“窗口式”受理、“柜台式”交件、“一条龙”的行政审批办理方式，与“一条街”、“一栋楼”、“一站式”的集中审批服务形态应运而生，昔日高高在上的神秘衙门，变成了今日能对等交流的服务机构；往日申请人需要寻门子、找关系、看脸色的政府官员，而今成为坐等接待的工作人员。实行审批业务集中受理是为了方便公众，而不是为了方便政府自己，这既使政务服务中心赢得了公众和社会舆论的广泛赞誉，也使得政务服务中心自诞生以来就要承受来自体制内的巨大压力和挑战，决定了政务服务中心自起步开始就必然是充满艰辛的改革。虽然形式的重要性是不言而喻的，但初创期的政务服务中心却不断被是否“形式大于内容”所困扰和质疑。作为直接为申请人服务的政府界面，政务服务中心需要面对的问题和解决的困难恰恰在于政府自身，简言之，它的生命力主要体现为三点：一是能否改善对申请人的服务态度，二是能否依法规范实施行政审批，三是能否切实提高审批许可的效率。
一 大厅初创：小荷才露尖尖角
建立政务服务中心的最初设想，就是构建一个集中受理许可申请的公开场所，方便申请人办事。经过数年不懈的探索和多方实践，政务服务中心依靠集中办公的特殊形态和独有机制，打造成了“政府的缩影、公众的期盼、改革的尖兵、和谐的象征”，赢得了方方面面的肯定和赞誉。
（一）行政审批制度改革成果
自1996年深圳率先正式启动行政审批制度改革以来，各地先后取消了大量的审批事项。然而，单靠对审批事项的精简是不够的，审批许可时间长、效率低、不规范、暗箱操作、权力寻租等弊端并未能得到根本改变，申请人对行政审批依然很不满意，迫切需要探求新路径、找出新办法，能够约束和管住行政审批的具体实施。作为行政审批制度改革的先兆，1995年10月18日，深圳市成立了“外商投资服务中心”，对外资项目实行联合审批，将与外商投资审批有关的18个政府部门集中起来，实行“一站式”审批，成为国内最早的专业性联合审批服务中心。1996年深圳市规划国土局首先采用“一个窗口进、一个窗口出”的窗口办文方式，设置专门服务窗口，统一受理对外服务业务，齐全的申请材料被窗口受理后，承诺时限到期，即可取回许可文件，极大地方便了办事群众。此后，集中办理审批许可、采用服务窗口受理许可申请的运作模式成为政务服务中心的基本特征。
1999年初，浙江金华市设立市政府集中办事大厅，按照“服务投资、方便市民、并联审批、全程代理、强化监督”的理念，将全市46个具有审批许可权的审批部门的办证服务窗口集中到一个办事大厅。金华市的创举得到了浙江省的高度肯定。浙江省政府认为，这种把多个审批部门集中起来，以采取柜台服务方式向公民、法人和其他组织开展审批许可和办证服务为主要特征的集中审批，是一项重大的行政体制创新，给予了200万元的奖励。但是这项创新并没有坚持多久，仅几个月后即宣告受挫。金华市集中办事大厅的挫折，体现了横向协调机构在当时我国行政体制中的尴尬与不适。具有首创意义的金华市政府集中办事大厅倒下去了，但受此启发和激励，成长起来的是更多的政务服务中心，并很快在浙江省得到推广普及。上虞市在金华市实践的基础上，实行制度先行，形成了一套比较完整的管理制度，把分散在不同部门的审批、审核、办证、办照事项分离出来，进行集中办理，于1999年9月建成了全国首家真正意义上的行政审批办证中心。2000年9月，绍兴市成立了浙江省第一家地市级综合性的便民服务中心。
政务服务中心的建立，将行政审批制度改革引向了深入，使审批方式、审批行为、审批过程和审批结果都被注入了集中服务、集中管理的新要素。浙江省的示范效应，得到了正在探寻改善政府服务的地方政府的积极响应，实行“一站式”的行政审批办理服务就成为更多地方的现实选择，并纷纷开始探索建立“一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”的审批运作新模式。据有关数据显示，截至《行政许可法》颁布前，全国已设立各类由审批部门组成的政务服务中心近3000家，个别地方开始建立省、市、县、乡镇（街道）或者市、区、街道、居委会（村社）的四级政务服务机构，一半以上的地市基本建有政务服务中心，政务服务中心发展在全国成燎原之势。2004年7月1日《行政许可法》正式施行后，政务服务机构发展更加迅猛。
（二）服务型政府的成功实践
任何社会组织都不应该也不可能只面向自我对自身进行定位。政府必须面向服务对象，只有了解行政相对人的需求，才能清楚如何实现目标的方式和手段，并在此过程中体现自身的价值。由管制型政府向服务型政府转变，是政府职能转变的基本趋势。根据新公共服务理论，政府应以公民和社会为本位，建立“诉求/参与-回应-责任”模式的民主行政体制：一是公民参与公共行政事务，即向政府及其部门提出诉求，知晓行政信息，参与决定；二是政府及其部门要回应公民的诉求，行政要公开透明，要接纳公民参与决策；三是政府及其部门应面向公民、回应公民和服务公民，政府应为民服务、对民负责和受民监督。正是政府的属地化性质，要求建设服务型政府。[4]构建服务型政府不仅体现在政府职能上，还体现在政府职能的履行方式上，体现行政相对人在行政管理中的地位和受尊重状况，因此，服务型政府既要发挥市场在资源配置中的决定作用，促进社会自治和公民社会的建立，又要使企业和公众感受到政府真诚服务的愿望、诚挚服务的努力、热情服务的态度、周到服务的方式、优良服务的结果以及对待批评的恳切。
以“一站式”服务、“一条龙”办理、“一窗式”受理为基本特征的政务服务中心，始终坚持以申请人需求为导向。审批要素空间的聚集，催生了审批方式的改变、组织形态的重组，带动了政府运作的机制创新。面对面的受理、公开透明的办理、时限约束的办结，使申请人在向审批部门申报许可时感到受尊重和踏实。在这里，申请人再无须因为“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”而托人办事、求人送礼，遇到不理解的情况、不接受的办理、不满意的态度还可以向政务服务中心管理机构提出，要求给予答复或者处理。审批部门的审批职能回归为政府应尽的义务，审批权力转换成为申请人服务的职责。
由分散受理到集中办理、由集约办公到集成服务，政务服务中心建立起了基于审批行为过程和审批办理效果的绩效体系和竞合机制，有效激发了进驻单位及其服务窗口对审批事项的简化受理、优化办理、改进服务、完善手段、提升运作、创新流程的能动性。政务服务中心围绕便民利民、提高效能的目标，先后实施了受理申报“一窗制”、登录申请“一表制”、填写表格“由填空改选择”以及“两集中两到位”、“统一受理、并联审批”、跨部门协同办理等一系列行之有效的创新举措。申请人来政府机关办事不再难了，实质上就是降低了准入门槛和交易成本，激发了社会活力，同时也增强了公众对政府的信心。
行政审批是经济社会发展的晴雨表，政务服务中心成为政府作风的风向标。政务服务中心始终抓住提高审批效率、优化审批服务这根主线，促使审批时限从无差别的法定时间压缩到承诺时间，从没有办理时限到明确限时办结的要求，以及再提升到更短的实际办结时间；从特定项目的许可提速，到与项目相关的审批事项的系统提效，再到行政审批的整体效能提升，政务服务中心实现了审批效率的三级跳跃。尊重权利、依法审批、提高效率和开放互信、协同配合、公平公正，政务服务中心构建起了体现服务型政府要求的与“一站式”办公特质相匹配的行政文化。
（三）创新实践源自现实需要
进入20世纪90年代后，围绕“以经济建设为中心”，在“扩大开放”、“加快发展”的旗帜下，以招商引资为核心的区域竞争日趋白热化。在这一竞争态势和发展背景下，如何解决好“请得来”、“留得住”、“发展好”的问题，成为地方政府在发展经济时必须面对和处理的重大战略抉择。地价减免、税收返还等恶性竞争，伤人不利己，开始受到越来越多的批评；而向投资者和各类经济主体提供优良的政府服务软环境，解决门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办的“五难”问题，避免“开门招客”、“闭门揩油”、“关门索贿”的情形，越来越受到各级政府的关注。各地政府不约而同地把改进机关作风、改善服务方式、提高办事效率作为增强地区竞争力的中心任务，但是在以权力为中心和能够“公器私用”的状况下，企图解决审批部门及其工作人员服务意识淡薄、审批许可违规的问题是十分困难的，自身挑战和外部压力都迫使政府寻求并走出一条新的治理之路。因此，政务服务中心的产生是必然的。
1.改善了政府形象
2004年，据国务院国家发展研究中心主办的国研网分别就公众对“政府行政管理环境”评价、企业家如何看待“政府转变职能”两个问题进行的调研显示，一个地方优良的行政管理环境，公开、规范、高效、便捷的政务服务，对社会和市场都是非常重要的。
申请人对审批部门的不满不是没有原因的，审批许可不公开、不公正、不规范的现象大量存在，吃、拿、卡、要问题屡禁不止，审批部门之间推诿扯皮，审批效率低下甚至到了让人难以忍受的程度。十多年前，有权威机构公布了一个似乎被普遍认可和接受的数据，即与行政审批有关的腐败案件已占到行政机关总发案率的70% ～90%。虽然机关作风建设、效能建设、廉政建设一直以来都是各级政府自身建设的重点，但是，行政审批程序烦琐，办事缺乏透明度，不作为、乱作为和索拿卡要等不正之风和腐败现象不但没有能够得到扼制，反而有愈演愈烈、日趋表面化的趋势。在此背景下，应运而生的政务服务中心从一开始自然就与加强廉政建设结合起来，纪检监察部门进驻政务服务中心，协助推进和解决审批部门进驻、工作人员到位和在日常监督管理中遇到的困难，以唱“红脸”的方式消除“钉子户”，“反腐倡廉”成为政务服务中心建设的有力助推器，帮助政务服务中心建立起规范的运作管理。
如果所有的政府公职人员都能按照公务员守则的要求，做到廉洁从政、施政为民、秉公执法、专业高效，那么，审批部门无论是分散办公还是“一站式”集中审批，无论是单独受理还是集中服务，除了地理位置所体现的交通距离和申报许可便利程度上的区别外，就行政行为的结果而言不会有本质上的区别。但是，传统的管理体制没有能够提供这样的行政环境、行政机制，正是行政审批中存在的大量问题，在起步阶段为政务服务中心的创设提供了强烈的初始需求，迫使政府必须借助政务服务中心尽快地走出形象困局。
2.促进了经济发展
要加快建设和发展就必须扩大招商引资，就需要改善投资发展环境，尤其是政府作为服务直接提供者的软环境，地方政府希望通过政务服务中心的建立，增强本地区的吸引力和竞争力。针对当时占据社会投资主要比重的外商投资项目办理时限长、流程多以及外资企业需要在各个审批部门之间多次往返的状况，1995年挂牌成立的深圳市外商投资服务中心，在坚持和完善对外商投资实行联合审批和核准登记的基础上，把与外商投资有关的管理服务部门集中在一起联合办公，设立一个为外商投资联合办公的场所。为外商投资者提供从申报立项到注册登记，从用地建设到水电供应，从用工手续到特种经济许可证发放等审批服务，16个审批部门集中办理、窗口服务。再往前追溯，根据广州市提出的“集中政府涉外部门在一个屋檐下办公”的设想，1985年1月29日广州市集中工商、税务、开发区三个政府部门以及信托、劳务、法律、保险、外贸等九家咨询服务公司共12个单位，在广州东方宾馆一条长达200米的走廊里办公，成立了专门为外商投资服务的专业机构——“广州市外经贸事务总汇”，形成了“外经贸天下第一街”，成为广州对外招商引资的重要平台。这可以算是政务服务中心最早的雏形，标志着“一站式”政务服务在中国的起步。
“一站式”政务服务中心应运而生，起到了立竿见影的社会效果，对审批部门的审批许可权及其运作方式带来了不小冲击。概括而言，就是由以前的“找我求着办事”变为现在的“我等着服务你”，它发挥了降低市场主体进入门槛、加快要素流动速度、增强企业竞争力、提高资源配置效率、优化经济发展环境、促进当地经济快速发展的作用。其实道理非常简单：在经济全球化、区域竞争白热化的背景下，哪里的政府施政能力强、服务更周全，哪里投资成本低、办事效率高、设施环境优，哪里就有可能吸引更多的资金、更先进的技术和更高端的人才，就可以比其他地方先行一步，从而实现更大的发展。开展“一站式”审批许可办证服务，就是营造和优化区域投资环境、促进区域经济发展的重大举措。正因为如此，不少地方把建立政务服务中心作为提高办事效率、改善投资环境、促进投资招商、增强竞争力的重点任务，列入重要议事日程开始强力推进。政府作风的改进、形象的改善、效率的提高，又有力地营造了区域良好的投资发展软环境，政务服务中心成为一个地区招商引资竞争力的重要体现。
3.顺应了社会要求
随着社会法律意识的增强和公民意识的觉醒，申请人自我权利的保护意愿、维护能力越来越强，对影响其利益实现、限制其行为能力甚至不符合自己愿望的行政审批的不满表达也越来越直接和强烈，这必然要求对现行的行政管理体制、行政审批制度进行深刻的反省和变革。政务服务中心顺应了这一时代变化的趋势，将具有审批职能的审批部门集中起来进行集合式的集体服务，实际上拉近了政府与申请人的关系，使政府更加形象可感，体现了公民社会、市场经济、法制精神下的政务服务必须更加透明、更加规范、更加公平、更加优质的本质要求，成为政府与社会增进了解、凝聚共识、相互理解的纽带和桥梁。
敞开办公、集中服务、统一管理，固化了以申请人为导向的服务宗旨。官僚体制下累积的、申请人早已深恶痛绝的陈规陋习，随着申请人与工作人员的关系调整在无形中发生了改变，刁难斥责必然有所顾忌，索、拿、卡、要必然难有市场。笔者曾经接待来自列宁故乡的乌里扬诺夫州的议长，他对他们那里办理企业登记注册需要六个月甚至更长的审批时间的种种弊端（如即使批复下来了也要锁在抽屉里等着申请人送钱）深感无奈，对深圳只需一个星期就能办完所有手续感到惊讶，认为他们那里更需要建立政务服务中心。行政审批越是混乱、无序和低效、腐败，对建立集中审批的迫切性就越强。无论是着眼于树立政府勤政为民的形象，还是注重政府自身的作风建设，或者力图以此改善投资发展的软环境，政务服务中心都发挥了独特的作用，收到了十分明显的成效，因而它的实践和经验受到大多数地方政府的重视和效仿，受到了新闻媒体的热烈追捧。截至2004年底，全国县级以上各类政务服务中心在取得数量大增长的同时，一些起步较早的地区，开始进入了以扩大规模、搬迁新址、提升信息化应用程度、创新管理体制、整合优化审批流程、提高服务窗口审批许可实施能力等为主要内容的“二次建设”阶段。
4.提升了治理能力
在行政审批及行政审批制度改革方面，政府同样存在着治理能力欠缺、改革动力不足与审批许可状况不能适应申请人需要的困境。如何克服行政审批制度设计不够科学、审批管制幅度太宽、审批许可层级过多、办理业务链条冗长、审批人员过多参与等因素带来的诸多管理压力，如何在条块分割的背景下，在一定程度上弥合政府对行政审批一线工作听不真、看不实、摸不透、讲不清、触不到的非对称性问题，始终是各级政府需要面对的挑战，这不仅是对政府领导者个人管理水平和领导力的考验，更需要从行政审批的组织方式、结构功能和运转机制上实施改进。无疑，政务服务中心的建立对于政府突破行政审批上的管理困境、提升实际管理效力能够起到切实的帮助作用，也就意味着提供了现实的可选择路径。
政务服务中心从行政审批着手，把涉及行政审批相对人切身利益的审批部门和审批事项，甚至与之相关的单位及其延伸服务都集合起来，在政府搭建的第三方平台上集中服务、集成办公，使政府能够较为清楚地掌握各个单位在审批许可中的服务意愿、工作素养、业务技能、管理水平、运作机理等，并对这些单位直接进行监督管理、协调督促，将政府的意志和要求直接地贯彻到审批许可的第一线。从这一点讲，这种打通僵化的条块分割、组织边界，按照特定行政职能对所有相关单位进行集合，并实施统一服务管理的组织方式，打通了以往审批部门各自“下管一级”的封闭管理格局，丰富了政府的管理方式，延伸了政府的管理效力，提升了政府的管理能力，使在分散办公情况下无法做到的，可以通过实行一致化、一体化的整体管理而变为现实。
5.搭建了创新平台
政务服务中心的“寿命”问题曾经是热议的话题，这是因为只看到了它建立时的工具动机和功利目的，而没意识到它所包含的价值内涵、创新机制和内源生命力，这也就是为什么它一旦建立，就无法撤回，体现出了趋势上的不可逆性。如果说在政务服务中心建立与否的问题上，很大程度还是行政审批的组织方式这样一个审批业务色彩较强的问题，那么在它建立起来之后，就是如何对它的组织运作进行有效管理的问题；如果将已建立起来的政务服务中心予以撤销，则是任何一个地方政府都无法承担的政治责任和社会压力。因为从本质上讲，政务服务中心体现的是对申请人根本利益的尊重和对社会公平正义的维护。社会舆论好评如潮，申请人极其欢迎，就是政务服务中心生命力的突出体现。如何建构一个有回应力、有效率、有责任，具有更高服务品质的政府，既是地方政府主要领导人的施政目标，也是政务服务中心存在的体现。
以块为主的政府层级管理，在注入了自上而下的条条管理因素之后，使地方政府的行政审批必然要接受上级政府主管部门的具体指导，接受法规规章和规范性文件的制度预设管束，而这些对政务服务中心都不能形成支撑作用，反而对于实行横向整合的政务服务中心而言还多了一层制约因素。由于“一站式”的相对集中审批许可是在行政体制改革滞后、缺乏行政管理体制改革配套的背景下实施的，这就使得政务服务中心的起步难免定位偏低，难以实现整体构建、系统建造。但是，这并没有影响到政务服务中心在建设中走向快速成熟和发展，其原因就在于它立足于政府层面进行构建，从而使其在组织机制上保持了较大的弹性，始终能够从政府整体出发进行改进创新。
6.履行了施政任务
政务服务中心在赢得社会好评的同时，中央高层领导人不断到访视察，特别是主管纪检监察的中央领导同志频频考察调研并充分鼓励和强力推动，对步履艰难的政务服务中心改善行政环境、改进工作起到了非常大的推进作用。中央高层领导的首肯与其说是对政务服务中心的肯定，不如说是对地方政府的表扬，政务服务中心成了地方政府乐于展示的政绩。“好风凭借力”、“下面跑断腿不如上面一句话”，在合法性不足且备受争议的情况下，充分运用领导同志的指示，将上级的要求转换为自身工作的动力，是政务服务中心得以在通过不断地内部创新、争取外部支持中扩大影响、提升作用、增强功能，并取得顺利推进和快速发展的关键因素之一。
政务服务中心是政府的门面，也是政府的形象工程；但要把政府门面擦亮，把政府形象树立起来，则涉及行政审批制度改革、行政管理体制改革以及实现政府职能转变等深层次问题。地方政府领导人的重视、理解和推进，对政务服务中心的职能定位、健全完善、发展路径等都是起决定性作用的，这也体现出政务服务中心对既有体制的依附性、自身成长的脆弱性。因此，如果地方政府主要领导人对政务服务中心理解透彻且作风硬朗，就会大刀阔斧地推进，使政务服务中心在政府运作中发挥更大的作用；如果认识不到位、把握不很明确，或者囿于各种权益的羁绊，就会实事虚做、边做边看，表现出很大的徘徊性，只浇花不碰刺，这就是造成政务服务中心的组织形态和运作形态各式各样的原因之一。
（四）基层创造汇聚成改革浪潮
政务服务中心如雨后春笋般在各地迅速发展起来，与地方政府对政务服务中心“有用性”的重视直接相关。各地实践均证明，集中办理行政审批、实行窗口服务，对于转变政府职能，加强廉政建设，改进机关作风，提高行政效率，改善投资发展环境，营造公开、公平、公正的行政环境，建设具有可预见、鼓励发展的政策环境，为企业和公众提供更加便捷的服务，起到了重要的作用，不但受到申请人的欢迎，也逐渐为更多的审批部门所接受。于是，各地不约而同地把政务服务中心作为克服行政审批制度的结构性弊端、功能性障碍的手段，作为扩大招商引资、加快区域发展的有效工具。政务服务中心成为地方政府普遍接受的一种创造性实践。
