一、关于国有资产经营战略的调整
（一）国有资产经营形式：股权与债权
目前有关国有资产经营形式的主导思路是将国有资产变为对企业的股权，国家通过对股权的管理和经营行使资产所有者的权利和职能。我们认为，国有资产的经营应采取股权和债权两种形式，而不应该是股权一种形式，并由此出发对国有资产经营公司的资产结构提出一些具体设想。由于我们的思路与流行的思路有很大的不同，有必要在此详细说明。
在市场经济中，资本所有者与作为“法人”的企业之间的交易关系是通过融资形式来实现的。不同的融资形式对应着不同的收入索取权和控制权。股票和债券是两种典型的融资形式，二者的差别主要表现在收入索取权和控制权安排的不同。在债权交易合同中，资本所有者享有合同规定的固定收益权，正常情况下不承担企业经营风险，相应地，也不拥有对企业经营的监督控制权；相反，在股票合同交易中，资本所有者只对企业收入在扣除各种固定的合同支付后的剩余享有索取权，承担经营风险，相应地也享有对企业的监督控制权。当然，债权与股权的这种区别只是相对的。当企业资产不足以支付债务本金和利息（即企业处于破产状态）时，债权人就成为事实上的剩余索取者，有权接管对企业的控制。从这个意义上讲，企业的所有权是一种状态依存所有权：当企业能正常支付债务的情况下，股东是企业的所有者；当企业不能支付债务时，债权人就成为企业的所有者。
国家作为股东面临的一个主要问题是，它难以解决我国经济体制中长期存在的一个根深蒂固的问题，即权力与责任的不对称。国家的股东职能只能通过国有资产经营公司来行使，国有资产经营公司的经理人员虽然在很大程度上享有对企业的控制权，但并不承担经营风险，因为他们并不是实际上的剩余索取者，从而不可能像真正的股东那样去行为。解决这种权力与责任不对称的问题当然可以从两个角度考虑，一是增加责任，二是减少权力。但是，无论从理论上讲还是从实际经验看，增加责任是难以奏效的，因为我们总不可能把国有资产经营公司的经理人员变成剩余索取者。因此，解决问题的出路主要应在减少权力方面去寻找。我们认为，债权合同是约束国有资产经营公司经理人员的有效途径。具体来讲，由于以下四方面的原因，我们认为，将国有资产（至少部分地）变为债权是可取的。
1．将国有资产变为债权有利于保证国有资产的安全稳定增值国家作为资产所有者，首先应该考虑的是选择最有效的资本持有形式以实现国有资产的安全稳定增值，而不是其他。这就如同个人一样，口袋里有了钱，究竟是把钱存入银行，还是购买股票，或者直接投资办厂，首先要考虑的是何种方式最有利于以较小的风险获得最大的期望收益，而不是投资方式本身。投资方式之所以重要，是因为不同的投资方式对应着不同的监督成本和期望收益。当国家作为“股东”领取剩余收入时，它必须承担相应的监督控制职能，否则，国家的剩余索取权就不可能真正有效，而在信息不完全的情况下，国家监督企业是一项成本很高、收益很低的活动。监督之所以必要，是因为企业经理人员不仅可以通过偷懒的办法减少企业盈利的可能性和盈利的多少，而且因为经理人员可以通过内部消费、做假账等办法隐瞒利润甚至将盈利报成亏损。经验证明，国家作为剩余索取者是很难不被企业经理欺骗的。相反，当国家作为债权人时，它是领取固定收入的一个“后备所有者”，在正常情况下，国家无须从事费时费力的监督工作，而把这项工作委托给其他资本所有者（真正承担风险的股东）；只有当企业宣布无力支付国家应领取的固定收入时，国家才接管监督职能（检查企业是否真的无力支付及确定在企业确实无力支付时是否应该清算）。只要企业的负债率不超过某个临界值，国家作为资本所有者是可以旱涝保收的。
