为，新闻从业人员职业道德出现这样的问题主要是五个方面的原因：一是传媒的职业权利与党政机关权力的混同是滋生腐败的温床。在市场经济条件下，记者采访的“权利”中含有一定的“权力”，就可能成为行贿的对象。二是编辑部与经营部混岗容易诱发腐败。所谓“有偿新闻”便是在这种机制下产生的。三是利益驱动引发的传媒生存竞争，加剧了职业精神的淡化。四是职业精神的熏陶严重匮乏。五是缺乏具体可操作的自律规范和有效的规范执行机制。
新闻自律是新闻界缓和同国家权力的矛盾、避免直接对抗，减少同社会民众的摩擦，以利维护自身信誉与发展而采取的一种自我保护、协调的行业内部管理行为。
加强新闻自律，首先要有明确的职业准则。2005年3月22日中宣部等部门下发的《关于新闻采编人员从业管理的规定（试行）》，针对当前新闻领域职业道德中存在的问题，进一步明确了我国新闻从业人员的职业准则，为加强新闻自律提供了依据。《规定》重申了以前的一些要求，并增加了许多新的内容。如新闻报道实行“实名制”，强调文责自负；实行新闻报道“回避制度”，以及驻站记者实行8年轮换制；提出了明确的惩罚措施，“情节严重的，一律吊销记者证”；等等。把新闻职业道德用行政规章的形式加以公布，这是中国新闻自律的特色所在。
其次，提高主体自律意识。即将新闻职业道德规范内化为新闻工作者的新闻道德观念，形成职业良心、职业荣誉心和职业品德。在“内化于心”的基础上，自觉地指导自己的新闻传播活动，就是把内在的品质转化成支配客观传播行为的力量。2003年下半年开始，全国各地新闻单位广泛开展“三个代表”重要思想、马克思主义新闻观、职业精神职业道德学习教育活动。在这次活动中，按照中宣部关于弘扬职业精神、恪守职业道德、维护队伍形象的要求，《人民日报》等中央媒体联合向社会公布自律公约。2006年4月9日，千龙网等19家网站又结合网络新闻发布了自律公约，这是国内第一个针对博客网络行为的自律公约，也是规范博客网络言行的道德准绳。这些活动简称“三项学习教育活动”，主要目的是按照“三个代表”重要思想的要求，紧密联系思想实际，对照马克思主义新闻观，认真解决好对新闻工作各种各样的模糊观念和错误认识；紧密联系工作实际，对照党的路线方针政策和党对新闻宣传工作的方针原则，认真解决事业心、责任感、纪律观念等方面存在的差距和不足；紧密联系作风实际，对照职业精神、职业道德的要求，认真解决工作精神、工作状态、工作追求等世界观、人生观、价值观方面存在的错误认识和不良行为。对有偿新闻、虚假新闻、低俗之风、不良广告等问题，进行集中整改。这次活动是在政府主管领导下的新闻从业人员的自我教育活动，对于加强新闻自律具有重要意义。
再次，发挥新闻领域非政府组织的作用。非政府组织（NGO）是以民间性、志愿性、非营利性为主要特征的民间社团的概称。我国新闻界存在着媒体协会、记者协会、评议会等各类社会团体，他们是新闻界的非政府组织，具有行业自律和维护新闻界权益的功能，成为影响国际国内政策的一个非常重要的因素。据统计，我国现有新闻NGO92家，其中超过半数是2000年以后注册登记的，表明我国的新闻非政府组织处于快速发展期。但是，我国的新闻NGO组织官民两重性特征较为明显，仍然属于行政主导型，与西方NGO突出“志愿性”与“自治性”有很大差别。从运行模式看，我国新闻业NGO的运行尚不够开放、社会参与度不高。