由于国家层面迟迟没有出台统一的要求和规范，政务服务中心在建立和推进过程中，形成了“各自为政”、“摸着石头过河”、“天高任鸟飞”的不同发展特征。由于各地政府主要领导和机制编制部门对政务服务中心的认识不一和决心有别，政务服务中心在功能定位、机构设置、职能权限、人员编制、运行机制等方面存在很大的差异，对如何冲破体制束缚、建立与这种新的政府运作和服务模式相适应的制度环境和运行机制，难免思考不够、准备不足。源自现实需要，是政务服务中心的生命力所在；起自基层创新，决定了政务服务中心发展历程将不会一帆风顺，甚至还会有曲折和反复。在政务服务中心的持续创新中，会因为各种原因出现“审美疲劳”，比如对创新成果的期待过高导致的失落、自身体制缺失迟迟不能得到理顺而有挫折感等。
面对强大的传统行政观念和既成权益格局的束缚，在缺少法律依据、缺乏有力政策支持的状态下，处在初期阶段的政务服务中心以联席会议的方式自发地组织起来，定期交流情况、介绍经验、抱团取暖、借鉴提高，产生了很好的效果，成为一种“民间”的力量。政务服务中心的创新实践带来的启示是，自上而下的改革，在权力的强制力作用下一般能够顺利地推行，但一帆风顺之下难免会少了试错探究、反复论证的过程，容易失之粗糙；自下而上的创新，要达到的目的明确，但由于具体目标不确定、推动力度不足，承担任务者往往需要深入思考，必须三思而后行，实施进程会相对迟缓，但往往更加细致周全。从效果上讲，前者在执行中有时会问题不断，易走回头路；后者由于需要凝聚共识，必须符合实际诉求并照顾客观情况，即使取得较大成效，但由于不得不小步行走，不能集中体现显性成果，隐性成果又要照顾到改革相关方的感受和进一步推进的环境而不得不“守拙”。以上是各地政务服务中心在建立和发展中普遍遇到的两种情形。
（五）因集中而变的衍生效应
政府效能是行政执行力和城市竞争力的集中体现，行政审批关系企业的生存环境、维系社会的公平正义。政务服务中心从一开始就以不同于以往的政府施政理念、全新的政务服务方式，践行了受申请人欢迎的“为人民服务”的宗旨，并以不可逆的态势向前推进。在进驻单位的支持配合和参与协助下，政务服务中心通过“化暗为明”、“化繁为简”、“化难为易”、“化零为整”、“化长为短”的方式创新、流程优化、跨部门协作，既提高了单个审批事项的效率，也提升了政务服务的整体效能，实现了集中对外办公、集合对外服务的“因集中而变”，申报许可更加简便、快捷，实现了让申请人真正受益并得到申请人的普遍欢迎，这就使得夹杂其间的批评和质疑能够转换为政务服务中心自我完善的动力。“公众满意”是政务服务中心的生命之源，也使得政务服务中心自诞生之日起就具有了发展的不可逆性。
1.政府门好找了
政务服务中心秉持“宁可自己麻烦百次，不让申请人为难一次”的服务理念，为申请人提供公正透明、方便高效、热情廉洁的审批服务。政务服务中心把原来分散在各处的审批事项集中到一处受理，由过去的“满城跑、进多门”变为“办百件事进一家门”，申请人无须在多处奔波、在楼间穿梭；开敞式、柜台式的窗口服务，明确的办事指引，使申请人不用再在“部门迷宫”中兜圈子；“一条龙”服务、“一窗式”受理、首问责任制、承诺办结制等工作模式，有利于消除多头受理、重复审批等问题；审批许可建立了服务窗口制，申请人不再因为工作人员“出差”、“学习”、“开会”、“请假”甚至“上厕所”等空跑一趟；审批部门集中办理，推三阻四的情况很难发生，甚至工作人员都不好意思把属于自己的事务推给其他部门，申请人总能找到需要找的责任单位，很少会被当成皮球一样踢来踢去；同时，不可缺少的咨询、投诉机制，使每一位遇到困难的申请人都能得到协助和救济，获得延伸服务。
2.不给冷脸看了
到办公室找工作人员办事，申请人从敲门进入那一刻就得摆出求人的姿态，工作人员“冷、傲、硬、推”的态度在所难免。政务服务中心开敞的集中办公区域，将服务窗口设计为低矮的、内外高度相同的受理柜台，审批许可的双方当事人彼此面对面而坐，体现了对申请人的尊重；一览无遗的操作，对等的交流沟通，使工作人员难以再居高临下，有助于消除行政审批的神秘感，提高权力运行的透明度，公权力的傲慢很难再恣意地加以表现。申请人申办业务后，还可对工作人员的受理行为进行评议，这些评议会作为该工作人员的考核内容，同时影响到该审批部门的绩效考评；申请人对窗口服务有异议或者想表达不满时，再无须担心会被“公报私仇”，或者申请人还可寻求申诉救济，但时常有申请人会“声大气粗”，反而让工作人员感受委屈。
申请人只有获得了应有的尊严，甚至让公权力的行使者有所顾忌，行政审批才会回归责任和义务的属性。当然，服务窗口的工作人员一般都处于行政体系中的底层，作为体制内的相对“弱势者”，他们虽处在审批许可的受理一线，往往并非审批许可权的真正行使者，但可能成为申请人不满情绪的直接宣泄对象。
3.情况可知晓了
“黑箱”是一切非正义权力的共有特征，“暗箱操纵”是行政审批偏离其基本价值观的必然表现。不将审批事项的有效信息告知申请人，或者告知的信息不完整、将简单问题复杂化、将受理条件表述得晦涩难懂，以及在需要递交的材料中设置审批部门认为“应当提交的其他材料”等，都有利于实现审批许可权的独享性。在政务服务中心受理的审批事项，必须做到名称内容、办事程序、审批依据、申报材料、承诺时限、收费标准、监督途径和责任追究等公开告示、细化明确，统一编印服务指南、办事须知，建立政务服务中心的外网网站，设置电子触摸屏，开通电话语音查询，“只设路标、不建路障”，有利于申请人在申报许可的同时实现对审批许可的监督。
如果“老百姓”总是“老不知”，时间久了，就会“老不信”，产生对政府公信力的信任危机；如果说“老不知”还属于情感上的信任危机，那么“老不信”就上升为理性上的信任危险了，政府的公信力也许就会丧失殆尽。如果申请人办事能够“了然于心”，对自己就自信了，对政府就信任了；在审批许可的信息相对对称的情况下，他们就无须配合审批部门的“索、拿、卡、要”行为了。
4.办事更快捷了
造成审批效率不高的原因，既有体制不顺、程序烦琐、职能交叉、责任不明等客观因素，也有工作人员不负责任、办事拖拉、推诿塞责、挟公谋私等主观因素。对审批效率提高更具有根本性影响的，主要是前者，比如职能交叉就会造成“只有吃水的僧侣而没有了挑水的和尚”，但因为这属于体制、制度等客观因素所以往往没人会为之负责；又因为后者往往是个人尽职不当行为，且一般与机关作风、贪腐行为有关，所以通常会受到更多的关注，甚至被追究责任。这两方面的问题，都是政务服务中心必须坦然面对，需要努力解决的。
消解影响审批效率的客观因素，是政务服务中心平台功能构建的核心任务；消除制约审批效率的主观因素，是政务服务中心制度规范建设的重点。比如，对于原先没有审批时限的审批事项，要求设定明确的办理时限；以前虽有时限要求的审批事项，还可以进一步地压缩时间。只有让工作人员意识到有时限要求，才不会再拖拉延误，让工作人员明白拖着不会给他带来利益，再压件不办就没意义了；只有让工作人员知道超时是违纪的、是附带风险的，才能“今日事今日毕”。政务服务中心不断提高审批效率，改变以往审批许可的僵化和低效，并转换为政府服务的核心目标，内化为政务服务中心的生存文化。可以说，审批效能的高低决定着政务服务中心的生命力和社会价值。
5.权力能自律了
审批事项在未纳入政务服务中心之前，审批许可权在审批部门组织体系内部长期以来形成了上下左右“合谋”的“自营”状态。维护审批许可权，就是维护审批部门的权益和荣誉，就是维护组织所属每一名工作人员的权益和荣誉，在这一点上，审批部门的工作人员有着共同的意志和行动。工作人员如何以及是否从审批许可中获得好处，很大程度上取决于他们的操守与胆量，而要完全抵制诱惑是相当困难的。
在集中审批、开放透明的办公环境下，由于政务服务中心实行了基于审批行为的统一管理和业务监督，想再“隐瞒”什么就变得困难了，这种对“自营”权力的顾忌恰恰是保证审批许可权正确行使所必需的。比如，审批事项不能随意增减、许可条件不能随兴设置、批准结果不能随便做出、行政收费不能再自行收支，这些都使得审批部门处处受到牵制、事事必须节制，不再无所顾忌地“为所欲为”。审批过程中需缴纳的事业性收费等，必须是物价部门核准的收费项目和标准，未经批准的收费严禁收取；管住擅自收费的行为，所有收费必须向由政务服务中心委托的金融机构统一缴纳，收支两条线管理，截断了审批部门收费的冲动。
强化了对规则的遵守，就少了对权益的谋取，多了权力的规范和自我约束。政务服务中心的审批服务，使行政审批相对人与之前的体验对比，切实感受到集中审批能够做到“不靠关系能办事，依据规定快办事，有利发展办成事。”
6.满意度提升了
“少走一趟路、少进一家门、少找一个人”是政务服务中心要努力实现和自我证明的。从申请人的角度，政务服务中心代表了政府，或者说就是政府形象的缩影。此时，政府形象就具体可感了。随着政治民主化进程的加快，是否为申请人提供负责、规范、指引周全和尊重、高效、结果可预期的审批服务，将是一个政府能否获得社会认同、公众认可的基本因素之一。透过审批部门的集中办理审批事项，折射出的是一个地方社会经济发展的水平、政府管理社会的能力、法治建设的程度、公务员素质的高低、投资发展软环境的优劣，从其诞生之日起，政务服务中心无论就其政府属性还是社会属性，都不再是无足轻重的了。
从本质上讲，申请人申报许可所寻求的是现实的或者潜在的价值（兑现权利），而不是寻求对“服务”方式的体验；政务服务中心帮助符合条件的申请人得到其应当获得的期望，又让申请人在递交材料、提交申请的过程中能够认可审批部门的审批行为、办理规程，从而达到促进公众对政府认同度提高的目的。“老百姓一站办结，不跑冤枉路”，“按规则办事，而不是托关系办事”，有了对政府工作的共同认可、对政府存在价值的较高认同，社会整体运行才不会处于无序状态。
政务服务中心打造的进驻单位通过相互竞赛树立了部门更好形象的机制，营造的服务窗口之间比改进办理方式、比提高审批效率、比提升申请人满意度的氛围，增强了工作人员的办事责任心和沟通亲和力，激发服务窗口不断地推出便民惠民服务举措，做到审批办理客观公平、公开公正、热情周到，实现了机关作风的较大转变，有助于打造亲民的服务型政府。
（六）初生牛犊探路体制改革
“政务服务中心是我国行政审批制度改革进程中出现的新型机构，其遵循高效便民的服务精神，以整合、协作、集中的运作模式，依靠先进的服务手段，承担着代表政府部门集中办理行政审批业务和部分公共服务事项的职责。”“经过多年的发展，政务服务中心的规模稳步扩大，管理日益规范，流程不断优化，成为我国行政体制架构中的重要组成部分，在简化办事程序、规范政府行为、推动政务公开、改善政府形象及提高政府绩效等方面取得了显著的成效。在我国，政务服务中心的产生和发展具有特定的现实背景，既是转变政府职能、应对经济全球化的时代需要，同时也是创新公共服务提供方式，优化经济发展软环境的迫切要求。”政务服务中心“不仅强化了政府部门的服务意识，而且有力地推动了政府由‘管制型’向‘服务型’的转变。”[5]
体制如无机制作支撑，体制的优越性就是空的。政府组织机构条块分割的设置是造成政府运作碎片化的结构基础，科层制进一步强化了这种结构基础，组织管理中如果不能建立部门之间的合作与协调机制，就会造成碎片化的运作状态，而碎片化的运作又会强化政府部门的孤立性、封闭化和保守性，并进而形成制度文化上的碎片化，从而导致政府在计划、安排、组织、实施、检查、考核等一系列行动中缺乏协同。政府管理的碎片化，外部表现为多头管理、各自为政、政出多门，内部表现为部门本位、权益本位、人员本位。部门本位的行政审批，体现为制定制度缺乏整体观念，只从本部门出发进行制度设计，而不顾及或者很少顾及与其他审批部门的相关因素，当出现权益冲突时，或显或隐地把本部门权益置于整体效能之上。政府层级之间、审批部门之间行政审批上的碎片化，在审批许可中的集中体现就是审批管理过于宽泛，受理条件过于烦琐，审批许可权主动扩张；在交叉管理中既重复审批又互为牵制，缺乏有效的沟通协调和支持配合机制，损害行政审批相对人的切身利益，影响行政审批的公正性和对社会正义的维护实现。
任何既成组织都具有天生的惰性，在没有挑战和生存风险的情况下，都有着维持稳定、避免变革的内在基因和运行逻辑。掌握审批权力，承担着公共管理职能的审批部门更是如此。通常而言，有效的改革需要自上而下的改革议程与自下而上的改革实践有机结合，政务服务中心具备这一特点。政务服务中心自脱胎母体之日，就成为行政体制内的一种很不安分的变革性力量，其以申请人为导向的服务理念就是对传统官僚体制下的官本位的反动，是对机械僵化、刻板教条和不负责任的陈规陋习的反动。当然，这种“反动”是从与相关政府部门的合作和对应有职能缺失的完善角度出发的，不能也不会形成对行政管理体制现状的颠覆性力量，使其在发挥“破坏力”的同时能够与审批部门“和谐”相容；与政府及其工作部门持有限“保留”态度所不同，政务服务中心的这种“反动”恰恰赢得了公众的充分认可、广泛赞誉，为其发展从外部注入了不竭的生命力。
由审批事项“分散孤立”审批聚合为“相对集中”办理的政务服务中心，使得行政审批制度能将以审批部门为中心与以申请人为中心、审批办理的直接行政与间接行政、审批事项的静态管理与动态管理、审批行为的内部监管与外部监督、审批效能的定性考核与过程行为相结合等有机地统一起来。比如，海南省政务服务中心于2006年建设之初，就着力打造现代化的省级政务公开平台、政务服务平台、政务监督平台，推进政务服务形式创新，实现审批事项由审批部门分头分散办理向在政务服务中心集中公开透明办理转变；推进政务服务方式创新，实现许可审批由申请人上门申报向现场提速与网上办理并行转变；推进行政监察手段创新，实现对行政审批分散的部门自我监督向集中、实时和可追溯的电子监察转变。确立了“一个中心对外、项目应进必进”，“简化办事程序、窗口充分授权”，“服务公开公正、管理统一规范”三项基本原则。
关于政务服务中心的建设发展，有的学者认为引发了行政审批制度的一场新的更深刻的“革命”，是政务管理改革的一块试验田。政务服务中心构建的集行政审批、社会服务、政务公开、电子政务、行政投诉、行政复议、行政监督等为一体的综合政务平台，极大地提升了政府的运作效能；政务服务中心的集约办公、集成服务，使得审批办理由无限期转变为限时办结，串行审批向并联审批、再向跨部门协同审批转变，审批部门内部操作向服务窗口公开办理转变，被动受理向主动服务转变，结果控制向过程控制和行为管理转变，这些转变体现了对建立科学合理的行政管理体制、高效规范的行政审批运行机制、严密完善的行政审批监督机制的探索，体现了服务型政府发展的具体要求，增强了审批部门的相互联系和协作，贯彻了行政审批的规范、便利、廉洁、高效的基本准则。
在整个体制改革无法取得重大突破的情况下，政务服务中心从政府管理方式创新的角度打通了既成管理体制的运作格局，推动了政府由重权力向重责任、由重监管向重服务的转变，促进了政府职能转变，切实为行政管理体制改革开辟出了一个新的改革空间，为行政管理体制改革的进一步推进起到了探索实验的作用，为服务型政府建设做出了贡献。截至2005年，全国共建立各类政务服务中心13919个，综合职能的政务服务中心2035个，并呈现由市、县级中间开花向省和乡镇（街道）、村（社区）延伸的态势。四川、吉林、安徽等10个省建立了省一级的政务服务中心，2004年10月在成都，四川省政务服务中心牵头组织召开了第一届全国省级政务服务机构研讨会，以后轮流坐庄每年召开一次，对全国政务服务中心的发展起到了很大的推进作用。与此同时，在华东地区也建立了三省一市的政务服务中心联席会机制，定期召开座谈会。在全国范畴内，逐渐掀起了建设政务服务中心的热潮。
任何体制变革、制度变迁都是要付出行政代价的，甚至在短期内还会增加社会成本。政务服务中心建设具有涉及审批部门多、影响覆盖面广、受公众欢迎，以及风险小、好控制、易实施的特点，具有为行政管理体制改革探路的绝佳优势。正是各地丰富多彩的探索实践，为中央政府的总结归纳提供了充分的准备，为寻找改革突破口的中央政府提供了丰厚的实践积累。真知来源于实践，创新源自基层。政务服务中心的发展需要地方的实践积累和实际经验，也需要中央政府的规范提炼和推动提升，需要自下而上与自上而下的紧密结合，从而有力地推进行政管理体制改革。
二 因需而设：百舸争流呈异彩
政务服务中心发展的初始阶段是空间集中，或者说对审批部门的审批业务实施空间集中，是政务服务中心建立的前提。在这个阶段，政务服务中心通过特定的办公场所将审批部门的审批事项及承担相应业务的工作人员集中起来，实行一栋楼式的集中办公、集中受理，即对办公场所、审批事项、工作人员的三项集合。各地社会经济发展程度不同、政府运作管理的差异，使各地在对集中审批及其管理机构的定位功能的理解、作用价值的需求等方面存在不小的差异，因此在探索实践中建立起来的政务服务中心自然无法模式统一。在空间集中阶段，政务服务中心饱受争议。在强烈感受到来自体制内巨大压力的同时，政务服务中心管理机构职能缺失、机构软弱、体制不顺的问题也同样制约着其工作的有效开展，原本以弥合体制缺失为使命而诞生的政务服务中心在体制夹缝中极为艰难地存活。即使如此，政务服务中心还是呈现了极大的不可逆的发展态势，纳入的审批事项不断增多，规范审批的内容不断扩大，审批服务的形式不断丰富，既有“短平快”的方式创新，也开始实施机制性的功能提升，各自用脚踩出来了不一样的路。激流勇进，以变求变，丰富多样，成为这一阶段政务服务中心快速发展的主旋律和最大的特征。
（一）初期遇到的各种难题
政务服务中心在初创阶段的丰富多样性，一方面在于它自筹建之始，就要面对诸多复杂的直接且现实的问题；另一方面对于政务服务中心建立本身和可能产生的问题，各地方政府的理解、期许和要求并不相同，政务服务中心被赋予的使命和功能也不一样，导致在机构性质、职能定位和管理模式等方面差异很大，运作状况、实际效果也有不小的差距。由于存在权责不对称的体制性障碍，政务服务中心管理机构在履职时主要遇到“三难”：一是统筹协调部门难，审批部门对支持配合政务服务中心各项工作缺乏积极性和主动性，不同程度地存在应付、走着看的心理；二是发挥监管职能难，具体体现为对审批事项、审批行为和服务窗口工作人员的监管难；三是审批改革提速难。
1.审批事项的进驻
在政务服务中心建立时，审批事项进与不进、进多进少、进什么不进什么的矛盾十分突出，进驻的表面问题是审批事项在哪里受理，其核心是审批部门的审批许可权是否纳入政务服务中心范围管理，即使这种管理的范畴在一开始是不够完整的。有的审批部门由于担心审批许可权被削弱，部门利益受损，消极应付、明遵暗违；有的审批部门在选择进驻事项上采取“进瘦留肥”的方式，“避重就轻”地将不涉及核心权益的审批事项安排进驻，以各种理由把“含金量”高、实质性批准的审批事项留下来。或者“名进实不进”，将审批流程切割，把其中重要的业务环节留下，造成“体外操作”、“两头受理”等问题。审批事项进驻不到位，受理不全面，不能形成完整的审批业务链条，影响了政务服务中心“一站式”集中审批优势的发挥，也挑战了它的存在基础，使其成为审批部门的“收发中心”、“中转站”，服务窗口成了审批部门的“传达室”、“收发室”。
