行政审批制度是一个国家的基础行政管理制度。如何建立适合国情政情、有利于企业发展和保障公民权利实现的行政审批制度，确保审批许可既便捷高效又廉洁规范、既主动服务又依法审批，实现审批许可权的公开、公平，发挥行政审批对维护社会正义的作用，需要随着经济社会的发展和民主法治的建设，对行政审批制度改革进行持续创新、持续优化、持续构建。推进行政审批制度改革，需要政府找准自身定位，“有所为有所不为”，将审批许可权的行使置于对法人、公民和其他组织权利实现的必须保障之下，最大限度地实现社会价值。行政审批制度改革作为行政体制改革的突破口，经过近20年的伟大探索和创新实践，取得了显著成效，促进了政府职能转变、市场经济地位的确立，推进了党风廉政建设，极大地改善了政府形象，优化了投资发展环境，产生了强大的政治、社会和经济方面的效益。同时改革的使命远未完成，它所面对的诸多问题亟待寻求突破，对此要有新思路、新路径、新方法，应充分发挥实行集中审批的政务服务中心的作用，破解改善政府运作的体制、制度和管理障碍，建立与市场经济、法治社会相适应的完备的政务服务体系和运作机制。
一 行政审批基本定义的界定
2001年12月11日，国务院行政审批制度改革工作领导小组在《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发〔2001〕1号）中给行政审批下的定义是：“行政审批是行政机关（包括有许可权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”，是由审批部门依照法律、法规、规章或规范性文件的具体规定所实施的一种具有法律效力的行政行为。按此行政审批的定义，对“确认特定民事关系”的行政确认等也应属于行政审批的范畴。一般认为，这是最早对行政审批做出的明确定义。
2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），是我国行政审批制度改革的一个里程碑。2004年7月1日，《行政许可法》正式施行。《行政许可法》第二条规定：行政许可“是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该条款没有将国审改发〔2001〕1号中对行政审批定义中的“认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”纳入概念范围，从法理上讲，这似乎可以理解为行政审批的概念是涵盖行政许可的。
2004年6月29日，即《行政许可法》生效前两天，国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）将确需保留的500项行政审批事项设定为行政许可，事实上明确了行政审批是行政许可的上位概念，即就管理制度范畴而言许可审批是要大于行政许可的。
就学术分类而言，行政审批与行政许可的差别还体现在，行政审批主要是一个行政管理上的概念，既适用于外部行政行为，也适用于内部行政行为，具有更强的政策灵活性和执行弹性；而行政许可是一个法律术语，与行政审批的实施行为一样，是用于政府对行政许可相对人做出的具体行政行为，因而，我们认为可以将行政许可理解为行政审批的重要构成。
《行政许可法》作为行政审批的基本法律制度，从审批许可的角度解读：一是它对行政审批的最重要构成“行政许可”下了极为简洁的定义，但是这个定义的指向较为狭窄，而且不太清晰，甚至过于笼统，对行政审批实际工作的指导作用也因此而打了折扣。二是它简要列明了行政许可的构成要素，确定获得行政许可的书面决定必须符合法定条件和相应的标准，但无法包含极为丰富的许可审批的更多情形。三是它明确指出了行政许可必须依据一定的办理规程，必须遵守相应的实施程序和办理期限，这为行政审批明确了要求，有利于规范行政审批的行政行为。
《行政许可法》的立法本意在于规范行政许可的实施行为，但由于对行政许可的概念表述并不严谨，更没有区分行政许可与非行政许可的区别，没有实现社会所期待的统一行政审批与行政许可两个概念的立法目的。国务院行政审批制度改革工作领导小组对“行政审批”所下的定义，也要比《行政许可法》的定义范畴更为宽泛，或者说更为符合现实情况，这在客观上降低了该法对行政审批的实际指导作用和执行效力。两相对比，可以看出，《行政许可法》只调整了部分审批许可的行为，即具有行政许可性质的行政审批，使得《行政许可法》在行政审批制度改革中往往只能发挥“参照”作用，这不能不说是一种立法的尴尬。当然，换个角度讲，我们也可以理解为这种“留白”恰恰是《行政许可法》的有意为之，或者是不得已而为之。
行政审批是审批部门针对相对人行使公权力而做出的特定行政行为，与平等主体之间做出的民事行为相比，行政审批的行为具有以下特性：一是外部特定性，即针对非特定组织或个人的符合一定条件的申请人；二是事项稳定性，即审批事项是经过规定程序设置并通过公共媒介予以公布；三是被动具体性，即针对特定申请人所申报事项的准予结果；四是单方预设性，即由有权机关事先设定、审批部门单方决定实施；五是结果公共性，即所做出的批准许可或不予批准许可具有普遍认可的强制性；六是法律效果性，即做出的许可审批决定会影响申请人的权利义务；七是内部不相隶属性，即许可申请不同于内部请示，审批部门与申请人之间只存在特定事项的行政管理权关系，没有行政隶属性，有隶属关系的是请示与被请示的关系等特征，这些特征体现了行政审批之公定力的特殊效力。
在行政管理实践中，行政审批早已成为约定俗成、内容比较宽泛的普遍性说法，是一个使用频率极高、应用范围极广的概念。它既包括外部审批许可的行为，也包括内部审批批准的活动；既包括法律、法规确定的行政许可，也包括依据其他规范性文件或行政决定设定的非行政许可类的审批事项，以及其他类型的政务服务的事项和行为；既包括基于制度程序的规范化审批许可，也包括根据政策以及虽没有明确约定但仍需要按层级请示同意后才能做出的非规范化审批许可。在上述类型复杂且互有交集的因素作用下，行政审批作为一种特定行政行为，在一定程度上会呈现边界模糊的不确定性、程序和结果难以预期的不稳定性特征，这一特征主要体现在对行政审批实施范围的界定上，比如如何设定审批事项、设置审批程序、核定审批条件，以及给予批准许可的标准和结果有效性的管理等方面。
总之，行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。行政审批作为对有特定诉求的自然人、法人或者其他组织所提申请的一种“不报不理”、“审了才批”、“批了才许”的赋予权力或解除禁止的行政行为，必然需要设立相应的要求作为批准的条件，并根据审批事项和许可申请的复杂性、相关性和重大性，设置相应的审签程序，以此来管理批准申报取得进入某一管制领域的资格，进而获取特定权益的要求，平衡特定申请人与公共利益之间的关系。
从行政审批的外部特征角度看，行政审批是行政机关实施行政管理、资源配置等活动的基本方式和重要手段，具体体现为审批事项，这就是将行政审批制度改革作为理顺政府与市场、政府与社会关系的突破口，作为促进政府职能转变的重要抓手的原因。行政审批依据相关法律、法规、规章和规范性文件，形成了针对特定主体或者特定事项进行许可审批的受理条件、办理规程和批准标准；根据行政职责权限分工，对审批事项有权管辖的机关，依据行政审批相对人的许可申请，经审查依法决定是否批准，是否同意给予该申请人相应的资格、资质和行为能力，或者决定是否解除对该申请人进入某个行业或领域的限制；审批许可是审批部门的实施活动，是一个具有极强法律属性的限制性管理以及赋权性的行政行为。对行政审批所做的上述描述，是基于行政审批实施活动的实际开展所下的较为宽泛的定义，也是对行政审批现实状况的接近概括。
二 简析行政审批的制度特征
行政审批制度具有监督市场行为、维护经济秩序，抑制外部效应扩散、保障公共利益，尊重个体权益、防止非法侵害，以及保护自然资源、避免短期效应等功能。如前所述，审批许可是指审批部门根据行政审批相对人的申请，依法以颁发特定证照、批准同意、做出确认或者加注单位意见等方式，准许行政审批相对人行使某种权利，解除某种限制，获得从事某种活动资格和行为能力，以及证明行政审批相对人的真实有效性等的具体行政行为。行政审批既是有权机构设置的针对特定领域、特定对象的规制管理措施，也是审批部门依据行政审批相对人的申报许可而相应做出的具体法律行为，因此，它是政府管理经济、社会和文化等事务的重要行政手段和普遍形式，并且是以法律制度的方式存在并发挥作用的。
行政审批制度包括审批事项的设置方式、权限配置、管制范围、审批部门、办理程序、批准条件、监督检查、行为责任、行政救济以及基本的立法目的、制度体系、管理规范等内容，它所关注和调整的对象，是审批部门实施行政管理职能的外部关系，是以审批许可的方式所体现的能够与审批部门形成具有行政法律关系的公民、法人及其他社会组织，目的是要建立共同认可并参与其中的社会信用体系，促进形成有序、有效的社会关系、市场关系和政府关系，抑制垄断发生、避免恶性竞争，降低社会总的运行成本。
行政审批制度既是与行政审批有关的法律、法规、规章及行政机关规范性文件的制度总和，又是根植于这些制度所体现的建构基点、基本理念、核心价值，直接表现为行政审批的设置规范、审批范畴、办理模式、管理方式和许可效力等，它依附于特定的政治体制，作为行政体制的有机组成并与行政管理体制相互作用，影响着经济体制、公共关系和社会文化。存在公权力的地方，就会有审批活动、许可行为；大凡行使公权力的政府组织，为了自身的运作便利和实现组织的自我目标，都有建立基于审批许可管理制度的内在诉求和冲动，而现实恰恰也提供了这样的需要和条件。
作为对社会秩序设置和资源配置形式的政府主要干预方式之一，行政审批制度具有以下简要特征：一是行政审批是政府行政权力的具体体现，也发挥着对行政权力的坚决维护和有效行使的作用，为此更需要有法律法规的制度赋权，并依据法律、法规、规章和规范性文件来行使。二是行政审批直接影响着自然人、法人或者其他组织的权益实现，影响着企业的经济活动、公众的日常生活，审批部门要在法律框架下和法定权限内，按规定程序组织实施，无论审批的事项、设置的条件、受理的方式、办理的环节、做出的决定等，都需要规范明了的制度确定。三是行政审批制度这只“有形的手”是社会秩序的构建者，也是弥补市场机制这只“无形的手”先天缺陷必不可少的有效手段，因此需要厘清二者彼此的制度边界，虽然这是一个不断变化的动态边界。
既然现行的行政审批制度是在对市场经济的培育和发展中、在由计划经济向市场经济的转型中形成和确立下来的，那么，行政审批制度必然要随着政府与各类社会主体的关系变化做出适应性的调整。行政审批的这种适应性调整从根本上讲，是法律关系、法律环境以及行政管理根据现实需要所做出的相应调整。也就是说，行政审批制度必须符合经济社会发展的要求，体现并促进经济社会发展的趋势。在市场经济条件下，单纯依赖市场的自发调节难以保障社会资源配置的公平、公正性，仍然需要运用行政审批来主导或者辅助实现特定的目标。需要说明的是，受经济发展水平、历史文化传统、社会法治程度和政府管理体制等影响，行政审批制度在不同国家存在着或大或小的差异性。
总之，只要有公权力的存在，就会有行政审批制度。行政审批制度设置着政府与社会、政府与市场、政府与自然人的权利与义务关系、权力与责任关系，直接关系到企业是否能够真正成为市场竞争中独立的法人实体，关系着政府职能权限和责任边界，也为政府的整体工作提供管理基础、左右着政府内部的运作形态，对这样一个至关重要的法律制度的改革，必须客观求实。无论市场化程度有多高，行政审批仍是一个国家最重要的不可或缺的控制性手段，其制度设计对整个政府的组织架构、运行机制、价值呈现和社会形象都具有决定性的影响，换言之，行政审批不仅是政府的法定权力，而且还是政府的法定义务。
三 对行政审批中问题的检视
虽然经过近20年的多轮改革，但现行的行政审批制度仍然备受指责，行政审批的现状问题依然较多。对行政审批社会反映较为集中的问题主要有：审批事项过多过滥、管制范围过宽过细、审批许可环节过多、审批效率过低、审批行为不透明，以及许可申请提交时的交叉受理、重复审批、被“踢皮球”现象经常发生，审批部门存在着受理条件不明确、许可标准随意化、办理程序不规范、审批责任较模糊、协同配合缺乏等问题。此外，行政审批中的“设租”、“寻租”等违规问题屡禁不绝，与行政审批有关的腐败案频频发生。客观地讲，对于行政审批中的问题，一方面要持“零容忍”的态度，应深入分析产生这些问题的症结，通过各种方式，最大限度地努力消除，特别是要重视体制、制度和机制建设；另一方面也要认识到这些问题的存在有其必然性、普遍性和复杂性，是特定管理体制下权力行使的一种映射，需要理性地看待、理智地对待，不能把所有问题都归结为行政审批本身。
1.审批过滥久治不愈
