利益集团是以某种特定的利益、政治主张、价值目标所维系的人们所组成的大集团。它集中代表、表达某种大多数群体人们的利益、要求，对议会和政府施加影响，使其制定出符合集团利益和要求的决策。它既不同于没有政治目的的一般社会组织，也不同于以夺取国家政权为根本目的的政党。
进入20世纪，尤其是第二次世界大战后，由于社会政治、经济、文化的发展，科学技术的进步，各种社会矛盾进一步尖锐化、复杂化，使利益集团在西方大量涌现。利益集团是为某种共同的利益所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数还是少数，他们的利益是损害公民的权利或社会的永久利益的。
随着中国改革开放事业的不断发展，经济建设取得了突飞猛进的成就，人民的生活水平得到了很大的提高。但是，近年来，普通百姓越来越明显地感到生活的成本在不断地增长，房价、油价、水电价不断上涨，而其工资增长的速度远远赶不上物价的增长速度。然而，即使如此，富人们的生活却越加的奢华，仿佛物价的上涨对他们基本没有任何影响。普通大众不禁反问：“我们的钱去哪了？”
其实，透过层层迷雾，这其中的玄机就是，中国已经形成了既有的利益集团，他们正在鲸吞蚕食着公共利益。
由于各个国家具体情况有所不同（民主政体或专制政体、经济发达或经济落后），所以利益集团在组成方式及合法化程度上差异很大。在有些国家，利益集团无论是在成员数量、集团数量、成熟程度、管理状况方面，还是在行动的公开化和享有的自由度方面都远远超过其他一些国家。它们不仅积极表达自己的政策诉求，而且努力为政策制订提供可选方案。它们会就政策方案的性质和可能出现的后果，以及操作层面上的一些技术性问题，向官方决策者提供更多的信息。这种活动无疑非常有利于决策过程的合理化。
中国国内的利益集团可以分为三类：
一是众多境外与涉外利益集团。如一些国家在华商会以及在华外资企业协会，通过母国政府或政治游说，或聘请一些部门领导做咨询师（拿咨询费），或通过支付丰厚的课题经费给予各大部委研究机构，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。
二是金融、能源、邮电、运输、基础建设等领域的一些国有垄断企业，为维护龙头地位、持续获得垄断利润，在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全等）为由，要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。
三是一些大型企业或私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊（即所谓“黑嘴”）；或通过行贿等不正当的利益输送，直接影响行政决策。如中央宏观调控政策出台后，有的房地产开发商迅即与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以抵制宏观调控。
原中共青岛市市委书记杜世成，在青岛主政7年，为房地产商的利益张目，鼓吹青岛“房价不倒论”，令青岛这个不大的城市聚集了800多家房地产商。市委书记托高房价能得到什么好处呢？表面上，杜书记是为了发展青岛经济，塑造城市名片，提升城市品质；暗地里，杜书记却从中捞到了政绩、声望、金钱和美色。他包养大学女教师，拥有来源不明的巨额财产，还有价值千万元的豪宅。这就是杜书记的回报。这些回报让他利令智昏，以为国家的宏观调控政策不适用于青岛，提出“青岛特殊论”。
青岛美丽的滨海风景。
利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。其中具有代表性的一种形式就是游说，即作为说客的利益集团的代表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案。由于游说活动通常是在议院走廊或休息室进行，所以人们习惯称之为“院外活动”或Lobbying。