新闻NGO在强化新闻自律方面具有不可替代的作用，也是政府治理的一个核心概念。它的作用至少有三个方面：一是制订更多不同层次、领域的新闻道德规范。美国是世界上NGO数量最多的国家，约束媒介运作的主要是种类繁多的新闻NGO及其在各自领域内量身定做的各类新闻道德信条、准则。随着我国政府管理的功能分化，新闻NGO将在此方面发挥更大作用。二是在道德层面调解各类新闻纠纷。伴随着我国新闻事业的快速发展，新闻纠纷呈上升趋势。究其原因，同业之间的激烈竞争以及记者职业采访权利与采访对象基本权利的冲突是导致矛盾的主要因素。以前新闻纠纷的解决主要靠行政手段，缺少柔性方式的补充。NGO对问题的解决不是靠强制方式，而是靠沟通、协商的方式，更容易为双方所接受。三是在更高层面构建新闻道德体系。NGO具有道德评价功能，它的约束功能是通过组织活动和特定的环境氛围培养出来的。NGO可以依靠自我构建的道德规范与信条，对新闻传播活动进行褒贬，有目的地引导新闻单位和记者追求新闻的圣德。
（三）政府公共舆论管理的效能化趋向
行政效能是指“国家机关及工作人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。”与行政效率概念相比，行政效能不仅重数量，而且重质量，是数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。行政效能概念的提出是对原有行政效率概念的发展，它适应了公众由过去的被动参与转变为主动参与的现实，是行政现代化和政治民主化的必然趋势。从2000年3月开始，为适应我国加入WTO的新形势，推进政府职能转变，切实转变政府机关工作作风和提高为人民服务质量，建设“廉洁、勤政、务实、高效”的政府机关，全国各地广泛开展政府机关效能建设活动，包括行政审批制度改革、建立行政投诉中心、实行政务公开、推行集中办公制度等。
在政府公共舆论管理中引入行政效能建设具有重要意义。作为一项原则，行政效能应该涵盖政府管理活动的一切领域，当然也包括政府对公共舆论的管理和引导。当然，由于公共舆论属于意识范畴，它的成效不会像经济社会的其他领域那么立竿见影，它的效果显现具有一定的滞后性。另外，就是对其难以形成客观评价标准。正因为如此，对政府公共舆论管理效果的评价往往陷入“自我评价、自我欣赏、自我陶醉”的怪圈之中。说起来总是形势大好、成效显著，但实际效果究竟如何，没有人说得清楚。在公共舆论管理领域导入效能概念，就是要求政府公共舆论管理也要讲究投入和产出之比，也要注重效果和效益情况，也要实现数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。目前，各种先进的调查手法和技术为衡量公共舆论管理的效果、效益提供了必要条件。国内不少研究机构在这方面进行了有益的探索。政府公共舆论管理效能化，就是要改变“只管耕耘、不问收获”，只讲做了什么，而不考虑结果如何的状态；就是要改变把公众作为管理对象的传统思维，充分发挥公众的舆论主体作用，吸引公众的广泛参与，把人民群众满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护作为“第一信号”；就是要尊重政府舆论管理的客观规律、新闻传播规律、受众接受规律和心理规律，从而提高政府的舆论影响能力和水平。
我们认为，舆论影响能力是衡量政府公共舆论管理效率、效益的核心指标之一。如果说，民主化和法制化是政府公共舆论管理的“价值”指标的话，那么，舆论影响力则是政府公共舆论管理所追求的“功效”指标。在国内，一般是指舆论引导的效果，包括政治性目的和社会性目的两个方面。这也是世界各国政府的共同做法和追求。“在今天的开放环境与信息全球流动的条件下，要想有效应对人们的思想意识多元化，要想努力保持并增强主流意识形态的影响力，作为执政党，中国共产党必须进一步增强传媒运用能力和舆论影响能力。”所谓传媒运用能力，“是指执政党能够有效运用法律、行政、科技等传统手段或直接手段，及信息提供、线索引导、信息控制、特殊影响等新兴或间接手段，有效地发挥所直接隶属、控制的传媒的影响力，有效地利用国际传媒等的影响力，从而实现传播主张、体现意志、争取人心、配置资源、塑造环境、引导力量的目的。”而舆论影响力则是指“通过信息选择、处理、提供及分析、判断、见识等手段，影响新闻舆论的倾向、力度及构成，进而影响社会舆论场、群体舆论场、特别是人们的口头舆论场，从而实现影响人们的认识和行为的能力。”