上述观点可以用一个例子来说明。假设企业可能实现的收入在0—100之间，债务支出为40，收入低于40的可能性为5%（即大于40的可能性为95%）。那么，作为债权人，国家的收入在95%的程度上得到保证，只要企业能支付国家的40，国家就无需过问企业的实际盈利是多少，因为盈利多少是股东的事，与作为债权人的国家无关。此时，只要实际收入超过40，企业一般也没有积极性谎称低于40，因为它知道这样做会诱发国家来检查，最后原形毕露，得不偿失。相反，如果国家作为股东，它必须每时每刻对企业盈利实施检查，比如说，即使企业报告收入是90，国家还得过问一下究竟是90还是91或92等等，否则的话，企业就有可能把90说成是40（刚够债务人的索取），从而偷偷地消费掉剩余的50，使国家一分也得不到。在上述例子中，我们假定各种收入水平出现的概率是独立于经营者的经营努力的，事实上，这个假设是不成立的。一般来说，经营者工作越努力，高收入出现的可能性就越大。在这种情况下，作为股东的国家不仅要防止企业经营者事后低报收入，还要督促经营者事前努力工作；而作为债权人的国家，则无需在这方面多花心思，因为偷懒会增大企业破产的可能性，而破产对经营者是一种惩罚。
应该指出的是，股东对经理监督的有效性不仅依赖于监督所需要的信息，而且依赖于监督者的积极性，而信息本身在很大程度上是内生的，它依赖于监督者监督的积极性。由于国有资产经营公司的经理人员本身并不是企业的剩余索取者，他们监督的积极性不可能很高，使得国家作为股东的监督职能不可能有效实施。改革过程中出现的某种形式的内部人控制的现象就证明了这一点。
“资产经营责任制”是国有企业改革中被反复提出的方案，但一直没能有效实施，主要原因是没有找到一种好的形式。我们认为，债务合同是最彻底、最有效的资产经营责任制。在债务合同下，比如说，年利率为10%的1亿元负债，每年要支付1000万元的利息，到期要偿还1亿元的本金，否则，债权人就可以申请让企业破产；相比之下，股本合同则没有这样的约束力，即使没有盈利，企业仍可以继续存在下去。换言之，与股权相比，债权是对经理更强的约束形式。现代企业理论证明，与债务相联系的破产机制能有效地促使经理人员更努力工作、减少资金的浪费性投资。
2．债权有助于从根本上解决政资不分、政企不分解决政企不分、政资不分是企业改革的主要目标之一，但国家作为股东可能无助于这个目标的实现，更有可能出现的情况是，过去的“婆婆”变成“婆婆加老板”，使原有的“政企不分”变成更为严重的“政资不分”。上海进行的现代企业制度试点就说明了这一点。国有资产经营公司作为股东代表，自然要行使对企业的监督控制职能。问题是，国资公司的官员虽然在很大程度上享有对企业的最终控制权，但不是企业的最终剩余索取者和风险承担者，从而不可能像真正的股东那样从资产增值的角度监督控制企业，如同一匹马不会由于背上画上白道道就变成斑马一样。设想通过现代公司的“所有权与经营权”的分离来达到“政企分开”是不现实的。在现代公司中，股东—董事会—经理之间的契约是一种不完全契约，他们之间的权力界定不可能很清楚，或者说，总是有一块模糊带，实际的权力界定是各方理性选择的结果。由于国资公司的官员不是真正的股东，他们对企业经营的“理性”干预与一个真正的股东的最优选择很不相同。他们可能与企业内部人相互勾结导致事实上的“内部人控制”，损害国家利益，也可能越过边界随意干涉、侵害企业经理的经营自主权，因为他们对自己行为的后果并不承担实际的责任。
我们认为，将国有资产变成债权是解决“政企不分”、“政资不分”的最有效办法。债务合同给国有资产经营公司一个明确的干涉界线：正常情况下（即企业能偿还负债），不进行干涉；但当企业不能偿还国家的债务时，进行干涉。这时，由于国家有“相机干涉权”，企业经理避免干涉的唯一办法是努力工作以不拖欠国家的债。