据统计，国务院从2001年启动行政审批制度改革，到2012年8月，前后分六批共取消和调整了审批事项2497项，占原来总数的69.3%，力度不可谓不大。2013年以来，国务院继续保持推进行政审批制度改革的高压态势，进一步简政放权，减少审批事项，促进政府职能转变。比如，2013年5月15日，国务院就取消和下放117项审批事项，其中，取消行政审批事项71项，下放管理层级行政审批事项20项，取消评比达标表彰项目10项，取消行政事业性收费项目3项，取消或下放管理层级的机关内部事项和涉密事项13项。截至2014年3月，新一届政府已先后5次清理和下放行政审批事项，共计416项。随后，国务院审改办公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单，清单涵盖60个有行政审批事项的国务院部门，各部门目前正在实施的行政审批事项共1235项。与此同时，各地方政府也不断地推进行政审批制度改革，大幅精简审批事项，取得了显著的成效。
大批审批事项被取消、下放、转移和改变管理方式，在体现行政审批制度改革成果的同时，也从另一方面充分说明了在行政审批中确实存在着过多过滥的情形。另外，边减边加、变项保留以及审批事项家底不清等问题还没有得到根本的解决。审批事项的数量，表面看牵涉政府规制的范围、管制的程度以及管理的方式，本质上体现的则是政府的定位、职能和行为属性。
造成审批事项过多过滥的原因有很多，既有客观原因提供的条件，也有主观原因造成的结果。比如，随着市场经济的发展、各行各业的兴盛和人们交往的频密，为适应这种需要，政府管理的社会事务日益庞杂，政府公共管理的压力也越来越大。针对行政管理特定对象及其活动实行事前审批，无疑是最为便利的管理方式，于是在可能的情况下以批代管就成了行政机关最为通行的选择，并进而形成了对管理手段和路径的依赖，导致行政审批涉及的范围越来越广、审批事项越多越滥。
为此，有必要对造成审批事项过多过滥的社会认知的行政审批实施主体进行进一步的分析。行政审批在审批事项、受理条件、许可标准等设置上所体现的行政机关的自利性，是造成审批事项出现分布不平衡、过多与缺失并存的重要原因。也就是说，行政审批在表现为管得过多、审得过细、批得过严的同时，还存在着该管的放任、该审的无视、该批的不管的情况，加重了公众对行政审批过多过滥、行使随意的看法。比如，长期以来行政审批的实施范畴主要集中在经济领域，尤其是许多审批事项还深入到微观经济领域，而在社会建设领域，特别是体现保障公民权益、人身安全和环境保护的审批事项则相对较少。在行政审批制度上，突出地表现为：体现政府权力的审批事项较多，政府履行责任的审批事项较少。
任何权力都具有自生性，行政审批自然也不例外。在行政审批设置上的自利性动机，就是试图通过行政审批来实现部门权益，这一权益选择偏好导致的直接结果阻碍了政府公共行政职能的转变。由于行政审批涉及的审批部门众多，影响的审批领域宽泛，介入的审批行业具体，给审批部门及其工作人员操纵审批许可预留了较大空间。严重的行政审批信息不对称，使以精简审批事项为主要任务的行政审批制度改革一方面大刀阔斧、高歌猛进，另一方面又暗流涌动、效益不彰，从而在审批事项精简上形成了“压缩-反弹-再压缩-再反弹”的怪圈，行政审批在取消与下放、放权与收权之间表现出很大的摇摆性，往往是“按下葫芦浮起瓢”，审批事项过多过滥的顽症难以得到有效“根治”。
当然，孤立地讲审批事项是多还是少并没有太大意义，单纯地讲审批事项的精简数量也不能真实地反映行政审批的实际状况，特别是在认定审批事项缺乏依据、审批许可缺乏规范、批准许可缺乏标准的情况下。审批事项的存在状况应体现国家治理的要求，并与当地社会经济的发展水平相适应，同时受到整个社会的法治化程度的影响；各地社会发展程度不同、自然禀赋各异，市场规模、产业结构和经济质量差别很大，决定了审批事项的数量在不同地区之间难以建立有说服力的可比较的坐标系。行政审批制度改革作为政府对自身权力及其运作的自我管控、自我优化、自我改善，必然要与市场的自律和成熟、与社会的自治和发展在彼此的互动中达到相应的均衡。这种均衡不应是静止的，而是动态的。从这一点讲，在经过了多轮行政审批制度改革大潮激荡之后，除了重视对审批事项的精简外，还要关注审批许可的机制建设。对审批方式、办理程序和许可结果的关注，可以帮助将审批事项的取消、下放和转移做真、做实。
2.争权逐利权责错位
审批部门实施行政审批要依法依规，这是行政审批相对人依法申报、依规申请的前提，由此可以得出，申请人申报许可的状况就是审批部门依法行政的一面镜子。2007年被媒体广为报道的郑州市、区两级执法部门争相管理馒头售卖所引发的“馒头事件”，就反映出行政机关对审批许可权争抢的背后隐藏着的是实实在在的利益争夺。按照当地政府部门解释，为了“规范”馒头市场，郑州的市、区两级政府分别成立了“馒头”管理办公室，规定生产馒头的企业都要申办生产和销售许可证，但收取许可证的费用却不同。在市“馒头”办申办许可证要交1100元，在区“馒头”办申办许可证则要交1600元，由于“售价”不一，导致了市、区“馒头”办的“不公平”竞争，从而产生了冲突。市、区“馒头”办工作人员在对馒头售卖的执法检查、没收罚款环节发生的硬碰硬的肢体冲突，只是点燃了埋在行政审批下利益争端的导火索。
政府权力的公定性，决定了行政审批使符合许可条件申请人的外部性合法化，赋予其经营行为、社会活动具有了公认的合法性。这种管制职能，一方面可以限制市场作用的无限发挥，控制了社会的自由度，具有抑制过度市场化的功能；但另一方面在审批事项的设置过程中，又很难排除审批部门对自我权力和利益的算计，而且它确实会给审批部门及其工作人员带来客观上的实质性收益。审批事项在权力与责任、权利与义务方面的非对等性，极可能导致审批部门“挑肥拣瘦”，有利争着批、无利都不管、有责的推出去。
作为审批许可权人的审批部门及其工作人员，如果摆不正权利与权力、职责与义务的关系，在审批许可中就会出现偏离。典型的情况通常主要有两种方式：一是“该办的不给办”，二是“不该办的变通办”。所谓“该办的不给办”，就是即使对符合条件应予许可也卡着不办或者拖着缓办，“消极就是主动”，迫使申请人着急，主动找关系、寻门路、送人情，属于索、拿、卡、要之类的情形，较为严重的则是巧取豪夺。所谓“不该办的变通办”，就是对不符合许可条件不能给予许可批准的，出于各种原因，也以变通方式或者弄虚作假突破既有规定同意给予许可。“该办的不给办”的特点，从表现方式上多比较明显、隐秘性不高，缺少预谋性，从审批人员来讲具有习惯性，就申请人来讲具有被动性，涉及交易的利益数额一般也不是很大，涉及面却较广，也就是俗话所说“小鬼难缠”。如果不能有效扼制这一现象，就会造成“遍地哀鸿”，就会直接损坏政府形象，对整个社会风气造成极坏的影响。
“不该办的变通办”与“该办的不给办”恰恰相反，一般具有预谋性、隐蔽性、操作性的特点，是想好了再做、谈好了才帮，为此往往需要编造貌似合理的理由、采取夹杂办理的方式、走集体决定的程序来实现。这类事项的发生量不是很多，对社会的直接影响似乎比较小，但对权力的侵蚀更为严重，主要发生在能给行政审批相对人带来重大利益的领域，比如房地产行业的用地出让、规划许可、施工图设计审查、征地拆迁等。
在符合规定条件的前提下获得许可批准是申请人的基本权利。为保障申请人这一基本权利的实现，从制度上就应对申请人便利获得受理条件、查询办理信息、了解审批流程等做出安排，体现对申请人权益的尊重及权益实现的保证。但是，由于权力的单向性、申请人与审批部门地位的不对称性，很难避免出现审批权力挤压申请人权利的情形。如何认定申请人的申报许可是否具备批准条件，工作人员是否根据政策并合理要求申请人按照“其他条件”提供新的附加材料，就受理形式而言，这似乎是审批部门的固有职权，也是工作人员应尽的审查责任，如果没有过分的工作要求或者工作之外的违规要求，申请人只能服从和接受。为了给自己留足条件“解读”和受理“要求”上的权力，审批部门除了在许可条件上做些“埋伏”外，还会在流程设置、办理方式上打些“伏笔”，以争取在与申请人打交道或者面对申请人诉求时有更多的“主动性”。这种在审批过程中的程序性设计，使审批部门在达到最大程度的“自我保护”目的的同时，实际上剥夺了申请人应有的许可权利。
行政审批权力与责任的统一，是公共权力的属性和使命的必然要求，有权无责必然导致对权力的追逐和滥用，有责无权则会鼓励无所作为、慵懒闲散、推诿扯皮，行政审批赋权与限权的结合是审批许可应体现的权力责任。责任与权力的错置是审批许可中诸多问题产生的根源之一。责任的承担与利益的收益，诱导着审批权力与利益的结合，而行政责任是防止审批许可权私利化的制衡因素；但是，行政责任在审批许可中又是很容易缺失的，这就需要借助外部力量，即社会公众来实现二次平衡。因此，行政审批的公开透明对保障审批许可的公平、公正起着至关重要的作用。
3.不透明易致权益互换
利益对人所具有的诱惑性，乃人性使然。毫无疑问，许可审批是有经济价值的，甚至包括做出许可批准在时间上的快与慢都是具有价格属性的，受到行政审批当事双方各自效用最大化的心理驱动，这使得权钱交易的寻租性腐败具有了基于经济理性的逻辑必然性。从经济学角度看，这些经济价值甚至其价格也是可以计算出来的。在这种情况下，由审批部门“所有”、审批人员行使的审批许可权，在许可申报事项是否批、如何批、批给谁、何时批等方面就有了不同程度的可选择性，必然暗含“以权易利”的现实诱惑，为行使审批许可权的审批部门及其工作人员谋取某种预期权益提供了实际可能。
帮助这种“预期收益”实际可以顺利地转变为现实利益的，是行政审批的非公开透明性。不用透明、无须公开的权力是可以肆无忌惮的，审批许可的暗箱操作必然应运而生。造成这种现象普遍存在的原因之一，是法律、法规和规章对审批事项的定义较为原则性，需要审批部门对它的受理条件、许可标准和办理规程等做进一步的完善。对审批事项规定的模糊性，给审批部门留下了较大的解释空间，给审批许可的自由裁量预留了充足的可选择空间；同时，政府的行政规程缺乏自我约束和透明度，使行政审批的依法依规要求和原则在很多时候形同虚设，从而增加了行政审批的道德成本和社会成本。
行政审批的授益性特征，行政审批制度的存在，使申请人在考虑市场因素之外，自然要考虑政府配置资源的审批许可权因素，特别是与政府有着特殊关系的企业和自然人，他们当然不会放弃“不要白不要”的机会，会把相当多的心思和投资用于取得许可“特权”。无论是企业取得资质还是个人取得资格，申请人只要意识到通过“给好处”的方式就能取得批准、获得许可证，在利益权衡后认为当下的和预期的收益会大于支付的成本，或者如果不能取得许可批准则意味着会带来更大的利益损害，不主动获得特定的许可就等于失去赚取利润的机会时，自然会想尽各种各样的办法。
审批部门与申请人在审批结果的许可与获得上所建立的法律关系，无论是得到登记认证，还是取得资格资质，或者获得批复许可，都意味着申请人作为受益人拥有了从事某一事项的资格，具有了开展某一限制领域活动的能力，具备了进入市场的合法身份。争取批准许可的过程，是审批许可权的权益转换完成和实现价值的过程，其中包含着审批许可权人与申请人彼此收益的各自算计和暗许。只要行政审批的“许可供求”存在不平衡，这种权益转换的可能性就无法消除，一有机会就会反复上演、一直持续。审批许可权并不必然等同于腐败，但残缺的制度安排和不完善的运作机制、不健全的管理体制却会诱发和助长审批违纪、许可违法现象的发生，因此，问题的核心在于是否提供和在多大范围内提供这样的机会，以及是否允许这种机会的存在。
4.办理烦琐宽严失据
我国立法的基本做法是，法律、法规对审批事项只做设立规定、原则要求并确定许可审批的方向，审批许可具体实施所需要的详细规则需要由地方政府和审批部门补充、细化和明确，这就给审批部门留下或大或小的审批“空间”，由审批部门根据情况和需要往里面“填充”要素。由于行政审批的许可条件可以是审批部门自行设定的，又是自己负责执行和解释的，难免会从自我利益实现的角度“添加”符合自己口味、意愿的内容，在此情况下，有些审批事项的关键受理条件、许可标准，即准入门槛恰恰是审批部门自行规定的。审批事项该“硬”的法定条件比较“虚”，体现以人为本“软”的方面又限定得比较“实”，受理要求、许可标准“硬”与“软”的“虚实”结合，使看似严格的规制管理，在具体实施上却变得不那么严肃了，这就难免使其公正性受到质疑。
审批许可的繁复性和许可证的含金量与行政层级成正比，与在审批许可中的自由裁量权成正比，也与有权设置和解释审批事项的行政层级成正比，部门立法、选择执法成了审批许可中诸多问题不可避免的渊薮。许可审批类中的核心事权主要集中在中央、省以及较大市的审批部门，服务办理类的审批事项主要分布在区县以下政府，虽经过多轮行政审批制度改革的取消、下放和转移，但这种分权格局至今仍无变化，甚至在一些权益重大的领域还有进一步集中强化的趋势。当然，行政审批中的问题不仅出在省级以上的审批部门，有的地方政府出于地方保护的动机，设置的审批事项甚至成了行业垄断、企业保护的“护身符”，成了随意使用的“紧箍咒”，抑制了自由开放的市场竞争机制作用的发挥，阻隔了统一市场的形成，制约了整个国家社会效率的提高。