我们党历来重视宣传舆论工作，这是我们党宝贵的政治优势，也积累了丰富的经验。但是，经济基础、体制环境、社会条件和传播手段的深刻变化，使得宣传舆论工作的环境、任务、内容、渠道和对象都发生了很大变化。新技术手段的广泛应用，使得人们接受信息的方式、方法和手段发生了很大变化。特别是网络、手机等新兴信息传播渠道迅速兴起，既为宣传思想工作提供了新的手段和途径，同时也对党报、党刊、电台、电视台等传统主流媒体影响产生了冲击，对传统的管理方式提出了挑战。宣传思想工作还缺乏适应性和主动性，工作覆盖不到位、针对性不强、方法手段滞后，基层思想政治工作薄弱等问题日益突显。如何解放思想、与时俱进，强化创新意识，跟上时代发展的步伐，准确把握新形势下宣传思想工作的特点和规律，在内容、方法、手段和机制等方面积极探索创新，采用新技术，开辟新渠道，占领新阵地，进一步增强针对性、实效性和吸引力、感染力，是宣传思想工作必须认真解决的重大问题。
从比较的角度看，中国的舆论引导方式主要是以直接引导和显性引导为主，而西方的舆论引导主要以间接引导和隐性引导为主。由于中国共产党在中国的执政地位及其对大众媒介的绝对的控制，这就使得大众媒介似乎是“被有意地安排作为社会教化的工具”，从邓小平主张的“灵魂工程师”到培养“四有”新人，就可以看出大众媒介作为舆论引导手段被政治系统有意识地利用着。反过来看，西方尤其是美国，由于其传统的价值观强调媒介的独立、自主，来自政府、政党及资本的控制是以“看不见的手”的形式出现的，所以表面看来，西方的大众媒介“是在无意识之中起着类似教师的作用”；或者说，美国等西方国家的舆论引导“较少地直接利用媒介”。也就是说，中国的舆论引导更多的是运用“看得见的手”，而西方更多的是运用“看不见的手”。
当前，我国在舆论引导方面，主要存在以下一些缺憾：其一，舆论引导忽视群众的需要。正如原新华社总编南振中所分析的那样：“在一些问题上，我们想说的事情人民群众不太感兴趣；人民群众痛切感受到而议论纷纷的事情，新闻报道又很少见到，或者虽有报道，但与人民群众关心的程度相差甚远。”“对人民群众的正确舆论，主流媒体没有及时给予肯定和支持；对一些模糊的认识，主流媒体没有及时给予解释和疏导；对一段时间内出现的影响社会稳定的错讹流言、传闻，主流媒体没有及时给予澄清。”其二，接踵而至的“宣传战役”、倾盆大雨式的“宣传声势”，忽视了现代社会的实际需要和社会成员的兴趣特点，预支了社会学意义上的“社会动员”的真正效果，一定程度上形成了受众的逆反心理。其三，对社会热点难点问题不是积极深入地研究、引导，而是采取消极回避态度或大而化之地空洞说教，从而放弃了引导舆论的主动权，缺乏针对性和有效性。其四，新闻宣传在理念上陷入了“非黑即白”、简单片面的思维定式，顾其一点，不及其余。宣传成绩则掩盖问题，揭露问题则一无是处，因此在群众中导致“以偏概全”的感觉和“墙内开花墙外香”的现象。其五，报道形式缺乏创新、可读性不强，和广大群众实际需求存在隔膜。
我国的舆论引导工作进入了一个需要在继承基础上进行创新的阶段，民主化和法制化管理也是其中的必备要素。此外，从方式手段的角度，还应考虑如下几个方面：
1.尊重新闻规律，建立政府与媒体间的和谐关系
正确的舆论引导是党和政府按照新闻规律对社会发生的事，用历史的、辩证的、发展的观点来分析，以客观的新闻报道，正确阐述党和国家的方针政策，对社会舆论加以引导，以使反映的舆论更符合实际，符合党和人民的根本利益，符合社会发展的总趋势。