审批事项纳入政务服务中心集中办理，应对审批事项的事项名称、法律依据、受理要求、申报材料、办理程序、承诺期限、收费标准、许可条件、办件结果等进行规范化梳理，确定审批事项的办理模式、办理流程和办理规范，向社会公开，并在窗口放置一次性告知单。
初出襁褓、软弱无力的政务服务中心借助政府的权力，提出了“一个中心对外”、“事项应进必进”和“一事一地”的强制性要求。在注重权威的政府组织内，指令明确的简单方法往往是最为有效的。深入理智地分析，对进驻政务服务中心的审批部门和审批事项是应该有所选择的，主要体现为以下几项原则：一是服务优先原则，即建设政务服务中心的目的是为了方便申请人而不是为了方便审批部门。涉及经济发展、公共管理以及与公众办事密切相关的审批事项，应当进驻政务服务中心统一受理。二是事项关联原则，即政务服务中心的优势在于集约。因此，凡是涉及联审联办、并联审批等业务的审批事项，应统一纳入政务服务中心，形成完整的审批链条，对基本建设、企业注册登记等的审批事项实行“一条龙”办理。三是层级受理原则，即省、市一级政务服务中心主要是行政审批类的事项，服务对象应以法人或其他组织为主，这部分审批事项一般关联性较强，实行集中办理的联动效应最好；县、区一级政务服务中心主要是行政审批类和公共服务类的事项，服务对象除了法人和其他组织之外，还大量涉及自然人，对提升本级政府的施政能力帮助最大；乡镇（街道）一级建设政务服务中心主要是公共服务和便民服务类的事项，应坚持就近办理，实行集中办理的社会效果最好；村社一级建设政务服务中心主要是便民服务类的事项，对于完善社会功能、提升公民的满足度是最为需要的。四是完善配套原则，即如有可能应考虑将与审批事项相关的配套服务事项，如对建设项目审批需要的评审、鉴定、检测以及招投标等相关事宜一并纳入，为申请人提供“一条龙”的全套服务。五是简便易行原则，即进驻政务服务中心的审批事项一定要便于受理、能够审核，对于需要提供较大场地、特定区域集中开展或者必须使用专业仪器进行检测的审批事项，则不宜进驻政务服务中心。在上述原则得到落实的基础上，应该按照应进必进的要求组织审批部门及其审批事项进驻，对已进驻的审批事项，应由服务窗口受理、审核和发放证照。
“一事一地”的强制性要求，有其业务组织和规范管理上的合理性和必要性，在政务服务中心发展初期是需要的。提出并要求审批事项必须“一事一地”的主要原因，是为了巩固政务服务中心的存在。即使政务服务中心已建立起来，有的审批部门已公示进驻的审批事项依然保留在原单位，存在为数不少的虚假进驻情况；有的审批部门虽在政务服务中心设有服务窗口，但只做咨询引导，要递交材料还必须到审批部门去；审批部门派驻政务服务中心的工作人员，工作不饱和，心态不稳定，更像是守单位“招牌”的。服务窗口的虚置化，必然结果就是政务服务中心的空心化。因此，“一事一地”就是要通过实行政务服务中心的单一受理制，实现“自强”的目的。支持“一事一地”政策的实践情况是，那些同时在政务服务中心和原单位受理的审批事项，当申请人有了申报许可的选择权后，申请人会做出理智的便利性选择，这也促使审批事项不断地向政务服务中心汇聚，这似乎从另一个侧面佐证了政务服务中心的竞争力和生命力。
2.审批办理的效率
解决审批效率不高的问题，是建立政务服务中心的初衷之一，但是寄希望通过集中审批就把这一顽症彻底解决，显然是不现实的。审批效率是审批部门履行职能的效果体现，集中审批只是构建了提升办理效率的公共平台和运作机制，其作用是以间接的方式实现的。为了能够实现审批效率的提高，政务服务中心对服务窗口采取了强制要求限时、严格管理提速、考核检查奖惩的措施：一是对没有明确法定时限的审批事项必须设置办理时限，二是对有法定时限的审批事项必须在压缩时间的基础上设置承诺办理时限，三是对审批事项的实际完成时间按照提前办结率进行考核。在提高效率鼓励机制的作用下，迫使审批部门通过审批业务前移政务服务中心、审批权限授权服务窗口，以及简化审批环节、改进审批方式、建立服务窗口第一责任人等，实现承诺时限短于法定时限、实际办结时限短于承诺时限的提速目标。
制约政务服务中心提高审批效率的最大障碍是审批部门对服务窗口授权不充分，有的审批事项进驻政务服务中心后，申请人需要在政务服务中心申报许可，但是由于服务窗口没有实质的受理审核权，“只受不理”、形同虚设，还需要到审批部门具体办理，这就造成了申请人两头跑、两边申报的状况。从政务服务中心的视角，对审批办理授权服务窗口不充分，就必然表现为“虚假受理”、“核心外挂”、“体外操作”等特征。服务窗口受理是虚，办理环节审查是实；程序性呈报是虚，决策性批准是实。由于审批事项实质性的审核办理不在服务窗口，也就意味着决定许可申请能否批准的关键环节不在政务服务中心，对于此种情况，我们往往把政务服务中心比喻为“门房”或“传达室”。显然，只有解决了审批事项真正进驻的问题，政务服务中心实现审批效率提高的目标才能真正实现。
如何通过严格规范的管理、及时有效的协调、周到细致的服务、明确量化的考核来切实提高审批效率，是政务服务中心必须首先解决的。对只需进行形式性审查的审批事项，只要形式要件真实完备，就要确保在政务服务中心通过“一审一核制”能够当场办结、现场出证，实现即来即办。对需要进行实质性审查、无法现场完成的审批事项，也要求服务窗口做严格的形式性审核，“一次告知”、“一次受理”，且明确审批时限。总之，政务服务中心作用的发挥，使没有审批时限的事项有了时限要求，有审批时限的事项能够明确落实且压缩提前。不实现审批事项比进驻政务服务中心之前更高的审批效率，就无法证明实行集中办理的先进性，就无法回答对政务服务中心建立的必要性的质疑。
3.窗口运作的形态
政务服务中心实行的是服务窗口的“申请人——工作人员”的直接对话、交互协作的运作机制，在这种情况下，如果服务窗口有名无实、有责无权，审批办理“体外操作”，将导致政务服务中心“看场子”式的名存实亡。服务窗口是政务服务中心的基本单位。服务窗口形同虚设，不能发挥应有的实体效应的原因主要在于以下三点：一是审批业务量偏少，事少人闲，任务不饱满，固定工作人员会造成人力资源闲置，审批部门在“强压”下派临聘人员坐班顶岗，应付了事。二是对工作人员授权不足，审批办理能力较弱，“只挂号看不了病”，有的服务窗口工作人员没有必需的政策解释权和受理决定权，申请人需先到政务服务中心递交材料，再到审批部门办理审批；有的审批事项申报许可需要提交的材料较多，审批办理的专业性较强，对工作人员的素质能力要求较高，甚至需要相应的工作团队合作完成，但是审批部门要把可能还承担其他工作的业务骨干派到政务服务中心又确有一定的难度，而且这些业务骨干也不是很愿意坐窗口。三是服务窗口的业务是以平面的方式呈现和展开的，但是“坐窗口的没有权，有权的不在窗口”，由于在单位内部缺乏相应的协调职能，窗口服务的工作往往并不能得到本部门的及时响应和业务支持，原因在于服务窗口只是审批部门的审批事项与工作人员在业务分工上的平行位移，行政管理与审批业务相互背离、各管各的。
在进驻模式上，政务服务中心一般会规定所有进驻窗口的单位，必须有专人全天候提供窗口受理、办证服务。有的地方要求更为严格，甚至会规定须将所有涉及对外服务的政府机构均纳入政务服务中心，然后根据各单位业务发生量的多少，将这些单位分为基本成员单位和一般成员单位。为了解决审批业务量不一的问题，有的地方要求基本成员单位必须派足够的工作人员常驻政务服务中心，业务少的一般成员单位在政务服务中心公开服务事项，确定固定联系的相应人员，有申请人办理业务时再随叫随到，或者由政务服务中心代为受理。服务窗口忙闲不均，是政务服务中心面临的突出问题，如果强制要求审批部门必须派人员“守岗”，在审批部门普遍感觉编制不足的情况下，势必会遭到没有业务量或者业务量很少的单位的反对，还增加了自身管理上的压力。因此，既实事求是又灵活变通，成为政务服务中心初创时期的操作手法。
服务窗口的建设是政务服务中心最为基础的工作，这是由对它的需要及其地位和作用决定的。审批许可场所的改变、空间的位移，背后隐含的是审批职责的重新配置。对于较为复杂的审批流程，可能要牵涉受理、查核、审批、出证以及转办、会商、呈批、签字、盖章、制文、发证等一系列工作，涉及审批部门的岗位职权、层级负责、授权办理等一系列问题，需要从组织形态、运作方式、职责关系等方面进行综合调配。服务窗口运作的形态问题，集中体现于对服务窗口的业务授权。随着政务服务中心的日渐成熟，审批部门逐渐做出适应性的调整，审批办理的运作逐步前移，窗口运作形态也朝着实体化方向进行相应的演变。
4.工作人员的选用
如何对进驻的服务窗口工作人员进行有效管理，是政务服务中心的另一项难题。工作人员在政务服务中心工作，但人事关系隶属于派出单位，这种“双重身份”导致“看得见的管不住、看不见的管不上”的问题；每个审批部门及其派驻情况的差异性，使得政务服务中心对工作人员的管理既很难确定合适的度，也很难管理到位。工作人员来自不同的审批部门，如果不能在管理上制定明确有效的制度，就会失去对工作人员应有的约束力，服务窗口散、乱、差的局面将不可避免，这恰恰与政务服务中心所要求的集中办理、统一管理是相冲突的。
工作人员在进驻方面反映出来的问题，主要表现在不按要求选派与岗位职责相称身份、职级和素质的工作人员，工作人员进驻后不遵守政务服务中心的管理规定等方面。比如，承担审批许可的工作人员，就其职责要求而言，应该是具有审批权限的公务员，但有的审批部门派出的工作人员却是临聘人员，即使素质再高也只能做收文、登记或转交文件的工作；有的审批部门把单位不想要、管不了、用不上的工作人员派到政务服务中心，眼不见、心不烦，这部分工作人员素质不高，即使被授权也不能胜任工作。此外，留不住人也是政务服务中心在人员管理中遇到的一大难题。窗口服务具有工作强度高、纪律约束强、办事责任大的特点，但难以建立特殊的激励措施，在职务晋升和个人发展方面还会受到一定的制约，这也易造成工作人员不安心服务窗口、工作积极性不高的问题。如果不解决工作人员的身份、授权、素质问题，不妥善处理工作人员的组织关系、情感归属、发展通道等问题，对服务窗口的管理就存在着空白，就会始终钳制着政务服务中心管理目标的实现。
窗口工作的特点是要用审批业务“养”人，办理权限“留”人。由于是公共场所，工作人员的言行举止代表政府的形象，因此对服务窗口的管理通常会比坐办公室的更为严格，有许多在办公室习以为常的行为，如聊天、看报、上网等都是被限制的。不保持一定的业务量，工作人员就会“闲得慌”，进而“无事找事”、“无事生非”。如果没有足够的业务量，审批部门对服务窗口的重视程度也会减弱，甚至虚于应付，很难把高素质的工作人员留派到政务服务中心，而会招聘对审批业务不熟悉的临聘人员，或者把不仅不能胜任工作还徒增麻烦的工作人员派到政务服务中心。服务窗口工作人员的素质问题若解决不了，审批部门就很难把核心业务和审批权限前移到政务服务中心，这就必然导致一种恶性循环。
5.主体属性的认同
横空出世的政务服务中心，对行政效能、机关作风都有很大的改善作用，自然受到申请人的认可和赞誉，使得政务服务中心赢得了广泛的社会基础，但对它主体属性、法律地位的质疑恰恰产生于体制内部，有的地方甚至荒诞地提出什么级别以上的政府才可以设立政务服务中心这样的问题，试图以此扼制政务服务中心的蔓延和发展的势头。
有的质疑观点是从“依法行政”角度堂而皇之地提出来的，他们认为依法行政是现代法治政府的基本要求，它要求行政机关从设立到运行，从享有职权到承担责任，都必须有明确的法律依据。在《行政许可法》第二十六条中有政府机构可以联合办理事务的规定，但对于是否需要成立相应的机构规定得不明确，是鼓励性而非强制性的，现有的法律没有明确赋予政务服务中心的主体资格、机构组成和职责权限，从法理上分析，其存在的法律依据不足；与之针锋相对的观点则认为，政务服务中心在法律上没有明确的定位恰恰需要总结实践经验，健全相应的法律保障。法律的天然滞后性不能成为政务服务中心存设的障碍，相反，以实践成果和经验总结填补立法空白，正是中华法系的进步之本。政务服务中心不仅是一个集中的办事场所，还是一个集成化的审批机构，不同于现有政府机构的特征正是政务服务中心的独特之处，也是其不同于其他政府部门的价值体现，不应用传统眼光和标准来做理想化的衡量，所谓的法律尴尬恰是政务服务中心体现“无有无不有”的优势所在。
对政务服务中心的定位理解或许更应从现实出发，它既承担着对申请人和审批部门的双重服务职能，又实施着对服务窗口的管理职能，还是推进工作人员相互沟通、密切协同的协调机构，以及实施简化受理、优化审批、提升效能的创新机构。在不同观点的争论中，政务服务中心的权威性明显不足，让政务服务中心管理、协调、监督拥有实权的审批部门并非易事，不可避免地给实际工作带来了不应有的不便，甚至是麻烦。在政府推进力度不足、强制力较弱的情况下，政务服务中心时常像个受气的“小媳妇”，前后无当、左右失措。处于这种尴尬境遇的还有进驻政务服务中心的服务窗口和工作人员，他们要接受政务服务中心和审批部门“两个上级”的领导。于是有“好事者”就认为这种现象是“不可接受的”，应切断服务窗口和工作人员与原隶属部门的关系，认为只有断掉他们的后路，才能真正把政务服务中心做“实”，才能在行政管理体制、干部作用制度和监督制约机制上实现真正的改革。把是否能分离政务服务中心与审批部门的业务关系、管理关系作为判断集中审批的标准，显然存在在认识上过于绝对化、在做法上极端化的倾向。
政务服务中心正是为了弥补政府体制功能的缺失而产生的，如果反过来又用有缺陷的法律制度来丈量政务服务中心的创新，显然是捍卫“法律”的人的傲慢自恃。不能保持适度的弹性，是原本就滞后于现实发展的法律制度的自缚行为，当然，在更多的时候这只是在政府条块分割下为了维护部门权益，有权解说者对法律制度的“有意解读”或“灵活应用”。政务服务中心通过对行政审批的事项确认、运行改进和结果评价，有力地推进了审批部门的依法行政，恰恰是对法的精神的敬畏、遵从和弘扬。政务服务中心诞生于行政体制的夹缝之中，难免会受到有权部门的挤兑、既有权益格局的排斥，但这同样从另一个侧面表明它的存在对于打破僵化体制的价值。
虽然政务服务中心是政府实现其施政意图的“手”，但由于没有被列入政府的职能机构序列，定位不确定，导致对专司行政审批工作的政务服务中心是否应具有行政审批的管理职能、是否应具有行政审批制度的改革职能、是否应赋予与行政审批密切相关的其他职能存在着较大分歧。显然，政务服务中心能否顺利发展，能否有效地开展工作很大程度上依赖于政府的重视程度，重视了就能办得好，不重视要办下去就很艰难。政务服务中心的工作都是政府层面的，任务目标也是政府层面的，这就需要把它作为政府项目、“一把手”工程，在政府层面加以推进。但是，政府领导人的认知判断和主观取舍并不总是与客观需要和实际价值相一致，这同样导致了各地政务服务中心的差异化以及政务服务中心发展的波动性。
6.统一管理的接纳
政务服务中心不仅是政府主管实现政治意图和施政目标的工具，还有着自我驱动的机制和价值实现的追求。从政务服务中心所处的功能坐标来看，它应该处在政府与审批部门之间，理应具有统筹协调的职能；从所处的职位坐标来看，它独立于政府传统的职能体系之外，行政级别和实际地位要低于审批部门；从所处的作用坐标来看，它如同一根能够将审批部门串行起来的针线，把服务窗口有机地进行了整合。在权力主导的科层管理体制之下，审批部门之间的分歧往往需要依赖于共同的上级来解决；政务服务中心实行的是平行协调，它与审批部门无隶属关系，甚至在行政级别上还要低于这些单位。因此，简单地看，政务服务中心的行政协调确实存在着由于依据不足、授权不充分导致的无能为力的风险。但是，实际的情况并非完全如此，政务服务中心的管理和协调是植根于统一的实体平台，聚焦于由不同审批部门共同搭建起的服务窗口，从而能够借助统一规范和竞合机制，通过服务窗口倒逼审批部门的方式，实现集中统一管理的目标。从审批部门间关系的角度来看，这种方式的协调似乎因为对权力体现的不足而显得缺少传统意义上的权威性，但由于它的管理是作用于工作层面的，即使少了共同上级协调的轰动效应，但作用更为直接、效果也更为明显，且具有日常性的特点。当然，由于政务服务中心管理权限的边界止于进驻与否，因此，对于未进驻的审批事项和关联环节，则不具备相应的能力，这一点也说明了没有平台可借助的行政协调的功能缺失。
在不考虑审批部门领导人主观认识和个人意志的情况下，政务服务中心实施集中统一管理遇到的最大障碍是强势部门的不服从、其他部门的不重视。政务服务中心的进驻单位受机构性质、职能定位、权益张力、人员数量等因素的影响，在支持配合、组织业务进驻方式上，会表现出带有一定规律的部门差异性。比如，强势部门进驻政务服务中心之初往往讨价还价、提出诸多要求，进驻之后强调特殊性，不情愿完全接受统一管理，但相比非强势部门而言对服务窗口比较重视，有较强的进取心和部门意识。这里讲的所谓强势部门一般具有以下特征：一是对外知名度、活跃度都比较高，经常见之于新闻报道，部门领导出镜率高；二是在政府研究和制定政策、解决具体问题时，有较强的主导意愿；三是对政府决策敢于发表不同意见，与自身诉求不一致时会阳奉阴违或者自行其是；四是与其他审批部门有业务关联时，愿意承担牵头和组织职责；五是日常工作与行政相对人关系密切，与申请人联系较多且具有重复性特点；六是对其他审批部门也具有一定的制约性，其他审批部门涉及人、财、物等事项也会有求于他们。这些强势部门，是政务服务中心工作的重点，也是难点，更是关键点。
（二）机构类似却各不相同
实行集中审批的目的，在于消除审批部门推诿扯皮、效率低下、态度恶劣、索拿卡要等问题；在于扩大招商引资、促进企业发展、营造良好的投资发展环境。可以说各地创设政务服务中心的出发点都是相同的，但是，由于没有统一的政策要求和模式标准，各地对行政审批制度改革紧迫性、艰巨性的认识不同，对政务服务中心的功能定位、机构设置和使命期许存在着一定的差异，这促使政务服务中心能够百花齐放，并伴随着百家争鸣。一个目标，不同的实现路径；一个方向，多种实施方法，各地丰富的创新实践，极大地促进了政务服务中心的建设与发展。
1.各有各的名称
在各地大致相同的实践中，基于不同的理解和认识，政务服务中心的称谓多种多样，分别有：外商服务中心、企业登记注册大厅、投资服务中心、经济服务中心、便民服务中心、审批办证政务服务中心、行政超市、一站式审批中心、行政许可中心、行政许可大厅、综合服务大厅、行政服务中心、市民中心、政务服务中心等。名称不同，职能也各有差异。名称上的差异，反映了政务服务中心从内容不完整到相对完整、功能不完善到相对完善、作用有限到得到扩张的发展脉络，并随着时间的推移和认识的成熟在逐步地归并。各种类型的政务服务中心基本运作模式是政府设立一个综合性的服务平台，将相关审批部门的审批业务集中在一个服务大厅，实行“一站式”受理、一个窗口对外、“一条龙”的服务。也就是说，表象名称的非统一性并不能掩饰实质内容的唯一性，因而概念仍具有一致性。
2.业务类型不同
政务服务中心的服务范畴主要包括：审批核准国内外投资者申请投资生产性、经营性项目所需要的各类批准文件，办理建设项目审批许可及道路、水电等基础设施使用权批准等事项，办理法人、非法人组织和自然人需要申领的各类证照等，也就是说，行政审批的涉及范畴决定着政务服务中心能够提供的服务范围。审批事项进驻的差异，使政务服务中心在业务形态上，可以分为：外商投资服务型，工商税务登记注册型，行政审批办证型，促进经济发展型（除行政审批外，还包括咨询服务、信息发布、招商引资、代理代办等），综合政务服务型，等等。另外，由于不同层级政府的事权层级不同，有的是侧重法人和其他组织的行政审批，有的是主要面向自然人的便民服务，有的是兼而有之。