造成审批许可复杂化的原因之一，是审批部门及其工作人员对权力的不恰当追求。在实际工作中，审批部门及其工作人员强化审批许可权的惯用方式主要有三类：一是把审批事项的定义个别化，并使其内部表述指向不很清晰或者模棱两可，申请人较难准确理解具体的要求，为了搞清楚往往需要向审批人员询问，解释权牢牢掌握在审批部门，这就给审批人员留足了余地，而且不同审批人员的说法也可能前后不一致；面对这样的审批事项，申请人无所适从，在“逼迫”下更乐意找“关系”，这样才觉得更为稳妥。二是把许可标准定得很高，在受理条件中规定了许多可要可不要的附加材料，条件多了获得许可批准的难度就提高了，审批许可也就变得苛刻了；既然要取得许可批准不容易，申请人就会选择攻关，使审批部门及其工作人员“网开一面”。三是把办理流程设置得很烦琐，审批许可权通过设置不同流转环节会使权力产生倍增效应，但审批部门内部的权力分解会使申请人取得许可批准更加不易；审批流程中的“你加一、我加一”，夹带更多的必然是审批部门及其工作人员所理解的“私货”，当然“私货”并非等同于“私利”，它可能是出于公共的名义。多头审核、层层审批，就会产生使申请人对权力的敬畏，当然也包括对权力的怨愤，以及对难以取得的许可批准需要做出的“感谢”。
前面说到，审批许可宽严失据通常表现在审批部门随意增加审批事项中的受理材料，要求申请人取得许可批准时提供与审批事项无关紧要的附加文件、证明和报告等。向申请人索取一份材料实质上就是一个审批条件，甚至是衍生出来的一个或者由于连环审批形成的数个审批事项。据2012年12月18日《南方都市报》报道，中山大学东校区（小谷围）的一家学校餐厅在办理《餐饮服务许可证》延期手续时，被要求出示其法人代表中山大学校长的计划生育证明。该餐厅归中山大学后勤部门管理，未对外承包，校长是法人代表。虽然卫生部颁布的《餐饮服务卫生管理办法》没有要求办理该证时须提供负责人的计生证明，但“为配合计生部门的工作”，学校所在区的食品监管部门在《办事指南》中规定，申报《餐饮服务许可证》时“凡持中国户口的法定代表人需提供计生证或者计生证明复印件1份”。该报对此的评论是：“办理餐饮服务许可证需提供计生证，从政府的角度是工作的需要，但从申请人的角度则是权力扩张的表现，甚至是滥用权力。”
5.设迷宫公章围城办事蹉跎
2014年3月25日《台州商报》报道，东部地区一家知名企业办一个厂房房产证，“要取得交警、环保、绿化、卫生、消防等部门的验收意见”“将工程档案送当地档案馆，以便取得《建设工程竣工档案检查结论单》”“跑质监站、土地所、测绘院、地质资料馆、土地执法大队……办理一项项备案、获取一份份报告”。结果是耗时4个多月，跑了10多个审批部门，盖了20多个公章，花了10多万元，却依然搞不定。企业无奈地说：“被打磨到现在，我们已经习惯了。”但仍掩饰不住愤懑，“大多数工序的办理时间至少都要15个工作日以上，哪怕出现一些小问题，办事部门就动不动退回资料，要我们重新申请、重新排队。有些事情（即使）当场就能办，也要一拖大半个月！有时，明明已经按照告知单的要求准备了资料，送到窗口后又被告知还有别的材料要补充，真是没完没了。更要命的是，很多流程都是环环相扣，一步延迟、步步推迟。”在条块分割、相对独立的行政管理体制下建立起来的行政审批制度所带来的直接后果，必然是自闭封锁、各自为政。审批部门出于自身权益的考量，会以各种貌似不可辩驳的大理由，比如加强廉政建设、改进机关作风、规范审批行为等，使行政审批的壁垒越砌越厚、审批事项之间的互动越来越难开展，进入许可批准的城墙越围越大，于是许可审批成了“黑匣子”，行政审批成了装满“黑匣子”的封闭城堡。
按条条管理设置的审批部门相互之间难以形成有效的信息沟通、工作协商和业务配合机制，审批部门共同把政府构建成了一个大迷宫，不仅申请人永远不清楚行政机关内部的职权配置和运作要求，即使是政府工作人员对其他部门的事权及运作也不甚了解，甚至同一部门的工作人员对其他内设机构的实际情况也难识真面目。由此带来的结果之一，就是参与“管”的审批部门及其工作人员很多，审批职能和审批业务被人为分拆，行政审批相对人的许可申请往往需要获得多个审批部门的批准才能获得最终的许可证。无论审批事项的设定，还是许可申请的受理、审核，以及许可的批准、证照的核发等，都存在着被依法肢解的情形，其中包含着大量的循环审批或者部门内部的自我审批。被“转懵”的申请人顺着一个又一个审批事项、沿着一个套一个的审批环节，在审批部门之间游走甚至被当球踢，其结果一定是社会主体的权利被消解，社会成本增加，市场主体的竞争力降低。
借助于城堡效应的存在，还有一些实际发生的审批事项成了“法外之地”。这类情况主要有：一是只公布受理条件、不告知许可标准的审批事项，是否批准可以根据需要由审批部门在内部自行掌握。二是只告知申请人是初审受理，还需要报当地政府或者上级主管部门批准的审批事项，而批准的条件和许可的标准以及办理时限等就不予明确。三是以各种名目或者方式没有纳入对外公告的审批事项，却以非行政审批的名义或者非本部门的名义实施行政审批之实。四是需要以下级政府名义向上级政府请示并得到批复后才能做出许可批准的审批事项，将对外行使的审批职能转化为政府系统内部上下级之间的工作业务。五是党委系统中有行政管理职能的部门实施的审批事项，以及涉及国家安全、军事斗争等的审批事项。造成上述情形的原因，是在行政审批制度改革的大背景下，一些审批部门为了避风头或者为了展示成果，“无奈”或者“主动”地将有的审批事项隐蔽起来，玩起了猫捉老鼠的游戏。
审批部门为了保住不想丢弃的审批事项，往往会煞费苦心，运用种种手段和方式，如通过“更名”、“分拆”、“转移”、“变更”等方式将审批事项潜藏起来。这些被保护起来的审批事项往往具有以下特点：一是主要针对法人和其他组织的，涉及自然人的相对较少，而且实质性审批行为通常不发生在受理环节。二是主要集中在市场准入、基本建设、外事管理、文化产业和社会民生领域。三是虽然牵涉面较广但申请项目的差异性较大，对当事人的权益实际影响重大，但是审批事项的发生频率相对较低，且多无前后左右的比照性。四是许可审批很难用显性标准做出直接判断，需要权衡相关政府部门的意见、参照各种因素做出综合决断，需要有自由裁量的介入。五是多为具有专属性的授益性审批许可，对获得批准和许可证的申请人来讲一般意味着巨大的潜在收益。由此可以看出，对行政审批相对人利益实现影响大的审批事项，恰恰也是与审批部门的权益关系较为密切的。
在这种充斥着审批部门自我权益实现的行政审批制度下，申请人的权利很难得到充分的保障。于是，对行政审批的不满，突出地表现在人们耳熟能详的那句老话上：“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”，这方面存在的问题是行政审批制度改革的核心，也是重塑政务服务要着力解决的，相关情况在后面还会有更多的述及。
6.方便自己影响公信
在行政审批中，同样存在着“官话”与“俚语”、“明话”与“暗语”之别，前者是说给行政相对人听的，是在摆在桌面上的办事指南中写给申请人看的，这就造成了有的审批事项的规定与实施是有很大差别的。比如，审批事项书面告知的内容通常都会存在不全、不实、不细的情形，这既是因为审批部门给自己留余地，在受理要求中会将“其他需要提交的材料”作为一项兜底条件，也是因为许可申请的主体差异性较大、申请项目的情况会有很大的不同，很难对受理条件、许可标准做完全明确清晰的说明，那些技术性、专业性较为突出的审批事项更是如此。
申请主体和申请项目的差别是客观原因，但审批部门出于自便化的考虑则会使审批事项难以“看懂”。有的审批部门提供的办事指南如同“鸡同鸭说”，都是强制申请人必须做到这、做到那的要求列举，只有提供了相关材料才有可能被受理；办事指南的用语和表述，往往使用晦涩难懂且不简明的专业术语（特别是有一定专业性的审批事项），一般申请人往往云里雾里地难以读懂具体要求，需要向工作人员当面询问，让其根据申请项目逐一解释。还有的审批事项，依据的是不同的法律、法规，或者在不同审批部门的受理材料中有许多不同的名称，这也增加了申请人的理解难度，但却强化了工作人员对制度规则的解读权力，给“人情审批”打开了方便之门。
审批事项的受理条件、许可标准被隐形化或模糊化，导致了行政审批中的“三门”现象，即“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”。所谓行政审批的“玻璃门”现象，是指虽然法律、法规和规章没有明确规定审批事项的受理条件、许可标准，但审批部门在审批许可时强制申请人必须提供受理材料、达到受理要求，这些隐形许可标准导致申请人的许可申请难以正式提交和被正式受理。所谓行政审批的“弹簧门”现象，是指涉及其他审批部门的审批事项受理条件含混不清、模棱两可，通常只有原则性的表述，行政审批相对人很难准确把握和照此操作，需要在审批部门之间来回奔波问询，审批人员的答复前后相互之间也未必完全一致，给申请人申报许可带来了很大的困惑。所谓行政审批的“旋转门”现象，是指审批事项的许可条件互为前置，将其他部门的许可意见作为本部门受理申请的条件要求，由于这些受理条件互为前提，掩藏了审批许可的业务起点，导致申请人在这些审批部门之间来回折腾，却被推来挡去。
由于许多审批事项的条件和规程设置没有体现法律优先和法律保留原则，按照审批部门的意愿设置过多的方便管制和“自我保护”措施，缺乏对申请人的合理权益和申报许可的简便性关照，导致审批许可的权限配置混乱、审批范围不清、受理条件模糊、许可标准不明确等问题，结果是只要办理稍微复杂一些的审批事项，申请人就往往需要在审批部门之间往返沟通协商。这种情况既降低了行政效率，也增加了行政管理成本和申请人的申报成本，造成了行政审批对本应维护的公共利益的更大破坏，缺乏对行政审批在体现公平、促进公正和维护社会正义方面的保障。由于申请人不能得到对申报许可的明确预期，就难以建立对行政审批的充分信任，既恶化了行政管理的外部环境，也影响了政府的公信力。
上述情形的存在使社会公众对行政审批产生了诸多怨言，归纳起来主要体现在以下几点：一是“什么都要审批”，政府管得过多、控制得过宽、批准得过细，动辄审批，不申报许可就办不成事；二是“审批许可不透明”，最大的问题是指引不明、条件不清、自由裁量权过大、救济渠道不畅，找政府办事心里不踏实；三是“以权谋私”，“靠山吃山”，索、拿、卡、要现象屡见不鲜，服务对象不仅要“急里抱佛脚”，平时也要经常联络感情，送些小恩小惠算是打理关系；四是“工作人员态度冷漠”，不能以申请人为导向确立办事规范，权力思维作祟，申请人不仅不受尊重，还时常受气、敢怒不敢言；五是“扯皮打架效率低下”，审批部门老死不相往来，相互之间的协同关系难以确定，申请人被夹在审批部门中间被当球踢、两头受气，行政效率难以提高；六是“许可审批一次过”，只审批不监管、只许可不负责，注重审批许可权的行使，却不关心行使的条件、行使的效果，卡着市场进入、社会自治的门槛，但对经营活动放任不管，一旦取得许可证就听之任之，或通过年检的方式进行二次审批。
对行政审批中存在的各类问题，在行政审批制度改革中既要重视，也需要深入分析并客观理性地对待。具体来讲，一是要承认这些问题在行政审批制度和审批许可中确实不同程度地存在，二是要认识到这些问题在行政审批制度改革的不同阶段严重程度是不同的，三是要有差别地采取针对性的解决措施，四是对行政审批中的问题不能标签化、概念化，五是要综合运用制度、体制和管理的改革措施，六是要着眼于行政审批的运作方式、运行机制和实施手段上的创新完善。针对行政审批中的上述问题只有综合施治才能取得理想效果，但最根本的还在于行政审批制度改革的指导思想，必须坚持以申请人的需求为导向，而不仅是从方便审批部门自身出发。
四 迷雾锁城的审批改革历程
行政审批制度改革自实施以来，在推进社会主义市场经济体制的建立，确立市场在资源配置中的决定性作用；在完善政府自身改革，简政放权，促进政府职能转变，理顺政府与市场、政府与社会的关系；在实施政务公开、规范审批行为、加强廉政建设和改进运作机制、提高行政效能；在方便社会公众办事，维护社会公平、正义，增强全社会的法治观点，建设服务型政府等方面，都取得了巨大的成就。但是，也要看到，行政审批制度改革所取得的成就与付出的行政成本之间并不完全对等，改革的目标期望值与实际收效、与社会反响之间还存在一定的差距，表明改革是一项需要坚持的长期任务，而且在推进中是困难重重的。“触动利益要比触动灵魂还要难”，行政审批制度改革中的问题主要表现在以下几方面。
1.数字化游戏愈演愈烈
审批事项是行政审批之基，自然也是行政审批制度改革的起始点，因为其数字化特征，在大多数时候还成了改革成果的集中体现。数数是最容易的，也最具有直观性，但如果把行政审批制度改革简单地等同于审批事项的数字变化，甚至以行政命令的方式把现有审批事项的减少比例预设为改革的目标，就极可能将极其严肃的改革转换成为完成既定数字不得已的推导演绎。在这种背景下，行政审批制度改革的政治标签化、实施简单化和成果表面化将不可避免，因此，一味地以审批事项的数量减少、精简比例来衡量改革的成效，是一种懒政和无能的表现，更具有讽刺意味的是，甚至有的地方公布的历次改革精简下来的审批事项的合计数竟会超过之前公布的本地审批事项的既有总数。