作为政府舆论引导中介的媒体，要想起到良好的舆论引导效果，首先必须尊重新闻规律，尤其是客观性规律。客观性是新闻的生命，是新闻发挥“社会公器”作用，赢得社会公信力的基础。不遵循客观性原则的新闻，是不会被公众所接受的，更无法达到引导舆论的效果。李良荣认为，媒介是由人操纵的，新闻是由人来采访、报道、编辑的。人是社会的人，是有自身利益和自我意识的人，不管出于自觉或是自发，都将对新闻报道产生影响，存在着以主观意志曲解或代替客观事实的危险。新闻的客观性正是为了解决上述问题而提出的，“以确保新闻的全面、真实，同时也保证不同的意见得以公平地呈现。”客观性原则包括五项准则：平衡、公正、不存在偏见、准确和中立。美国学者班尼特则认为，客观性主要包括公正、平衡和真实。笔者认为，真实是最基本、最起码的要求，而公正、平衡相对则是更高的要求。客观性，既是新闻规律，也是新闻工作者的职业道德。
马克思主义新闻观历来强调真实是报刊的本质。马克思说：“人民知道，报刊尽管受到敌意和轻率的毒素的毒害，但报刊的本质总是真实和纯洁的，这种毒素会在报刊的永不停息的滚滚激流中变成真理和强身健体的饮料。”马克思还指出，“根据事实来描写事实”还是“根据希望来描写事实”是衡量“好报刊”还是“坏报刊”的标准。新闻的正确导向来源于新闻真实的力量，离开了真实的报道，新闻就失去了导向的基础。马克思主义新闻观还强调，新闻是事实的报道，不是空洞的议论。马克思说：“少发些不着边际的空论，少唱些高调，少来些自我欣赏，多说些明确的意见，多注意一些具体的现实，多提供一些具体的知识。”
大众媒介引导社会舆论的唯一法宝是社会信息。从舆论导向上讲，只有提供全面、丰富的信息，人们在许多见解的鉴别中才能形成正确的意见。美国新闻学者约斯特指出，“新闻本身就是一个重要而基本的创造舆论的因素，一切对时事的意见实质都是以新闻为基础。在信息时代已经到来的今天，只有打破信息封闭状态，扩大新闻报道的信息量，才能使各类新闻工具传播大量有价值的消息和意见，才能适应社会不断变革而需要的正确舆论。”
新闻的倾向性与客观性，两者是统一的，统一的基础就在于新闻实践。因为在新闻实践中，只注意倾向而不讲客观性，新闻就失去了生命，既然没有生命，谈何倾向性，即使再讲倾向性，也没有实际效果。反之，鼓吹单纯的“客观性”，否认倾向性也只能是虚伪的，或者说是空想。李普曼通过对社会认知和舆论形成的分析，摧毁了“意见自由市场”的民主假设，他认为，无论社会公众还是大众传媒的从业者，都是“成见”或者“刻板印象”（stereotype）的囚徒。李普曼坚定地认为，“西方民主的危机是新闻业的危机”，由于“那些无法深刻理解周围环境中的相关事件的人，不可避免地成为煽动和宣传的牺牲品”。尽管如此，李普曼还认为，虽然客观性理念有其内在的缺陷，但是彻底抛弃客观性原理是不可取的，它就如同医生抛弃希波拉底的宣言一样将使新闻业丧失存在的根基。
2.主动设置议程，进一步完善政府信息发布制度
就世界范围而言，政府新闻发言人和发布会制度早已是“国际惯例”。它是民主政治和信息公开的产物，是社会进步的表现。19世纪20年代，美国普通民众获得了选举权；30年代，便士报诞生。新闻发言人正是诞生在这样一个政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。安德鲁·杰克逊是最早聘用总统新闻发言人的美国总统。新闻发布会是通过主动设置议程而引导舆论的一种机制。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布中国建立新闻发言人制度。
新闻发言人制度的建立是对传统的舆论管理行为的超越。在传统的宣传体制下，突发事件、重要会议或其他重要新闻事件的报道，政府是通过看得见的一只手来进行调控的。新闻发言人制度则是通过政府主动向媒体提供信息的方式来巧妙地影响和引导媒体与国内外舆论，为国内外舆论设置议程。“通过新闻发布机制和危机应对机制，巧妙运用传播技巧，政府能够转移媒体的关注领域与视点，使媒体自觉自愿地围绕党和政府所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪，这就能使政府站在舆论阵地的制高点，调控社会朝进步方向发展的趋势与节奏。”