3.功能大同小异
政务服务中心是作为革除政府自身弊端、实现社会经济发展的工具而诞生的。从其功能形态上讲，可分为：外商投资注册型、市场准入招商服务型、投资发展环境改善型、政务综合办理服务型、政府改革平台整合型等。因其要实现的主要目标基本相同，因而在功能实现上基本是一致的，差别在于职能层级。政务服务中心在发展初期的职能层级大致可以划分为三个：即咨询中心、代办中心及办理中心。“（以）咨询中心定位的政务服务中心，主要职能是帮助和解决群众在办事过程中的‘无处问’问题，不具有办理行政审批或具体行政事务的（职能）；代办中心定位的政务服务中心，主要职能是负责进驻部门审批过程中各种活动，享有部分业务的协调权、审批权及服务权；办理中心的政务服务中心，主要职能是独立办理各项所接的行政事项，所接事务无须转回原审批部门进行许可，可以实现真正意义上的‘一站式’服务。”[6]
虽然政务服务中心的职能层级有差异，但一般都具有五种基本功能，这些功能确立了政务服务中心的存在和作用的发挥。一是服务功能，打造“一站式”的服务平台，以申请人需求为导向，减少环节，压缩时限，提高效率，服务社会经济发展；二是协同功能，实施整体管理，强化审批部门职责，减少梗阻，促进工作配合和业务协作，建立一体化的运作机制；三是维系功能，提升服务品质，增强公众信心，塑造勤政为民政府，维护公平正义，增进社会和谐；四是净化功能，公开承诺透明办理，重视行为管理，加强过程控制，减少不廉洁现象；五是文化功能，建设基于开放与信任的行政文化，为政府转变机关作风、转变政府职能、建设法治政府和服务型政府树立标杆。
4.设置差异悬殊
在政务服务中心发展初期，其管理机构的编制，有的是行政编制，有的是全额拨款事业编制，有的是两种编制混合。设置大致分为三种情况：一是将政务服务中心定位为集中审批的办公场所，设置机构负责该场所的服务维护和秩序管理，一般是作为某一审批部门下属的事业单位性质的服务性机构；二是负责政务服务中心服务、管理、协调和监督等职能的管理机构，作为政府的派出机构单独设立或者归口政府办公厅（极少数是归监察局）代管；三是成立受政府直接领导的政务服务中心管理委员会，下设日常工作机构，负责服务窗口的日常监管、组织协调和行政审批制度改革工作。政务服务中心的归口管理不同，职能侧重点也就不一致。归口政府办公室管理的，比较偏重协调统筹的功能；归口经济发展部门管理的，比较偏重服务经济的功能；归口招商部门管理的，比较偏重服务招商引资的功能；而由政府直接领导的，则更加注重树立它的权威性，被赋予更多改革创新的使命。政务服务中心由政府根据需要（更多时候是主观理解）自行设定，机构性质有的是行政机关，有的是全额拨款的事业单位，还有的是获得相应授权的临时性机构，机构性质差异悬殊，不同程度地制约了政务服务中心的建设和发展。
5.管理效力迥异
政务服务中心在管理效力方面的问题，被总结为“四个不到位”：一是管理职能不到位，二是工作人员不到位，三是审批授权不到位，四是并联审批运作程度落实不到位。政务服务中心在实施对审批办理和审批服务提供统一管理的过程中，必然需要制定相关的规章制度，以规范审批许可权的行使和服务窗口的管理。这涉及对审批主体、审批事项、审批活动、审批人员以及相关申请人等要素的协调，从而使政务服务中心具备相应的内部调控机制和调控权限，以避免在没有专业职能的情况下，沦为物业管理机构的可能。
正是在行政职能和管理效力这一点上，各地的政务服务中心表现出了很大的差异性。这涉及以下三个方面的问题：一是在职能层级上，是否有对下一级政府的政务服务中心的规范管理、业务指导职能；二是在职能幅度上，是否有对进驻政务服务中心的审批部门业务办理的协调组织、监督评价职能；三是在职能深度上，是否有对审批部门工作人员的考核鉴定、提拔建议职能。上述三项管理职能对政务服务中心的重要性，主要体现为是否能够作为独立的职能部门而存在，能否独立地自行开展相关工作，可否成为能够有效履行职能的行政主体。
6.境遇天上地下
政务服务中心属“计划外生育”，虽广受社会和申请人的欢迎，但在尊崇血缘关系、门第出身的行政体制内部，由于不是源自正统、根正苗红，难免自小就会受挤兑甚至受欺负。法律的障碍、体制的排挤、制度的缺失、权益的冲突，使得已有十数年生命体验的政务服务中心在大部分时间内，不能妥善解决审批事项、工作人员、业务授权这三件直接关系集中审批如何存在、能否有效运作的根本问题。政务服务中心没有稳定成形，形成自上而下的体系，上面没有“婆婆”罩着，缺少了主管部门的指示，一时又领不到“出生证”的法律文书，自然是“穷人的孩子早当家”，得靠自己打拼，以求自我证明。政务服务中心对审批部门“老大哥”的规范约束，其实质就是政府与审批部门的权力博弈；当政府的支持不那么充分有力时，政务服务中心似乎成了“被遗弃的孤儿”。
政务服务中心定位的模糊性，使有的地方政府在抓政务服务中心建设时，如同得了冷热病，时紧时松，时而重拳出击，做起来顺风顺水；时而漠不关心，摆在那不闻不问。如果说行政审批制度改革在一定程度上存在着政府与审批部门之间在审批事项精简的范畴、力度等方面各怀心事的不均衡博弈，那么，政务服务中心则是要分别面对政府与政府部门之间的失衡博弈。政府不是不能感知政务服务中心这颗“赤子”之心，但是审批部门在政府工作中的权重更大，或者对政务服务中心的发展吃不透、看不准，因此感觉政务服务中心的诉求可以放一放，但不能不照顾审批部门的感受。即便如此，处在夹缝之中的政务服务中心，仍能在尴尬之中又因秉持公义而无所畏缩，实现对位高权重的审批部门、不相隶属的工作人员、权益纠葛审批办理的有效管理。
（三）集合办公招致的非议
政务服务中心并非完善，更不完美，因而在其建立和成长过程中，受到了来自不同方面的批评。现实主义者认为它缺乏法理根基，对现状的改变是形式大于内容，没有实际价值；理想主义者认为它不该向现实妥协，而应该彻底地改变条块分割的体制、封闭僵化的机制，肩负起政府改革的使命。政务服务中心行走在这两种对立的立场之间，左一点要接受现实主义者的指责，右一点要承受理想主义者的批评，同时还要面对组织体制的抵制、制度安排的排斥、审批部门的众怒，当然，笼罩其上的，还有申请人的充分认可、社会舆论的广泛赞扬。肯定和表扬，能够增强信心；建议和意见，有利于改进提高；批评和不满，则促使理性思考。对政务服务中心百般挑剔，使其左右为难，导致“墙里开花遭纷扰、墙外闻香赞不绝”。对政务服务中心的担忧、质疑和批评，大致可以概括为以下六种论点。
1.形式主义论
形式主义论认为政务服务中心是搞形式似乎有些道理，甚至也言之凿凿，至少集中起来颇为壮观的联排窗口确实有形式上的因素，但把政务服务中心提高到形式主义的高度进行批判，似乎就言之过分了。改革开放把一些人的自信心搞没了，比如有的批评者“挟洋人以自重”，断然地讲西方发达国家都不搞集中审批这一套，中国搞这种东西有什么必要，似乎亦步亦趋才是正道。如果上述言论不值得回应的话，断言政务服务中心形式大于实质的观点表面看则是有一定道理的，该观点认为：行政审批实行集中受理后，服务窗口与审批部门是分离状态，这就把政府部门原本完整的业务职能分割开了，内部沟通协调也不方便了，造成了文件运转管理上的诸多不便。政务服务中心是个大传达室，只管收发，不管办事；这种“前店后厂”的集中模式，不能有效解决行政审批中的各种弊端，形式主义的成分更多。
对政务服务中心持批评态度的人还认为，将众多审批部门的审批事项集中起来没有必要，收发文式的窗口服务是形式主义，既增加了行政成本，也给审批部门的管理增大了难度；而且，申请人想见的人见不到，也不方便谈事了。讲得更尖锐一点的，认为“一站式”服务只体现在收发材料上，与行政审批的制度创新、机制优化、方式改进无关，只是一场有名无实、热闹炒作的“政府作秀”。甚至还武断地把审批业务办理工作中的其他一些问题也归咎于集中审批，比如服务窗口若因申请人递交材料手续不齐全或者不符合要求而未予受理，便被认为是不为申请人着想；政务服务中心既然号称“一站式”服务，应该让申请人来一趟就能够把许可申请都办妥，否则就是徒具虚名。
政务服务中心确实存在这样的问题，即审批事项名义上实行集中审批了，但有的审批部门没有相应地将审批许可权授权给服务窗口的工作人员，由于这类事项无法现场解决，致使服务窗口只能起到中转的作用，反而因此延长了办事时间。“前店后厂”模式的确制约了审批效能的显著提升，解决这一弊端的症结在于消除服务窗口形同虚设的问题，关键在于审批部门必须实施审批业务前移和对服务窗口的充分授权。质疑政务服务中心是形式主义的主观臆测者，大多未做过深入调查，凭想象指出集中审批可能存在的问题，但却不能理解它所能产生的集中效应，更无法领悟集中审批之后会产生的一系列关联变化和多米诺骨牌效应。就像思想家李泽厚所说的，“改良不是投降，不是顺从，改良恰恰是斗争，而且可能是非常尖锐的斗争”。
2.二级政府论
政务服务中心是本级政府建立的行政审批的集中办公和集合服务的场所，政府设立专门机构对在此的审批部门的审批事项和审批行为实施统一的规范管理是必然的，也是组织协调众多服务窗口有序运作的客观要求，具有针对行政审批的不完整的管理权。从这一点讲，政务服务中心是介于政府与审批部门之间，这种位置关系让有的审批部门感觉不太舒服，把政务服务中心称为“二政府”。发出指责政务服务中心是“二政府”声音的，主要是那些一向唯我独尊、向来我行我素的强势部门，他们很难接受被一个级别不高、权威不足、没有“爹妈”的行政体制之外的组织机构指手画脚，约束属于自己“一亩三分地”的审批行为；同时担心将审批事项纳入政务服务中心后出现权力转移，顾虑政务服务中心这个“代理人”机构可能剥夺本部门的审批许可权。
审批部门不愿将审批职能下沉、审批业务前移服务窗口，担心政务服务中心剥夺审批部门的审批许可权，就会成“二政府”；但是，如果不对服务窗口授权或授权不到位，工作人员没有实质性的业务权力，窗口办事能力就必然较低，达不到提高审批效率和便民服务的要求。视政务服务中心为“二级政府”的言论，批评政务服务中心没有跳出管制型政府的模式，甚至极不靠谱地臆断它很有可能演变为“二政府”，增加了管理层级、加重了社会的负担。认为政务服务中心是“二政府”的观点主要有：一是政务服务中心手伸得太长，管了不该管的隶属于审批部门的审批业务和工作人员；二是如果政务服务中心监管审批部门，那谁来监督政务服务中心，如果集众多审批许可权于一身，政务服务中心就意味着极有可能将分散的腐败变成集中的腐败；三是如果能够授权少数人员在政务服务中心受理和办理行政审批，那么审批部门的领导、内设机构和工作人员干什么。显然，对政务服务中心“二政府”的批评，存在着将“可能”当作“实际”的概念置换，是把担心当了可能，将脱离实际的想象描绘成政务服务中心的必然缺陷。
间接的管理职能并非直接的审批职能，政务服务中心并不直接行使审批权力，而是着眼于行政审批的规范管理、机制创新和服务提升。政务服务中心的建立，根本就不存在多出一个层次的问题，它只是对行政审批的相对集中，只是在集中之后对审批事项和行为进行统一的规范，对各部门之间的审批业务进行协同组织，在推进审批部门进行审批事项规范、审批环节简化的基础上实施跨部门的审批流程一体化创新，并在此基础上为申请人提供整体的审批服务。认为集中审批会导致“二级政府”是没有任何依据的，至于说是“二政府”更是站不住脚的，但这却是打压政务服务中心的有效手段，它在一定程度上给政务服务中心扣上了“阴谋者”的帽子，使政务服务中心开展工作时在涉及对审批业务的管理时不得不畏首畏尾。在成立之初，为了减少不必要的误解，政务服务中心普遍选择了最好不介入审批部门审批业务的运作方式，只做从外部规范行为、改进服务、提高效率的工作；只要审批业务不发生平移，就不会触动审批部门对其核心权力过度敏感的神经，消化不合作的提防情绪。
3.增加成本论
这种论点的另一种表述，就是集中审批的服务窗口不经济论。认为集中审批造成了审批部门办公不顺、申请人办事不便，反而增加了行政成本的观点，大多都比较朴素，描述较为形象。比如，从申请人的角度，指出服务窗口“只挂号不看病”，收收发发是个摆设，要办成事还得到审批部门去，实际上增加了环节；从审批部门的角度，认为审批部门本来楼上楼下，什么事都便于处理，遇到问题也好沟通商量，现在却要安排工作人员到政务服务中心收文，还要有专人甚至专车负责文件交接、传递，不仅降低了行政效能，还增加了行政成本。当然，也有习惯了走捷径的人来“凑热闹”，认为政务服务中心设立后，以往与审批部门工作人员建立的关系不好使了，原来通过吃请送礼就能把事情又好又快办成的方法不那么灵验了，抱怨规范管理反而影响了审批效率。
持政务服务中心增加行政成本的观点，是以具体事项置换一般概念，以单一事项替代整体事项，从而论证政务服务中心存在的弊端，以“白马非马”的逻辑，推导出行政审批实行集中办理、集合服务是不适宜和不必要的。认为所谓服务窗口造成时间和行政成本的增加，只是从审批部门或者特定审批事项一个角度谈的，是孤立的结论；如果认为因为这种孤立情形的存在，就会造成行政审批整体效能的降低，那就漠视了政务服务中心整体运作所产生的效能。
对政务服务中心持另一种否定态度的观点，是认为增设了一个新的政府机构，不符合机构改革的精简方向。这是只看表象、不问实质、不管成效的一种极其简单化的论调，本不值得一驳，但在政务服务中心初创阶段却产生了很大的负面作用，影响了政务服务中心管理机构的健全和完善，在一定程度上延滞了政务服务中心的升级与发展。
政务服务中心是在管制型政府向服务型政府转型中的实现载体，也是政府新增加的公共职能，建设政务服务中心的出发点是为了便利申请人，仅考虑审批部门开展工作的便利性，是权力思维的必然。对派到服务窗口的工作人员授权不充分，坐在办公室等人来找，让申请人上门来求，恰恰是政务服务中心要改变的权力运作模式。即使按照成本核算和收益分析的方法进行评估，将审批部门分散建立受理大厅和窗口服务所需的费用累加起来，也不会少于建设一个统一的政务服务中心的整体费用，更何况一级政府需要有这样一个“门面”；政务服务中心对改进机关作风、改善政府运作和树立优良形象，以及所产生的社会效益，都是难以估量的。客观地讲，凡事利弊相生，关键在于利大还是弊大，更重要的还是在于对利弊审视的角度和目标的取舍。
政务服务中心与审批部门不是替代关系，而是支持与配合、补充与合作的关系，审批部门只是将本部门的审批业务甚至这些业务中的受理、审核、发证环节转移到了政务服务中心，这是由政务服务中心的集中审批和服务方式决定的。不能要求政务服务中心或者审批部门的服务窗口能够把行政审批一揽子完成，实施所有的环节和程序，这是不切合实际的浪漫思维。不能把“一站式”绝对化，想当然地以为就是不仅让申请人在一地、一处、一窗口办完所有的许可申请，还要让审批部门将所有的审批职能都转移到政务服务中心；认为所有的审批业务都在服务窗口能够独立完成，这是不懂政府运作的妄想，即使审批部门不进驻政务服务中心，对于复杂的审批业务也是需要审批部门不同的内设机构分职能、分阶段地分别完成的。
4.消亡替代论
在政务服务中心成立初期，有人就以“先知”的口吻断言政务服务中心“命短”。持这种观点的人认为，政务服务中心是整治机关作风过渡阶段的“应景之作”，这样一个“手段”绝非长久治本之策；甚至断言，对于“权宜之计”的政务服务中心，“建设政务服务中心就是为了消灭政务服务中心”。他们还高瞻远瞩地描绘，随着市场经济的完善、政府职能的转变和行政审批制度改革的推进，审批事项将会越来越少，直至作为计划经济遗留物而最终消亡；在这种对行政审批制度改革的认识逻辑下，“皮之不存，毛将焉附”，政务服务中心自然就没有必要再存在了。认为行政审批必然会逐渐被取消殆尽，是“语不惊人死不休”式的无知；既然无视政务服务中心的现实价值，又怎能妄论它的发展趋势。当然，面对风起云涌的政务服务中心建设潮，也有“客观”冷静的，他们认为政务服务中心成了地方政府趋之若鹜的民心工程、形象工程、政绩工程，各地情况存在着一定的差异，其他地方的做法未必适用本地的实际，要实事求是，不能盲目跟风。
无论是支持还是反对，都需要有对集中审批的外在表现与内在机理的完整认知，这在通常情况下恰恰是极其缺失的。如果说政务服务中心消亡论洋溢着的是“乐观主义的空想”，那么，替代论体现的则是对信息化技术应用的“乐观主义的狂想”。替代论观点认为，随着信息化技术的飞速发展和广泛应用，应全面推进比物理集中的政务服务中心更具便利和成本优势的线上政务服务中心和网上审批，替代面对面的工作，这样申请人办事就无须跑到政务服务中心了，所以，线上政务服务中心会在未来很短的时间内就取代实体的政务服务中心。
之后的实践证明，信息化技术与其他技术一样既非万能，甚至它还无法脱离政务服务中心实现审批业务、审批数据和审批流程的基本整合。未及生即论死，武断地对一个刚刚出生、尚处在生存探索中的新生事物下此定论，似乎显得“很不友善”，而且有着迫不及待的生理冲动，更何况诞生不久的政务服务中心未见有明显的负面效应，这种敌视态度就显得有些不可思议了，并非莫名其妙的“一时兴起”。虽然，消亡论与替代论二者之间的立论基础是冲突的，但结论却是一致的。
批评的矛头需要针对“有形的”靶子，显示高深莫过于对“无形的”抽象。较为典型的政务服务中心的批评人士，通常会以先进生产力的代表者自居，将网上审批的技术应用与政务服务中心的实体形态对立起来，以信息化技术的先进性映射政务服务中心在信息时代的不合时宜性，以技术革命和电子商务为参照提出对政府运作方式的变革，以计算机和通信技术的理论功能映射毫无限制条件下的机制创新，信誓旦旦地发出“只要你提出我就能实现”、“只要有需求我就能满足”的豪言。社会上赞誉实体政务服务中心，那就是在否定中勾勒出一个更加美好的愿景。伴随电子政务的起步发展，“技术权”、“信息权”成为政府运作中的新权益，其问题在于，在政府变革中技术手段能否由助推者转换为主导者，结论是否定的，否定的是“技术决定论”。
审批事项能够做到许可申请的明晰性、电子化，实施过程的程序性、简易化，办理行为的同质性、标准化，是线上政务服务中心得以实现的前提。电子政务的全面推进和普遍应用是一个过程，场所的物理集中与网络的逻辑集中虽然在审批受理的集中与分散的形式上存在差异，但“集中”是二者的共同结果和本质要求，“分散”是二者不同的表现方式；大力推进电子政务建设，加快建设线上政务服务中心是必需的，但试图采取虚构“对手”的方式不值得提倡，不应把原本相互支撑与创新、促进与融合发展的事物对立起来，此后的实践也反复证明了这一点。
5.超市卖场论
超市卖场论借用商业超市的大卖场概念来类比政务服务中心十分形象，但是说法过于简单了一些，忽视了集中审批、审批业务集约运作所形成的一系列机制的建立，以及由此带来的系统性的变化，因此，认识同样简单了一些。商业超市便利了消费者，“一站式”的政务服务中心同样方便了申请人办事，从这个简易明了的理解出发所提出的政务超市概念，没有认识到二者本质的差别和完全不同的运作机理，但的确为政务服务中心的最初建设赢取了一个易于解说、有利发展的环境。但是，这种论点也制约了政务服务中心的职能定位和资源配置，阻碍了它的进一步发展。
假设政务服务中心采取的是商业超市大卖场的运作管理和服务方式，那审批部门在政务服务中心的服务窗口就只是“孤立”摆摊、“单独”设点，就难以推进审批部门与审批部门之间的协同联办、审批事项与审批事项之间的一体化运作，就无法打通审批部门的组织边界进行流程再造等创新变革。这种状况下的政务服务中心与其说是政务超市不如说是农批市场，“坐窗口的说了不算，说了算的不坐窗口”，政务服务中心就会在虚化中解体、在弱化中无所作为。如果不能够使政务服务中心做到定位准确、职能完备、手段健全，集中审批的前景就无法乐观。