在减少审批事项的博弈中，有的审批部门逐渐适应了需要用数字来表达改革成就的改革方式，创造性地“发明”出多种精简方式，比如明关“前门”暗开“后门”、“放事收权”、“变换称谓”等，搞出了一些“附加审批”、“影子审批”。这些精简方式的灵活运用，导致审批事项的数量成了统计学上有用但又最不能反映实际情况的数字，给行政审批制度改革涂上了另类的色彩。简单追求审批事项数量的大幅度减少所体现的是为“完成任务”而改革，忽视了行政审批制度改革的价值追求，缺乏对行政审批在政府与社会、政府与市场关系中所起作用的应有关注，因而公布精简事项多并不意味着事实如此，更不等于改革成绩就一定好，并不能清楚表明自己的审批家当到底有多少，它的真实实施情况如何。
行政审批制度改革最忌讳的是“情况不明决心大”。比如，清理审批事项要做到“不留死角、不留盲点、全面彻底”，这个通常是行政审批制度改革启动时的要求，如果每一轮改革都是这样讲，那显然就是“不打自招”地没有做到这一点，但它足以说明清理审批事项对行政审批制度改革的至关重要性。对有的地方审批事项精简比例、减少数字的准确性之所以有所保留，就在于存在着审批事项“底数不清、家底不明”的情形，存在着认定审批事项“标准不一、前后不同”的情况，存在着精简审批事项“范畴有别、方式各异”的状况。审批部门采取变通审批方式或手法，名不副实地“取消”、有所保留地“下放”、虚张声势地“转移”，虽然能顺利完成改革任务，但究其实质与改革无关，反而搅浑了改革。
行政审批中的许多问题，与行政审批制度改革中实际存在的表面化有关。正如前面所谈及的，有的地方在改革中单纯追求削减审批事项的百分比，只重视审批事项的数量减掉了多少，而不问该不该减、减的效果如何，也不去审核减掉的是什么、是不是又重新减少了一遍；有的地方把那些本部门无利可图、无关紧要，反而要履行责任的审批事项砍掉了，而涉及部门关键权益的审批事项誓死捍卫，或者变相以“行政服务”的名义衍生出诸多新的审批事项；有的地方采取“抓大放小”、“弃车保帅”的办法只减年检、备案事项，或者把需要取消的审批事项化整为零，以提高审批事项的取消比例，这如同遇到危险的蜥蜴断掉自己的尾巴；有的地方把“审批”转为“核准”、将“核准”改为“备案”，实际上仍是“换汤不换药”，不管“审”还是“核”都只是一个过程，关键在于“批不批”和是否“批准”。审批事项如同割韭菜般割了一茬又长出新的一茬，审批事项过多过滥、审批许可任性随意、办事效率拖延低下、社会反响意见较大的问题不仅没有得到解决，反而随着市场经济的发展、社会结构的转型，行政审批的束缚还有加重加深的迹象。
行政审批制度改革在一些地方被当成了体现政府改革意愿和决心的时尚标签，在这种情况下，一旦缺乏有效的规范和引导，改革实践就会从失去对主旨的追求转为对表象的虚构和对功利的博取。对审批事项数量片面化的理解、简单化的重视，导致了行政审批制度改革出现“为减而改”的情况，忽视了对设置行政审批的出发点和必要性的认知，缺乏对行政审批实施效果、终极价值的关注。于是，行政命令代替了理性态度，体现政治任务的强制性审批事项总量削减比例成了改革的目标，在取消、下放和转移数字体现改革成效的功利心态驱使下，难免使一些改革工作变味走样，甚至变相鼓励了弄虚作假的行为。对行政审批制度改革的认知不能仅停留在审批事项的变化上，而是要将审批事项的变化放在社会经济发展和政府自身改革的背景中进行把握，绝不是为了减少审批事项的数量才进行改革。
对审批事项的清理是行政审批制度改革的基础，只有摸清底数才好改革。审批事项底数不清，还在于行政审批制度改革没有触及更为广泛的、影响行政审批的权力领域。摸清审批事项的家底，是一个循序渐进的相对目标。要摸清审批事项的真实数量，可以从三个角度进行考量：一是审批事项的现状实有数量，这需要深入审批部门的内部运作层面才能掌握，而且要对照实施审批的法律、法规和规章依据。二是审批事项的纵向变化数量，将每轮行政审批制度改革后公布的取消（含转移、下放事项）、承接、保留事项进行累加统计，很可能累加取消的审批事项数要大于审批事项的累计全集，但它有助于还原改革的真相。剔除这些年为体现行政审批制度改革成果、浮夸虚报的审批事项精简数量，有利于营造真实的再改革环境，以侥幸心理“击鼓传花”只会贻误改革时机。三是就审批事项的数量在不同地区之间进行横向比较，并不具有很强的说服力，但是可以就具体的审批事项进行比较，找出主要审批事项的差异来，对审批事项的认定标准进行颗粒度校正。
2.破解信息非对称困局
对审批事项了解不够细致，特别是对审批事项实施中的真实情况未掌握，是第三方作为组织者推进行政审批制度改革的最大障碍之一。一方面，由于推进、组织和实施行政审批制度改革的工作人员并不从事具体的审批许可，可能对审批事项的实施情况缺乏深入的了解，需要依赖审批部门按照一般性要求报送的材料识别，这就不可避免地形成了对许可审批认定的信息不对称。也就是说，改革工作在很大程度上有赖于审批部门及其工作人员的配合，审批部门是否有变革意愿，审批人员是否配合提供真实充分的情况，能否按要求“自查自报”、“自纠自减”就成为改革取得预期成效的前提和基础。另一方面，改革者为了体现改革原则、指导意见和具体要求的普遍性、适用性和正确性，无法兼顾到每个审批部门和具体审批事项的差异性，往往使改革工作因为缺乏针对性而降低有效性，因找不准问题而停滞于表面化。
受此外部效应的困扰，行政审批制度改革的信息不完全对称主要是三类信息掌握得不完整：一是审批事项的基本情况，对此，通常的解决办法是索取与该事项有关的法律制度、内部规则、办事指南等材料。改革组织者为推进改革所必需的审批事项信息有赖于被改革者的报送，即使改革组织者预先设定详细的内容、标准和要求，但在此范畴之内提供哪些、报送多少、告知到什么程度，仍取决于审批部门对自身权益的考量、对改革力度的预判、对实际影响的评估，即在一定程度上取决于作为被改革对象的审批部门的配合程度。二是审批许可的实施情况，这类情况往往带有较强的实践性，可以了解但要真正掌握是非常困难的。行政审批的“权力迷宫”在审批部门内部同样存在，特别是在行政职能较为宽泛、内设机构较多、审批业务政策性和专业性较强的审批部门表现得尤其突出。行政管理的繁复性和随机性，组织体系中的横向阻隔与纵向封闭，行政审批实际办理不可或缺的自由裁量，以及政府部门人人都需要懂得的“不该听的不听、不该问的不问、不该说的不说”的“三不该”禁区，“术业有专攻”所形成的隐性知识，使得要全面透彻地掌握条件弹性化、判断个性化、程序权限化、决定层级化的行政审批是有很大难度的，这种情况即使是在部门内设机构之间也是如此。三是许可审批的结果情况，这类情况可以按改革组织者的要求提供相应的数据，但抽象化的数据并不能充分说明它背后的丰富性，比如审批事项的关联性、实施的复杂度、工作的专业化，以及自由裁量权的介入深度等，这就好比蒸馒头与煮饺子、烙饼与烤面包的差别。归纳梳理上述情况，可以得出行政审批制度改革工作基本上是能够掌握第一类情况，进而了解第三类情况，但对第二类情况囿于实际可能会知之甚少。
不妨再从审批部门的角度做些探讨。审批部门为了能够使审批事项“打埋伏”，就会想方设法地把行政审批制度改革的“水”搅浑，从而减轻被改革的压力，采取的手法主要有：一是对审批事项进行“打包”。对审批事项的合并统计，即对同一大项下的内容相同或类似但审批方式不同的审批事项进行合并统计，改变审批事项统计工具上的度量衡，实现审批事项公示、告知上的数量减少。二是对审批事项进行“拆分”。拆分程序或者拆分业务，使审批事项与受理审批形成了1:N的不确定关系，拆分出来的环节或者业务都可以作为精简的事项，这就如同蜥蜴可以随时断掉的尾巴。三是对审批事项进行变更。如将行政许可类的审批事项调整为非行政许可类的，或者将非行政许可类的调整为行政服务类的，将审批类的事项调整为登记类的，将“事先审批”的审批事项改为“事后备案”，由于审批内容仍是同一个管理事项，这种改变对申请人的许可申报和审批部门的许可办理都不具有多大的实际意义，但能够成为改革的成果。此外，还有些审批事项是作为工作事项或者以政府扶持政策的方式体现，并隐含在申请人申报的另一个审批事项的受理条件中，也就是所谓的“关了前门、开了后门”。上述所列审批部门对付行政审批制度改革的操作手法，只是“管中窥豹”，实际情况要比这更为丰富多彩、富有创造，这些情况的存在是行政相对人无法感受到明显改革成果的重要原因。
行政审批制度改革只有在消除改革者与审批部门在审批信息上的严重不对称性，提高改革者对审批信息的收集能力和辨识能力，掌握足以支持改革推进情况的前提下，才能化解改革工作的困局。行政审批制度改革的运动式的轮次推进方式，往往使改革方案的跟进实施、改革成果的落实见效成为改革中相对薄弱一环，正所谓“高高抬起轻轻放下”、“雷声大雨点小”，改革工作前紧后松、虎头蛇尾是改革循环往复的原因和状态之一；同时，由于改革的非日常性，不同阶段（轮次）的行政审批制度改革缺少有机承接，每一轮改革都需要重敲锣鼓另开张，抽调参与改革的审批人员又需要有一个认知和理解情况的过程，很难在改革任务所设定的期限内对审批部门的情况做到全面掌握、透彻理解，这就难免使改革工作在一些具体问题上被审批部门牵着鼻子走，在审批部门有意取舍所描述的事项语境中或多或少地受到胁迫。
改革的难点是信息的不对称性。在政府与审批部门的改革博弈中，政府的强势都是表面性的，审批部门主导下的改革清单所体现的博弈结果，在通常情况下既会照顾到政府的“颜面”，也会体现对审批部门的“尊重”。这种“尊重”何尝不是一种不得已。当然，应该从更积极的角度去理解审批事项的精简博弈。因为，随着行政审批制度改革工作的深化，在一轮轮讨价还价、近乎“挤牙膏”的改革中，审批事项在既定精简指标的强压下的确大幅减少了，在压缩审批职能空间、挤压审批业务方面取得了巨大成效。把取消、下放和转移审批事项的精简任务和减少比例分派给审批部门的做法，可以使审批部门自己“动”起来，自觉地精简审批事项，挤出审批事项中的水分，从而逼近真实需要的审批职能。
在尽量不考虑人为因素的情况下，绝大多数审批事项的办事依据、许可决定都是显性的，属简易审批程序的审批许可也是明了可控的；但涉及区域重大利益和政府重要关切的行政审批，其审批程序则相对复杂许多，甚至需要与本地社会经济发展规划和城市空间规划相衔接，需要有政策选择、自由裁量等因素的介入，审批许可的过程和结论往往呈现不稳定的隐性特征。这就表明，在行政审批中事实上存在着两套许可审批的运作体系，而且遵循着不完全相同的运行规则，但却共同构建起了行政审批的制度总体，这个制度总体就如同漂浮在水面的冰山。
这两套行政审批运作体系、两套审批许可运行规则，一明一暗、一外一内，一个体现于法律、法规和规章等制度体系之中并受其规范，一个渗透在审批部门和政府的运行之中并要符合发展战略的要求；对于行政审批制度改革而言，前者始终是改革关照的对象，其成果可以被大张旗鼓地宣传，而后者则实不足为外人道。行政审批制度改革不能只看到水面上有形、可见的部分，而忽略了水面下隐蔽的不为常人所知的部分，应该说这部分内容对行政审批制度改革的影响更具有根本性。行政审批制度改革绝不是一项单纯孤立的改革运动，它应与政府职能转变、与行政体制改革等政府自身改革紧密结合、相互促进，将对审批事项的静态清理与动态实施管理结合起来，更加注重对行政审批的常态化、长效性的管理和改革。
3.构建立体多元的监管体系
政府设立审批事项、实施事前管制的初衷是为了防止市场和社会的无序造成的损害，从而实现能体现更大多数人公共利益的最大化，秩序本身就体现着效率。但是，当限制、禁止成为权力的同时，审批许可的“网开一面”就必然成为可以交易的商品，于是具有广泛性、多样性和日常化的行政审批自然就演变成了腐败的重灾区，成了各方关注并声讨的对象。利用审批许可权可以搞“权钱交易”，“审批经济”必然滋生腐败。消除行政审批中的违纪违规问题，就成了推进行政审批制度改革的核心任务，成为了实施行政审批制度改革的基本动机。审批部门及其工作人员拥有过大的自由裁量权，就可以任意提高或降低许可标准，随意收取审批费用。
从审批许可的角度分析，行政审批腐败的程度与发生的频率，与审批许可权的大小、审批结果可转换的经济利益、非规范性行政审批涉及的范围大小是成正比的。随着行政审批制度改革和廉政建设的推进，特别是在政务服务中心普遍建立、发挥作用的背景下，审批许可权的折现性腐败出现了分化。一方面以审批人员索、拿、卡、要为主要特征行使审批许可权的情形大为减少，明目张胆的违纪现象几乎消弭，“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”和“符合条件不给办、不合条件却乱办”问题在一定程度上得到了有效抑制；另一方面审批许可权人与申请人密切互动形成的具有预谋性特征的依“需”许可，由此产生的权益交换却尚未得到有效的遏制。预谋性审批许可的基本特征是采取预先合谋、合规报批等正当方式，做出突破限定条件、改变既有规则的许可审批，审批许可成了贯彻权力意志的工具，从已经暴露出来的案件看，此类案件涉案金额越来越大，职务层级越来越高。解决此类违规许可的困难在于，如何能够控制住“不该批的也要办、不能办的也给批”的具有明显交易性特征的许可行为，即使是打着实现公共利益、促进经济发展的幌子。