3．将国有资产变成股权不利于职业化企业家队伍的形成企业制度主要要解决两个问题：一是最大可能地调动企业成员（特别是经营者）的积极性；二是保证最有经营才能的人占据经营者岗位。中国过去15年的企业改革在解决第一个问题上是相对成功的，但在解决第二个问题上是不成功的。迄今为止，绝大多数国有企业的经理人员仍然是由政府主管部门和组织部门任命，而不是由真正承担风险的资本所有者从经营者市场上选择，这就不可能保证把社会中最具有经营才能的人选择到经营者岗位。这是国有企业下一步改革要解决的问题。
现代企业理论证明，企业的剩余索取权与最终控制权应该统一，即风险承担与投票权应该对应。这里，最终控制权（或投票权）指的是选择经营者的权利。如果最终控制权与投票权不对应，控制权就成为一种“廉价投票权”，即拥有投票权的人并不对投票的后果承担责任。“廉价投票权”的后果是，一些并不具有经营才能但偏好于“控制”（因为控制本身带来非货币个人好处）的人可以通过贿赂拥有投票权的人来取得经营者岗位。如果剩余索取权与投票权是统一的，只有真正具有企业家才能的人才能出得起这种贿赂。
上述理论可以用一个例子来说明。设想一个农民的所得与谁当县长没有多大关系，那么，谁当县长对农民来说是一件无所谓的事。这时，如果让农民拥有选县长的投票权，某些能力平平但特别想当官的人就可以用5元钱甚至递上一支烟买农民的选票，当上县长。农民的投票权就是一种“廉价投票权”。相反，如果农民的所得与县长的能力高度相关，比如说，一个高能力的县长带给农民的预期收入是1000，而一个低能力的县长带给农民的收入是5，谁当县长对农民来说就是一件利益相关的事情。此时，农民的投票权是一种昂贵投票权，那些能力平平但特别想当官的人是不大可能贿赂得起农民的（贿赂价格不会低于1000），农民会选择他们认为最有能力的人当县长。
上述理论可以解释为什么在企业正常经营的情况下，股东拥有投票权而债权人没有投票权，也可以解释为什么当企业资不抵债时，债权人就要接管企业。
当国有资产变成股权时，国家承担经营风险，自然应该拥有选择经营者的权利（投票权）。问题是，代理国家行使股东职能的国资公司的经理人员并不承担经营风险，他们手中的投票权实际上是一种“廉价投票权”；他们拥有选择经营者的权利，但并不承担选择的后果，因而不可能真正按照经营才能而不是其他什么标准选择经营者，真正的企业家队伍不可能形成。相反，当国有资产变成债权时，那些真正承担经营风险的股东会选出他们认为最有经营才能的人来经营企业，不会仅仅因为个人好恶而把真正有才能的人拉下马。
4．将国有资产变为债权有助于防止腐败行为
与国有股权相联系的腐败行为有两类：一是在任的企业经理人员为了保住位置和想当经理的人为了得到位置而收买国有资产经营公司官员手中的“廉价投票权”；二是这些官员在股票市场上与私人股民相勾结，贱卖贵买，中饱私囊。将官员资产变成债权有助于解决这两类腐败。
（二）关于国有企业的分类处理
我们说将国有资产变为债权比变为股权更为可取，并不意味着国家在任何时点上任何行业都不应该持有股票。对于那些关系到国家安全的行业及垄断性行业，国家作为股东不仅是必要的，而且是可行的。另外，在过渡期间，当其他资本所有者作为股东补位以前，国家在某些大企业当一段时间“看守人”也是不可避免的。