6.改革无效论
多年以来，人们对行政体制改革充满了期待，但现实中似乎总未提供能使人“眼前一亮”、“为之一振”的改革范例；于是，许多期望转到了集中审批上，希望政务服务中心能够发挥这方面的作用。对待政务服务中心的这种心情和期望是可以理解的，但因此就情绪化地根据一些现象擅下结论却是无助于现实的改观，更何况政务服务中心需要有一个成长的过程，肩膀还弱时未必能担得起过重的担子。
对政务服务中心“爱之深、盼之切”的观点认为，政务服务中心没有从根本上触及现行行政管理体制的弊端，更未从根本上动摇传统的行政体制，没有完成实现政府职能转变的任务，觉得很“不过瘾”，痛彻地批评政务服务中心存在着“革命不彻底”的妥协。比如，政务服务中心只是将行政审批的咨询、接件或发证环节转移到了服务窗口，保障了这部分权力的公开运转，但审批办理的决定权仍然留在审批部门，权力仍然按照原来的方式运行，政务服务中心服务窗口与审批部门间并未形成替代关系，而是以“厅内接件厅外受理”、“办件回流部门”方式运作，审批职能“明进暗不进、两头受理、体外循环”，这种观点将政务服务中心与审批部门完全对立起来，甚至在权力的本质上也做了切割。
还有观点认为，面对审批部门的审批职能重叠交叉、审批业务错综复杂，政务服务中心没有大刀阔斧地改变这种权力形态，只是将原来申请人在审批部门之间、在审批部门内设机构之间疲于奔命的状况改变为服务窗口的沟通协调；也就是说，这种改革相对于申请人是并联机制，然而相对于审批部门仍然是串行运作，充其量只是审批环节的相对简便、审批手续的相对顺利。这种观点表达了政务服务中心“改良性”的失望，认定政务服务中心以妥协的方式在很大程度上仍然保留了审批部门的存量利益。
有些人把“一站式”服务办事模式绝对化，认为政务服务中心实际上没能解决申请人一揽子办成审批事项的问题，同时自身缺乏整体规划和政策指引，职能定位与管理权限差异过大。以不妥协的彻底“革命”态度来看待政务服务中心，必然会认为这种改革没能冲破传统体制的樊篱，在优化服务环境的脉脉温情服务中，反而巩固了旧体制的合法性。他们对存在问题的原因也做了分析，认为问题的根源在于审批部门没有真正地被纳入政务服务中心，审批部门虽然在政务服务中心设置了服务窗口，但原有的以审批部门为单元的审批运作方式并未改革。服务窗口只是形式，审批事项的受理权、审核权、审批许可权还在各个审批部门，“一站式”服务只是审批链条的相对缩短和审批环节的相对集中。对这种状况的不满意以及进一步改革政务服务中心的愿望，促使他们开出的解决问题的药方是，不仅要集中审批事项的受理，还要集中审批许可的程序，实施申报许可一个窗口受理、现场审核多家一并开展、许可批准一家负责协调、许可结果一个窗口反馈的办理流程，以政府部门内部运作的整体化，实现对申请人服务的一体化。这当然是很理想的运作模式，并在政务服务中心之后的健全发展中有不同程度的体现。
任何创新本身都是有局限性的。政务服务中心虽是“灵丹妙药”，但不可能做到“十全大补”，期望以集中审批解决政府运作中的诸多固有缺陷是不现实的，以服务窗口的整合消除行政审批制度的弊端也是不可能的。将行政审批制度改革、行政管理体制改革的各种目标和期待都加诸政务服务中心是不公平的，同样，政务服务中心也没必要将政府的管理职能、管理目标都大包大揽，反受其怨。政务服务中心不仅诞生于社会的呼唤，还产生于体制的缺陷，它能够改善固有体制的运作机能，能够提高原来管理的行政效能，但是，并不可能因此就具有了超越体制的能力，它必然要受制于既成体制的限制，在不完美中追求完善。事实上，绝不可能有理想化的完美无缺的管理体制和运作机制，也不可能有永远完善和绝对有效的制度安排，如果是这样，政务服务中心又怎么会出现。改革不可能不适应和屈服于暂时无法根除的沉疴痼疾，尤其是在体制层面，而造就亦可视为适应性的体现。作为一项改革创新，在政务服务中心发展的初期，需要承受“左右不是”的困厄，我们不仅要改变现状，更要建立合理的运作形态。在政务服务中心所面对的问题中有不少是“人为”制造出来的，有些麻烦则是由于体制不合理和制度不健全预设的，因而寻求健全政务服务中心的组织机构成为这一阶段各地政务服务中心关注的重点。
（四）客观看待集中的变化
对政务服务中心的批评，主要焦点在于集中审批的形式化和集合办公对审批部门原有工作模式带来的影响，前者最需要完善和提升的，后者是需要改进和调整的。政务服务中心所体现出的整体性，与政府集中统一管理的目标追求是一致的，发挥了行政体制现行架构中任何部门、单位都不可能发挥的集合作用，越来越具有不可替代性，成为政府推进工作、实现目标的有力抓手。在行政管理体制缝隙中经历排斥、挤压成长起来的政务服务中心，既促使了现行管理体制的改变和调整，又弥补了现行管理体制的缺失和不足，前者导致了政务服务中心自建立起就必然所处的困境、承受的压力，后者又通过它独特的集中审批功能转换机制体现了它的存在价值和功能作用，这两方面的因素共同构成了政务服务中心的使命。政务服务中心的使命就是要立足于既有的行政管理体制的格局状况，创造行政审批能够更加规范、高效和通畅运转所必需的运行机制，它着眼于整体效能提升的改革创新，不可避免地承受着利益固守者与权益分羹者的不同挑战。
政务服务中心的建设和发展，既有成功的经验，也有不完善的教训；既取得了切实的成效，也存在着不完备的形态。如果我们有真诚的态度、真实的勇气，就不妨揭示一下政务服务中心在体制、管理和运作中存在的问题。对这些笔者既承认它存在不少的缺陷，但更认为它瑕不掩瑜，重要的是它的改革方向和发展趋势。无论是对政务服务中心的批评，还是对政务服务中心的拥趸，大多停留在了表面化的现象描述、体制性的张冠李戴、期望式的自说自话方面，以笔者看来，政务服务中心的缺陷是技术性的，优点是实质性的，而技术性的缺陷是可以通过技术性的方式得到弥补的，即使没有得到体制性、制度性强有力的支持。
1.内部沟通的便利性
一个审批部门就是一个相对封闭的施政主体，审批事项和部分工作人员进驻政务服务中心，独立地看确实不便于审批部门的组织管理，也不利于组织内部的沟通协商，产生了服务窗口前台与后方本部的协调问题，甚至造成工作上的脱节。政务服务中心普遍建立了首席代表、第一负责人等制度，将审批许可业务专用章与单位行政公章分离，委托派驻政务服务中心的工作人员以本部门名义在授权范围内及时处理相关业务，实行了审批部门分管领导现场签字以及审批事项的代理服务制度等。采取“首席代表制”，将审批部门内设机构及分管领导在审批许可中的逐级批准签字程序，确定到由本行政机关指定的某一责任人。审批事项前移政务服务中心，对服务窗口充分授权，在一定程度上缓解了审批部门内部管理的压力，解决了政务服务中心只收件不办件、服务窗口形同虚设的问题。服务窗口具有更多的许可批准权，也解决了审批事权的不统一、内部协调不便利的问题。
2.外派的归属和管理
一方面，服务窗口工作人员受所在审批部门的全面领导和任用管理，同时又要接受政务服务中心的日常服务监督、业务指导和行为管理，这种管理上的双轨制，一定程度上存在“管得上的看不见、看得见的管不上”的情形，这是由政务服务中心在发展的初期阶段有的审批部门只将部分受理业务交由服务窗口办理的组织方式带来的体制性先天欠缺。审批部门派到政务服务中心的工作人员，由于长时间不在部门本部工作，可能会对整体业务生疏，产生与本单位的疏远感、与同事的生疏感，特别是不能整体进驻、派出人员较少的单位。在以“投票”为主要方式的考核测评中，民意成为晋升的重要内容，如果审批部门的领导不能关注到这一特殊群体的成长，就有可能使这些派出人员成为被组织遗忘的群体，使他们难免产生“身在曹营心在汉”的感觉。另一方面，如果工作人员频繁更换，对政务服务中心的管理也会带来很大的压力。一支素质参差不齐、不能相对稳定、没有归属感的工作人员队伍，是很难培养责任感和创新精神的。当然，政务服务中心与审批部门对服务窗口和工作人员的双重管理，如果运用得当，也会转换为政务服务中心的独特优势所在。
“当前政务服务中心并未动摇‘条块分割’的行政管理模式，并未超越以机构设置为基础的职能分裂与交叉，并未改变以命令与干预为特征的行政管理方式，也未实现由‘管理’到‘服务’的职能转变。”“进驻中心的机构、部门、项目难以协调，行政审批的监管难以到位，有些行政许可或行政审批事项需要涉及多个部门或同一部门的多个处室，有的还需要经过国家、省、市、县等各个层级，办事者来回跑、反复跑的现象并未根除。即使在政务服务中心内部，在涉及工商、国税、地税、国土、环保等条管单位的事项时，往往需要使用专门的网络系统，无法对接政务服务中心的电子监控系统，难以变串联审批为并联审批，无法实现‘一条龙’服务。”[7]鉴于需要创立与集中办公相适应的新的组织制度来解决工作人员双重管理的问题，就此引出了被称为打通行政审批“最后一公里”的“两集中两到位”的体制创新。组织管理的问题，必然还涉及政务服务中心自身的法律地位、机构设置、运作体制等问题，这些留待后面做深入探讨。
3.批件流转的相应调整
审批部门与服务窗口空间距离的增加，必然带来部门受理材料、许可证照、批准文件等的周转管理需求。为了使这些文件在空间移动的过程中做到交接严密、流转畅达，往往需要对文件的移交、存放、呈批、制发等环节做出特别的规定。流转环节增加了，经手的工作人员也会相应增多，对办理效率和质量安全的控制必然也需要强化，这同样体现为审批部门运作成本的提高。只要纸制文件是行政审批不可或缺的，文件流转管理就不可能完全交给行政审批信息系统来实现。如果文件流转问题还体现为审批许可的受理与办理的不同步，就会进一步影响到审批效率，削弱“一站式”服务的功效。当然，这在很大程度上只是理论上的推论，实际工作中的差异并非那么明显。随着网上审批、线上政务服务中心的建设和应用，这方面的压力会逐渐减轻。
4.资源配置的合理调剂
由于不同审批部门的审批事项数量差异较大、复杂程度不一，审批事项的发生频率也不相同，有些审批事项还具有在特定时间集中受理的季节性特征；另外，因申请人行为习惯不同，申报许可的随机性也很大，政务服务中心不同服务窗口之间受理业务量多少不均的情况比较普遍。为此，同一审批部门应尽可能通过采取单一服务窗口的均衡方式改善运作，但是在不同审批部门之间进行业务转换和资源配置却难以实现，这涉及行政管辖权的体制性问题，不属于政务服务中心业务整合的范畴。有的审批业务量小的单位，按照要求派驻工作人员值守服务窗口，有时一天甚至更长时间内也没有一件许可申请，造成事实上的人力资源浪费。由于无所事事，这些工作人员不可能安心工作，而有的审批部门工作繁忙却又不能找人帮助。服务窗口忙闲不均的现象，会使政务服务中心服务窗口比较“难看”。
5.窗口服务的心态变化
在政务服务中心服务窗口工作，就意味着需要在大庭广众之下直接面对申请人，由于标准高、要求严、压力大、服务难，基本上就是把工作人员“捆绑”在服务窗口，且言谈举止都要受约束，对在这里工作的人员来说确实是件“苦差事”。比如，与坐办公室的同事享有相对自由不同，窗口服务者坐姿形态必须端正，即使没有业务也不能擅自脱岗，上洗手间还要有人顶班。对待申请人必须诚恳耐心、用语文明，即使申请人脾气很大、态度蛮横，也需要好言好语解释或者缄默容忍，这就难免让工作人员产生委屈感和对已失权力优越感的怀恋。工作人员来自不同的审批部门，凑在一处自然会横向比较，不同服务窗口彼此隶属层级、重视程度、福利待遇、晋升机会难免有差别，会使一部分工作人员产生不公平的抱怨和被边缘化的忧虑；有任用权的不了解工作人员情况，了解工作人员现实表现的没有任用权。在管人与管事不能统一的情况下，如果没有特殊的政策，政务服务中心就缺乏相应的激励保障机制。
6.高期望值产生的落差
政务服务中心在消除机关顽疾、提高审批效率、建设服务型政府等方面取得了巨大成效，社会各界赞誉有加。但是，也应客观地认识到，政务服务中心不可能解决所有的体制性、制度性以及人性中的问题，在局部建立起来的具有整体性特征的运作机制不可能不与既成的组织体系产生摩擦，因此，对政务服务中心的评价需要客观。比如，要根除审批许可中“不给好处不办事、给了好处乱办事”的弊端，不是仅靠政务服务中心就能够完全做到的，因为，许多含金量高、自由裁量权大的审批许可权并不会随着审批事项的进驻而纳入到政务服务中心的管理范畴，即使它解决了行政审批在这方面的不少问题。行政审批不是等因奉此的机械活动，如果审批许可的实际权力不在服务窗口，特别是有些重大事项的最终决定权也超出了审批部门的权限，干预审批许可、预定许可结果的行为将是难以避免的，当然这种干预行为本身并非没有合法、合理、合需的基础。
另外，如果不能建立基于集中审批的行政文化和运作机制，那么由审批部门“拼盘式”组成的政务服务中心所实现的办事效率、服务质量，很大程度上是靠考核评价、监督检查“压”出来的；工作人员自身在纵向组织结构中的低层化、在横向组织关系中的边缘化，及其构成的非精英化、非专业化、非职业化特征，加上定期与不定期的轮换制度，都极易造成服务窗口业务脱节和服务质量的不稳定。尽管许多地方都探索了“一门受理、抄告相关”的并联审批，但多是在借助行政权的强力介入下实施的，真正实现审批业务全面对接、数据自动流转、网上协同审批、信息资源共享的并不多见。
将审批部门集中在一处对外服务，如果申请人不满意，就会积聚更大的不满情绪；同时，一些审批部门存在的不足和问题，也可能借助政务服务中心的平台在更大范畴内蔓延传染。总的来看，这两种担心的情况均未出现。对政务服务中心的指责批评，基本来自政府内部；对政务服务中心的阻碍牵制力量，也随着政务服务中心整合程度的深化，逐渐由审批部门转换为综合部门。这恰恰表明政务服务中心不仅是对审批部门固有权益的限制，也是对现行不合理组织体系、职权结构的改变，它所遇到的问题和困境，既有体制对集中审批这种新的运作方式和服务模式的忧虑，也有对其可能建立新型组织架构和管理机制、运作机制的制约和不接受。政务服务中心所具有的先进性和生命力体现于对政府整体性的追求，蕴涵在对以申请人为导向、以审批部门为中心的双核心模式的不断探索和完善的过程之中。
凡事利弊相生，关键在于权衡得失、扬长避短、兴利除弊。我们认为，对于政务服务中心初始阶段的不完善，应以包容的态度对待，无须求全责备，戴着有色眼镜过早地下定论，政务服务中心仍在不断演变，集中审批仍在持续深化，不宜以静止不变的眼光看待刚刚诞生、远未成形的新事物。过往的时光已经证明，对历史有推动作用的改革，在开始时无不是有着缺陷和不足的，因为它来自于现实，面对的却是未来。
（五）基于自觉的联合治理
世界银行1989年首次使用“治理”一词。按照全球治理委员会对治理的界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，目的在于使其中相互的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。毫无疑问，政务服务中心就是这样一个通过协调不同审批部门、管理机构以及社会组织、行政相对人之间持续互动、合作，建立开放、信任、共享的协同关系，以行政机关的有效自律，达成各方公共利益最大化的机制形成过程，促使政府最大限度地实现公共价值。从这一点讲，政务服务中心既是政府的治理方式，也是政府的善政工具，还是政府的善治结果。
我国的行政管理体制由横向的政府层级与纵向的职能机构组成。“在横向层级的权力划分层面，存在职能重叠、责任归属不甚明确的情况，也就是通常讲的‘九龙治水’现状并没有得到根本性改变，部门分割、地域分割，政出多门，时常出现政府部门有利益时相互争夺，有责任时相互推诿的现象；在纵向的权力划分层面，政府在纵向间机构设置上高度一致，过多地强调‘上下一致、左右对齐’，不同层级的政府并没有对行政权力进行合理的纵向分配、体现不同层级的任务重点，导致很多政务服务项目的管辖权及处置权上下级重合，严重制约了政务服务中心的优化与重构。”[8]政务服务中心的产生，使我国行政体制条块分割、以条为主的体系中，第一次有了基于日常运作、常态化的横向沟通和协调管理的机构，它所搭建的公共审批服务平台，是对区域审批业务的整合以及整合后的组织实施，因而不同于议事协调机构或者以联席会议为方式的协商决策。在政务服务中心实行联席会议模式，开展联合审查资料、联合审查图纸、联合踏勘现场、联合签署意见、联合竣工验收等，不仅便于实施、提高效率，而且方便申请人申报许可，节约办事成本。
政务服务中心所涉及的事务触及公共行政的各个层面，可谓牵一发而动全身。政务服务中心建立在整合基础上的政务服务体系的形成，打通了审批部门的职能边界，打通了行政层级的业务界线，使政府回归它的有机整体的属性，即整合原有的体系要素，产生的是另具价值的和吸引力的新体系。依托政务服务中心的实体平台和系统平台，以及在此基础上搭建起来的线上政务服务中心，构建了既是在审批部门审批活动中生成的同时又是实施审批办理高度依赖的基础数据库，可以按照审批事项的业务关系、法律关系搭建体现审批事项相互之间逻辑关系的审批办理运作流程，建立起政府的行政审批供应链体系，起到有效支持其他行政管理工作开展的作用。这个体系中能够将审批部门、行政机关的职能业务、业务需求和行为活动都组织起来，使各个构成要素按照一定的关系组合起来并相互发生作用。
政务服务中心必须保持清醒的自我定位：政务服务中心代表一级政府，但不是政府。政务服务中心是一级政府搭建的政务服务的平台，面对申请人，它是具体、可感和可评价的政府；但是，政务服务中心不应替代审批部门的审批职能，更不能试图替代政府来解决政府运作、审批许可办理过程中的所有问题。相对集中审批许可权既不是“十全大补”的灵丹妙药，也不能超越政府赋权的范畴越界作为，有所不为才能有所作为，政务服务中心必须自觉厘清与政府、与审批部门以及与其他行政机关的职责边界，特别是在职能不断扩张、地位迅速提高、影响大幅提升的状况下，更应保持作为政府的一个工作机构的本分，既不能超越综合管理部门，也不能凌驾于审批部门之上，更不宜大包大揽政府的职权，必须克制权力的冲动。政务服务中心应该和能够做的，简言之，一是聚合政务服务的平台构建，二是跨审批部门业务开展的协同组织，三是基于共同性需要的整体的服务提供。也就是说，政务服务中心的使命是在提高各个审批部门行政效能基础上的政府整体效能的提升。
政务服务中心的组织存在和运作机制，构建起了基于行政审批、政务服务范畴的政府运行的基础结构。这一政府运行的基本结构，有别于以权力配置为中心的单中心权力体系，也不同于以权力运行为核心的单核心权力运作体系，与行政机关为应对复杂问题、矛盾冲突和重大事件所采取的征询协商、协调配合和行政裁决方式也不相同；由于政务服务中心的运作注入了以申请人为导向的元素，从而使针对每一件许可申请的审批办理在价值尺度上都具有了双向性，也决定了政务服务中心运行的基本结构是独特的，更贴近于权力行使的终端，启动程序更为简洁，更加注重组织方式上的整体管理、业务开展上的一体化，所依靠的是日常化的工作机制，它在需要形成集体认同的同时分担相应的责任和义务。因此，政务服务中心的建设管理，更像是一个以行政审批为核心业务的多个政府部门共同参与的持续的内部治理过程，在工作人员便捷的日常沟通协调中，在审批部门的频繁互动协同工作中，在打通审批部门体制壁垒、制度阻隔的职能边界时，审批部门之间的楚河汉界虽然不像以前那么清晰了，但却在厘清审批部门、服务窗口、工作人员的个体责任的基础上，树立了共同责任的意识，强化了共同责任的行动，形成了彼此有一定相互依赖性的权益共同体，从而能够在相互促进中形成自我动力机制。