权力越大，自由裁量权越大，权力的灵活度越高，受到的监督反而少了，在道德自律与行政职务并不成正比的情况下，与服务窗口工作人员相比，位高权重的审批许可权人受到的干扰更多、诱惑性更大。要解决行政审批中存在的不正之风、违法乱纪问题，就要改变对审批许可现行的“约束一线、不管二线、放任三线”的差别做法，任何“到官即止”的改革都是不完整的。实际情况表明，我们迄今为止尚未找到有效解决行政审批中违法乱纪的治本之策，仅依靠强化监管力度和丰富管控方式还是不够的，需要构建立体多元的监管体系。
4.突破各式各样的掣肘
在现行的行政审批制度安排中，许可审批虽以法律为基，但实际存在着审批许可更多地体现权力意志的要求，是以权力为本，行政审批成为“服务和服从”下的工具，因而对行政审批相对人的合法权利难免尊重不够，缺乏对社会公平、公正维护的责任感，以人为本的理念体现得并不充分。
对现行行政审批制度的分析评价，应注意到另外一种极端现象，即对行政审批及其制度的全盘抹杀、根本否定，它使行政审批置身于被“妖魔化”社会环境中，这种“妖魔化”的效果扭曲了行政审批制度改革的目标追求和价值实现，使其偏离客观、理性的态度和对事实的尊重。行政审批制度改革是“改革”而不是“废止”，不是要取消行政审批，而是政府为修正、完善行政审批制度采取的积极主动的改进举措，绝不能简单化地等同于审批事项的一味减少，因而改革的目标不是审批事项“越少越好”，也不能“为改而改”地采取“一减了之”的方式。改革的目的不在于改革自身，洗澡水脏了就抱怨孩子而将其一同泼掉不是真正的、富有建设性的做法。要在市场经济背景下促进政府职能以及对政府的重新定位，就需要在推进改革中力避简单化、标签化和情绪化。
行政审批制度改革既要减少不必要的审批事项，调整政府审批职能的边界，发挥市场在资源配置中的决定作用，促进基于民主、法治的公民社会的发展，实现由管制型政府向服务型政府转变；同时，还应从方便申请人办事、改善运作机制和提升规制效果的角度，重建行政审批的许可权限、业务关系、制度规范，在审批许可中减少环节、规范程序、简化流程、提高效率、强化服务、健全监管、落实责任，从而构建结构合理、功能科学、程序严密、管制有效的且与市场经济、公民社会相适应的行政审批制度。也就是说，要将行政审批的制度变革、体制创新与机制优化有机地结合起来，重新构建行政审批制度，这种重构将是一项十分复杂的系统工程，是不能孤立实施和完成的，它涉及对现行的法律制度、管理体制、组织方式和运作机制等的改革和创新，更重要的是要把它放到政治体制、行政体制改革的大背景、大趋势之中进行定位把握和综合推进。这显然绝非是一件易事，不可避免地要面对巨大的阻力，消除推进的障碍。
在集中统一领导的条块分割、分层授权的行政管理体制下，行政审批的体制性弊端在审批许可中得到充足体现：一方面表现为审批部门林立、办理环节众多、权力分割严重、流转程序烦琐，另一方面表现为政府权力部门化、部门审批权益化、许可办理利益化。这两方面的表现，集中体现为行政审批中的集体性“公权私用”。集体性“公权私用”是更大的权力异化，这也就意味着改革固有的行政审批制度模式，必然会触及审批部门的核心权益，触动行政管理体制这根大神经。
行政审批制度改革若将审批部门的审批许可权及其行使方式作为改革的对象，自然会衍生为对其实际权益的以剥夺、削弱和回归于责任、使命为特征和趋势的巨大调整，带来政府内部权力格局的改变、审批部门管制权能的下降和对行政审批相对人影响力的降低，究其实质是对审批部门原有权益的侵蚀，是要求审批部门对既得利益的放弃。道理是高悬的，利益是现实的。减少审批事项就是对审批部门的“割地”，不能坚守就如同是“丧权辱局”，在这种认识下，审批部门上上下下自然会齐心协力地努力守住阵地而不会轻易后撤。
处在“简政”、“削权”和“转型”之中的审批部门，面对行政审批制度改革普遍表现为“三怕”和“三虑”：一是因怕失权而顾虑，权力是政府部门存在之本，保护和扩大既有权力和利益是所有审批部门具有的本能，取消或者削弱行政审批就可能意味着动摇行政权力的根基，因而审批部门多会强调和解释保留该审批事项的意义，而不是主动地提出取消审批事项。二是因怕失利而忧虑，有权力就必然附带利益，审批部门在行政审批的管制制度安排中能够获得大量合法、合理的显性或隐性的权益，精简审批事项必然使这些权益因“皮之不存，毛将焉附”，使审批部门及其工作人员产生被剥夺感和失落感。三是因怕失控而过虑，行政审批虽然不是政府管制的唯一手段，但却是政府实现有效管制的基础性工具，并为其他管理工作的开展提供相应的便利性支持，审批部门担心如果过早、过多或过快取消行政审批，会对市场秩序、社会规范和公共利益产生负面效应，导致行政管理成本骤增甚至失控。审批部门的“三虑”是有其合理性成分的，但“三怕”从根本上讲则是权力的自利化思维的体现，二者同时都会转换为行政审批制度改革的深层掣肘。
现实需要的改革不仅是对不合理管理体制、制度规则现状的改变，而且是遵循客观规律、符合发展要求的对运作模式、运转机制由无到有的科学创建，在既定制度体系和管理体制没有发生较大改变的情况下，行政审批制度改革的深化推进必然会遇到对既有法律制度的突破和改革自身依据不足的双重压力。比如，如果消除行政审批现实不合理性的改革举措与审批部门依规审批、依据许可之间产生冲突，审批部门即使不会质疑行政审批制度改革的必要性、合理性，在具体审批事项的保存、废止、改变、设定上，也会对改革工作提出合法合规性的要求，这涉及他们的职能行使、职责履行。一般而言，有关行政审批的法律、法规和规章在设定审批事项的同时，对行政审批的主、客体之间的权力与责任、权利与义务关系也做了相应的约定，但是，在很多时候所谓“从群众利益出发”落到实际工作中就变成了“从本部门的需要出发”，因此根据审批部门提交的立法建议所构建起来的行政审批法律制度出现内在价值的缺失就不可避免了。
5.实现系统性的整体改革
行政审批制度改革与政府管理水平和治理能力密不可分，与对这项改革的认识和着眼点不同密切相关。虽然几乎没有人反对实施行政审批的制度改革，但这并不意味着对行政审批制度改革的分歧就不存在，这些认识差异首先体现在对改革的认知上。比如，在行政审批制度改革的定位上，是持工具论还是价值论，是持手段论还是职能论，是将其作为政府改革的突破口还是要发挥促进政府协同改革的作用。由于对行政审批制度改革的必要性和价值认知存在差异，对改革的具体内容、目标实现、方式方法等存在分歧，在有些地方改革被不断“翻烧饼”。在改革的实施中，产生了在主观意愿上抵触的“不愿改”、能力上欠缺的“不会改”、准备上不足的“不善改”、实施上不力的“不能改”以及触及权益的“不想改”等问题，这些问题以不同的方式体现于改革实践中、以不同的表现作用于改革工作，形成了来自体制内的巨大阻力和障碍，同时也表现为缺乏整体构建的碎片式的改革。
行政审批根植于行政管理体制，是行政管理目标实现的体现和要求，虽然行政审批制度改革可以发挥行政管理体制改革突破口的作用，但随着改革的深化，如果对目标完整、功能健全、效果可期的行政审批制度改革缺乏系统设计、整体推进，就会出现改革“原地踏步”、“左右徘徊”的情形，必然导致社会效果不彰。行政审批制度改革如果缺乏有力的配套支持，同样也会影响改革的深化和成效的取得。比如，在中央集权管理体制下，审批事项需要“自上而下的确认”或者是“由上而下的下放”，上级政府主管部门要求实施许可审批的，下级政府是无权取消的，这样改革就会处于“下动上不动”的窘况。“运动式”改革表面看声势很大，但往往是雨过地皮湿，没能从体制、制度和机制上消除矛盾、解决问题；如果环境氛围一变，审批部门被抑制的审批冲动就又会卷土重来，或以另一种方式表现出来，使行政审批制度改革陷入循环往复之中。
另外，审批事项的设立大多是以法律、法规和规章为依据，取消审批事项应与清理法规、规章同步进行，但这在改革实践中实现无缝衔接往往很难做到。审批事项该不该取消，不仅受制于市场需要，还取决于政府职能转换是否到位，政府管理能力是否具备，机构改革是否匹配等。如果政府自身行政职能、运作机制、管理方式等不能及时调整到位，不能在行政审批制度改革中实现相应的真转真变，那么在有的审批事项被取消后，就可能出现行政管理的真空。
以精简事项、规范行为、提高效率为主要内容的行政审批制度改革，如果缺乏对行政审批的整体性关照，缺乏对一体化审批机制的有效构建，缺乏对许可审批的业务、数据、流程、服务和组织的融合重塑，就会导致随着改革的深入却越来越呈现被动性、离散性、浅表性的特征，致使其边际效益不断降低。也就是说，如果对行政审批制度改革工作的整体性、一致化、协同性等重视不够，就可能在改革实施中呈现碎片化的形态，并导致碎片化的改革结果。
零敲碎打式的行政审批制度改革做法至少有以下几个缺陷：一是只管事项不顾关联，多是着眼于审批事项，较少把具体的审批事项放到一个完整的许可审批办理链条中进行分析和判断，很少从行政审批相对人办事的角度分析特定审批事项与相关审批事项之间的时序关系、业务关系、法律关系；二是只管行政审批的静态要求不顾审批许可的动态关系，对审批事项的关注多是进行合法性审查，较少考量该审批事项设置的必要性、实施的合理性及对其他审批事项的相关影响等因素，对构建简洁、有序和高效的“一体化”审批许可机制缺乏兴趣，或者由于死抠法律条文难免机械化、教条化，导致办理规则与实际情况出现一定程度的背离；三是行政审批的标准化工作准备不足，对审批许可的知识管理同样欠缺，致使审批事项的认定标准不够明确，审批事项的名称、分类不统一，审批事项的内容、程序、结果等要素不规范，审批人员凭个人经验、凭感觉判断的情况普遍存在，同样的审批事项受理要求不同、先后结论不一的情况普遍存在，申请人申报许可时心里没底、递交了许可申请后对结果缺乏可预见性。
总之，行政审批制度改革的目标设计，如果是只问审批事项减少而罔顾审批方式的改进，只讲审批事项精简而不谈审批结构的调整，只要求缩短办理时限而忽略运转机制的创新，只要求服务经济而不考虑行政审批蕴涵的社会公平公正的责任，同时不能够在政府运作和组织体制上做出相应的改变，那么这种改革肯定是不完整的。经过多轮改革的洗礼，当下的行政审批制度改革更需要做到：审批事项的精简要与清理法规、规章相结合，审批职能的确认要与机构完善相衔接，行政审批制度的改革要与行政管理体制改革相配套，审批服务的改善要与服务型政府建设相结合，等等。缺少对行政审批的整体把握和制度系统的精心设计，缺乏与行政管理体制变革的有机衔接，这种“只见树木，既看不清枝叶也看不到森林”的改革模式，即使取得了显著的阶段性成果和局部成效，但随着客观要求的变化和改革的深化，如果仍然沿用老旧的改革经验和方法，其对实现行政审批制度的整体改善和促进政府职能真正转变的帮助将会越来越有限，甚至还有可能出现效果相互抵消的情况。
五 理性态度与深切的改革呼唤
在一些持自由主义观念的人看来，当今中国的许多问题，无论是政府的腐败，还是经济的低迷、社会的混乱都与现行的行政审批密不可分，因此这是一项具有“恶”源性特征的制度。“恶”的制度与制度的“恶”是不同的，同样，腐败的制度与制度的腐败也不能画等号，更不能与腐败的行为画等号，在经济、社会和公共行政领域造成某种行为结果的原因一定不是单一的。这不是做文字游戏，因为可以从行为结果的视角分析制度行为，但不能用不法审批许可来推导出行政审批不法的结论。这就好比，你买了一个坏鸡蛋，但没有理由去责怪鸡；即便是要指责鸡需要承担不可推卸的责任，也只能说是鸡把蛋下错了地方，而不是说鸡就不该生这个蛋，即使一定要找鸡蛋坏了的原因那也是因为你保管不善或存放太久。要透彻地回答行政审批中暴露出来的问题，就不能只在行政审批及其制度范畴内做思考了。
对行政审批的制度逻辑后果保持警惕的观点认为，行政审批的结果可能会导致以下情况：一是过度管制会损害市场机制，并有可能致使市场信号失灵；二是政府管制会诱发更多的权力腐败，消除腐败的最佳方式肯定是取消权力或者剥夺权力；三是政府设置严格的准入标准和能力条件会破坏市场的自我调节机制，抑制行政审批相对人的行为自主性和社会活力。没有人能否认这些情况发生的可能性，特别是这种论点被设定在“过度管制”和“可能”、“诱发”两个前提之下。市场信号失灵的根本原因在于市场信息的不对称性，且这种不对称性是自始至终的，基于市场缺陷，政府以规制方式介入市场是必需的，即使它同样也具有缺陷。显然不能因一种可能性的假设来否定该事务的现实必要性，虽然它给行政审批的制度改革提供了极具价值的借鉴。