为此，我们建议将目前的国有企业划分为两类：一类是国家应当进行股权投资的企业，另一类是国家不应进行股权投资的企业。第一类主要包括一些对国家安全和国计民生关系重大的企业、垄断性行业的企业及各主要工业部门的特大型企业。这类企业数量少，相对集中，便于监督控制。国家应将这类企业中的国有资产的一部分作为股权来经营，以便保持对这类企业的控制。这类企业的另一部分国有资产则可以作为债权来经营。第二类企业包括竞争性行业的绝大多数中小企业。这类企业数量多，监督困难。国家原则上不对这些企业进行股权投资。这类企业中现有的国有资产全部转变为债权，国家与这类企业的关系只是债权人与债务人的关系（后面我们将谈到，如果将债权资产委托给中介机构经营，国家与企业之间连直接的债权债务关系也不存在）。
我们认为，将绝大部分企业的国有资产作为债权来经营，不仅有利于节约总监督成本，而且有利于国家集中精力当好少数大企业的“股东”。
（三）关于授权经营和委托经营
为了使国有资产管理体制能有效运转，减少官僚主义，国有资产经营机构必须少而精。为此，我们建议，国有资产应由两类机构来经营：一类是国家授权的经营机构（授权经营机构），另一类是国家委托经营国有资产的金融中介机构（委托经营机构）。授权经营机构即通常所说的国有资产经营公司或称投资主体，是国有独资公司，其经营范围主要是作为股权的国有资产和少数国家持股企业的作为债权的国有资产。委托经营机构可以是国家银行，也可以是非国有的其他金融机构（如投资公司）。我们建议将所有国家不持股的企业的所有国有债权委托给这些机构经营。国有资产管理委员会与授权经营机构之间是上下级关系，而与委托经营机构之间是市场化的委托—代理关系。
我们设想，将绝大部分债权形式的国有资产委托给金融中介机构经营后，国有资产经营公司的数量可以大大减少，有100家左右即可，可以由国有资产管理委员会直接控制，无需中间环节。
（四）关于分级所有
国有资产管理体制改革涉及的一个重要问题是如何在中央和地方之间界定产权（收益索取权和控制权）。在这个问题上，目前主要有两种主张。一种主张是国有资产实行中央统一所有，各级政府分级管理（当然，在如何“分级管理”的问题上仍有不同意见）；另一种意见主张国有资产实行分级所有。我们倾向于第二种主张，理由如下：第一，经过十几年的体制改革，国有资产实际上已经形成分级所有的格局，国有企业的中央所有和地方所有并存已是一个事实，实行国有资产的分级所有只是对这一既成事实的法律化，阻力小，改革容易进行；相反，若实行统一所有，必将打破现有的利益格局，阻力大，改革的难度要大得多。中国改革成功的一条重要经验就是承认既得利益，这条经验对国有资产管理体制改革仍然是适用的。第二，分级所有有利于调动地方的积极性，节约监督成本，简化体制设计。中国这么大，国有资产如此之多，没有地方的积极性是不可能管好的。实行分级所有，中央只管中央的国有资产，地方公有资产由地方自己管理，管理体制设计要容易得多。相反，实行统一所有，中央要设计一个统一的国有资产管理体制，成本高，难度大，最后还得委托给地方管。当然，如果统一所有只是形式上的，与分级所有没有多大的差别，问题是形式上的统一所有也会导致地方政府心目中的所有权不确定性，从而产生地方政府行为的短期化。目前地方政府加速出售国有企业的一个重要原因就是害怕中央收权，卖了得来的钱是自己的，而留下来则可能变成中央的，所以，最优的决策是卖。
实行分级管理，首先要在各级政府之间划分产权。我们主张，按现行财政隶属关系归地方管辖的企业的国有资产原则上界定为地方公有资产，但一些大型企业的国有资产要在各级政府之间进行分割，即以企业的总资本为100，中央和地方各占多大比例，同一企业内，既有中央的资产，也有地方的资产。现有的国有资产存量在中央和地方之间的划分确定之后，由地方财政资金投资形成的资产界定为地方公有资产，但对现有的国有资产存量，不宜再追溯投资资金的来源。地方公有资产的所有权由地方行使。