政务服务中心是在政府的组织下，审批部门以服从实现自律的结果，是权力自觉的产物，因此，它无须也不应为了发展自己而改革别人。在现行法律制度、行政体制的框架下，依靠政务服务中心的单兵突进，改变审批部门的审批模式、办理运作、服务方式等的难度都很大，关键还体现在它有赖于行政体制改革的深入和行政审批制度改革的推进。我们必须承认，政务服务中心的理念相对于政府运作的现状而言显得过于超前，它关注政府深层次的机制问题、太过注重政府使命、价值的体现，这都决定了它的建设不可能一蹴而就，更不可能单打独斗，其目标的实现必然需要政府和行政机关的共同参与，这必然是一个联合实施的政府完善内部治理的变革过程。
（六）权力博弈的自我实证
出身不贵、权威不够、资源不足、手段有限、备受争议等先天不足，决定了政务服务中心不论是在什么背景下产生的，既要“挤”进既成体制，还要能生存和发展，这就意味着它一方面要有适应环境和灵活变通的能力，只有这样才能被同侪“大佬们”相容，才能营造一个不被挤兑的小环境；另一方面还要有保持自身独立和对一般性原则的坚持能力，这是其变革性的本质要求决定的，也是其作用功能和存在价值的体现。有的审批部门自觉不自觉地对政务服务中心持消极态度，导致政务服务中心建立的障碍多、运行阻力大、工作协调难度大。这些都决定了政务服务中心的发展不会是轻松的，路途也不会是平坦的，它需要在追求目的与实现形式、坚守原则与灵活权变、妥协相融与激进变革、照顾多数与引导个别、宣扬成绩与倾诉委屈之间寻求平衡，并将这些工作方法和手段都淋漓尽致地运用。这个由无到有的自我实证过程，就是政务服务中心由不合法到合法、由合理到体现价值的争取实现的过程。这里所说的合法性不是法律意义上的合法性，而是基于实践的现实合法性。鉴于此，我们很有必要再探讨一下政务服务中心建立中不同权力主体的反应和博弈。
政务服务中心是对以审批许可权为核心的行政权力的重新配置，从政府层面讲是将审批许可权由分管该审批部门的政府副职，不完全地让渡到集中统一管理下的政务服务中心，因而，它更便于政府主要领导的控制，无论这种控制是具体掌控的还是间接影响的。这种不完全让渡性，就在于虽然行政审批的实施主体没有变化，但对审批实施的管理形态却改变了。对政务服务中心授权不充分，会使其对审批部门的制约力不足；授权过大，一定程度上削弱了审批部门对审批许可权的随意性，对政府分管领导的影响力似乎也会有所减弱。政务服务中心一般是很难得到除政府分管领导之外的其他副职的认可和支持的，它从一开始就是站在主要领导一边，是以整体政府的思维逻辑决定自己的行为方式的，无论实际情况如何，至少在审批部门看来其存在着对自身权益的实际剥夺。由于制度依据不充分，授权的边界模糊，就必然要以主要领导人的意愿为转移，这又增加了政务服务中心在定位、范畴和模式等方面的主观性。
政务服务中心是标准的“一把手”工程。在对政府主要领导与政务服务中心的关系分析中，我们发现大致有这样一个规律：通常情况下，从外地调入的主要领导要比在当地产生的更加重视政务服务中心的工作开展和作用发挥。排除其他因素，其中一个很重要的原因就在于政务服务中心的作用和价值，更能被到了一个新的环境工作、对局面掌控尚不稳固的领导人所认识和利用，而长期在本地工作的政府主要领导有的则不愿因为政务服务中心的建立而改变他已十分熟悉和掌控的权力格局。也就是说，地方领导更希望在不对既成权益格局做大的调整和变动的情况下，推进工作作风的改善，实现行政审批提速提效的目标；况且无论什么样的改革，总是需要有一个切入点，并以此为支点从而撬动整个体制。政务服务中心就是这样的撬点，区别在于是否被认识、是否被运用。
“自我实证”是政务服务中心不同于其他行政机关的独特之处，它伴随着政务服务中心的建立发展至今，但这个过程至今在有些地方仍未完成。因此，有必要简要地对政务服务中心探路者、开创者的个人特质进行剖析。我们选取了在全国有影响力的政务服务中心开创者和发展者的群体作为对象进行分析，发现在他们身上有许多相似点：一是他们普遍有在政府综合部门工作的经历，熟悉政府和政府运作，不仅了解政府运行的一般形态，还对政府的内在属性有清晰的认识。二是他们有着不安分的心理特质，对自我发展和个人成就有着比一般人都强烈的渴望，而且愿意通过工作来实现，也就是说，他们内心深处是孤傲的，对信念的坚守更加强烈，即使遍尝其中的酸甜苦辣，也有比常人更多的意志来坚持。三是他们普遍有着强烈的批判精神，能够敏锐地发现在政府运作中存在的问题，且对政府运作现状有试图改变的冲动，但同时，他们又不鲁莽，不超越自身职权做事，懂得妥协和照顾现实，在小心翼翼中不断地捕捉机会，利用借势来实现意图。四是他们善于谋划，又善于制造议题，通过各种方式把自己的理念填充到党委政府的工作规划和工作要求之中。五是他们善于游说、长于协调，能够利用原有的行政资源，并发挥政务服务中心管理者的优势，争取到与其他行政机关不可比的特殊政策；同时又长于借势使力，综合运用评价、考核、表彰等手段，在树立榜样、整体提升与敲打落后、实现目标之间，以正向激励为主，增强政务服务中心的凝聚力。六是他们处在行政权力与公民权利的结合点上，既要保持低调又要能张扬，需要有借力使力和转换挑战的能力，一方面通过改进方式、提速提效不断提升申请人的满意度，提高社会美誉度，增强自身的现实合法性；另一方面为了化解来自政府、审批部门、服务窗口工作人员三个层面的不同期许和要求，转换压力，既争取达到目的又化矛盾于无形，争取到最佳的外部环境。
政务服务中心的不寻常性决定了从事这项工作的人的不寻常性。对政务服务中心的自我实证，铸造了政务服务中心的开创者和发展者不同凡响的特质，使他们能够以自己极其独到的工作思维、行为方式和手段选择追求着目标的实现。这不仅是对政务服务中心领导者的个人塑造，也是对政务服务中心管理机构的团队塑造，也就是说，一个优秀的政务服务中心管理机构的工作人员应该是一支不同于传统行政机构的特殊团队，他们需要具有较为扎实的法学、行政学、管理学的理论素养，有着能够与实际需要进行有机结合的应用能力，善于发现具体问题并长于整合创新的实施能力，将工作的着眼点与出发点体现在既以申请人为导向又能够有机地与政府整体目标相结合的转换能力等。正因为如此，政务服务中心管理机构的工作人员，需要在广泛学习和借鉴提升的汲取能力上，在不甘平庸和不断超越的信念实现上，在运用宏观思维对管理碎片进行整合的创新运用上，有着与可以按部就班、等因奉此的“老机构”完全不同的理念要求、素质要求和能力要求，因为那些行政机关的法律制度健全、管理体制完善和运行机制成熟。是否可以做这样一个推定，那就是当政务服务中心管理机构的领导职位被真正当作一个“官职”时，就标志着政务服务中心开始职能稳定和运作成熟了，这个官僚化的过程能否如期完成就可以拭目以待了。
三 以申请人为导向：生命力的源泉
政务服务中心的创设必然要经历一个接受检验、弥合分歧到确立认可、锻造成长的过程，在这个过程中必然是赞同与批评、认可与质疑相生相伴，即使它符合行政体制改革的方向，体现了服务型政府的要求。一方面，最初的政务服务中心被称为是没有红头文件支撑、没有领导首肯、没有法律依据的“三无”机构，反倒是新闻媒体给予了积极肯定，但仅是一般的新闻性的报道，多是讲述老百姓的体验和感受，罗列了不少“可喜”的变化现象，并没有揭示集中审批的内在本质和创新实质；另一方面，由于政务服务中心的实践还相对肤浅，特别是过多地纠缠于政务服务中心管理机构的级别、职能、权限、编制等问题，为学术理论界的研究准备的“食粮”不够丰富和充分，由于停留在经验总结与问题探讨层面，容易陷入“想当然”。比如，要么谈缺陷感到一团漆黑、前途渺茫，要么讲期望全都是大道理、不落实在具体问题的解决上，尚不能形成对政务服务中心有针对性、实效性、方向性的系统指导。
政务服务中心“群众欢呼、中间争议、上级不吭声”的发展历程，对优化投资发展环境、促进企业成长起到了作用，有力地巩固了它的存在，因此，从这个角度讲它更像是一场能给绝大多数人带来红利的经济体制改革，这当然是政务服务中心的自我超越。以安徽省为例，2000年5月，芜湖市服务中心成立，截至2011年中，除省级政务服务中心外，全省17个省辖市、60个县（市）、25个区、1316个乡镇（街道）成立了政务服务中心，1.59万个村建立了便民服务点，形成了覆盖城乡的政务服务网络体系。“实现政府审批职能向政务服务的过渡，是打造服务型政府的一种必然趋势。政务服务中心作为政府依法审批、高效为民服务的窗口，同时也是创建服务政府、责任政府、高效政府和法治政府的缩影。因此，政务服务中心的未来发展方向，一定是代表政府履行检查监督各职能部门依法审批的监管机构、政府公权运作的多功能平台、具备完整有效审批权限的行政许可中心、代表政府服务于社会和大众的市政大厅。政务服务中心作为承担转变政府职能部门、转变工作方式、改进工作作风的载体，责任重大，任重道远。”[9]
（一）羸弱小马拉大车
政务服务中心一般被授予了对服务窗口和工作人员的监督、管理、协调、服务的权限，这个权限表面看似乎很大，但缺少体制、制度的支撑，很难得到实际的有效支持，而且是被框在政务服务中心的圈子里。政务服务中心管理机构与审批部门、监察部门、法制部门等政府部门之间的职权边界也很少划分，需要在实践中磨合确立；其机构设置也表现出它的软弱性，因为机构性质决定着组织权力的来源和大小、力度，有代表性的分别是政府的派出机构、直属机构、代管机构、临时机构以及事业单位等。代管机构的地位决定了它必然低于审批部门，派出机构则不具有行政主体资格，临时机构是根据阶段性需要暂时设立、本身就暗示“此事不长远”，如果这些机构再被定性为事业单位，则又会遭遇不是公务员管理公务员的身份挑战。
1.出身寒微
政务服务中心源于自发，是“小媳妇”出身，却要管理协调各类审批部门，难度自然很大，因为这些部门不一定认可和承认。“丫鬟拿钥匙，当家不做主”，是政务服务中心管理机构对自身现实状况的一种调侃。官僚体系是一个讲序列、论层级的系统，政务服务中心的地位、级别低于审批部门，这就在不对等中失去了有效协调审批部门的对话资格，受到这些部门“依法行政”的排挤；由于没有行政影响力，又不掌握人、财、物等行政资源，审批部门在无须相求中未必被“待见”，削弱了政务服务中心对审批部门的影响力和建议力，削弱了对服务窗口的管制力和指导力。
2.无名无分
政务服务中心的组织机构虽然是经同级编制部门批复设立的，但由于既有的法律、法规和行政规章没有明确政务服务中心的法定地位，没有赋予它作为行政审批监督管理主体的法律资格；或者说，政务服务中心开展工作缺少既有法律制度体系的有力支持，未以独立机构的方式被纳入到行政管理体制，甚至在一级政府的工作安排中也未加体现，属于“先经营后领证”。法律定位不明确，是政务服务中心遇到各类质疑的关键。政务服务中心对服务窗口、工作人员的管理在很大程度上属于“形式性”的软性监管，虽管不了人，但要管事务；虽管不了做事，但却要担责，“人、事、责”三者脱节甚至背离，使得政务服务中心的组织动员能力、改革创新能力都受到制约。政务服务中心建立初期所遇到的体制难题和制度障碍，很难在现行管理体制和法律框架内得到圆满解决，因为它被列入了“计划外生育”，难以取得法定准生证，因此，白日里车水马龙、迎来送往的风光难掩内心的凄凉，“黑人黑户”下甚至连平等“说理”的资格也缺少，上桌“发言”的机会都没有。
3.体质羸弱
政务服务中心的出生身世、行政生态以及肩负的使命，特别是对审批部门固有权益的剥夺式改革，决定了这是一项依赖性很强的改革，这就必然决定了需要政府的强力推行。多个审批部门进驻的政务服务中心，必须通过对审批部门的制约，对工作人员的管理，才能解决场所秩序、行为规范、办理效率等问题。权力总是与利益相联系的。由于政务服务中心致力于解决政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化的问题，其与审批部门之间的关系，在很多情况下不可避免地表现为冲突与博弈的特征。审批部门是进驻还是不进驻，审批事项是真进还是假进，政务服务中心遇到的是无钱管有钱、无权管有权、无法管有法的尴尬，难免时时会心有余悸、力不从心。如何有效地实施管理，推进政务服务中心的制度完善、体制健全、机制顺畅，通过精细、严格、不断强化的日常管理实现集中审批的目标，是政务服务中心履行职能遇到的一大难题。政务服务中心作为行政体制改革、行政审批制度改革的新生事物，常常处于有使命无权力、有责任无职能、有要求无手段的尴尬状况。
4.势单力薄
政务服务中心管理机构实际上是代表政府对审批部门实施行政审批的组织、协调、指导、监管，政务服务中心之所以能在缺乏法律制度支持的背景下创设并大张旗鼓地对外服务，很大程度上得力于政府的强制命令和行政干预，这又难免使它从一开始就具有了一定的人治色彩，这反而增添了这些地方政务服务中心在之后发展上的不确定性。一个组织机构应有的地位和作用来自对强权的“依附”绝非长久之策，代理人的身份需要与事权一致的职权，也就是授权。工作人员在窗口工作，既没有归属感，也没有优越感，反而嫌严格要求的窗口工作“低人一等”，不愿意到政务服务中心，更不愿意长期在窗口工作。政务服务中心单兵战斗、孤军作战，墙里开花墙外香，没有掌握可支配的行政资源，政治上不能决定工作人员的晋升使用，经济上又给不了工作人员待遇补偿，手里攥着的考核评价指挥棒还是用纸卷做的，推动力度、激励机制难免缺失，因此，很难实现有效的管理。定位和处境尴尬，无论职能大小，工作开展都会艰难。此种尴尬境遇，用政务服务中心调侃自己的顺口溜就是：“到处牵头，四处磕头，既不能点头，也不能摇头，无奈中还不能低头。”
5.阻碍重重
作为体制内的变革力量，政务服务中心所具有的异己性特征也是不被审批部门欢迎的原因之一。如果说行政审批制度改革是政府的自我革命，那么政务服务中心就是政府进一步实现这种自我革命的手段、工具、载体和平台，虽是革命的长矛，但它自身却没有自我保护的盾牌。政务服务中心的建立和发展触动了与现行体制制度伴生的部门权益和个人权益，在审批许可权部门化、个人化较为突出的情况下，责任重、权限低的集中审批自然会遇到巨大的内部阻力。政务服务中心从诞生之日起，各方面的认识就不一致，争论持续不休，伴随其集约化程度的不断提升，先是来自审批部门的阻力，后是综合部门的阻碍，间或还有个别地方政府领导人的诘难，都对政务服务中心工作的顺利开展造成了很大的阻碍。应做的事不让做、该做的事不能做、想做的事无法做，以改革创新为生命的政务服务中心却要“苟延残喘”，被边缘化下看不到希望、找不到奔头，于是焦虑、无奈、委屈、窝囊等消极情绪难免会涌上心头，使政务服务中心管理者精神负担沉重，笔者多次听到有的同志在私下讲“不如把这个事干黄了”。
6.压力很大
审批事项进驻不完整，窗口授权不充分，人员管理难到位，协调监管难度大，机构职能不健全，激励机制未建立，队伍难带，审批系统互联、数据互通难实施等一系列问题，都制约着政务服务中心的生存与发展，于是政务服务中心同志的失落感、挫折感顿然而生，特别是由权势部门转入政务服务中心管理机构的工作人员。政务服务中心履行管理职能却强制力不足，实质是其组织目标超出了既有功能定位，导致有效制度的供给不足、授权使用的行政资源匮乏。政务服务中心是政府的脸面和形象，政府对其有要求，社会对其期望高，都决定了政务服务中心必须做好。既做正确的事，又正确地做事，即使再困难的事情也是能够进行下去的。如果用个不太恰当的比喻，就如同实行集中供暖。小锅炉虽然能耗高、污染重，但各个单位却都不舍得更换，一旦都取消了，用上了统一的供暖系统，就会离不开。困难重重的政务服务中心需要的是坚持与执着，最不可有的是“怨妇”心态，与其奢望“争”到什么不如用工作、业绩和成效来证明一切。
（二）削弱部门的抵触
任何组织行为的根基都是基于权益的思维和对权益的追求。科层制的基础是以权力为中心的组织架构和运行模式，集中审批是以服务窗口为核心的办理方式和运作形态，既然政务服务中心试图要改变审批部门既已形成的审批形态、审批做法和审批运作，那么，政务服务中心受到它既需要附着又要改变的体制、制度的排斥和抵制那就是必然的。“不打架”的行政体制改革是不存在的，无论是思想观念上的，还是行政管理上的；无论是成果目标追求上的，还是对既有权益格局产生的影响上的。我们无须把政务服务中心的创新，当成一种体制内的革命，反之亦然。但是，即使如此，对政务服务中心的排斥和抵制仍然体现了“权力的本能”，必然决定了政务服务中心的“夹缝”生存状态，它是审批部门不欢迎的“搅局者”。政务服务中心的生存和发展要看两个群体的脸色：一是掌握行政资源的审批部门的意愿和配合，具有很强的现实性；二是体现社会舆论的公众的态度和支持，具有较强的公共性。前者是政务服务中心建设的牵制力量，后者是政务服务中心发展的推动力量，而大多数地方政府所做的无非是对这两种力量的权衡取舍和选择运用。
政务服务中心把原来由审批部门分散行使的审批业务集中起来办理，对服务窗口、审批事项实行统一管理、服务、协调、监督，虽然审批主体不变、工作人员关系不转，但一些审批部门仍难免有所顾虑，甚至保持着戒备。这种担心主要体现在以下三个方面：一是怕失权，担心审批许可权转移出去，既有职权的完整性受到侵蚀；二是怕失利，担心既有权益因被严密监督而无法行使，职权流失使“寻租”不再便宜；三是怕失控，担心作为审批部门重要管理手段的审批行为被管束住后，应有的自由裁量权也被控制，从而使针对行政相对人的管理手段受到弱化。制约审批部门对服务窗口充分授权的根源在于部门权益作祟，但是，如果审批部门没有本位意识，又怎么信赖它能够切实地履行职责呢？这种“三怕”思想，潜伏于审批部门的集体无意识、体现于其成员的共同行为，却无法诉诸公开，至少放到台面讲时也要换种表达方式。前者，审批部门的组织共识会阻碍着政务服务中心的建设；后者因素的存在，又使得这些障碍和阻力很难转换为堂而皇之的说辞，这就决定了审批部门在与政务服务中心进行的博弈中，虽不断地进行着或强或弱的“阻击”，但却只能“且战且退”，无法扼制政务服务中心的发展。事实上，政务服务中心带给审批部门的影响，也绝非所担心的“剥夺”，还有诸多益处，如此才能取得审批部门的支持配合，这是后话。
面对“不自由的枷锁”，审批部门从一开始就对政务服务中心产生抵触是正常的，应该说是一种自然反应。在不考虑审批部门主观认识和主观态度存在差别的情况下，在是否进驻和如何进驻政务服务中心的问题上，不同部门往往会表现出相应的差异性。一般而言，对政务服务中心抵制较为坚决、较难配合的审批部门，主要有以下的特点：一是掌握有管人、管钱权力的实权部门，政务服务中心的工作还有求于这些部门，一般也不愿招惹或产生冲突；二是审批事项专业性较强、办理环节繁多的审批部门，这些部门进驻政务服务中心很难将审批业务前移服务窗口，因为需要强有力的后台支持；三是实行层级管理、分级授权的审批部门，特别是那些虽属于地方事务但审批业务的垂直管理性较强的审批部门；四是集行政审批、监督管理和行政处罚等职权为一体的综合部门，它们既有面向企业和公众的审批职能，又有针对行政机关的管理职能。另外，审批部门中也有一批对进驻政务服务中心态度较为积极，较为支持配合政务服务中心工作的审批部门，它们大致或多或少地有着以下的特点：审批事项数量较多，业务量较大，对其他部门的许可批复因为审批的前后置原因具有一定的依赖性，或者因为是义务型审批事项需要依靠其他关键节点的审批事项实现搭车审批，在政府序列中属于非强势部门，审批业务不是本部门的核心职能。