任何名义下的公共组织，只要存在着权力的委托、代理和授权关系，就必然存在权力异化的可能性，权力主体自身也难以避免；腐败源自人的遗传基因，完全消除腐败是基于任何制度、体制和管理都不可能实现的完美，虽无法从根本上消除，但具有群体理性的人类始终在积极地努力地制止和清除腐败。管制越多，腐败现象就有可能产生越多，因为在管制下会为权力的滥用创造更多的机会，但假若没有必要的管制，社会就会变得极其无序；一旦社会混沌无序，比腐败更糟糕、更具有杀伤力的人类毒瘤就会更加肆无忌惮，应有的自由也得不到起码的尊重和相应的保障。从这一点讲，管制的建立是基于对混乱的恐惧，是担心得不到应有的保护而受到伤害，因此，单从审批许可中的腐败行为来否定管制的必要性理由是不充分的，但我们必须解决行政审批中愈演愈烈的审批许可权滥用的问题。从表面上看，腐败问题暴露出审批部门对扩权、谋利、“寻租”等带有原始自利性特征的冲动，它与行政审批制度作为政府行政管理的体制形式、制度安排没有必然联系，但其逻辑必然还在于行政审批是政府实施公共管理的当然选项，古今中外无论中央政权还是地方政府概莫能外。
人们需要秩序，因为它可以给公众带来稳定预期下的安全感，渴望能够率性而为，以及可以给公众带来尊严和幸福的自由；秩序与自由从来就是相互依存又彼此矛盾的，没有秩序保障的自由是无法自存的，但过度严密管制下的秩序又会侵害自由。市场经济和社会自治需要建立在社会成员主体自由、行为自主的基础之上，在维护基本管制制度的前提下，自然呼唤取消、调整那些对主体资格和行为能力等具有不适宜限制作用的审批事项，放松管制，从而享有更大的自由自主，促进劳动力、资金、技术等充分流动、自由进出。这表明在市场经济背景下通过行政审批制度改革建立起来的行政审批制度，注定是对自由竞争的鼓励。
对此问题的理性认知，还在于无论是市场还是社会本身都不具备自主理顺二者关系的能力，也不具备主动厘清与政府关系的能力，即使它们确实具有强大的基础性力量。在市场经济条件下，行政审批本身就是政府与市场、政府与社会联系的桥梁，也是政府介入市场活动和管理社会的必要方式和应用手段；只要存在着体现公共责任和要求的公共权力，就会有针对法人、自然人和其他组织的行政审批，为此政府会谋求通过履行法律程序将其固定化为行政审批制度，这当属政府的正当和正常作为，理应受到鼓励。没有一种市场不需要政府发挥对市场秩序的维护者的职责，而社会也需要政府提供更加充分的保障，需要更有质量的公共服务，特别是处在充分竞争劣势中的公众对政府的依赖性更高、需求更多。总之，政府必须肩负起保护公众和维护公共利益的责任，必须把体现公平、公正和实现社会正义作为自己的根本使命，这当然包含将行政审批作为管制手段的运用；换言之，只要弱肉强食不能成为社会的普遍伦理，只要社会现实存在着对公平、公正的要求，只要人类每名成员的自律是无法做到的，行政审批就必然有着存在的客观要求和现实基础。
客观地讲，政府在其他行政管理活动中遇到的问题绝不会比行政审批更少，比如行政强制、行政执法等，但是行政审批制度在政府行政管理中处于权力源头的位置，是行政管理的基本方法，也是其他行政管理职能发挥作用的基础方式，因而由此产生的问题就更具有社会性和影响力。如果不改革当下的行政审批制度，促进政府职能转变，那么推进行政管理体制改革的目标就可能无法实现，市场在资源配置中的决定作用也难以确立。任何针对特定制度的改革，都不能脱离该制度所赖以生存的环境，无论是该制度本身还是改变该制度的努力都必然要受到所处环境的制约。行政审批制度改革不仅是一个法律问题，而且还是一个经济问题、社会问题和公共行政问题，甚至还是一个政治问题，这都决定了它不能孤立地开展。改革必然会涉及政府的行政体制、组织机构、运作机理、技术运用、保障机制、成本绩效和社会反响等诸多方面，可以说是“牵一发而动全身”的系统性改革工程；发挥行政审批制度改革作为整体改革的突破口作用，必须把它放在市场经济、社会变革、政府转型的大背景下进行审视，综合实施，顺应时代潮流、体现发展方向。
行政审批制度改革的目标定位，既是改革的起始也决定着改革的方向，必然涉及对改革方式、改革路径、改革边界的选择，及确定哪些主体、领域和活动应当纳入行政审批的范畴，哪些行业、行为不列入行政审批的对象，这将决定改革的范畴大小、力度强弱，也将决定如何构建新的行政审批制度。《行政许可法》从维护行政相对人合法权益、公共利益和社会秩序出发，确立了市场优先、自律优先和事后机制优先的三大原则，并明确：只对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动；涉及有限自然资源、公共资源分配以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入；涉及提供公共服务并事关公共利益的特殊职业和行业，需要确定资格或资质的事项等六个方面，政府才视需要设立行政许可。除此之外，比如行政相对人能够自主决定的、市场竞争能够调节的、行业组织能够自律管理的、行政机关采取事后监督方式能够解决的事项，就不再设立行政许可。孤立地讲，行政审批制度应体现行政审批最少化、最简化和最优化的原则，它有利于降低行政成本；但行政审批的行政成本，还应与市场、社会对行政审批的需求度相关联，使行政审批的行政成本与社会成本有机地均衡衔接。
无论从行政审批的功能角度看，还是从整个社会的宏观角度看，由公共权力的唯一合法代表——政府实施行政审批是必需的、合理的。在行政审批具体实施过程中，站在行政相对人的角度，作为社会经济事务的参与者往往希望能够自由地进出任何一个领域，因而极易产生对管控的不满；此外，在审批许可过程中可能存在的不顺畅、手续的繁杂、工作人员态度的冷漠以及索拿卡要不正之风等，又会导致社会对政府管理的不满和抱怨。实施放宽管制、放松规制的行政审批制度改革最容易达成社会共识，而且这项改革可以在不对政府机构设置做“外科手术”的前提下进行，不必伤筋动骨及付出高昂的行政成本、经济成本甚至社会成本，就能较大程度地完成政府职能转变的任务，推进行政管理体制改革，完成政府改革突破口的使命。行政审批制度改革预期目标的实现，有赖于行政体制及其管理制度、运作机制等的变革，这些变革都会对行政审批制度产生重大影响，因此需要将这些影响转换为进一步推进行政审批制度改革的巨大能量。
在本书定稿之际，2014年6月4日新华社发布消息称，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定进一步简政放权措施促进创业就业，这是本届中央政府第五次决定取消和下放审批事项。具体举措有：一是取消和下放新一批共52项行政审批事项，其中“享受小微企业所得税优惠核准”、“对吸纳下岗失业人员达到规定条件的服务型、商贸企业和对下岗失业人员从事个体经营减免税审批”等关系投资创业的34项审批事项，有利于减少中间不必要环节，让优惠政策落地，释放市场活力；“高等学校博士学科点专项科研基金审批”等涉及事业单位、社会组织业务的10项审批事项，将扩大高校办学研究自主权，推动科研创新；涉及资质资格的8项审批事项，有助于降低执业门槛，促进扩大就业。二是在保持资质、资格水平不降的前提下，减少部分职业资格许可和认定。先期取消一批准入类专业技术职业资格。今后，凡没有法律、法规依据和各地区、各部门自行设置的各类职业资格，不再实施许可和认定。逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度。三是围绕促进投资创业便利化、优化营商环境，将废弃电器电子产品回收处理许可、农业机械维修技术合格证书核发、自费出国留学中介服务机构资格认定、设立内资演出经纪机构审批等36项工商登记前置审批事项改为后置审批。同时，要继续清理和压缩现有前置审批事项，将其中的大多数改为后置审批，由先证后照改为先照后证，并实行目录化管理制度，向社会公开，接受监督；既要解决越权越位问题，又要加强事中事后监管，做到放活不放任，防止截留改革红利。
2013年以来，中央政府先后于2013年5月29日、7月22日、12月11日，2014年2月15日、6月4日，一年时间里分5次，决定取消和下放管理层级的审批事项共计468项，已完成向社会承诺的五年任期内至少要取消和下放现有1700项审批事项的1/3，即已约完成预期任务目标数567项的80%。中央政府强力推进的本轮行政审批制度改革，是以市场化为标杆，在政府职能转移（取消）、职能下放、职能整合、职能加强等四个方面着手，突出投资、资质资格、达标评比、行政事业性收费、工商登记等五大重点领域审批事项的最大限度精简，就改革的力度、决心而言，可以说是空前的。在“激发企业和市场活力”方面主要采取了六项措施：一是最大限度地减少、下放投资审批事项，减少生产经营活动审批，落实企业和个人投资自主权，对已列入国家有关规划的项目，原则上由地方政府审批；改变中央部门既已批准规划，但规划类项目还需要再申报的状况。二是对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体安排由地方政府负责。三是加大力度下放生产经营活动的审批事项，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动的审批事项，一律下放给地方负责。四是最大限度地减少资质资格许可，最大限度地减少达标评比和相关检查活动，最大限度地取消行政事业性收费和政府性基金项目。五是改革工商登记制度，最大限度地放宽企业登记条件。六是减少专项转移支付，减少排他性优惠政策，专项转移支付太多，如同“排排坐、分果果”，“刺激地方政府更多地跑部进京”，实际上是多头管理、撒胡椒面，跑冒滴漏严重。将适合地方管理的专项转移支付项目的许可审批和资金分配工作下放给地方，为地方政府更好地履行职能提供了必要的财力保障。审批事项取消和下放是“表”，更具有根本性的是对政府部门审批职能的设置、审批业务的安排，是对横向与纵向审批事权的配置以及对与之相应的事权、财权的分配，是对“职能同构、层级授权”下政府事权、财权的科学划分、合理分配。
从审批事项类型和行政层级对应的角度分析，真正制约“激发企业和市场活力”的审批事项主要存在于中央部委和省级政府，而且普遍呈现审批许可缺乏标准、条件伸缩性大、程序不透明，以及自由裁量权较大的特点。这一点不同于地市级以下的政府所实施的行政审批，虽然点多面宽，但多是程序性的审批事项，规定要求具体、条件相对明确，而且多是涉及社会、民生的公共事务。因此，国务院部委行使的行政审批权，相当部分是针对地方政府的，即使是企业作为申报许可的主体，也需要地方政府出具意见或代为上报。地方政府审批部门则要直接地面对众多的企业和庞大的自然人群体。在中央政府大幅度取消和下放审批事项的背景下，省级政府该扮演什么样的角色？如何避免和解决改革中的“梗阻”问题，是需要正视的另一个改革问题。
在如火如荼进行的行政审批制度改革中，更应该着力避免三种极易出现的改革倾向：一是路径依赖。改革不能思维固化、方法照旧、评价简单，许多原本行之有效的改革举措正在随着改革的深入快速地呈现边际效益递减的趋势，比如着重对审批事项的一味精简，缺乏统筹和全面深化改革的步骤安排和制度设计。二是举措表面化。“运动式”的改革雨过地皮湿，“一刀切”式的应付和敷衍已不符合实施深层次改革的需要，须知审批事项的多与少是相对的、动态的，社会经济发展对不同领域和行业采取什么样的管制要求也是均衡变化的，因而更需要富有弹性、讲客观、重成效的改革。只笼统地讲审批事项过多、过滥还不够，应说清到底哪个领域、哪个行业、哪个部门存在这个问题，指出重复审批、交叉审批、无用审批的事项是哪些。三是非理性思维。我们不宜被新自由主义思潮的极端观点所裹胁，对行政审批一味地妖魔化，制造对行政审批“人人喊打”的情绪氛围。这不利于政府正常的工作管理和职能履行，也不是法治精神的体现。在取消、下放和转移审批事项的过程中，特别要防止审批部门对责任类审批事项的“主动”减少。
从全面深化改革的角度看，行政审批制度改革遇到的真正难题是政府改革自身，政府必须实现从以经济建设为单一中心的“增长型”政府、以重行政管制轻法治协商的“管控型”政府到以人为本的政府职能的重大转型。这种“真转真变”，就是根植于管制型甚至统治型政府所创造的积极治理文明成就的基础上，为适应人类社会新的发展要求而诞生的新型治理模式、新型运作形态、新型公共产品。通俗地讲，行政审批的管制方式就是赋权或解禁，就是准入门槛的设置和实施，但政府不能成为纯粹的经济动物，所以设置准入门槛就当然不能只考虑经济因素。由于政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，行政管理的其他要素都源自于此，行政审批由此派生、延伸和扩展，因此，行政审批制度改革必须服从行政体制改革的总体设计、整体构建，围绕和促进政府职能转变，并从改善审批业务、提高审批效能、提升审批服务入手。行政体制改革的重点体现为三个方面的要求：职能科学、结构优化、廉洁高效。它要求行政审批制度改革的实践，一方面要合理界定政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公众的职能边界，也就是合理确定行政审批制度的规制功能、管制范畴、审批强度；另一方面要合理界定中央事权与地方事项、上级事权与基层事权、审批事权与财政事权的职能边界，合理决定审批许可权的配置结构。这两个方面的相互作用、共同需要，应体现于行政审批制度改革总的演进趋势，即简政放权、放宽管制、减少审批、优化办理、提升服务、加强监管。