社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的增多及其规模结构和活动方式的多样化。一般而言，某一利益集团只关注与其集团利益相关的政策领域，其行为动机无疑是追求集团利益的最大满足，这种需要的满足很可能会以牺牲公共利益为代价。因此，政策制定不应受个别或少数利益集团的操纵，而应该调和不同的利益需求或相互冲突的政策愿望。按照政治学的团体理论，公共政策不是某一利益团体的一厢情愿，而是团体冲突的一种平衡产物。
特殊利益集团，正在强化他们的利益阵营，许多利益集团主体都在为各自利益寻找同盟，或者称之为利益联盟。这个强化的利益联盟由部分官员、商人、学者和媒体组成，为了一个共同的“目标”，他们密切配合，各司其职，“多兵种联合作战”，所以具有了强制性、欺骗性和误导性，既误导国家政策，又误导民众预期。即使民众消极抵抗，也会被他们以各种各样的手段“化解”。他们能以各种似乎合理合法的名义打压敢于反抗他们的人。明明动摇社会稳定的根源是他们，他们却倒打一耙，将合理的、反对巧取豪夺的活动视为“威胁稳定”，于是动用强制力量弹压民众。有时他们还动用司法的力量，罗织罪名，对反对他们的人进行陷害。在政策主体的讨论中，人们往往更多地关注那些重要的参与者而忽视作为个人的公民所能发挥的作用。尽管有相当数量的公民不把自己所拥有的权利当回事，他们惰性十足，政治麻木，自觉放弃能够影响政策制定的机会，如在投票或选举中弃权，不参加政党或利益集团，对政治问题毫无兴趣等。但无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代专制政权即使努力排斥公民参与政策制定，也仍然十分关注多数公民的利益需要。
而现代民主政权则通过选举制的实行间接地增强官方对公民利益所负有的责任。正如查尔斯·林德布罗姆所言：“投票选举之所以是公民影响政策制定的重要手段，不仅是因为它允许公民选择政府官员，而且在某种程度上指导这些官员对政策的态度。因此，选举的事实间接地将一个原则强加于未来的决策者，即‘政策制定要考虑公民的愿望’。”林德布罗姆这里谈及的原则阐明了这样的观点：公民有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认真听取他们的这些意见。
在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权利；二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权利；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向；六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。
可以说，利益集团和大众对于在国家外交战略制定过程中的巨大影响，在一些西方国家中表现得尤为明显。
早在第二次世界大战前，美国的一些利益集团就十分关注国家对外政策的制定，尤其关注有关贸易方面的问题，但影响不大。20世纪40、50年代以后，情况有所变化。各种新老利益集团开始较多地介入国家对外政策的制定过程，并且表现出明显的反共和保守主义的倾向。出现了许多反共的团体，如国家安全与公共政策组织、退伍军人和军事支持组织、商业组织等。这一时期美国积极参与外交政策制定的组织有“卡内基国际和平基金会”、“外交关系委员会”、“福特基金会”、“洛克菲勒基金会”和“外交政策所”等。其成员包括前政府官员、军界领袖及一些科研人员。他们与政府结成联盟，通过政策研讨、出版著作和相互间的交流去影响美国公众。这一时期，美国的退伍军人和军界人士均是美国反共政策的积极支持者。如“美国军团”、“对外战争退伍军人联合会”、“海军联盟”、“美国炮兵协会”等，都极力主张国家加强国防建设，以武力解决国际问题。
长期以来，企业界在美国政治中一直发挥着重要作用，随着全球化的进程，这种趋势更为明显。随着美国企业界在国外商业活动的迅速发展，企业界人士也越来越多地关注政府的对外政策。二战时期和冷战初期，一些企业界团体如“商会”、“经济发展委员会”、“全国制造商协会”均成为政府遏制政策的有力支持者。随着一些巨型厂商、特别是高新技术产业集团在国防生产中作用的上升，企业界在对外政策方面的影响也有所增强。一些大跨国公司与政府相互支持、相互依赖，双方的关系达到了相当默契的程度。正如美国通用汽车公司总裁查尔斯所言：“凡是对国家有利的，就对通用汽车公司有利，反过来也是如此。双方根本不存在分歧。”