有学者认为“新闻官通常能成为新闻的第一定义者”，政府往往能成为新闻的“第一定义者”，尤其是在突发事件中。但要做到这一点，其先决条件是政府必须主动出击。有学者统计，白宫平均每天要发布六条新闻稿，关于政府任免、政策等，而每天却有不止一场各种正式或非正式的新闻发布会。据统计，美国各级政府大约有四万多名新闻发言人。来自政府的消息都有着天生的权威性，是民众最想知道的，只要主动出击就能占得引导舆论的先机。一项调查表明，每周看电视30个小时的人所形成的对事情的认识与他所看的电视呈现的画面是一致的。在当前这种全球化的新闻传播环境下，任何试图隐瞒、迟报、漏报真实情况的行为最终都不可能带来好的结果。丧失了先机，再想引导舆论，不仅要花费更高的代价，而且还不一定能取得理想效果。
加强和改善新闻发言人制度，有利于增强政府塑造舆论的能力。新闻发言人制度迅速及时地发布信息，传递各部门的工作近况和政府的大政方针，并且在突发事件的报道中及时澄清事实真相，有效地防止了谣言的散布，使公众更加了解政府的运作规律、情况和工作成绩，理解各机构的现实困难和解决办法，充分调动起广大人民群众参政议政的热情，在公众面前树立起政府政务公开、透明的民主政治形象。新闻发言人通过向媒体准确且有效地传达政府的立场和政策，引导媒体作有利于政府的报道，有利于稳定社会舆论。它还可以通过及时收集媒体的意见，并告知相关政府官员，使政府做出及时反应，建议政府应该为媒体提供哪些信息从而来满足媒体的报道需求，也有利于提高政府的执政效率和效果。在新闻发布会上，通过发言人的情况介绍和与记者之间的问答，政府的方针政策通过媒体传达给公众，公众的意见要求通过媒介反馈给政府，这种双向交流体现了政府与公民间的互动，最终使政府塑造出高效、亲民、开放的形象。
由于我国新闻发布制度建立的时间比较短，所以还存在制度不健全、人员不专一、业务不熟悉、主动性不强、发布不及时等诸多问题。首先，思想上不够重视。比如，2004年12月29日，国务院新闻办公布国务院62个部委75位新闻发言人的名字和联系电话。但是，当天有记者拨打了14个部委的电话均未能找到发言人进行采访。其次，新闻发言人大多身兼要职，没有实现职业化。有人担忧，让相当级别的官员任新闻发言人，会使新闻发言人制度变得官位浓厚。在官位思想和本位主义的主导下，新闻发言人将背离发言这一最终目的，滋生特权思想，远离媒体和公众。再次，有些专家担心新闻发言人制度会导致信息垄断。专家分析，新闻发言人面对记者的提问，实质是一种社会质疑，一种有限的双向沟通，因而这种对话多少具有一些公开监督的性质。其中，发言人“说什么”、“说多少”是难以界定的，这就容易形成信息垄断或者失语症。第四，政府新闻发布需要相关的法律相配套。
完善中国的政府新闻发布制度尚有一段很长的路要走。结合专家学者的意见，需要在以下几方面进行努力：其一，减少“信息不对称”，新闻发言人不能报喜不报忧。其二，新闻发言人要有一套完善的危机应对机制。对于突发事件和重大灾难、灾害、事故等敏感问题，新闻发言人的“发言”一定要及时、客观。其三，政府新闻发言人制度不能代替记者的采访。在建立新闻发言人制度的同时，也要更好地保障新闻媒体的采访权利。其四，加强政府与媒介、公众的沟通。尽量少一点“无可奉告”。政府新闻发言人在传播中应该注意形象，要富有人情味，体现新闻发布的个性并提升其价值层次。其五，新闻发言人的设立要因地、因部门制宜，不宜过多过滥。
3.建立民意搜集与反映机制，在动态变化中引导舆论