无论中外，放松管制均成了政府改革的重要任务，欧美发达国家在“二战”后先行一步。行政审批制度改革的目标就是要推进市场经济的健全、社会自治的完善，全能型的政府要随着民主法治建设的步伐将一些权力还于社会、交于市场，这是人类社会发展的大趋势。在绝大部分资源由市场通过竞争来配置，生产生活事务由个体自主决定的情况下，行政审批必然会在现有基础上退缩，但政府的责任必须确保放而不乱、节制可控。在政府与市场、政府与社会的关系中，政府处在主导地位，应主动承担起重构制度、重塑关系、重建机制的责任，使行政审批制度由单纯的管制手段演变成促进人的全面发展、服务经济社会全面发展的工具。建立具有整体性、系统性特征，能够充分体现人的尊严的行政审批制度，才是行政审批制度改革成熟的标志。
行政审批制度改革有力地推进了行政管理体制改革，但不宜长期单兵突进，其价值不能仍然停留在已发挥了近20年的“突破口”作用的定位上。如果说，之前的行政审批制度改革，是破字当头，边破边立；那么，现在的改革，要既破又立，立足于立。不仅要改革现存的制度规则，更要建立适应新时代精神的制度规范，建立基于完整政府管理、公共治理的行政审批制度，或者说就是对政府整体管制制度的完整构建；它要求通过行政审批制度改革建立起来的行政审批制度，既要从经济学的角度，还要从公共管理、社会学、法学等的角度进行构建。
仅仅这样粗线条地勾勒行政审批制度改革的演化与困扰、艰难与发展、定位与未来，似乎并不能足够清晰地回答行政审批制度改革遇到的各种问题，更为根本的问题是，我们应当通过什么方式构建起市场需要、社会认可的行政审批制度。重构公众满意的行政审批制度，其精髓就是对政务服务本质要求的体现。“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益递进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当到有关时代的哲学中寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找。”[2]“一站式”政务服务中心的诞生无疑给行政审批制度改革注入了以公众需要为导向的行政理念，它的集中审批、集约办公和集成服务的运作方式，既给陷入瓶颈的行政审批制度改革提供了新的改革路径，又提出了新的改革标杆，丰富了改革的价值内涵和现实追求，体现了以人为本的服务型政府的根本要求，之后的探索创新值得期待。
附件
由集中审批到集成服务[3]
——行政审批制度改革的路径选择与政务服务中心的发展趋势
【摘要】政务服务中心是行政审批制度改革的重大成果，其聚集整合和创新再造能力既是自身运作发展的必然要求，也是行政审批制度改革能否全面深化的关键。由集中审批到集成服务，体现了行政审批制度改革的自然演进，也是政务服务中心自身作用和价值实现的主动作为的过程，它对促进政府职能转变、推进行政体制改革以及建设人民满意的服务型政府都有着显著作用。启动新一轮行政审批制度改革，应在继续大幅精简、规范审批事项的同时，深入行政审批的实施过程之中，更加重视许可条件、办理环节、审批流程等，消除信息不对称的改革困扰，充分运用信息化技术，构建基于政府层面的行政审批供应链系统，实现审批业务集成、审批数据集成、政务服务集成。
【关键词】行政审批制度改革 政务服务中心建设 集中审批 流程再造 集成服务
党的十八大报告提出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是建设服务型政府的着力点。行政审批制度改革要在已有成就的基础上取得新突破，必须在改革的方式方法、实施主体和载体建设上有所创新。行政审批制度改革与政务服务中心发展相互促进、彼此渗透的历程表明，进一步推进行政审批制度改革需要充分依托政务服务中心的集成优势，以政务服务中心的业务建设和功能提升带动行政审批制度改革的全面深化。
一、行政审批制度改革的任务远未完成
行政审批制度改革在全国范围内经过十五六年的多轮推进，从削减事权到强化监管，再由规范管理到提高效率、改善服务，取得了显著的成效，审批事项大幅减少，管制领域不断压缩，办事效率显著提高，审批行为日趋规范，办理环节持续简化，流程再造受到关注；改革工作的深入推进，有力地推动了政府职能转变，优化了行政资源配置，提升了行政效能，促进了廉政建设。但是，我们也注意到，当前的行政审批状况与社会主义市场经济发展的要求相比，管得过宽、审得过繁、批得过滥的问题仍然存在，制约了市场机制作用的有效发挥，对健全自主的社会体系的建立也产生了抑制效应；与中央提出的“建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求相比，还有不小的差距。强制许可、重复审核、寻租审批的现象仍然屡禁不止，即使采取了包括实施电子监察、目录台账管理、合法性前置审查等在内的众多技术性、监视性、管制性措施，但既能有效防止“公权私用”又能保障行政效率的平衡机制并没有全面建立，与体现依法行政要求和以申请人为服务导向的行政审批还有一定的距离，行政审批在维护公平、公正和社会正义方面的作用发挥得还不够。可以说，无论是市场主体、社会成员，还是政府自身，对进一步推进行政审批制度改革的呼声和期望依然十分强烈，行政审批存在的问题为持续改革留下了很大的空间。
建立规制管理、实施行政审批，是任何政治制度、法律制度都必然设置的，是行政管理必不可少的重要手段，也是市场交易便宜开展、社会交往有序进行所需要的，但是，设置哪些审批事项、实施怎样的审批制度、采取何种许可方式、形成什么样的运作机制却有着优劣之别。由于行政审批制度改革具有涉及面广、社会效果好、政治敏感度低等特点，各级政府一直以来对此都寄予了很多期许，总的来讲不外乎体现为两类：一是充分认识到行政审批制度改革的重大价值，把它始终作为重点改革任务强力推进；二是把行政审批制度改革当作实现其他施政目标的重要手段，亦步亦趋，跟风而动。从政府施政的角度来看，一般是兼而有之。
我们注意到，现行的“合法性”审查附带“必要性”、“合理性”审查的“对审批事项的行政审批”的改革模式，随着审批事项的大幅精简和改革的日渐深化，其单纯着眼审批事项增减所能取得的边际效益在不断递减；实际上由于改革者难以深入到审批事项的具体实施过程之中，很难准确评估审批事项的社会效果，对审批事项的“必要性”、“合理性”审查往往无从有效开展，所能做的就是对审批事项形式要件的“合法化”审查。同时，由于思维惯性、行政习惯和对经济发展速度的过高追求，在行政审批实施及其制度改革中，具体会表现为重视具体项目许可批准的行政协调而忽视行政审批的制度建设，重视审批要素的形式规范而忽视许可行为的实施活动，重视具体事项的精简而忽视关联审批事项协同机制的构建；上述原因以及在信息不对称下的运动式的间歇性改革所形成的路径依赖，使行政审批制度改革工作难免存在“破”多“立”少的情形，以“破”体现改革成绩、以“管”体现改革力度。由于改革的“制度”色彩淡化、“机制”构建缺失，使有些改革停留在了行政审批的“技术性改革”层面，而非我们希望的行政审批的“制度性改革”。
行政审批制度改革是在不做“外科手术”（机制改革）的情况下也能推进政府职能转变。着眼于对当下行政审批制度改革实际状况的简要研判，对如何进一步深化此项改革相应地提出三点思考：一是改革的空间还很大，对现有审批事项应进一步大幅压缩（特别是属中央、省事权的审批事项），多取消少下放，说真的做实的，从强化法治行政和服务行政两个方面促进政府职能转变，从根本上改变“全能政府”的功能定位和运作形态。二是改革出现了滞胀，只问社会效应不管实际效果的形式主义的花样“改革”还不少，既不解决问题还增加行政成本。只有进一步触及现行的管理体制、运作机制，增强制度构建的能力，才能使改革成果取得放大效应，推动行政体制改革。三是改革的复杂性增大，需要更加注重整体构建、协调推进，以平台整合实现横向协同和纵向贯通，以流程再造实现一体化的无缝隙服务，提升政务服务品质，维护社会公平正义，提高市场运转效率，规范社会秩序，增强政府公信力。
二、集中审批驱使行政审批制度改革走向深入
（一）政务服务中心是行政审批制度改革的重大成果
行政审批制度是一个动态演变的过程，它既反映了特定法律制度、行政体制的要求，也对应着市场完善和社会发育的程度。改革开放后，伴随着以简政放权为核心的行政审批制度改革的展开，出于招商引资、扩大开放、加快发展的需要，为使企业“引得来、办得了、留得住”，“审批什么、怎样审批、如何加快”的问题自然而然地进入了地方政府的视野。1995年10月18日深圳市外商投资服务中心建立，1999年初金华市设立市政府集中办事大厅，催生了不同于以往分散办理审批事项的集中办理模式，即以“一站式审批、一条龙办理、一窗式服务”为显性特征的审批服务模式。这种体现“公”、“私”平等的工作人员与申请人面对面的申报、受理和发证的服务方式，在形成对许可权力公开制约的同时，也提升了公务员的服务理念，强化了申请人的权利意识。当然，这种集中审批、集合办公的政务服务模式并非我国独创，在市场化改革中中国政府遇到的困扰在欧美发达国家早就出现过，等级森严、机构膨胀、效率低下、规制过多等问题在很大程度上是官僚体制的通病。
20世纪80年代以来，发轫于英国、美国的管理改革运动波及全球，企业型政府理论、公共选择理论、服务政府理论、新公共管理理论、电子政府治理理论、新公共服务理论等层出不穷，形成了世界范围的政府再造改革潮流，有效地改善了这些国家的公共管理水平，促进了社会经济的发展。行政审批“一站式”（One-stop shop）服务，就源于当时英国保守党政府实施的一系列行政执行自主化改革，改革按照政策制定与政策执行分开的原则设立了统一办理涉及公共服务事项的执行机构。与我国政务服务中心比较接近的运作模式，欧美国家一般称为市政厅，澳大利亚称为连接中心（Centrelink，也有译“联络中心”），日本称为役所，可以说政务服务中心在很大程度上是舶来品。在各地形式多样、极富创造的探索实践中，政务服务中心以旺盛的生命力落地生根、遍地开花，这已经是一个不争的事实。
2004年7月1日起施行的《行政许可法》，以法律的形式对集中办理行政许可做了明确的规定。2011年6月8日中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）文件，对政务服务及政务服务中心的建设和发展做了较为系统的制度安排。
政务服务中心在行政审批制度改革中诞生和发展，是多种因素、各方力量共同作用的结果，而希望借此对内改善工作作风、提高行政效能、树立良好的政府形象，对外营造优良发展环境、增强区域竞争力、加快社会经济发展则是其背后最重要的两个推手。作为行政审批制度改革的产物，政务服务中心顺应时势，自我约束，找准自身定位，以便捷服务使申请人因感受到从未有过的尊重而满意，以规范管理让审批部门通过沟通协作、合作配合达到共赢，在吸纳行政资源、实施平台构建中，形成与集中审批、集约办理相适应的服务形态、运作机制、行政文化。“政务服务中心建设是伴随我国行政审批制度的改革而产生的一种政府权力的运行机制和服务体系”，“应该是同级人民政府提供最海量、最全程、最快捷公共服务产品的单位”。
与此同时，在地方政府的推动下，政务服务中心所搭建的第三方平台的优势效应得到发挥，不断拓展了整合领域、扩大了服务功能，有的还将政务公开、热线电话、行政投诉、电子政务、公共资源交易等直接面向社会和公众的事务，同时又有着内在联系的政务服务事项，纳入政务服务中心，实施整体规范、统筹管理。将这些政务服务事项进行集中整合，建立协同一致、互补一体的运作机制，打造政府统一的政务服务界面，充实了行政审批制度改革的社会价值，丰富了行政管理体制改革的方式和手段，在大幅节约行政成本的同时，为社会和市场提供了更佳的公共服务产品。
（二）信息不对称制约着行政审批制度改革的深入
若缺少政务服务中心的参与，没有集中审批业务平台的支持，行政审批制度改革就如同隔山打牛，只能停滞在对审批事项依据是否充分、受理条件是否合理、审批职权该由谁履行等固定要素的裁定上。解决此类显性问题的改革工作具有静态性、稳定性和浅表性的特征，因而改革者对审批许可活动的实施管理、审批办理机制的创新推进等则显得心有余而力不足。之所以如此，一方面在于行政审批的改革者与实施者之间，利益冲突和信息不对称性等问题始终存在，改革者受职责权限、业务能力等主观因素的限制很难逾越“隔行如隔山”、“情况不了解”的局限，先天不足使改革者必然心有余悸；另一方面在于受各种客观因素的制约，改革者无法深入到审批部门的具体业务中、参与到实际的实施活动中，雾里看花，特别是对那些专业性强、很复杂的审批事项。调研督查力度再大也总难免有“隔靴搔痒”的意味，对行政审批的具体行为难以发挥显著的、恒久的约束和指导。