资产界定后，中央的国有资产由中央的国有资产管理委员会来管理（通过委托经营和授权经营两种方式），地方的公有资产由地方的公有资产管理委员会来管理，国有资产委员会和地方公有资产管理委员会之间没有行政隶属关系。目前各地成立的国有资产管理委员会应转变为（地方）公有资产管理委员会。地方公有资产如何管理原则上由地方政府自己决定。本文讨论的主要是中央的国有资产管理体制问题，但其基本原则也适用于地方公有资产管理的体制。
二、关于国有资产管理委员会
为实现国家的社会行政管理职能与国有资产管理职能分开，一个起码的步骤是把目前分散在各个政府部门的所有者职能集中起来，交给一个不行使社会行政管理职能的部门来行使。这个部门就是国家的国有资产管理委员会。因此，国有资产管理委员会的设立不是一项普通的机构变动，而是为建立市场经济体制和现代企业制度所必需的一个关键性步骤。不迈出这一步，就很难实现政企分开；政企不分开，企业改革就不可能有实质性进展。
在关于国有资产管理委员会的问题上，现在的分歧主要是国有资产管理委员会应该隶属于谁，是国务院还是人大？但我们认为，这个问题并不是原则性的，重要的是要有法律上的独立地位，不承担社会行政管理职能，专职于国有资产管理工作。为了不出现两个“政府”，我们建议，国有资产管理委员会设在国务院下为宜，但在全国人大下设立一个国有资产监督委员会，负责监督国有资产管理委员会的工作，并就国有资产管理委员会编制的国有资产经营计划和国有资产经营预算向人大提出报告，作为全国人大审议的依据。
国有资产管理委员会应是国务院下的与其他部委平级的独立的职能机构，专职于国有资产管理工作（授权、委托、监督）。国有资产管理委员会要编制国有资产经营计划和国有资产经营预算，一年一度向全国人大报告，并在人大批准后执行。国有资产管理委员会委员在任职期间应专门从事国有资产管理工作，不宜再兼任其他行政职务。国有资产管理委员会委员的任命由国务院总理提出，全国人大批准。
国有资产管理委员会可以采取事业部制的组织形式，每一事业部负责管理一个或几个地区的授权经营机构。对委托经营机构的管理应由专门的事业部负责。国有资产管理委员会不应设地方委员会。
国有资产管理委员会应设立专门的监督机构，负责对授权经营机构的监督。国有资产委员会的监督机构可以根据需要向授权经营机构派出监事会。监事会有权获得授权经营机构的一切财务信息，并就授权经营机构管理层的任免事项向国有资产管理委员会提出建议。国有资产管理委员会的监督机构还可以根据需要，委托承担无限连带责任的社会中介机构对授权经营机构的财务状况进行审计和评价。
国有资产管理委员会对委托经营机构的监督，由负责选择委托经营机构的部门进行。该部门应经常了解委托经营机构的资产结构和负债结构的变动情况，保证委托经营机构内的国有资产的安全。
组建国有资产管理委员会是一项相当复杂的工作。为了与现有实际行使所有者职能的政府部门的工作衔接，保证国有资产管理工作的平稳过渡，我们建议，在过渡期间，由国家有关经济管理部门（如经贸委、国家计委、财政部、体改委、国资局等）抽调人员联合组成国有资产管理临时委员会，负责国有资产管理体制改革工作，待条件成熟时再转变为专业化的国有资产管理委员会。
目前许多地方已经设立了地方“国有资产管理委员会”，负责国有资产的授权经营工作。我们认为，总的来说，作用是积极的。我们建议，由中央的国有资产管理临时委员会与地方的国有资产管理委员会（或其他有类似职能的地方机构）协调解决现存国有资产在各级政府之间的产权划分，之后，将地方国有资产管理委员会更名为“（地方）公有资产管理委员会”，专业化于地方公有资产的管理工作，其职能类似于中央的国有资产委员会。
三、关于作为投资主体的授权经营机构—国有资产经营公司