20世纪40年代至50年代，美国利益集团为美国政府的反共政策提供了重要支持，成为美国政府冷战政策的社会基础，它加强了美国政府在国外实施其全球战略的能力。这一时期，美国也有一些左翼集团存在，左派势力也曾发动过一些运动，反对政府的遏制政策，但力量弱小，难以真正发挥作用。
20世纪60年代和70年代，美国出现了大规模的反战运动，使美国公众与社会团体对美国外交政策的参与达到了有史以来的最高峰。美国的反战联盟由60年代初的几个，发展到60年代末的上千个，反战运动得到了社会大多数人的支持。20世纪60年代和70年代，美国的民权运动和反战运动，使以往在对外政策上保持着一致的保守意识形态的状况不复存在。此后，利益集团在美国外交政策方面的作用模式也发生了相应的变化。面对战争的灾难性后果，以往导致越战升级的由专家和名流组成的对外政策组织解体，不再成为支持美国冷战政策的力量而存在。具有自由主义倾向的利益集团主张政府推行裁军政策，希望政府采取有效的对外政策，以消除第三世界国家人民的饥饿与贫困，保护全球环境。
20世纪60年代和70年代美国民权运动和反战运动的爆发，打破了冷战早期美国在对外政策方面的空前一致性，利益集团在对外政策领域出现了分裂与竞争，并在意识形态和对外政策取向上出现了重组。这一点突出地表现为传统的工人组织“劳联——产联”为了保护自身利益所表现出的反共产主义、反对自由贸易倾向。它们与那些具有内向型特征的企业公司站到了一起，极力主张政府采取贸易保护主义政策。而一些大企业，尤其是跨国公司则倡导自由贸易。
这一时期，一些著名的对外政策集团组织，如美国“卡内基国际和平基金会”、“对外关系委员会”、“外交政策研究所”等仍积极发挥作用，同时出现了一系列新的集团组织，如“美国企业协会”、“胡佛研究所”、“约瑟夫·库尔斯和约翰·斯凯夫基金会”等。此外还出现了一些较具自由主义倾向的组织，如“武器控制协会”、“布鲁克林研究所”、“防务信息中心”、“世界和平协会”、“政策研究协会”等。还出现了大量少数民族集团，参与政府对他国如古巴、以色列政策的制定。冷战时期，美国非正式组织中的一些人，包括居于行政机构高层的专家，居于纽约的具有一定国际眼光的律师、银行家和跨国公司首脑等，由于彼此相识或在一起共事，因而形成了关系网。此类组织活动于政府行政机构中，操纵着公共舆论。并频繁地往来于政府和公众之间，正式与非正式地对国家的外交政策发挥着作用。
胡佛和胡佛研究所。
赫伯特·克拉克·胡佛（1874—1964），1899年至1913年曾在天津马场道6号居住。胡佛幼年孤苦贫困，1895年大学毕业后被伦敦一采矿公司聘为工程师，派往澳大利亚，期间他发现了金矿，建议公司开采并准许他本人入股。1899年3月，胡佛应清政府邀请来中国，任滦州（开滦）矿务局工程师，并一直居住在天津马场道6号。后经天津利顺德饭店经理墨林介绍，在中国机矿公司当经理，兼煤矿技师。在第一次世界大战期间，他救济世界各国难民100多万人，被誉为“国际大慈善家”。1929年3月，胡佛当选为美国第31届总统。
胡佛作为美国近代的一位总统，在美国有着相当大的影响。毕业于斯坦福大学的胡佛，生前将大量的文物、资料、古玩等捐献给母校，供建立胡佛研究所之用，其中有相当一部分文献资料和物品是他在天津生活期间的实物和文件。这里是美国人了解中国和亚洲的基地。历经几十年，这个民间研究机构目前已成为美国白宫研究亚洲及中国问题的权威咨询机构，它在美国国会和政府中拥有大量的会员，在美国主流社会具有相当大的影响力。现在美国参众两院，凡涉及中国的问题，都要来咨询胡佛研究所。
在美国国内利益集团数量激增的同时，反映他国利益的院外利益集团也迅速增加。这些集团主要依靠美国的咨询公司、广告公司和美国国内的相应集团去对美国的对外政策施加影响。正如罗赛蒂在《美国对外政策的政治学》一书中所述：“外国公司的说客们经常在电视上露面，报刊以客观专家的身份引用他们的话……”