多年的工作实践告诉我们，行政审批如同一座座浮在水面上的“冰山”，一般情况下，我们能够看到和解决的多是露出水面的部分，很难逐一触及“冰山”水下的部分。譬如不少地方公布的审批事项，只有法律依据、申报条件、许可结果比较明确的行政许可事项，或者与之相似度极高的非许可审批事项，在事项界定上也存在着认定标准不一、口径大小不同的巨大差异，给体现主政者“改革决心”的审批事项精简比例预定目标留下了操作空间。另外，行政许可事项极其严格的设置条件实际上产生了对其他类审批事项的挤出效应，而对这些具有相同或者相近许可属性的审批事项尚未能从法律制度上做出详细明确的解释，导致审批事项分类上的模糊、认定上的不确定。在这种情况下，审批部门工作中实际存在和大量发生的出于行政管理、行政服务等需要的审批事项，单纯运用“合法性”审查方式进行事项梳理和确认，其效果如同刻舟求剑，难以做出相应的审查结论；同时又由于审批事项的多少似乎与本地区的投资发展环境有着某种联系，于是有的地方就“化繁为简”，不将这些审批事项纳入行政审批的统计范畴，导致以此为基础制定的行政审批事项目录的客观性、完整性、实效性等被打了折扣。由于审批事项“黑箱”心照不宣地实际存在，客观上使它成了体现行政审批制度改革成果的“牛皮糖”，成了审批部门保留审批事项的“避难所”。
以行政权力约束行政权力的“严管”改革模式，就其本质而言是与行政审批的制度改革无关的。在行政审批的“家底”未弄清楚，“冰山”到底有多大、多深没有摸清的情况下，以审批事项目录管理实现权力管理，即使撇开行政管理的自由裁量权、目录事项颗粒度过大等因素，“目录之外无审批”也可能只是美好的奢想。更何况，在行政审批实际办理中，还普遍存在着申请人看不懂我们用“业务术语”编制的办事指南的情况，这又为审批部门的按需解读和发挥“其他要求”的效力提供了条件。管理在任何时候都是实现目标的手段，而不是目的本身，因而管理措施也应受必要成本的约束。行政审批制度改革必须紧密结合行政审批的业务运作而开展，充分尊重市场、社会的要求，考虑到申请人的诉求。在“冰山”上构建的管理制度，无论设计多么严密总难免不够坚固。将行政审批制度改革与行政审批的具体实施紧密结合，在一定程度上能够弥补改革者与被改革者信息不对称的缺陷，增强了改革的针对性、有效性和实用性，也体现和拓展了政务服务中心的功能价值。
行政审批制度改革是个老话题，但由于行政审批中的诸多问题依然没有解决，特别是制约其进一步深化改革的一些深层次问题是与法律制度体系、行政管理体制等相生相伴的，因此，它仍然是一个亟待破解的新课题，深化改革的迫切性很强、难度很大。毫无疑问，选择恰当有效的方式手段、建立持续改进的运作机制是实现行政审批制度改革取得突破性进展的关键，它需要以现实性的范式证明改革的合理性和必要性，以多方的共赢来实现整体效能的提升和行政成本、社会成本的双重降低。从这一点讲，政务服务中心不仅要履行行政审批监管者、组织者的职责，还要切实承担审批服务的改良者、创新者的职能，以及履行审批数据的整理者、提供者的义务，因此，依托政务服务中心实施以对行政审批整体管理、审批许可一体化协同、审批办理无缝隙服务为特征的制度创设性改革，应成为行政审批制度改革的一个新的开始。
（三）依托政务服务中心将行政审批制度改革推进下去
实行集中审批，将散布在各个审批部门的审批事项聚合到政务服务中心办理，搭建了对审批许可实施日常管理的平台。由于可以做到对审批活动全过程和具体行为、办理结果的管理，提高了监管工作的行政效能，为深化行政审批制度改革奠定了坚实的工作基础。简言之，一是借助对行政审批的全面管理，建立起日常化的管理协调机制，使行政审批制度改革从间歇式改革转为经常化改进，由本本主义的条文式审查改革转向从实际出发、注重实效的改善形态，打造基于信任、开放、协同的行政文化和业务运作，形成基于过程活动、行为可视、结果可溯的绩效评估体系；二是从申请人办事的角度（也就是整体构建的角度），综合运用串联、并联和联合审批的方法，通过跨部门业务协同对行政审批的方式改进、环节简化、流程再造等实施一系列机能式创新，借助信息化技术支撑构建“全事项管理、全数据流转、全过程监督”的行政审批运作机制。
政务服务中心可以实现对行政审批“全封闭”的事项管理，使得一系列根植于审批业务具体实施而开展的优化创新能够从“内部”取得不同审批部门的支持配合，对行政审批的办理方式、流转机制进行必要的调整改进，不再像以往推进行政审批制度改革那样只能在审批部门之外对其进行说教号召和命令要求。换言之，实施集中审批能够透过政务服务中心内部化的运作管理，将审批部门的法定职能同时转换为政务服务中心的内部事务，从而便宜实现对审批事项及其办理行为“管得住”、“管得好”，实现对行政审批业务创新“改得准”、“改得了”，提供协同政务服务“做得深”、“做得优”。
当然，我们也注意到，目前的实际情况与这一改革期望之间尚有不小的差距，但这并不影响努力方向的确定。在实际工作中，一些地方的政务服务中心对有审批职能的机构组织整合并不到位，审批业务整合能力也有待提升，不少有关联关系的审批事项在政务服务中心之外分散办理且游离监管，实施集中办理的审批事项也未建立起基于整体流程的一体化协同的运作机制。审批事项纳入政务服务中心办理、实现整体流程协同再造的难度系数，既与审批部门的组织结构、办理规程的繁复程度成正比，也与审批事项的“含金量”、许可项目的关联度密不可分。相对而言，前者是实施改革的客观障碍，但有时可以通过行政权的介入一次性强力克服，后者才是行政审批制度改革的根本阻碍，而且是一种可以持续发酵、需要长期应对的阻力和困难。此外，在行政审批制度改革中力图解决的行政审批“九龙治水”的问题，却在各方重视下有的地方又形成了“分而管之”的局面，这同样不利于改革工作的稳定推进和改革目标的持续实现。
总之，鉴于不同层级政府事权的差异，政务服务中心应在践行共同使命和价值的同时，立足各地实际找准功能定位，创造性地开展工作；在推进行政审批制度改革中，不能因为审批许可中的问题而包办替代审批部门，不宜因为要构建协同运作的制度而超越职权干预审批业务的正常开展。此外，政务服务中心聚合审批事项及其办理职权的能力，表面上看是其聚集行政资源并加以组织重构的效力，实质上是一级政府内部治理和领导能力的体现。审批事项的汇聚，应最终转化为政务服务中心对审批事项及其审批活动的资源整合和整体效能的提升，也就是表现在政府管理能力和统筹效力的提高上。
三、集成服务是政务服务中心发展的必然趋势
经过十多年的快速发展，政务服务中心正在进入一个全新的历史阶段，其显性标志包括：进驻范围不断扩大、服务内涵逐渐丰富、机构职能日益完善、网上审批稳步拓展、服务体系开始健全等。需要说明的是，这种发展态势既体现了决策者的意志，也顺应了社会呼声，即使它还有诸多不完美之处。可以说，以方式改进、机制创新、共建共享为特征的政务服务中心建设，是改革开放以来为数不多的既取得巨大成就又被各方共同认可的改革，以其实现多赢的改革逻辑争得了在行政体制内生存的现实基础，奠定了政务服务中心的社会价值。行政审批制度改革要取得突破，“必须超越部门眼界进行设计，克服利益相关者阻碍和影响，防止执行中的走形变样，改革统筹协调就显得更加重要。”政务服务中心的不完善之处，既是行政管理体制现实缺陷的折射，也是它不断汲取生命力的源泉，从这一点讲，保持多样化恰是其继续发展的需要，但并非没有规律可循。总体而言，我们认为从政务服务的角度分析，政务服务中心在进一步推进行政审批制度改革和自身发展中，至少会体现出以下三个方面的趋势性特征。
（一）审批业务的集成
在实施行政审批制度的改革中，政务服务中心必然要发挥自身独有的聚集优势，着眼于构建完整的审批业务和整体的流程链条，强化对申请人办理事项便捷性的关注，打通审批部门之间自然形成的体制壁垒，建立全事项、全流程一体化的运作机制，构建行政审批层面上的协同政府，消除行政审批管理中的碎片化困扰。也就是说，要在不断提高单一审批事项办理效率的同时，着力消弭审批部门的本位梗阻，弥合申请人申报许可的服务间隙，在保证行政审批顺畅流转的同时，取得社会效能的整体提升。因此，基于政务服务中心构建的集中审批平台，应更有针对性地继续做好审批事项的精简、下放、转移等，该退出的要退出、该强化的要强化、该转换方式的要转换方式，将所有审批事项台面化，促进政府与市场、与社会在良性互动中逐渐归位、就位；同时，要将改革工作引入审批许可条件的简化、环节的优化以及流程的再造上来，依托信息化技术建立政府层面的行政审批供应链系统，从便利申请人办事的角度，改变审批受理独自开展、审批办理互不相关的状况，推进基于整体审批业务的跨部门流程再造，提升审批许可的集约化办理，从方便申请人办事的角度在政府内部形成行政审批以法律关系、业务关系、逻辑关系为纽带的紧耦合。全新的行政审批运作机制的建立、政府集约化程度的提升，必然带来政府再造的客观效果，从而有效地推进行政体制改革工作。
（二）审批数据的集成
数据开放、信息共享能够大幅降低行政审批的烦琐性，提升工作效率和审批结果的准确度，并减轻审批部门的工作压力，便利服务窗口的工作开展，增强单位之间的协同性，对改善政府管理体制和运作机制是十分有益的。要实现行政审批的流程再造，就必须改变行政审批数据信息“部门所有制”的格局，解决电子与政务“两张皮”、“相背离”的状况。但是，由于处在不同环节的审批部门在开放共享中各自受益程度不一，积极性也不一致，特别是信息的开放共享所带来的知识外溢效应，会导致某些掌握基础数据、核心信息的审批部门行政权力的实际流失，因此，要建立政府层面的行政审批供应链系统并非易事。此外，在“条强块弱”的体制格局和信息化应用将审批业务与审批部门其他职能履行实行交叉融合的情况下，不同信息系统之间的非技术性壁垒越来越厚，打通“信息孤岛”的工程越来越艰巨。一头连着审批部门、一头连着申请人的政务服务中心，作为审批许可实施终端的管理者、服务终端的提供者，具有对审批许可的互动行为和流转过程能够进行更深介入、更有效组织的优势，采取由审批业务入手、借助流程组织带动的方式，通过建立第三方的具有技术整合、功能整合和业务整合功能的信息系统，为在复杂的网络环境下实现“互联互通、信息共享、协同办理、全程管理”创造了现实可能。
随着跨部门审批业务流程再造主导下的信息化协同系统建设的推进，政务服务中心可以横向整合打通、纵向连接互认的方式，分别采用内外有别、有限开放、授权使用、强制互认等方法，使行政审批信息不对称的问题在数据信息的应用层面得到有效的解决。在电子政务、跨部门审批流程再造的推进过程中，作为整合行政审批向申请人提供集中政务服务的服务平台和形象界面，政务服务中心必然会朝着成为行政审批数据加工、数据应用和数据服务承担者的角色转变。做政府部门需要、其他部门又不便做的事务，是在体制夹缝中诞生的政务服务中心的使命之一，因此，它的成长壮大将会更有效地弥补政府序列中横向整合和协同机构缺失的不足，而具备协作机制构建能力的横向整合和协同机构理应是一个知识型组织，进一步讲，将集中沉淀的实时的审批数据进行收集、筛选、整理、辨识、挖掘、提供、发布必然将成为政务服务中心最为重要的工作。
（三）政务服务的集成
组织的价值在组织之外。政务服务中心“真正的突破必须把政府当作一个整体，以客户需求为导向的审批流程和服务流程，需要对各个相关部门的审批流程进行重新归集、调整和整合，需要构建整体协同的一体的运作机制，需要从政务服务中心物理集中、业务集成和数据集成的优势来重新构建整体性的政务互动体系。”“横向协同到边、纵向联动到底”的政务服务体系的建立，要求政务服务中心必须在做好实体办事大厅的同时，建设虚拟的网上办事大厅，二者的建设模式应该是“实体大厅上网、虚拟大厅落地”，不再受场所限制的网上办事大厅的业务范围应该是本辖区所有的政务服务事项。网上办事大厅应该具有为法人、自然人和其他组织提供基于业务集成、数据集成基础上的流程式、同质化、可选择的政务服务。这将意味着需要对行政审批的理念、行政审批制度的价值等做出新的阐述，需要政务服务中心按照建设服务型政府的要求切实履行起新的职责使命，将对行政审批的集成扩展为政务服务的集成，使政府的服务形象具体可感，提升政府提供公共服务产品的能力，推动政府职能的转变，促进规范有序的市场经济、社会组织的培育。与此同时，政务服务的集成将极大地发掘集中审批的行政价值，增强政府与社会、与公众的实质性互动，提升政务服务中心的社会效用，促使审批部门转变管理方式、调整运作体制和运行机制，强化政府的公信力，建设更加优良的政务环境。
综上所述，行政审批制度改革、政务服务中心建设是政府为促进经济发展和适应社会转型要求，在理念、管理和服务方式上自觉做出的重大调整，实现了集中审批的政务服务中心进一步推进集成服务的建立，对行政体制改革意义重大。顺应整体政府、协同政府的发展要求，行政审批制度改革与政务服务中心发展交叉互动、协同推进，按照依法行政的要求，依托政务服务中心打造的综合政务服务平台实现审批业务、审批数据、政务服务的集成，必将带动我国行政审批制度改革的全面深化，促进人民满意的服务型政府建设目标的实现。
参考文献
高小平：《解放思想 深化行政体制改革》，《中国行政管理》2013年第3期。
张定安：《以改革创新的精神推进政务服务中心又好又快发展》，《中国行政管理》2012年第12期。
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