（一）投资主体的职能与性质
国有资产管理委员会是不能亲自经营国有资产的。国有资产管理委员会成立后，要授权若干投资主体来经营国有资产。由此而来的问题是，投资主体的性质是什么？它们是否应当是企业？是什么性质的企业？
要回答这个问题，首先要看一下投资主体的职能。企业中的国有资产的投资主体要在企业中代表国家行使出资者权利，其基本的行为目标应当是所经营的国有资产的保值和增值。从这一点出发，投资主体必须进行独立的经济核算，搞清自己经营多少资产，在哪些企业的哪些投资可以使资产增值多少，等等。因此，投资主体必须是专门经营国有资产的企业。以此来看，行政部门（即国家授权的部门）虽然也可以在企业中行使出资者的权利，但由它们来经营国有资产是不合适的，原因之一是行政机关都有自己的行为目标，这些目标并不总是与国有资产的保值增值目标相一致；原因之二是，行政机关无法进行独立的经济核算。
投资主体是企业，但它们不是一般意义上的企业，而是专门经营国有资产的投资公司。为了使它们集中经营好国有资产，它们应该是“国有独资公司”（但不同于《公司法》所讲的独资公司）。
（二）投资主体的组建
投资主体的组建，可以有以下三种形式：
第一种办法是把全国性行业总公司和政府行业主管部门改组为投资主体。这种办法的优点是充分利用了行业主管部门对企业的专门知识，尤其有利于投资主体确立后对该行业内部结构的调整，同时，这种办法在实施中也容易得到政府各部门的配合。但是，这种办法的问题是，首先，投资主体成立后，往往难以与原来的行政机关脱钩。对一家企业来说，同时行使行政管理职能（尤其是对本行业的行政管理职能）或与行使这种职能的机关保持特殊联系，可以获得额外的利益。所以，要保证这些投资主体成立后不会停留在“翻牌公司”或与原有行政机关藕断丝连的状态，要求国有资产管理委员会对寻租活动有很强的抵制能力。其次，把一个行政机关整体改组为一家企业，往往会把一些行政机关固有的制度、规则、习惯、作风、观念都带过来，而这些东西可能与投资主体的企业性质不相容。第三，把行业主管部门改组为投资主体，容易造成该投资主体的资产高度集中于一个行业，既不利于分散风险，也不利于形成竞争性的市场环境。
第二种办法是把一些工商企业改组为投资主体。究竟哪些企业可以作为投资主体，当然需要进一步研究，制定详细的标准。不过，就总的原则来说，改组的对象应该是那些具有管理和资源双重优势的大型企业集团。从这个总的原则出发，应当在现有的在经营管理方面有突出业绩的企业中精选一些企业，将其经营管理系统分离出来，改组为专门从事国有资产经营的投资主体。这样做的明显好处是可以充分利用这些企业的经营管理系统，对那些经营状况较差但有相当重组潜力的企业进行重组，以尽可能小的成本使这些企业走出困境。这样组建投资主体的另一好处是可以避免“婆婆加老板”的问题，对于推进政企分开有较大的作用。
第三种办法是由国有资产管理委员会组建新机构作为投资主体。国有资产管理委员会可以从政府部门、工商企业、金融机构中选聘合适的人才，尽可能集中上述各种办法的优势，同时也可以避免因改组现有机构而产生的特殊问题。
以上三种办法各有利弊，但从过去和目前的情况看，更容易发生的偏向是向第一种办法倾斜。我们认为，有必要强调第二、第三种办法的重要性。
（三）投资主体的资金来源与运用
投资主体必须经国有资产管理委员会的授权才能成为合法的投资主体。与此相关的一个问题是，投资主体如何获得资产（资本）？如何进行投资？