他国雇用的说客常驻华盛顿，进行着经常性的活动，如前任总统卡特的哥哥就曾经是利比亚在美国的高级说客。一些卸任的高级官员，也成为他国利益的说客。20世纪80年代以来，美国政府贸易代表办公室和国际贸易委员会1/3的官员退休后都到外国公司效劳，或成为外国政府在美国的代理人。他们为外国政府工作的行为毕竟有出卖国家利益之嫌，因此备受指控。根据美国的法律，这些人为他国工作，必须向政府有关部门报告自己的活动，但这些人熟谙美国法律，善于利用法律的漏洞，所以总是安然无恙。
1986年美国的一份研究报告表明，从1980年到1985年，有76位卸任的前政府高级官员代表着52个国家的利益。前总统里根的白宫办公厅副主任切尔·迪弗，1985年辞职后成立了自己的咨询公司，公司的业务之一，就是作为他国政府的委托人从事院外活动。这一公司先后为加拿大、韩国、巴拿马政府做委托人。近年来，日本政府和企业界每年在美国游说的花费高达1.5亿美元。各种利益集团对美国对外政策的关注和参与，使美国对外政策的制定不再仅仅限于少数专家和传统团体，美国利益集团与国际政治之间的联系较以往更为紧密了。
当今的中国领导人对公众舆论往往非常关切，甚至相当顾虑。当然，不同的政治领导人有不同的“胆魄”去对待公众舆论，并且运用不同的技能去影响、引导和调控公众舆论。
在随社会变迁而势必继续增进的中国“全面外交”过程中，对中国外交战略势将更加重要的原因是：政府是国家利益的受托者和首要责任者，而不是大众激情的单纯呼应者；政治伦理根本上说是从政治后果（就国家总体利益而言的政治后果）估量出发，而不应等同于普通的情感。对公众舆论的正确呼应和引导既取决于政治才能，也取决于战略意识和负责精神。最近“藏独事件”、“奥运火炬事件”都可以看出中国政府在制定对外政策时在相当一定的程度上考虑到了中国普通民众的内心感受。
国际关系和外交事务可分为官方及民间两大部分。长期以来，中国的外交主要着眼于官方，对公众外交还重视不够。因受官本位思维影响，人们认为只要和外国政府搞好关系，就等于搞好了与外国社会的关系。
其实，在许多民主国家，政府只是多元社会的一元，政府的立场固然重要，但并不能完全代表社会中的各种势力。“中非论坛”邀请的客人绝大多数都是政府官员，极少社会其他力量，如宗教和非政府组织的代表。而近来发生的一系列要求抵制奥运的声音，都不是国外政府的行为，而是源自于非政府的社会层面。
大凡民主社会多是多元社会，政党、宗教、媒体、NGO都是相对独立的，对舆论和政策取向都有相当大的影响力。中国政府免除非洲国家所欠的债务，减轻了非洲政府的负担，但对非洲社会具有社会影响力的组织来说，并没有多少直接的好处，它们并不领情，甚至还攻击中国帮助它们不喜欢的政府。如果是不宣布免除债务，而是宣布中国将非洲国家所欠中国的债务收回后，将全部用于非洲国家的社会公益事业，这样的效果可能比简单免除债务要好得多。
如果在重视和加强官方外交的同时，也多重视与各国各政党、宗教、媒体和NGO打交道，争取它们对中国的理解和支持，中国的外交局面相信会有新气象。中国的外交经费应有一部分投向宗教机构、媒体、NGO，由这些部门按自己的方式去进行公众外交活动。以宗教对宗教、媒体对媒体、NGO对NGO，形成多元外交的格局。
我们看到，新中国成立以来，对外战略的“指导思想”、“方针”、“路线”以及战略判断和许多方向性的决策，往往是由最高级别的领导层决定的。党和政府的同一性和政治结构的单纯性，很长时期为中国对外关系提供了一个相对简单的决策平台，同时也缺少了解国内政治架构复杂国家的外交政策运作过程的参照系。随着对外开放不断深入和中国外交局面的扩大，对外关系所涉及的领域、问题和任务增多，中国外交日益具有专业化、复杂化、细致化的特点，参与对外战略制定和决策的官方职能部门空前增多，层次也日益丰富。影响中国外交战略决策的因素越来越多、越来越平面化，但是，把握中国外交决策，要注意到几个特点：
第一，外交决策大权在中共的领导人，特别是在中央领导集体。新中国成立初期周恩来总理亲自抓外交工作，强调“外事无小事”、“外交大权在中央”，这反映了当时中国外交实行高度集中管理，以及决策权属于最高领导层的特点。周恩来自己也是这样坚持的，许多外交大事的决断主要是毛泽东拿主意。
当然，其他国家也不例外。直到今天，世界各国的外交决策大权大都在第一领导人的总统或者掌握实际权力的首相，这是由国际关系中国家是主要行为体的结构特点决定的，但许多三权分立的发达国家外交政策的来源较多，影响外交决策的群体相对多元和分散。