现行的行政体制是以分权为主的，对政务服务中心的服务窗口进行业务授权，意味着审批部门需要对既有权益进行适度的分割、组织方式的相应调整，甚至还会带来审批部门成本的上升、管理的负担。在这种情况下，审批部门要么不愿意接受统一的管理，要么采取阳奉阴违的方式让服务窗口虚化、弱化，“明修栈道、暗度陈仓”地将“实权”保留下来。因此，围绕对服务窗口的授权问题，是下放服务窗口还是上收部门本部就会成为相关各方角力和关注的持续热点。政务服务中心不介入审批部门的审批业务，不延揽审批部门的行政权力，而是通过对集中审批的严格管理，帮助审批部门强化廉政建设、规范审批行为、提高审批效能、改善服务态度，获得申请人更高的满意度，这符合审批部门的根本利益，至少是符合审批部门的自身建设和管理意志的。审批职权无论是授权服务窗口，还是保留在部门本部，都仍是审批部门自己的职权，政务服务中心重在管好行为、管住效率，不介入审批部门的审批活动、不干预许可结果，更不存在侵蚀审批部门职权、审批许可权转移的问题。于是，审批部门对政务服务中心篡夺审批许可权的顾虑少了，反对的势头也就变弱了，多数审批部门开始承认集中审批的合理性，主动配合政务服务中心开展工作。
2008年1月，新组建的贵阳市政务服务中心重新对外服务。吸取之前政务服务中心“软弱涣散”、“形同虚设”的教训，为了保障政务服务中心的稳定运行，贵阳市整合关闭了18个部门自办业务大厅，并兼顾大厅容量不足和“属地便民”原则，保留了7个部门12个自办业务大厅作为政务服务大厅的分厅，由政务服务中心按照政务服务大厅管理模式和要求实行统一管理。政务服务中心运作管理的问题，集中反映在审批部门的支持配合上，但根源还是在一级政府的态度和立场上。当然，政务服务中心本身需要主动地妥善处理好与审批部门的互动关系。
政务服务中心与审批部门的关系，是既不能不惹，又不能真惹。不能不惹，是因为政务服务中心要实施统一规范的管理，就必然要触碰审批部门既有的权益、存在的问题；不能真惹，是因为如果集中审批触碰了审批部门的根本利益或者在这个过程中伤及了审批部门的颜面，就会与你形成抵触和对立，难以形成配合、协作的关系。政务服务中心的工作是离不开审批部门的配合，而且自身也缺少强制审批部门遵循其意志的绝对权力，有人形象地说，政务服务中心开展工作的方式，既不能站着做，也不能坐着说，而是要既说又做的“骑马蹲裆式”，以期消化审批部门的抵触。
（三）双重服务的减压
既为申请人服务，又为审批部门和工作人员服务，双重服务是政务服务中心同时承担着的双重任务。对于申请人来说，评判一个政府机构的标准具体而简单，就是看其能否真正地为首先包括自己在内的公众提供舒心的服务。政务服务中心将建设亲民、勤政、高效、廉洁的政府作为立身之本，以集中审批的方式实现了“只进一家门、办妥所有事”的目标，审批部门绩效显著提高，节省了申请人的办事时间，降低了社会成本。政务服务中心的设立，必然使审批许可的申请者成为直接的受益人，自然也就获得了他们的极大欢迎和高度赞扬。行政审批相对人既是政务服务中心建立的出发点，也是实施集中审批的最大受益者。
政务服务中心坚持以需求为导向的运作管理，一方面是要让申请人享受到比分散审批更加便捷、规范和有尊严的集中服务，另一方面要让审批部门在集中受理后获得开展审批业务应有的保障、更严格的管理、更强大的协同。如果说让申请人满意是政务服务中心生命力的源泉，那么，让审批部门满意就是政务服务中心能够安身立命之本。政务服务中心之所以能够确立自身的价值，原因之一就在于它能够将申请人的需求转变为促进审批部门改进工作的要求，再通过服务窗口的效能提升、态度改善使申请人得到他期望的审批服务，而审批部门所做的这些努力又会借助不同的方式予以认可，在这样一个互动循环过程中实现了相关方的共赢，都能够从中受益；做正确的事情，要有正确的方法和适合的路径，把审批部门作为管理对象而非合作者未必是政务服务中心的正确选择。
如何在既有体制不变的情况下，做到内外兼修，既外树形象又内练硬功，最大限度地争取到体制内外的支持，消化体制内的障碍，减少工作中的掣肘，是政务服务中心取得成功的关键。相对于审批部门对政务服务中心的接受，取得申请人的认可似乎更容易做到。在政务服务中心作为特殊第三方的促进参与下，服务窗口和工作人员的行为言语都要遵循统一的规范，从而提升了行政审批公开透明度，使其符合公共价值准则。得益于集中受理化繁为简的减法，更在于使关联方受益的具有成效叠加和放大效应的加法，政务服务中心成为改革开放以来在行政体制改革领域，难得的既被体制内接受认可、又被体制外好评肯定的一项改革创新。一方面，以自我创新，寻求自我提升；另一方面，以外界质疑，寻求自我完善。政务服务中心没有退路，有为才能有位，在困境中以有为之举才能实现有位之席，用实际工作的成效证明存在的价值。
张康之引述了米歇尔·克罗齐耶在《法令不能改变社会》中分析社会变革与行政改革的关系时讲的：“一方面，行政管理体系将所有的社会变革的可能性都握在自己手中，因此，如果不对这一体系进行改革，要对社会进行变革是极端困难的；另一方面，对行政管理体系进行变革，必然会遭遇艰难险阻，变革几乎无法触及这一体系本身。所有人都将自己的时间用于谴责这一体系的诸种弊端，但却从未获得任何成效。行政管理体系具有极为强大的内聚力，能够轻而易举地吸纳诸种变革并对其加以同化，而对其自身的功能运行机制，却未做出丝毫实质性的改革。”张康之认为，虽然克罗齐耶是基于西方的经验而做出这种判断的，认为政府即使举起了改革的旗帜，也不会改变自身作为一种阻碍社会变革的保守力量的性质。对于中国政府来说，并不存在这个问题。因为中国政府是愿意通过改革自身而去适应社会变革和推动社会变革的。[10]在短短的几年时间里，政务服务中心由无到有、由小到大、由少到多，业务范畴逐步扩大，服务效能显著提升，聚合行政审批资源的平台地位得到确立，成为机关作风建设的有效抓手，地方政府的形象代表和服务品牌。风雨征程修正果。政务服务中心在确立自身合法性、体现独特价值的同时，既提高区域竞争力，也改善了政府、改变了政府，政府将沿着服务的轨迹不可逆地向前行进，虽然来自体制内的阻力始终伴随左右。
（四）赢得外部的声援
由于“一站式”办理模式几乎涉及所有具有审批职能的审批部门，而且或大或小地会影响到这些单位内部的职责分工、组织结构、办理方式、运行机制，在行政体制改革未取得根本突破的情况下，政务服务中心的创新实践又会转换为触及甚至冲击既有行政体制、法律制度的一支突进的单兵。由于对政务服务中心的发展趋势未能确定，对集中受理的理论认识和准备不足，做浅了很容易被简单地视为形式上的方式创新，是不解决实质问题的花架子；做深了又会被指责为揽权受到抵御，因此，要想得到行政体制和管理体制上的充分支持是比较困难的。行政机关具有人的一切心性和情绪，既不得已又不得不为之时，就会产生被胁迫的感觉，在这种情况下，他们往往会寻找其他渠道和对象加以释放；背景简单、关系清晰和身瘦体轻的政务服务中心，就会被拿来说事，或者作为异类被边缘化。于是，自证价值就成为政务服务中心必须完成的一项前提，不仅要用实践成果证明其建立的必要，而且要通过不同方式讲清楚集中审批的概念价值、创新价值。
2003年8月27日，全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》，给正在寻找方向的政务服务中心打了一针强心剂。它所倡导的行政许可“一个窗口对外”的办理方式，确认可以实行集中受理、联合审批、统一办理的运作原则，从法律的层面对时常受到质疑的政务服务中心予以了肯定。有了合法性制度基础的政务服务中心，借助对其帮助力道并不很足的《行政许可法》，受益于党风廉政建设对政务服务中心的“器重”和有力推动，营造了良好的政务服务中心建设和发展环境，政务服务中心的地位得到显著提升，并适时启动了相关的改革工作。比如，有的地方把是否建设政务服务中心当作地方政府是否施政为民、改革创新的标志，当作是否推进行政审批制度深化改革的体现，在建设服务型政府的大环境下，政务服务中心已成为这些地方打造优良经济社会发展环境的必需。就行政审批制度改革而言，政务服务中心的建立使其开始进入对审批事项进行流程和机制创新的层面，不再只停留在对审批事项的清理、精简和规范的层次。
政务服务中心所取得的“进一家门、办多样事、缴各种费、解万千难”的社会效果，在受到新闻媒体广泛关注的同时，学者专家对政务服务中心这种完全不同于传统体制的组织形态、制度形态、服务形态等产生了浓厚兴趣，并进行了较为深入的研究和探讨；学术界的介入，以及对各地丰富实践经验所做的总结和提炼，从不同视角提出了更多更有价值的意见和建议。他们在指出政务服务中心不完善、不完美之处的同时，又对它寄予了很高的期望，甚至将行政体制改革的使命也赋予了政务服务中心。这些在理论层面的探讨，廓清了不少思想认识，形成了较为全面的观点，有力地推进了政务服务中心的建设和发展。
政务服务中心的业务范畴由少到多、办理运作由虚到实、集合程度由散到紧的升级过程，首先解决了令公众深恶痛绝的不负责任的官僚作风、权力本位下的以自我为中心的行政审批运作方式；也就是说，政务服务中心在解决行政体制现状中的结构性、功能性障碍的同时，对扩大招商引资、加快区域发展所需的行政软环境建设发挥了显著的作用，赢得了社会的赞誉。破解政务服务中心改革“孤掌难鸣”、“孤芳自赏”的困局，从根本上需要让社会、市场、公众有真正的发言权，让服务对象的评价权管用，而这些权力是需要政府予以认可或者从体制内剥离的，或者说这原本就不该成为封闭的行政权力。总之，公众的认可好评为政务服务中心的进一步发展奠定了广泛的社会基础，使“一站式”的集中审批、集中服务无法退回到“小国寡民”、各自为政的封闭状态。
2012年8月8日，由中国行政管理学会、中国机构编制管理研究会、中国行政体制改革研究会联合主办，北京市西城区政府承办的全国政务服务中心创新论坛在京举行，来自全国各地政务服务中心主任和专家学者300余人参加了会议。中央编办、国务院法制办、监察部等部门的负责同志应邀出席论坛。与会同志认为，“政务服务中心创立以来，经过了一个从物理集中到事项集成，从信息集成到服务集成的点、线、面、体的发展历程。方式从特事特办到制度创新，从现场办理到网上受理，从机制创新到体制创新；目标从群众少跑路到不跑路，从盖章快到盖章少，从办事快到服务好；价值追求从规范透明到公平公正，从经济效率到效益效果，逐步发展，日渐成熟。从外在来讲，是方便企业群众办事，节约成本，提高效率，优化发展环境的公共场所；从内在来讲，是转变执政理念，转变政务服务模式，转变政民互动机制，转变机关工作作风的要素整合；从整体来讲，是经济社会发展的客观要求，是打造服务型政府的必要选择，已经成为政府部门集中服务、协同服务、规范服务、政务公开、接受监督、展示公益形象的平台和窗口。政务服务中心是我们国家在改革开放过程中适应经济社会发展形势和公众期待，主动转变政府职能、改革行政管理制度、推进政府管理创新、加强政府自身建设的重要举措，体现了我们党以人为本、执政为民的根本理念，是建设服务政府、责任政府、法治政府、效能政府和廉洁政府的成功尝试。”[11]
（五）转变职能的尝试
如前所述，影响审批效率和政府形象内、外两个方面的主要因素：一是行政机关内部体制不顺、职责不清，推诿扯皮；二是工作人员责任心不足，对外服务态度差，申请人不满意。这两个问题随着行政审批集中受理必然会在政务服务中心爆发，也就迫使政务服务中心必须着力解决。解决这类问题，就是政府职能转变的实际体现。在这个过程中，政务服务中心不能“抢班夺权”、“越俎代庖”，而应是紧紧抓住“服务”这个核心，围绕为申请人服务、为审批部门服务、为经济社会发展服务，开展工作、组织业务、强化管理，使“因集中而变”的内在价值不断被挖掘、集约效应逐渐显现、集成整合的能力日渐具备。构筑符合服务型政府要求的实体形态和运作形态的政务服务中心，是政府摆脱治理困局既简便易行又行之有效的方式之一。
政务服务中心具有促进政府职能转变的力量，但却不是彻底的否定，不具备革命性的属性，需要在进与退的坚持与妥协中履行使命。它需要在现存的行政管理体制中运作，需要对既有的行政权力安排表现出足够的尊重，也就是说它要在现行行政体制的权力格局夹缝间生存，这就要求它不能具有“侵略性”，不是剥夺其他行政机关手中的权力，而是要做行政机关相互之间有一定需要但却不愿意做、也做不好的事，比如沟通协调、组织推进、穿针引线等工作，消除政府的碎片化，提升政府在行政审批范畴的整体性行政效能。做政府希望实现的，为行政机关提供需要的服务，比如，开展许可审批流程优化、搭建政务服务的公共平台、建设政务服务信息系统、实现政务服务体系等，可以说，政务服务中心的职能空间还是很大的，关键在于如何实现治理性开拓，而不是在职权既定的“势力范围”中抢食。所谓治理性开拓，就是政务服务中心在促进政府职能转变中是通过政府对自身的有效治理实现的，它既要立足于面向审批部门提供管理性服务，又要面向行政审批相对人提供组织性服务，因此，它对促进政府职能转变所发挥作用的深度和广度，将取决于双重服务对象对其提供的服务产品的满意度和依赖度，也就是政务服务中心的地位和价值，决定着服务型政府在行政审批领域的实现程度。
在培育市场经济、促进社会自治的背景下，政府必须完成从单纯管制到规制服务的转型。转变职能是建设服务型政府的重要举措，政务服务中心是服务型政府建设的载体。政务服务中心的核心存在就是“服务”，它使政府从未有过地能够以服务者的视角来重新审视行政审批，包括行政审批的服务方式、服务产品、服务成果；政务服务中心所能实现的政府的服务属性，将依法行政、服务行政和创新行政有机地融合起来，促使政府管理理念由“管制型政府”向“服务型政府”转变，由“无限责任”向“有限责任”转变，由“行政管理”向“政务服务”转变，以及在政务服务流程上不仅要从方便审批部门自身开展工作需要考虑，更要从方便社会公众出发。
政务服务中心的探索是对行政体制和运作机制的改良和完善，对促进政府职能转变极其重要。政务服务中心成了政府的脸面、服务的平台、形象的窗口、创新的载体，成了作风建设、效能建设、行政执行力建设的落脚点，它关系着一个地方的经济社会发展环境，影响着企业效益的取得，还左右着社会公正的实现，自然受到社会的关注、企业的关心和市民的关切。在这个过程中，政务服务中心成了廉政建设的有力抓手，但廉政建设只是政务服务中心建设的底线，政务服务中心追求的是整体“最优”，要实现的标准更高。政务服务中心既擅长做职权的减法，即减少审批事项、简化办理环节、精简申报材料，以及归并审批业务、合并办理环节、优化协同流程的工作；也能够做职责的加法，即创设以申请人为导向的受理方式、审批制度、办理机制，构建审批部门之间联系的管道、搭建消除审批条块梗阻的平台、打造许可信息共享和业务协同的机制。政务服务中心在促进政府职能转变的实践中表明，靠行政权力的强行推进固然推进顺利、见效快，但作为一项长期性的工作，更需要立足在更加正面、稳固、主动的价值实现基础之上。
（六）自我完善的机能
构筑在理性主义和人文主义基础上的政务服务中心所实施的行政审批集中受理，是从行政审批的外在显性受理形态讲的，它的内在组织形态就是集中管理、集约运作，也就是说由审批部门对各自设置的服务窗口实施的分散管理，转为审批部门与政务服务中心的共同管理。只不过这种共同管理是审批部门由台前退到幕后，政务服务中心则走到了前台，担任“导演”。实施对行政审批的集约统一管理，政务服务中心就要承担起“外管行为”与“内强机理”的两重任务，既是“单一”与“集合”的结合，是“管束”与“疏导”的结合，更是“服务”与“治理”的结合。为此，政务服务中心既要注意协调与行政审批有关的各种要素，重新梳理审批事项的关系机理；又要在规范中改变差异化的行政审批的实施方式，并建立新的审批许可的理念导向、组织形态和管理模式。政务服务中心的业务运作和管理机理，完全不同于其他行政机关的组织管理，一方面它的管理可能是不完整的，比如具体负责审批许可的工作人员是隶属于不同审批部门的；另一方面它的管理又有诸多新内涵，比如它所构建的审批部门的服务窗口直接竞赛、优劣自显的机制，管理工作更注重工作人员情感培植和沟通与情绪疏通和宣泄。
源自需要、起自基层，是政务服务中心得以建立的自觉，但其发展则是在内部逻辑与外部压力共同作用下实现的。政务服务中心具有内外双重属性，就其外部性而言，它是由具有对申请人实施行政审批职能的审批部门，与承担辅助审批和服务保障职责的管理机构共同构成的，为行政相对人提供政务服务的集合主体；就其内部性而言，政务服务中心管理机构是独立于审批部门的属于同级政府的管理机构，是承担着组织服务窗口和工作人员履行职责、改进方式、提升效能，确保政务服务中心规范、高效、有序运作职能的内部主体。作为集合主体，它保持了审批部门的完整性；作为内部主体，它又保持着自身作为特殊主体的独立性。这种不同于其他政府机构的独特性，决定了政务服务中心的工作必须承担起对审批部门和管理机构的双重管理任务，承担起对申请人和审批部门的双重服务使命，它不是政府的职能部门，自我定位却必须高于审批部门，即使行政级别低于这些审批部门也必须如此。为了更好地区分政务服务中心机构的双重属性问题，有的地方将政务服务中心的外部性称为行政审批的集中办理场所，如行政服务大厅，而将政务服务中心的内部性，即集中审批管理机构的名称进行职能化，如政务服务管理办公室等，使该管理机构的职能范围不再局限于集中审批场所。
管理的合理性，很大程度在于它的适用性，这就要关注施政行为的效果。在最初起步的几年里，政务服务中心在功能定位、机构设置、组织管理等方面表现出了巨大的差异性。这种差异性，首先在于各地政务服务中心所处的不同的政治生态、行政环境，其次在于各地政务服务中心只有在独立自主的探索创新中才能找到既适合本地需要又适合自我发展的定位。也就是说，一方面差异化发展伴随着政务服务中心的建设和发展历程，主要体现为管理体制与运作机制、机构设置与平台搭建上表现出的个性化特征；另一方面政务服务中心在发展境遇上又有些相同或者类似的共性问题，如机构定位不清晰、任务职能不完善、组织机构不健全、编制人力不充足等。外部环境的挤压，必然密切政务服务中心之间的沟通交流。于是，各地政务服务中心在广泛频密和多层次的互通有无中寻求突破，通过比照学习和按需借鉴，在融会贯通中实现了相互促进、共同提高。在思考、探求、尝试、总结的实践探索中，政务服务中心的内部治理之路，殊途同归，基本上都走了一条以统一规范和业务创新为前提的，以服务、共享、协同、考核和整合为路径的，按照既便利审批部门又方便申请人的原则建立起来的整体性管理和一体化运作的集约机制，从而迎来了良性提升和快速发展的局面。
政务服务中心在获得广泛肯定和认可的过程中，营造和赢得了有利于自身存在和发展的外部环境，比如，通过坚持不懈地解说，争取到更高层的关注；通过努力出色的工作，争取到各方面的肯定；通过显著成效的取得，以自身的价值争取到了政府的倚重。政务服务中心由自己主动出击争取帮助，到以取得的实际成效被接受认可，再到扩展职能被授予更多的职责，政务服务中心在无畏困苦、自强奋进中走过了充满挑战并取得成就的道路，规模越做越大、业务越做越全、功能越做越强，为进一步的丰富发展奠定了坚实的基础。