一种简单的办法是（在第一阶段）将资金的来源与运用同时解决，即以企业为单位，把某些企业中的国有资产整体划给某一投资主体，投资主体在取得资金的同时也运用了授权经营的资产（在第一阶段）。这种办法简单易行，有丰富的实际经验，但也有不少问题。问题之一是，当投资主体是由行业主管部门改造而来时，采用这种办法的结果往往是迁就了原来的隶属关系，不利于投资的多样化和竞争性市场的形成。问题之二是，这种办法要求以资产评估的结果作为确定投资主体所获的国有资产的依据，而资产评估要么费用太高，要么与企业资产的真实市场价值相差较大，使得未来对投资主体的经营业绩的评价很困难。
另一种可供考虑的办法复杂一些，但较为科学，可以克服上述办法的缺陷。这种办法的基本点是：
（1）国有资产管理委员会首先明确哪些企业的国有资产是属于自己的，或自己在哪些企业有多大份额的资产。
（2）国有资产管理委员会授权每一个投资主体某一数额的国有资产的权利。这个数额的具体形式可以是“认购证”，也可以是一种“配额”。这些“认购证”或“配额”是国有资产管理委员会在每个投资主体中的投资（在它们的资产负债表上表现为实收资本）。
（3）各个投资主体以其所获得的“认购证”或“配额”向国有资产管理委员会“购买”对有关企业的权益。国有资产管理委员会要尽可能采取招标或拍卖的方式向投资主体出售对企业的权益，以便使售价尽可能地反映企业的真实价值。为了促进投资主体资产的多元化，国有资产管理委员会可以规定一个投资主体在某些企业的权益不超过某一上限。
无论投资主体以何种方式取得授权资本，其资金的运用应达到以下三方面的要求：
（1）资产组合的多样化要求：国资公司的总资产中金融资产的比例应高于一定比例；在其金融资产中，债权投资所占的比例应高于一定比例。
（2）股权多样化要求：国资公司在任何一个企业的股本投资应不超过该企业股本总数的50%；在任何单个企业中的股本投资不超过所持有的全部股本的某个百分比。
（3）规模经营要求：国资公司所经营的国有资产的总额应高于一定水平。
四、关于委托经营机构
我们在上文中提出，国有资产应由两类经营机构来经营，一类是授权经营机构，另一类是委托经营机构。委托经营的想法来自西方市场经济国家政府资产经营方式的启示。比如在英国，地方政府都有相当的公有资产，但它们不是自己经营，而是委托给银行、投资公司等中介机构经营。委托经营相当于政府搭其他投资者的便车，它的最大好处是，政府无需成立自己的资产经营公司，却可以保证资产的稳定增值，可以说是成本低、收益高。我们设想，国家只以债权形式投资的企业（即绝大多数竞争性企业）的国有资产原则上都应该委托给中介机构经营，这样，授权经营的国资公司的数量就可以相对少些。比如说，假设现有国有资产在中央和地方之间的产权界定后，中央拥有的国有资产为5000亿元，其中2000亿元作为股本投入企业，3000亿元作为债权投入企业；那么，如果债权形式的国有资产全部委托给中介机构经营，有100个国资公司就足以经营2000亿元的股本资产（平均每个经营20亿元）。
委托经营的第一步可以如下进行。在清产核资后，国有资产管理委员会与委托经营机构签订合同，将企业中的国有资产的债权委托给经营机构；然后，再由委托经营机构与企业签订合同，明确它们之间的债权债务关系。在完成这一步后，国有资产管理委员会与委托经营机构之间就成为债权人—债务人关系：国有资产管理委员会的资产负债表的资产方有“委托经营机构债权”一项；委托经营机构的资产负债表的负债方有“对国有资产管理委员会负债”一项，但其资产方不需要有特定对应项，因为经营机构以其全部资产对债务负责，如何选择投资结构是它们自己的事（由于投资结构可能影响对国有资产管理委员会债务的支付能力，投资结构的重大调整可能要征得债权人—国有资产管理委员会的同意。这也就是说，如果A企业中的国有资产由国有资产管理委员会转移给经营机构，经营机构可以将资金从A企业撤出，投入其他企业。当然，在过渡期间，合同可以规定受委托的经营机构在一定时期内不能从企业抽走资金）。