我们经常会为美国总统发表一个关于中国问题的决定，而与此同时美国国会又拿出一个新主张而艰难应对。
另外，中国执政党掌权稳定，使得其管理对外关系和制定对外政策具有较高程度的连续性和统一性，但同时也具有惯性大、转型慢，被许多对手指责为不透明等问题。
第二，中国外交决策的意识形态因素的逐渐弱化，利益取向逐渐占据决策的中心地位。中国对外战略制定者要维护国内政治稳定，防止外部敌对势力渗透，保持社会主义国家意识形态，保持中国的合法地位，同时，加速国家自身的发展。因此，中共十六大给外交工作确定的任务是把国家和人民的根本利益作为外交工作的出发点和归宿，始终把维护国家的主权和安全放在第一位。胡锦涛在第十次使节会议上进一步明确了新时期中国外交的战略目标是维护中国发展的重要战略机遇期，争取和平稳定的国际环境、睦邻友好的周边环境、平等互利的合作环境和客观友善的舆论环境，为全面建设小康社会服务。
因奥运火炬在法国传递出现骚乱事件，网民自发组织集会抵制法国货。传导链条则是人们熟悉的渠道——网络社区、QQ、MSN。2008年4月19日湖北武汉发生网民自发集会抵制家乐福事件。第三，信息化社会中舆论、传播媒介、大众参与对外交的影响初现端倪。因特网传播信息具有扩散迅速和不易控制的特点。信息化的发展为外交的社会动员提供了有效手段，为决策依据提供了参考，使得民意也成为推行外交政策的一张牌。中国的外交决策在不符合一般民众的倾向于民族主义、激进主张和暴力倾向，倾向于非理性的时候，现代网络传媒会有很大的号召力。如：前日本首相小泉坚持多次参拜靖国神社，北京的网民们聚会中关村海龙电子城砸毁日本产品；美国、法国、德国媒体对西藏暴乱分子持支持意见，中国网民就抵制家乐福、麦当劳、肯德基，等等。
第四，新利益集团的崛起、地方政府的参与，中国公民因公因私外出、开放后国外人士在中国长期停留增多，使得外交主体多元化。
中国社会在迅速发展中，因各个阶层受益程度不同，形成了崛起中国的主要受益者与边缘化群体之间的利益分野。在既得利益者内部，也存在形形色色的利益集团。由于利益分配所造成的这种社会的分化，对中国外交的影响作用日益上升。改革开放以来的“成功者”和“失败者”，对国家对外战略有迥然不同的理解。成功者对未来充满信心，对现在的发展势头非常满意，他们倾向于支持发展中心论和发展万能论，即只要国家经济发展了，所有问题，包括外交问题，都会随着发展而自然解决。失败者将中国外交的韬光养晦、有所作为斥为“软骨头”、“缺钙”，主张实行铁血政策，以军事手段反对现在的霸权和历史上曾经侵犯过中国的某些国家。这两种观点都失之偏颇，但显然前一种观点被视为“稳健”，对外交战略产生极大影响。不同地区、部门、人群由于对外交往的经验不同，从对外关系中获益的数量和结构不同，实际上已经形成了观点各异的“利益集团”。
2007年10月23日，江西省首届以“加强合作、扩大交流，优势互补、共同发展”为主题的国际友好城市交流大会在南昌开幕，来自世界五大洲14个国家25个省市的126名国际友人会聚一堂，畅叙友情，共谋发展。行业的差距的不同外交利益诉求更是非常明显，军工集团、能源集团、化工、冶金、纺织业界等外向型企业，由于其贸易对象不同，在对外关系中的利益取向存在很大差别。
另外，地方友好城市等民间外交活动，公司的“走出去”，劳工输出甚至非法移民增加了外交主体的新特点。据统计，中国自1973年开展友好城市活动以来，对外结对工作取得不断进展，到2006年年底，中国有30个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和309个城市与五大洲120个国家的335个省（州、县、大区、道等）和1057个城市建立了1401对友好城市（省、州）关系。外交活动的主体呈现多元化、分散化和独立性增强的新特点表明中国外交决策逐渐开放与民主化。
总之，中国在国际上能够不断以负责任、积极参与国际社会的大国形象出现在世界人民面前的时候，就是以正确处理好外交决策过程中各个权力、权利、权益关系，引导公众和社会心理对涉外事件有全面的认知和恰当的反应，民主化地寻求各种合力达到平衡为前提。
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