“知彼知己”，是提高政府舆论引导力和影响力的前提。因为理想的政府议程设置应该是政策议程、媒体议程和公共议程三者的统一，即把政府想要说的、媒体感兴趣的和公众关心的统一起来，只有这样才能达到最佳的引导效果。
现实生活中，政府舆论引导存在的一个突出问题就是媒体议程和公众议程的脱节，实质是政府议程和公众议程的脱节。而解决这一问题的关键就是政府和媒体应该了解民间舆论的实际，亦即了解和掌握民意。了解掌握民意，渠道是多方面的，其中，民意调查是不可缺少的一个重要渠道。
现代意义上的民意调查发源于美国。在美国，民意调查可谓无处不在，不仅包括政治方面，也包括经济和文化方面。美国的民意调查起源于他们的总统选举，现已渗透到社会生活的各个方面，运用十分广泛。为了获悉公众在某些问题上的想法，并且左右或改变这些想法，美国的各级政府和一些相关机构不惜花巨资开展各类民意调查。每年，美国花在民意调查上的费用有数十亿美元。美国最早的民意调查出现在1810年。当时，美国《北卡罗来纳明星报》两位编辑汉德森和琼斯所做的民意调查，被认为是第一次民意调查。不过真正具有现代意义的民意调查产生于1824年，美国《哈里斯堡宾州人报》的记者走上大街向过路人询问：是愿意选亚当斯当总统，还是杰克逊当总统，然后将询问的结果进行计算并发表。美国著名的民意调查机构有盖洛普美国公众研究所、路易斯·哈里斯民意调查公司和罗珀旗下的公司等。还有许多新闻媒体创办的和大约200多家私人民意调查机构。美国最精确的民意调查是关于总统大选，其准确性高达95%，误差率仅为2.2%左右。
1986年以前，中国政府基本没有系统的利用民意进行评价的机制，所有的政务信息依赖行政系统内部自下而上的报告机制。1986-1992年开始出现了在政府内部自己利用传统网络和自己研究人员进行的民意测验，集中于少数经济和人事改革政策问题。1992年以后，民意研究有了较快发展：中国政府进行民意测验的数量开始增加，内容也更广泛；允许民间独立机构合法注册并从事民意调查工作；媒体开始大量使用民意调查结果；政府与民间调查机构开始进行合作研究与评价。目前，中国的民意调查重点主要集中在投资环境分析、政府施政议程、政府表现的公众评价、公共政策选择、社会群体发展、公众生活满意度等方面。
民意调查在舆论引导中的功能集中表现在：其一，它能迅速反映公众关心的热点问题。所谓社会热点，实际上是一种在一定时间和地域范围内，由于某种社会波动或变化对人们的生活造成重要影响，并由此而引起人们深切关注的一种社会现象。社会热点具有感染力强、流行范围广、扩散速度快、受影响人群大的特点，是舆论引导必须关注的重点。在这方面，民意调查不仅来得快，而且所得资料可信度高，就可以为舆论引导提供重要参考。例如，有关机构对我国物价、住房制度改革、社会治安、商业投资等热点问题的调查，都取得了很好的成效。其二，民意调查能够反映舆论总体情况。以样本推论总体，是民意调查的一项重要功能。美国民意调查专家乔治·盖洛普认为，只要采用科学的抽样方法，那么，当样本数量达到一定规模时，就能较好地反映总体的状况。民意调查的结果分析还能够科学预测发展趋势。民意调查不仅是为了认识某种社会舆论、大众心态等的历史和现状，更重要的是在于关注其未来结局，预测发展趋势。
近年来，作为中国舆论导向主管部门——中宣部也非常重视民意调查。比如，2005年，中宣部会同国家统计局在全国范围开展了“社会各阶层思想动态调查”。调查选择了全国六大区有代表性的天津、山西等12个省（市），对随机抽样中的12000名调查对象进行入户调查。这是第一次全面了解人们思想状况的问卷调查。这次调查的结果，为公共舆论管理和引导提供了科学的参考依据。调查显示，当前社会各阶层思想状况呈现积极健康向上的态势，加强舆论引导面临着较好的基础。调查显示，马克思列宁主义依然是当今中国最具影响力的信仰，党和国家基本政治、经济制度和大政方针得到大多数人的认同，新一届党中央推进经济社会发展的重要决策部署得到广泛拥护，大多数人满意当前的生活状况并具有理性积极的生活态度，宣传思想战线的重点工作和重要举措得到较高评价。在宣传思想工作中，给人“印象最深、影响最大、效果最好”前三位的是“典型宣传”（52.5%）、“群众性文化活动”（41.9%）和“舆论监督”（40.0%），其次是“形势任务教育”、“理论宣传”、“未成年人思想道德教育”，选择率均超过30%。公众对宣传思想内容和形式的需求更加务实。在众多信息中，38.4%的人表示最希望了解“国家政策”。