委托经营机构应由国有资产管理委员会在现有的金融中介机构中选择确定。商业银行、投资银行、投资基金等均可以当委托经营机构。国有资产管理委员会在选择委托经营机构时，可以采取招标的办法，以选出最好的经营机构。
五、关于国有资产收益的处置
国有资产收益的处置是国有资产管理体制改革中一个复杂和敏感的问题。按照十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的原则，国有资产的收益要纳入与公共财政预算相独立的国有资产经营预算。进一步的问题是，谁来编制和批准国有资产经营预算？怎样定义纳入国有资产经营预算的国有资产收益？
编制和执行国有资产经营预算是国有资产所有者职能的一个部分，因此，两种预算分开的实质是国家两种职能的分开。从这个意义上讲，国有资产经营预算只能由集中行使国有资产所有者职能的国有资产管理委员会来编制和执行。国有资产管理委员会编制的预算应提交全国人大审议批准。
纳入国有资产预算的国有资产收益包括国有资产管理委员会下属的投资主体（国有资产经营公司）的税后利润和委托经营机构向国有资产管理委员会支付的利息两部分。但投资主体的税后利润的一部分应作为投资主体的留利，其余的部分应上缴国有资产管理委员会。应该指出的是，国有资产管理委员会编制的国有资产预算收入与国有资产的实际收入不同，因为生产企业的税后利润中（对应于国有股）的一部分留在企业没有作为红利分给“股东”—国资公司，因而不纳入国有资产经营预算，但这部分同样是国有资产的收益（当然，可以编制一个大预算将这部分也纳入预算收入）。
国有资产经营预算的支出应当包括两个主要部分，一是向公共财政预算的拨款，二是再投资。
向公共财政的拨款只能是上缴到国有资产管理委员会的收入。国有资产经营预算向公共财政的拨款是国家经营国有资产的最终目的的体现。国有资产的真正所有者是全体公民，国家只是受全体公民的委托来经营国有资产，因此，国家经营国有资产不能为增值而增值。国有资产经营的最终目的应当是增进全体公民的福利，包括那些在非国有部门工作的公民的福利。国有资产收益在消费（拨往公共财政）和投资之间的分割，其实质是这些收益在全体公民的现期消费与未来消费之间的分割。
用于再投资的国有资产预算收益包括留在国资公司的留利和上缴国有资产管理委员会的收入扣除拨给公共财政后的余额。国有资产管理委员会要考虑的一个问题是，投资主体的税后利润应有多少留下多少上缴；另一个问题是国有资产管理委员会手中的新的可投资金如何使用，如多少委托给金融中介机构经营，多少授权给国资公司经营，以及在不同的投资机构之间如何分配。当然，对国有资产管理委员会来说，交给哪个投资主体都是一样的，目的是使资金最大地增值。为此目的，国有资产管理委员会要在不同的投资主体之间进行比较和选择。但实际上，因为投资主体的经营业绩本身就是选择再选择对象的一个主要标准，一种可行的办法是，将所有再投资资金留给投资主体，让投资主体的选择决定资金流向。
最后应该指出的是，本文关于国有资产管理体制改革所提出的建议，是基于一种“自上而下”的改革次序，即首先成立国有资产管理委员会，然后在国有资产管理委员会的领导下进行改革。因为国有资产管理体制改革实际上已是“自下而上”地进行，我们的建议大概只能供中央政府“规范化”改革进程时参考。
（本文是作者为国家经贸委主持的一个课题主报告的背景资料，与张春霖合作，未曾公开发表）。
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