政务服务中心要打造成服务态度好、工作质量优、运转效率高、协同意愿强的窗口服务系统，概括起来至少要做到以下五点：一是认识上的统一性，即使政府内部有不同理解，但在推进政务服务中心建设上的态度应该是一致的、发出的声音应该是不会相互抵消的，不然就会使具体工作层面感到无所适从，也必然大大增加集中审批的实施困难。二是组织上的权威性，按照政府运作的惯例，协调应是共同上级针对相关部门、通过会商达成一致行动决定的活动，让属于行政机关中“无权”的政务服务中心对与自己平级，甚至于级别还要高的审批部门开展横向协调是有相当难度的，如果不赋予政务服务中心高于审批部门的权威，这种对应性协调是难以开展的。在这种情况下，政务服务中心“退而求其次”，实施了对服务窗口的直接协调，只是这种直接协调如果涉及对审批部门的要求，其实际效果则往往取决于服务窗口的传导效应。显然，依靠与权力作用导向相悖的由下向上提“要求”的方式，要达到预期管理目标是有相当难度的，这就需要政务服务中心将其资源整合的能力和协同运作的机制发挥到极致。三是定位上的合理性，不现实的过高期望值与贪大求全是政务服务中心建设的两大忌讳，必须结合特定地域的实际和行政环境来明确它的业务范围边界，要根据不同层级政府的事权差异，合理确定政务服务中心的核心职能和附加功能，组织审批部门、审批事项的进驻，对于可进可不进的审批事项要论证进驻的关联成本和附带效益。处于分歧和质疑中的政务服务中心，在建设初期，不宜求大而应求强，不宜一步到位而应逐渐扩展；所谓求强，就在于要把政务服务中心建设好、管理好、服务好，争取获得社会的充分认可，而后再根据实际需要引导审批部门自愿进驻、主动进驻。四是授权上的完整性，对政务服务中心的授权，既包括审批部门对服务窗口的业务授权，也包括政府对政务服务中心管理机构的行政授权、管理授权。足够的授权是政务服务中心能够有效运作和逐步实体化的前提，因此，授权的完整性对政务服务中心实现建设的目标至关重要。五是运作上的有效性，政务服务中心能够有力地推动审批部门简化、优化审批规范，提高审批运作的效能，通过建立直接、充分、有效的沟通协作机制，发挥集中审批对于实现数据开放、信息共享、流程整合等的推动作用，并使审批部门能够从中受益。
任何政府制度都是由权力的构成和行使决定的，比如在行政审批方面，体现为以下不同层次：一是行政审批的基本制度结构，二是审批部门的审批职权的运作规则，三是审批业务的组织方式和运行状态，四是审批事项的具体管理规定，五是审批权力的监督和救济措施。政务服务中心属于对审批许可权的运作规则的调整，构建的是集中审批的行政审批运转机制，具体体现则是审批事项的审批办理形态。因此，如果靠特殊的扶持政策维持，靠强大的行政权力反哺，要么表明政务服务中心还很弱小，要么表明集中审批还很脆弱，这就要求把政务服务中心的建设和发展纳入法制化、规范化和职能化的轨道，进一步发挥政务服务中心在推动行政体制改革、实施行政审批制度改革方面的综合作用，发挥政务服务中心在建设服务型政府方面的引领作用。
2011年6月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的通知》（中办发〔2011〕22号）。这是国家第一次以正式文件的方式明确了“一站式”的集中审批、集约办公和集成服务，既回答了政务服务中心建设过程中遇到的定位、职能、机构、编制等问题，也对政务服务中心的未来发展指明了方向。就在当年底，我国31个省（区、市）共设立政务服务中心2912个（含各级各类开发区设立的政务服务中心），其中，省级政务服务中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个，30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。中国行政管理学会政务服务中心课题组在2012年底，提出加强政务服务中心建设的六条建议：一是确立机构地位，推动政务服务中心的合法性建设，建议政务服务中心的归口管理机关为国务院办公厅，机构定位为行政机构，人员编制使用行政编制；二是理顺权责关系，实现政务服务中心运行机制创新，以“三集中”为核心，以建立“批管分离”体制为重点，积极推动现有职能部门的重新组合，将各部门政务服务的项目、内容及方式分门别类地有机结合起来，形成管理流程的串联、互联与并联，实现集中办公、流水审批、各自促进、相互制约、合规高效的“一站式”服务；三是制定政务服务规范，促进公共服务标准化体系形成，实现服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，实现单一性服务窗口、市政设施、城市公共信息、公用企业、基本公共服务的标准化；四是拓展功能范围，构建统一的公共服务平台，逐步纳入包括社会资源、自然资源、行政资源在内的公共资源交易事项，不断延伸社保缴费、户籍管理、车辆上户、行政复议、立法咨询、群众投诉等公共服务事项，重点在政府信息公开透明、多部门行政审批的联审联办等环节上着力，致力于形成服务功能完整、事项齐全的公共服务平台；五是突出程序整合，关注政务服务事项的流程优化，重新认定政务服务中心的管理权限与功能职责，从方便行政相对人的视角，突出程序整合，减少申报资料、审批程序、流转环节、办理时限，重点针对以往部门之间相互把关、变相抬高审批条件项目，部门之间的规定“打架”、互为因果而无所适从的项目，进行业务流程优化，要在不违反法律法规的前提下，打破行政壁垒，寻求突破，大胆推出全新的政务服务实现方式；六是监督权力运行透明，夯实创建服务型政府的机构载体，全面加强政务服务中心的人员管理、授权管理和办件管理，逐步完善政务服务审批的网上公告、网上受理、网上办理、网上审批和网上监管功能，逐步实现通过电脑网络办理审批、交费、咨询、办证等事项，让公众得到更加快捷、方便的服务，真正把政务服务中心建设成服务型政府的重要载体。[12]
总之，建设政务服务中心任务既是现实的需要，又立足于现实的可能，需要实现“多、快、好、省”的建设和发展目标。具体讲就是：努力实现的目标范畴要“多”，这是由政务服务中心的整合平台功能决定的，能够整合的行政资源宜多不宜少（当然不是没有边界和范畴），只有汇聚较多的政务服务资源才有利于实现内部效能挖掘、外部功能发现；确保取得成效要“快”，争取在最短时间证明自身存在的价值，以凝聚共识、增强信心，为此在推进策略上要内外兼攻、长短结合，善于运用各种方式、多种手段来体现集中审批后带来的变化；实现“好”，政务服务中心遇到的困难，从根本上讲要靠实际解决的问题、取得的成效来克服，最重要的是要政府领导人、申请人、服务窗口三个方面认可这种“好”；做到“省”，这是由政务服务中心所处的体制位置、制度背景、行政环境决定的，即在推进政务服务中心的建设和发展中要尽可能地减少冲突，即使有强有力的行政推动力也要懂得顺势而为、而非强制性命令，尽可能避免由过度性行为而产生的工作性摩擦，尽可能地在合作共赢中打造良好的政务环境。
四 多维视角：“一站式”的域外实践
在政务服务中心的建立和发展过程中，不能忽略两个关键性的因素：一是新公共管理、新公共行政等理论在我国的引入，以及深入讨论、广泛借鉴和学习；与此同时，新古典经济学、新自由主义学派等占据舆论制高点，对行政审批制度改革产生的重大影响。凯恩斯主义及其指导下的政府干预，挽救资本主义于一时，开创了“空间繁荣的黄金时代”。然而到了20世纪70年代，西方世界出现了前所未有的“滞胀”现象，凯恩斯主义对此完全无能为力。在对凯恩斯的批判中，源于新古典自由主义对政府不信任重新泛化为社会的普遍心理，汇聚成新自由主义思潮，整个社会开始向自由市场制度“复归”。二是国外政府“一站式”政务服务的具体实践、取得成效，以及积累的丰富经验，所起到的示范作用。对“一站式”政务服务所涉及的学术理论，鉴于本书的体系结构和思考定位，笔者不做相应更多的探讨，在后续的论述中只会引用相关且认可的观点，以及体现这些观点的论述。
20世纪80年代以来，发轫于英国和美国的西方政府改革运动波及全球。改革运动有着深刻的历史背景和社会原因，比如，经济停滞不前，政府职能膨胀引发的财政危机、政治危机和社会危机，以及政府遭遇的信誉危机、能力危机，在民众对政府失去信心、“政府失败”论开始占据主导地位的情形下，迫使政府将自身改革提上了议事日程。在如何确定改革方向、如何实施改革上，服务政府理论、新公共管理理论、公共选择理论、企业型政府理论、电子政府治理理论等分别开出了各自的“药方”，为政府改革提供了丰富的营养和实用的指引。这些理论异彩纷呈，相互之间也存在冲突，但在对政府根本定位、功能和价值等问题的理解上，总体上又有着惊人的一致性。而且，西方国家的政府改革的总趋势，体现为“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的服务模式的转变，政府更加注重政务服务，重视对公众需求的提供和满足，但同时又要“花钱更少、服务更好”，形成了世界范围的一场延续至今的政府再造改革潮流，有效地改善了这些国家的政务服务和管理水平，促进了社会经济的发展。
“一站式服务”（one-stop service）最早源自企业的经营活动中，是指企业能够一次性为客户提供完整的“一条龙”服务。“一站式政府”（one-stop government）服务源于20世纪80年代的英国，是指政府部门按照公民或公共服务的客户意愿，一体化地提供公共服务的一种新的组织模式，其实现形式具有多样性，包括物理场所、网站/互联网、公用电话亭、呼叫中心等。自1979年撒切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术、引入竞争机制、进行顾客导向为特征的新公共管理运动，开始了西欧最为激进的政府改革计划。当时的保守党政府实施了一系列行政执行自主化的改革，其中包括按照政策制定与政策执行分开原则设立的统一办理涉及政务服务事项的执行机构，产生了审批部门“集中”办公或“一站式”办公的概念，希望以此来改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端。通俗地讲，就是政府将相关职能部门的审批事项在空间上集中到一处，企业、机构和公民的申请事务可以在指定的地点全部办完，不必再奔波于不同的审批部门。“一站式”政务服务包含两个方面的内容：一是服务是由单一窗口或单一入口提供的，即这些服务是由不同的政府部门或机构提供的，公众不需要奔走于众多部门和窗口之间；二是服务必须是经过整合的，它要求有一个完整的服务流程，按照优化的过程和顺序完成整体的流程再造，服务内容在集成了的前台或后台上提供。
1991年，梅杰政府发表了《公民宪章》白皮书，要求所有政府机构都必须制定自己的行业服务宪章，明确服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值六个方面，将改革的重心从经济、效率向质量和政务服务转移；并将涉及出口管理的政府各部门审批工作集中在一起办公，实行“一条龙”服务，企业在这里可以一次办完所有手续，就像一个顾客走进百货商场，可以买到各种各样的商品，被人们称为“一站式商店”。之后，“一站式商店”的范畴扩大，应用领域主要集中在：提供跨部门、跨机构的协同服务，改革政府内部运作效率，将政府纳入战略计划的核心，在服务传递过程中开发新的合作伙伴关系，开发以客户为中心的服务等。之后，英国政府将电子政务引入“一站式”服务中，使信息和服务整合，使政府既了解用户的需求，同时也清楚自身与用户之间互动的全过程，为公众提供高效、优质、透明和全方位的政务服务输出。通过英国政府的中央门户网站“直接政府”（www.direct.gov.uk），其“一站式”政务服务机构“国民服务中心”，为完成服务政府和国民的职责，以坦诚、客观、公正和公平为核心价值，开展了以提供服务的自豪感（Pride）、热情度（Passion）、引导性（Pace）以及专业性（Professionalism）为原则的，包括各项行政服务、多样化的顶级网络、多样化监管，公众平等的责任，应对骚扰和威胁，残疾人咨询，种族再调查等服务。为推进这些“牵一发而动全身”的“一站式”工作和改革举措，英国政府组建了精干、高效的权威机构进行统一组织、协调和推动，成立由内阁办公厅属下的“效率小组”、“下一步行政小组”和“公民宪章小组”来组织实施。[13]
在政务服务领域实施“一站式”（one-stop）是世界范围内的愿望，但不同的政府对“一站式”概念的理解有所不同。“一站式”的政务服务中心首先是个场所概念，这是由服务窗口为申请人提供行政审批的具体服务决定的，但如仅此认知显然是有欠缺的。所谓“一站式”服务是实践中相对集中审批许可权制度模式的一个总称，即“一站式”办公、“一条龙”服务，公开透明运作、集中统一管理，比如我国台湾部分地区称之为“单一柜台”、“马上办中心”，这种行为模式对提升政府工作效率、改善政府政务服务形象大有裨益。一个较为完整的定义是：从公民或顾客对于公共服务的视角来整合公共服务，在“一站式”的范式下，一个顾客的所有事情都能够在一次单一接触中完成，方式可以是面对面、通过电话或传真、互联网或者其他方式。这个定义首先明确了“一站式”政府服务机构的核心理念，即“以公民为导向”；其次明确了其服务方式，让“一个顾客的所有事情都能够在一次单一接触中完成”，即“一站式”，而实现手段可以多种多样；最后强调的是对顾客而言，应该是“方便的、可获取的并且人性化的”。另外，“一站式”服务具有综合性、整体性的特征，必须在政府层面建立强有力的组织协调机制来推进。
继英国以公共管理为主题的政府管理创新改革之后，美国、加拿大、法国、荷兰、瑞典、澳大利亚、新西兰等国家，先后实施了以公众导向为主要内容的服务型政府建设，始终考虑民众需要什么样的服务，从而不断改善服务，提高效率，为此通过立法明确“一站式”服务机构的法律地位。美国的为公众提供相对集中的规制办理服务的制度形成，经历了三个阶段：第一阶段，独立的行政审批部门的兴起，自19世纪末至20世纪70年代，伴随着大量对公民、法人及其他社会组织管制的需要，实施规制管理的领域愈加宽泛，独立的规制管理机构不断产生。第二阶段，统一领导协调机构的产生，自20世纪80年代至90年代初期，美国政府认识到以“命令—控制”的方式实行管制，而没有一个机构实行集中审核和协调监管，是导致政府规制过多、交叉重叠和扯皮低效的根本原因，所以，在逐步放松管制的改革进程中，渐渐建立了专门从事规制协调工作的统一的领导协调机构。第三阶段，政务服务中心的最终形成，自20世纪90年代至今，在完善窗口式服务的同时，重点推进了信息化技术的应用，建立了“单一窗口”、“一站式”、“24小时”、“自助式”等为特点的电子政务虚拟办事平台。
成立于1997年的澳大利亚连接中心（Centrelink），被认为是“二战”后澳大利亚公共行政领域最大的单项变革，最大特色是采取了市场模式运作。连接中心除了将分散于政府部门的公共服务进行整合，并以网络化的方式向公众提供服务这些基本特征外，独树一帜的是在实施政府改革和流程再造中，无所不在的市场化取向和做法，以及对公共服务实体所做的体制、机制创新，同样也获得了极大的成功。2002年，连接中心的24000名工作人员分布在澳大利亚的400多个顾客服务中心和电话中心，所涉及的公共服务项目，涵盖了澳大利亚的行政管理人员工作及其外延工作的25%，占政府年度预算的1/3以上，但这些资金并非由政府直接提供，而是通过连接中心与政府部门之间订立服务协议的方式来获得。澳大利亚政府按照“使政府更易于为民众所接触”这一思路，为连接中心界定了组织性质和方向，即强调政府的公共属性，是从整体上对澳大利亚的公共服务进行流程再造的结果，但却是以企业化的方式进行运作的。连接中心的顾客有两类：一类是向其购买公共服务的政府部门，另一类是具体接受公共服务的社会公众。连接中心在野党重视与顾客、利益集团及整个社会公众进行对话，目的就是要建立一个社会和公众真正需要的组织，并建立与之相适应的组织文化。新的组织文化在鼓励和采取的行为方面，具有以下特征：提供公平的途径并提供选择，创造机会并在工作中保持弹性，开发并运用常识性的服务解决方案，进行开放的沟通并共享信息和知识，成就有效的产出和结果，鼓励员工大胆尝试和行动，使组织发展方向成为组织成员的普遍共识等。连接中心确立的组织愿景是：为个人提供职业生涯转换的机会；为个人、家庭及社会团体提供创新、低成本、高绩效、个性化的公共服务；成为一个致力于公共服务质量改善和提高的组织；使纳税人的钱效用最大化；听取社会的意见以改善公共服务；建立与公众好的关系。[14]
与政务服务中心比较接近的运作模式，欧美国家一般称为市政厅，日本称为役所，所以政务服务中心在很大程度上是舶来品，相对集中审批许可权制度并非我国的独创，更非“异想天开”的首创。这样讲或者说，政务服务中心在建设过程中不断被引述（不仅仅是借鉴）国外的做法，不排除是为了能给政务服务中心找到佐证；100多年来，不少国人底气尽失、信心尽丧，在这种情况下，消除对新生事物质疑的最有力的说辞，就是力求给自己戴上符合“国际惯例”和“通行做法”的帽子，“挟洋人以自重”。从某种程度上来说，政务服务中心建设是对西方公共服务创新的一种制度移植，但自起始阶段，政务服务中心并未对现有行政体制做出实质性的颠覆改变，这既是遗憾，也为它的存在和发展提供了环境空间。但是，中国的政务服务中心结合国情在强化审批事项管理、实现审批业务集约办理，以及数据和服务的集成整合方面，需要走得更远，因而对政府运作机制的影响会更大。
在这里，笔者借用美国学者拉塞尔· M.林登（Russell M.Linden）在《无缝隙政府——公共部门再造指南》中，讲述的一个通过实行集中审批便利申请人取得商业许可证的案例，他把此种方式作为无缝隙政府和无缝隙政府服务的重要形式。1993年之前，在弗吉尼亚州政府获得商业许可证的过程，简直是“三项全能运动”。市民们得出入三个不同的部门，上上下下好几层楼，一番折腾的结果是他们得到的信息往往是无用的。首先申请人先来到税务长官的办公室，填一份表格。接着上两层楼来到建筑和人身安全办公室，了解他们的经商地点是否已获批准，以及残障人士通口和居住证是否合格。然后又下两层楼，来到社会发展部，这里的员工询问商标的用法，如果他们需要商标，还得再申请并交钱。如果他们的建筑物置身于城市的名胜古迹中，还需要建筑审查部的审批：政府官员把这个企业划入一定的区域，决定是否提供申请人所需要的停车车位数，他们还检查该建筑是否用来经商。申请人如果要租房子还得和房主签订一份协议，这就意味着如果申请人和房主不是一个人的话，申请人还得去房主那里走一遭。最后，这个申请人把所有这些表格和执照拿到税务长官的面前，税务长官检查所有的签名。一切就绪后，这个申请人交钱，再领取商业许可证。经过充分的讨论，该州政府设计出一个新的工作程序。当申请人来到税务官的办公室，在那里一个员工帮助申请人填写一份一面长度的简单表格。接着这个员工在申请人在场的情况下，让其他两个部门的员工来核实划区、商标使用权、停车和伤残人士出入等问题。申请人无须等待，工作人员直接告诉申请人该做什么，不必手持复写纸到处跑。改革的结果是：过去至少要两天以上才能拿到的商业执照，现在只用不到1小时的时间。[15]
在后面的章节中，我们还会谈到线上政务服务中心的建设，简单介绍新加坡在这方面的做法和对我们特别有借鉴帮助价值的经验。“一站式”集中审批绝不仅是行政审批空间的要素聚集，它将通过新的行政理念、行政运作、行政服务开启新的政府运作和政务服务时代。
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