调查还显示，当前社会各阶层思想状况较为复杂。人们信仰“多样”、“多元”的特征十分明显，人们对完善基本政治制度、经济制度、加快民主法制建设的认识参差不齐，对国家发展的信心、对党和政府的信任存在较大差异。在舆论引导方面，多数人认为，媒体最需要解决的问题：第一位的是制止“虚假新闻”，其次是“第一时间发布重要信息”和“增强可读性、亲和力”。人们对互联网上出现的问题反映比较强烈，49.1%的居民认为“黄色内容泛滥”是互联网信息传播过程中存在的主要问题。排在前三位的另两项分别是“垃圾信息问题严重”和“网吧管理漏洞大”，选择比例均超过四成。
党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，明确提出“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通民意反映渠道。”中宣部专门成立了舆情信息局。近期，他们主持编写了《舆情信息汇集分析机制研究》和《舆情信息工作概论》，为加强舆论管理机关的舆论信息工作提供了理论和实践指导。
在肯定民意调查准确反映舆论，从而有利于增强舆论引导的针对性、有效性的同时，学者也提出了一些不同看法。有学者认为，“民意调查除了反映民意外，还有一个重要功能，即民意调查可以引导公众去关心什么议题，从而达到塑造民意的目的。”“特别是以全民为对象做民意调查，有时不是探询民意，而是制造民意。”其次，就是民意的不可控的缺陷。因为民意是有自己意志的，能够在突发事件的影响下迅速转变，具有变动性的特征。比如，1991年海湾战争前，美国的舆论还一致，然而一旦战争爆发，美国人便强烈地支持布什总统的政策。再次，就是媒体的介入极大地加强了民意调查对政治经济生活的影响，但在媒体与民意测验机构的合作中，媒体的需求常常压倒民意调查机构的需求。比如，CNN很少报道《纽约时报》或其他机构的民意测验，“其结果是民众被剥夺了权衡内部民意调查与竞争对手进行的类似民意调查孰优孰劣的机会，因而也就无法得出更客观和公正的结论，这是导致民意调查危机的原因之一。”
人们对民意调查所体现的“民意”有三种看法：一是认为民主政治最直接地体现在民意调查的广泛运用中，尽管民意调查有许多不尽如人意的地方，但目前找不出比民意测验更加科学、公正、广泛、便捷反映“民意”的替代方法。因此，总体上说，民意调查能够反映真实的民意。二是主张对民意调查进行区分，有的能代表民意，有的则不能，这取决于委托人与被委托人之间是否存在利益关系。三是完全否认民意调查对“民意”的代表，认为真正代表民意的只有大众传媒。实际上，民意调查是否能反映“民意”，取决于专业能力与专业伦理两个方面。其中，专业能力是指调查过程中所涉及的问卷设计、抽样方式与实施调查等技术问题。专业伦理是指从事民调工作者必须持客观与中立的立场来进行民意调查。
总体而言，在政府公共舆论管理中引入民意调查的方法，反映了以科学化、效能化为取向的内在意识，客观上只有通过民意调查等了解民意的渠道，才能搜集到真实的舆论表现，才能改变政府一厢情愿并以“灌输”为特征的舆论宣传方式，使政府舆论宣传与公众舆论产生共鸣，从而提高政府的舆论执政能力。
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